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Congo (République démocratique du) : le Sénat



Éléments de contexte :

En avril 2003, les délégués au dialogue inter congolais (DIC) ont adopté le texte d'une constitution provisoire chargée de consolider le processus de normalisation politique du pays et de préparer l'adoption d'une Constitution définitive.

Le texte de cette dernière a été adopté par référendum le 18 décembre 2005, puis promulgué par le Président de la République, Joseph Kabila, le 18 février 2006.

La République démocratique du Congo est désormais dotée d'un Parlement national bicaméral composé d'une Assemblée nationale et d'un Sénat. L'existence d'une seconde chambre, déjà affirmée dans la Constitution provisoire de 2003, est ainsi maintenue. Pour mémoire, le Sénat congolais avait été aboli par la Constitution du 24 juin 1967. Les nouvelles institutions marquent donc une rupture avec près de 40 ans de monocamérisme et un retour au bicamérisme institué en 1964.

La mise en place de ces nouvelles institutions a été suivie d'élections. La présidentielle et les législatives se sont déroulées entre juillet et octobre 2006. Elles ont permis de porter M. Joseph Kabila à la présidence de la République et de désigner une assemblée nationale où 69 partis sont représentés, mais où deux forces politiques émergent : le parti de M. Kabila, le Parti du peuple pour la reconstruction de la démocratie (PPRD), obtient ainsi 22% des voix, tandis que l'Union pour la Nation (UN), le parti de M. Jean-Pierre Bemba, principal opposant de M. Kabila lors de la présidentielle, recueille plus de 12 % des suffrages.

Les élections sénatoriales se sont quant à elles déroulées le 19 janvier 2007. Les députés des Provinces ont élu pour 5 ans, au scrutin proportionnel de liste à un tour, les 108 membres du Sénat. L'Alliance pour la majorité présidentielle (AMP), qui regroupe une quarantaine de partis soutenant M. Kabila, a obtenu 56 sièges (le principal parti de l'alliance, le PPRD, en obtenant 22)..

Les principales dispositions de la Constitution de 2005 relatives au Sénat sont présentées ci-dessous.

I - COMPOSITION

Le Sénat comprend 108 membres âgés d'au moins 30 ans.

La dernière élection s'est déroulée le 3 février 2012.

II - RÉGIME ÉLECTORAL

Les membres du Sénat sont élus pour 5 ans au scrutin indirect par les Assemblées provinciales (art. 104 de la Constitution). Chacune des 25 provinces issues du redécoupage du territoire congolais opéré par la nouvelle constitution (art. 2 C), élit 4 sénateurs, à l'exception de la ville-province de Kinshasa, qui en élit 8. Le scrutin est de type proportionnel.

On ne peut pas tout à fait parler, à propos des sénateurs congolais, d'élection au suffrage universel indirect, car les grands électeurs, au niveau des provinces, ne sont pas tous désignés par le suffrage universel (jusqu'à 1/10ème de l'effectif des assemblées provinciales peut être désigné par cooptation).

Chaque sénateur représente sa province, mais son mandat est national.

Les anciens présidents de la République sont de droit sénateurs à vie.

Les partis politiques jouent un rôle important dans la désignation des sénateurs. Les candidats sénateurs sont présentés par des partis ou des groupements politiques, ou bien peuvent se présenter en indépendants (art. 104 C). Cependant, tout parlementaire qui quitte délibérément son parti politique durant la législature est réputé renoncer au mandat parlementaire qu'il a obtenu dans le cadre dudit parti politique (art. 110 C).

Un régime d'immunités et d'incompatibilités est prévu (art. 107 à 110 C). Ainsi, aucun parlementaire ne peut être inquiété en raison des opinions et votes qu'il a émis dans l'exercice de ses fonctions. Il ne peut non plus être poursuivi et arrêté qu'avec l'autorisation du bureau de son assemblée. Le régime des incompatibilités est quant à lui très large, puisque ne peuvent exercer de mandat parlementaire, notamment, les membres du gouvernement, des forces armées, de la police nationale, les magistrats et les fonctionnaires civils.

III - RÉGIME DES SESSIONS

Deux sessions ordinaires annuelles sont prévues de plein droit (art. 115 C) : la première s'étend du 15 mars au 15 juin ; la seconde, du 15 septembre au 15 décembre.

Chaque chambre se réunit de plein droit en session extraordinaire le 15ème jour suivant la proclamation officielle des résultats des élections législatives.

Chaque chambre peut être convoquée en session extraordinaire par son Président, sur un ordre du jour déterminé, à la demande de son bureau, ou de la moitié de ses membres, ou du Président de la République, ou bien encore du gouvernement. La session extraordinaire se termine à l'épuisement de l'ordre du jour initial et, au plus tard, 30 jours après son commencement.

IV - RAPPORTS AVEC L'AUTRE CHAMBRE ET LE POUVOIR EXÉCUTIF

Le Parlement vote les lois et contrôle le gouvernement (art. 100 C).

A - LE POUVOIR LÉGISLATIF

Le pouvoir législatif est globalement équilibré entre le Sénat et l'Assemblée nationale, même si la Constitution établit une certaine prééminence de l'Assemblée en lui donnant la possibilité d'avoir le dernier mot lorsque la navette législative ne permet pas d'aboutir au vote d'un texte identique par les deux chambres.

1) L'initiative législative 

L'initiative des lois et le droit d'amendement appartiennent au gouvernement et à chaque sénateur ou député.

Certaines limites à l'exercice de ce droit sont cependant posées :

- L'initiative parlementaire est réduite dans le domaine financier. D'une part, la loi de finance résulte nécessairement d'un projet de loi relevant de l'initiative gouvernementale. D'autre part, il existe une règle d'irrecevabilité financière (art. 127 et 134 C) qui frappe les propositions de loi et les amendements parlementaires, lorsque ces derniers ont pour conséquence une diminution des recettes ou un accroissement des dépenses de l'Etat.

- Le domaine de la loi est limité à certaines matières énumérées aux articles 122 et 123 C. Si la constitution ne prévoit pas de mécanisme permettant d'invoquer en cours de discussion l'irrecevabilité des dispositions empiétant sur le domaine réglementaire, elle rend néanmoins possible, après promulgation, de modifier par décrets ces textes lorsque la Cour constitutionnelle a reconnu qu'ils revêtaient bien un caractère règlementaire (art. 128 C).

2) Droit d'amendement

Le droit d'amendement appartiennent au gouvernement et à chaque sénateur ou député.

3) Procédure législative ordinaire

a) Dispositions ordinaires

Pour être adoptés, les textes de loi doivent être votés en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat.

Tout projet ou toute proposition de loi est examiné successivement par les 2 chambres en vue de l'adoption d'un texte identique (art. 135 C) ; s'agissant des projets de loi, le gouvernement peut choisir de saisir en premier l'une ou l'autre chambre, sauf dans le cas du projet de loi de finances, qui est obligatoirement déposé en premier à l'Assemblée nationale. Le gouvernement dispose d'une priorité dans la détermination de l'ordre du jour de chacune des assemblées : l'inscription d'un projet ou d'une proposition de loi, ou bien d'une déclaration de politique générale, est de droit si le gouvernement en fait la demande (art. 117 C).

Une chambre saisie d'un texte déjà voté par l'autre chambre ne délibère que sur le texte qui lui est transmis.

Lorsqu'un texte n'a pu être adopté après une lecture par chaque chambre, une commission mixte paritaire est mise en place par les 2 bureaux en vue de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion (art. 135 C) ; ce texte est ensuite soumis aux 2 chambres ;

En cas d'échec de la commission mixte paritaire ou si son texte n'est pas adopté par les 2 chambres, l'Assemblée nationale statue définitivement, soit en reprenant le texte de la commission mixte paritaire, soit en reprenant le dernier texte qu'elle a adopté, modifié le cas échéant des amendements adoptés par le Sénat.

Le texte adopté par le Parlement est transmis au Président de la République pour promulgation. Dans un délai de 15 jours, celui-ci peut demander une nouvelle délibération à l'Assemblée nationale ou au Sénat (art. 138 C). Dans les 15 jours suivant la transmission de la loi définitivement adoptée, la Cour constitutionnelle peut être saisie d'un recours en inconstitutionnalité déposé par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l'Assemblée nationale ou du Sénat, ou bien un nombre de députés ou de sénateurs égal à 1/10ème au moins de l'effectif de chaque chambre.

4) Procédures législatives

Les lois organiques doivent être adoptées à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale et le Sénat. De plus, la délibération et le vote ne peuvent intervenir avant un délai de 15 jours suivant le dépôt du texte. Enfin, la saisine de la Cour constitutionnelle est obligatoire s'agissant des lois organiques (art. 124 C).

Le gouvernement peut recourir au dispositif des ordonnances lois en vue de réaliser son programme d'action plus rapidement. Pour cela, il demande au Sénat et à l'Assemblée nationale une habilitation lui permettant de prendre, dans un délai et des matières déterminées, des mesures qui relèvent normalement du domaine de la loi. A l'issue du délai d'habilitation, ces ordonnances lois doivent être validées par une loi de ratification, sous peine de devenir caduques (art 130 C).

B - POUVOIR DE CONTRÔLE

La responsabilité du gouvernement ne peut être engagée devant le Sénat, alors qu'elle peut l'être devant l'Assemblée nationale. Dans le même temps, le Président de la République peut prononcer la dissolution de l'Assemblée, mais pas celle du Sénat (art. 146 à 148 C).

Si le gouvernement est irresponsable devant le Sénat, ce dernier n'en possède pas moins, en vertu de l'article 138 de la Constitution, d'importants moyens d'information et de contrôle sur le gouvernement, les entreprises, établissements et services publics, à savoir :

- les questions orales ou écrites, avec ou sans débat, non suivies de vote ;

- les questions d'actualité ;

- les interpellations ;

- les commissions d'enquête ;

- les auditions par les commissions.

C - RAPPORTS AVEC LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

Le Président de la République communique avec l'Assemblée nationale et le Sénat par des messages qu'il prononce ou fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat.

V - DISPOSITIONS DIVERSES

A - LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE

Les deux chambres jouent un rôle décisif en matière de révision constitutionnelle.

Certes, l'initiative de la révision n'appartient pas en propre aux chambres, puisqu'elle peut venir du Président de la République, du gouvernement, de chacune des chambres à l'initiative de la moitié de ses membres, ou bien encore directement du peuple congolais, sous la forme d'une pétition signée par au moins 100 000 personnes (art. 218 C).

Cependant, les chambres ont le pouvoir exclusif de décider s'il convient de donner suite ou non à un projet, une proposition ou une pétition de révision.

En outre, le Sénat et l'Assemblée réunis en Congrès décident de l'approbation d'une révision aux 3/5èmes des membres qui les composent, lorsque cette révision n'est pas soumise à référendum.

B - POUVOIRS DANS LES SITUATIONS DE CRISES GRAVES

Le Président de la République déclare la guerre sur décision du Conseil des Ministres après avis conforme du Conseil supérieur de la Défense et autorisation de l'Assemblée nationale et du Sénat (art. 143 C).

Lorsque le président de la République déclare l'état d'urgence ou l'état de siège, le Sénat et l'Assemblée nationale se réunissent de plein droit en session extraordinaire.

C - POUVOIRS DE NOMINATION

Réunis en Congrès, le Sénat et l'Assemblée nationale désignent 3 des 9 membres de la Cour constitutionnelle (le Président de la République et le Conseil de la magistrature en désignant respectivement 3 autres).

Dernière mise à jour : juin 2013