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FORUM DES SÉNATS DU MONDE

 

FORUM DES SÉNATS DU MONDE

14 mars 2000

PRESIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

Président du Sénat de la République Française

Le Forum des Sénats du monde est ouvert à 9 heures 5.

M. LE PRESIDENT - En vous adressant ces quelques paroles de bienvenue au Sénat de la République française, je ressens une émotion toute particulière. C’est en effet la première fois, dans l’histoire des Parlements, que les Présidents des Sénats se retrouvent pour débattre du bicamérisme, qui plus est en une année hautement symbolique.

Emotion particulière également devant le nombre et la qualité des délégations qui ont répondu positivement à notre invitation, malgré l’éloignement et en dépit de la brièveté de notre rencontre. Une journée, c’est à l’évidence trop court pour débattre de nos problèmes communs, de la situation et des perspectives du bicamérisme à l’aube du troisième millénaire.

Qu’avons-nous en commun ? Nous appartenons à des institutions dont le nombre et le rayonnement traduisent une extrême vitalité : nous étions 45 en 1970, nous sommes aujourd’hui près de 70, et nous serons très certainement plus de 80 dans quelques années. Les secondes Chambres se caractérisent par l’extrême diversité de leurs compositions et de leurs fonctions. La diversité est consubstantielle au bicamérisme, parce que les Sénats sont les révélateurs des réalités sociales et politiques. Si les premières Chambres ont toujours et partout plus ou moins les mêmes modes d’élection et les mêmes fonctions, les Sénats peuvent s’affranchir de ce modèle abstrait, diversifier la représentation, mieux prendre en compte la réalité sociologique des Etats. Dans le mouvement actuel de mondialisation, ce respect de la diversité est une grande richesse.

Le bicamérisme, c’est une évidence, a pour fonction d’éviter le face à face de l’exécutif et d’une assemblée unique, d’éviter en d’autres termes, dans les régimes parlementaires dominés par la logique majoritaire, la confusion du Parlement et du Gouvernement. Il a aussi pour fonction de garantir le respect du principe du contradictoire, en posant un regard différent et en provoquant la réflexion. Il vise encore à assurer le respect du principe de la publicité des débats, en permettant à l’opinion publique d’être prise à témoin des vrais enjeux d’une politique. En un mot, le bicamérisme est le garant du fondement même de la démocratie.

Bien d’autres fonctions, transitoires ou permanentes, peuvent être citées. parmi les fonctions transitoires, j’évoquerai la possibilité d’intégrer dans un processus de démocratisation des catégories sociales qui seraient portées à le contester. En outre, par la prise en compte des réalités nationales, le bicamérisme assume une fonction d’appropriation d’un modèle démocratique parfois perçu comme artificiellement importé ou imité. Parmi les fonctions permanentes, je citerai la représentation des Etats fédérés dans la structure fédérale, l’amélioration du processus législatif, la représentation des collectivités territoriales, comme c’est le cas en France, ou le respect du principe de la séparation des pouvoirs.

Deux caractères me paraissent de la plus haute importance.

Le bicamérisme n’entraîne aucune rivalité avec la première chambre. Dans une perspective de complémentarité, il s’agit d’enrichir et non d’affaiblir, de diversifier et non d’amputer. Le bicamérisme, loin de s’inscrire dans une perspective conflictuelle, vise à la résolution des conflits, comme le montrent l’exemple du Cambodge ou les projets de deuxième chambre en Géorgie et au Liban.

La pertinence et la vitalité du bicamérisme ne doivent pas surprendre. Elles viennent de son utilité, parce que ce système est un facteur d’équilibre -un équilibre dont les hommes et les nations ont soif- et parce qu’il est le seul adapté aux sociétés complexes, que cette complexité soit le fruit de la tradition ou le résultat de la modernité. Par sa souplesse et son caractère évolutif, il est seul à même de prendre en compte ces complexités et d’assurer le passage de l’une à l’autre.

Oui, le bicamérisme est une idée d’avenir qu’il faut tout faire pour affermir et promouvoir. Tel est le sens du message que je souhaitais transmettre et soumettre à l’attention de Mme Najma Heptulla, notre collègue du Sénat de l’Inde, qui est également Présidente de l’Union Interparlementaire.

Nous sommes au début d’un processus de réflexion qui ne peut qu’être bénéfique pour les peuples et les territoires que nous représentons, ainsi que pour les relations entre nos assemblées. Comment se déroulera ce processus ? Il appartient à chacun de faire des suggestions. Soyez assurés que l’impulsion, grâce à votre importante participation aujourd’hui, est d’ores et déjà donnée et que, au nom de tous mes collègues du Sénat de la République française et en mon nom personnel, je vous en suis reconnaissant et je vous en remercie. (Applaudissements)

Bicamérisme : diversification et amélioration de la représentativité

M. LE PRESIDENT - Nous allons ouvrir le premier débat du forum consacré au bicamérisme : diversification et amélioration de la représentativité. Deux thèmes seront abordés : la représentation territoriale et la représentation des communautés.

La représentation territoriale

M. Geraldo José de MELO, Vice-Président du Sénat Fédéral du Brésil (applaudissements) -. Je ne puis dissimuler l’émotion que j’éprouve en prenant la parole dans cette enceinte historique où j’ai l’honneur de représenter mon pays. J’ai présente à la mémoire l’humble maison de Natal où j’ai passé mon enfance au bord de l’océan, dans l’Etat du Rio Grande do Norte. Mon père a eu toute sa vie la passion de la France et du français, depuis le moment où il avait accueilli les premiers aviateurs partis de France pour construire dans le ciel une passerelle sur l’Atlantique Sud, les compagnons de Mermoz et de Saint-Exupery dont le travail quotidien était un roman de la vie réelle, plein d’audace, d’aventure et de poésie. C’est en accueillant ces aviateurs que j’ai appris les premiers mots de français, et aujourd’hui je m’exprime à la tribune du Sénat de la République française...

Au nom de mes pairs du Sénat brésilien, il me revient de me faire l’interprète de mon peuple lors de cette grande manifestation qui se déroule à un moment charnière de l’histoire de l’humanité. Ceux qui défendent le bicamérisme comme les partisans d’un système monocaméral doivent tenir compte des progrès considérables de la technologie et des transformations profondes qui bouleversent nos habitudes en offrant de nouvelles possibilités de communication. Ces transformations exigent des réformes hardies, mais il ne faut pas pour autant renoncer à l’expression du pluralisme dont les parlementaires sont les dépositaires et les garants. Il appartient aux hommes politiques de trouver les voies et les moyens pour que les institutions parlementaires répondent aux nouvelles exigences tout en préservant la liberté individuelle. Elles doivent se faire l’écho des tensions qui animent la société, sans céder aux pressions et aux circonstances, en préservant un certain équilibre. Tel est le rôle du Sénat depuis que le Brésil est indépendant.

Je veux apporter ici en effet le témoignage de l’expérience brésilienne. Lorsqu’il est devenu indépendant en 1822, l’empire du Brésil s’est doté dès 1824 d’une première Constitution avec un Parlement bicaméral institué par Dom Pedro Ier. Si le mode de nomination du Sénat et ses compétences étaient alors différents de ce qu’ils sont aujourd’hui, cette assemblée a été un instrument essentiel dans la grande oeuvre politique que le Brésil a réalisée en deux cents ans. L’unité territoriale et linguistique de la nation brésilienne a été préservée. Un pays de 8 millions de kilomètres carrés, et de 160 millions d’habitants, d’origines différentes, est parvenu à vivre en paix, à parler une seule langue, au sein de frontières reconnues par ses voisins, et sans être travaillé par des mouvements séparatistes. Cette oeuvre a été le fruit d’une action déterminée et consciente des hommes politiques de toutes sensibilités.

Quand la République a été instituée en 1889, certaines craintes se sont exprimées ; on s’interrogeait sur l’unité d’une jeune nation devenant une fédération d’Etats. Comme l’éminent juriste Rui Barbosa, qui fut aussi un éminent sénateur, l’a déclaré à ce moment, si les premières mesures du Congrès ne montrent pas qu’il veut préserver l’unité de cette grande patrie, la République aura été la plus douloureuse des déceptions. Or, si l’unité nationale brésilienne a résisté à tous les troubles et à toutes les crises, c’est en partie au rôle qu’a joué le Sénat dans le maintien des équilibres internes.

Il est aujourd’hui encore d’autant plus nécessaire de préserver l’existence d’un Sénat, que la population est très concentrée au sud et au sud-est du pays et qu’il est vital de mieux répartir la richesse nationale. Par exemple l’Etat de São Paulo -un des vingt-sept Etats de la fédération- assure 50 % du revenu national et regroupe 40 % de la population. Il dispose de 80 représentants à la chambre des Députés, tandis que onze Etats n’ont que 11 représentants. Les revendications de ces Etats plus pauvres sont légitimes, mais une meilleure répartition de la richesse est difficile si ceux-ci n’ont pas de véritable représentation à la Chambre.

L’équilibre se trouve donc dans un Sénat fédéral où la représentation territoriale se fait par trois sénateurs pour chaque Etat : un véritable bicamérisme évite bien des excès. Les propositions législatives proviennent de l’une ou l’autre chambre et chacune peut réviser des inititiatives de l’autre. En outre, le Sénat remplit des missions spécifiques exclusives : l’approbation de la nomination de certaines personnalités comme le procureur général de la République, le président de la banque centrale ou d’autres institutions et les ambassadeurs. Le Sénat détient également la prérogative d’autoriser d’une part l’endettement de l’Union fédérale, des Etats et municipalités, et d’autre part la ratification des accords et traités internationaux. Le Sénat juge le Président et le Vice-Président de la République.

Le Sénat brésilien voit sa composition renouvelée tous les quatre ans par tiers ou deux tiers, alternativement, de sorte que notre Chambre, moins sensible aux pressions électorales, peut mener à bien ses missions. Nous constituons un frein aux impulsions immédiates des représentants de la majorité élue. Cette fonction modératrice explique sans doute -comme M. le Président Poncelet l’a déjà souligné- que le nombre des pays pratiquant le bicaméralisme soit passé au cours de ces dernières années de quarante à soixante.

Malgré ces imperfections, le système bicaméral est le plus adéquat pour maintenir l’unité nationale tout en respectant la pluralité des peuples. C’est sans doute dans les moments d’incertitude que nous vivons un élément clé pour préserver les libertés : c’est un défi que nous devons tous relever. (Applaudissements).

M. Bachir BOUMAZA, Président du Conseil de la Nation d’Algérie - Je dois d’abord adresser mes très vifs remerciements au Président Poncelet pour sa chaleureuse hospitalité. Je voudrais également le féliciter vivement de cette heureuse initiative qui consiste à nous réunir sur un des thèmes majeurs de la démocratie : l’institution bicamérale. Je reste persuadé que nos travaux seront couronnés de succès et constitueront le point de départ de réflexions approfondies sur le fonctionnement de nos institutions. Au nom de la délégation algérienne, je présenterai la genèse du bicamérisme en Algérie.

C’est lors de la révision constitutionnelle de 1989, appliquée en 1996, qu’est né le Conseil de la Nation. La conjoncture était exceptionnelle, caractérisée notamment par des violences qui ébranlaient le fonctionnement de la République, menaçaient l’édifice institutionnel et risquaient d’hypothéquer les chances d’une démocratie naissante. Cependant, l’idée d’instituer une deuxième Chambre ne répondait pas seulement à la nécessité de conjurer la crise, c’était avant tout la résultante d’une double évolution interne et internationale.

Au plan interne, les mutations du système politique algérien, notamment depuis le passage de la légitimité " révolutionnaire " à la légitimité " institutionnelle " et la consécration de l’Etat de droit ont ouvert la voie à l’expression des opinions dans un cadre pluraliste. La Chambre unique élue au suffrage universel direct et à la proportionnelle intégrale peut devenir bouillonnante et favoriser les surenchères, surtout dans une période de démocratie récente. Dans le contexte de crise qu’a connu l’Algérie, le besoin de mettre en place un pôle de stabilité et d’équilibre s’est fait sentir pour assurer la pérennité de l’Etat républicain et la démocratie. Une des raisons qui a conduit à créer en 1996 le Conseil de la Nation d’Algérie -la France a eu en d’autres temps un Conseil de la République- a été d’assurer l’équilibre et la stabilité. Le multipartisme ayant remplacé le parti unique, le bicamérisme améliore le système parlementaire.

Au plan international, la création du Conseil de la Nation s’inscrit également dans une tendance universelle en faveur du bicamérisme. En Europe, la majorité des Etats de l’Union sont dotés d’une seconde Chambre, " expression d’une démocratie avancée et gage d’équilibre et de stabilité ". En Afrique également la tendance générale est à l’institution d’une deuxième Chambre comme en témoignent les réformes en cours dans de nombreux pays. Au lendemain des indépendances, les constituants africains n’avaient pas cédé à la tentation bicamérale, en raison d’une volonté de centralisation politique -nous avions un peu hérité du jacobinisme français- et surtout en raison de la place donnée à la représentation de la population. Aujourd’hui, l’instauration d’une deuxième Chambre participe du processus de démocratisation des régimes politiques. Alors que la représentativité de la deuxième Chambre a souvent été mise en doute, le Conseil de la Nation d’Algérie, dans un pays marqué par la faible structuration des partis politiques, par la nouveauté de l’expérience pluraliste et par des particularismes historiques et culturels, assure la représentation de tous et apporte plus de légitimité à l’édifice institutionnel.

Le Conseil de la Nation assure une large représentation territoriale : ses membres sont élus pour les deux tiers parmi les membres des assemblées communales et des assemblées populaires de Wilaya, nos préfectures. Chaque Wilaya envoie deux représentants. L’image d’un pays ne se résume pas à ses forces populaires : c’est le reflet de sa population et de son territoire. Un ancien Président du Sénat employait une formule très juste : " Si l’assemblée nationale est le reflet de la démographie du pays, le Sénat reflète sa terre et sa géographie ". En raison de l’immensité de l’Algérie, de la diversité du territoire et de l’inégale répartition géographique de la population, le Conseil de la Nation offre une possibilité d’expression à toutes les collectivités territoriales ; il sert de relais entre les instances locales et les pouvoirs centraux ; sa composante donne à la décentralisation sa signification constitutionnelle comme " moyen de participation des citoyens à la gestion des affaires publiques ".

Chacune des quarante-huit Wilayas envoie deux délégués : certaines, dont la superficie est égale à celle de la France, ne sont peuplées que de trente-six mille habitants alors que plusieurs millions d’habitants vivent dans la région algéroise. C’est un correctif à la loi du nombre et une manière de corriger ce que la nature a fait de notre pays : un territoire vaste où les richesses sont inégalement réparties.

Le Conseil de la Nation participe à l’oeuvre législative et aux différentes phases d’élaboration de la loi, même s’il n’est pas saisi directement des projets. De par sa composante il apporte une réponse à la technicité accrue des problèmes, un " professionnalisme " nécessaire à l’activité parlementaire, souvent dominée par les débats idéologiques, voire étroitement partisans.

Le tiers des membres du Conseil de la Nation est désigné par le Président de la République parmi les personnalités qualifiées, dont la compétence et l’indépendance contribuent grandement à la qualité du travail législatif.

Pour être adopté, un texte doit être voté par les trois quarts des membres du Conseil de la Nation ; ce pouvoir de blocage reste largement théorique. En fait, dans son action législative, le Conseil de la Nation doit se garder de deux écueils majeurs : être une simple chambre d’enregistrement ou se livrer à une obstruction systématique ; il ne doit être " ni une écluse, ni un barrage ".

Le Conseil de la Nation joue également un rôle important dans le contrôle de l’activité gouvernementale, notamment en matière d’utilisation des crédits budgétaires. La Constitution lui donne par ailleurs la possibilité d’instituer à tout moment des commissions d’enquête sur les questions d’intérêt général.

Le Conseil de la Nation participe enfin à l’ordre constitutionnel et veille au respect de la Constitution. A ce titre, il contrôle la constitutionnalité des lois par le pouvoir de saisine attribué à son Président, par sa présence de plein droit au Conseil Constitutionnel qui compte deux de ses membres élus et par son intervention dans la procédure de révision constitutionnelle. Le Conseil de la Nation participe au maintien de l’ordre constitutionnel et à la pérennité de l’Etat. En cas d’empêchement du Président de la République, le Président du Conseil National, le deuxième personnage du pays, assure l’intérim ; avant la proclamation de l’état d’urgence, de l’état de siège, de l’état d’exception ou de l’état de guerre, le Président du Conseil de la Nation est obligatoirement consulté.

C’est dire que le Conseil de la Nation, en sa qualité de deuxième Chambre, n’est pas un " organe de trop " dans l’ordonnancement institutionnel pas plus qu’un " contrepoids " destiné à faire obstacle à l’expression majoritaire au sein de l’Assemblée. Vous avez bien fait Monsieur le Président, de le rappeler : la seconde Chambre n’est pas l’adversaire de la première !

En dépit des difficultés, le Conseil de la Nation joue un rôle irremplaçable : " sagesse et équilibre peuvent faire bon ménage avec imagination et modernité ". L’institution -sur laquelle une documentation détaillée est à votre disposition- est certes perfectible, mais reste en harmonie avec les mutations de l’Algérie et du monde. Le Conseil est le gardien du temple constitutionnel.

Je saisis enfin l’occasion pour vous dire combien j’ai apprécié l’opportunité de ce forum qui nous permet de nous rencontrer, de nous connaître et de nous enrichir de nos expériences. Je lui souhaite le plus grand succès ! (Applaudissements).

La représentation des communautés

M. Brian MULLOOLY, Président du Sénat d’Irlande- (Applaudissements) - Je remercie Monsieur le Président du Sénat français pour l’organisation de ce débat ainsi que pour son accueil et son hospitalité.

Au cours de ce bref exposé, je vais préciser l’importance du rôle du Seanad Eireann, le Sénat d’Irlande.

La Constitution irlandaise a été promulguée le 1er juillet 1937 ; son article 15 stipule que le Parlement " est composé du Président et de deux Chambres " : la Chambre des représentants et le Sénat. Personne ne peut être membre des deux Chambres en même temps.

Lorsque des élections ont lieu à la Chambre des Représentants, des élections générales doivent également être organisées au Sénat dans un délai de 90 jours. Lors de sa première réunion, le Sénat élit un Président qui devra présider de manière impartiale les débats.

Paradoxalement, le Sénat est plus représentatif de la communauté irlandaise que la Chambre des Représentants. En effet, les Représentants sont directement élus par le peuple à la représentation proportionnelle dans le cadre de 42 circonscriptions comptant entre trois et cinq membres. La Chambre des Représentants compte en moyenne 166 députés. Les sénateurs, eux, ne représentent pas de sections territoriales et ne sont pas élus directement par le peuple. La Constitution prévoit que le Sénat doit compter 60 membres, dont 49 sont élus et 11 nommés par le Premier Ministre. Traditionellement, ces onze sénateurs sont en majorité des hommes ou des femmes politiques, mais comprennent aussi des représentants d’associations et de minorités.

Sur les 49 membres élus, 6 le sont par les diplômés des deux plus anciennes universités d’Irlande (trois pour la National University of Ireland et trois pour la Dublin University, plus connue sous le nom de Trinity College). Ces sénateurs ne sont généralement pas des membres actifs de partis politiques.

Les 43 autres sénateurs sont élus à partir de 5 listes de candidats : liste de la culture et de l’éducation, 5 sénateurs ; liste de l’agriculture, 11 sénateurs ; liste du travail : 11 sénateurs - je suis moi-même élu sur cette liste sans discontinuer depuis 1981; liste du commerce et de l’industrie, 9 sénateurs ; et enfin liste administrative, 7 sénateurs. Sur chacune de ces listes, les candidats sont élus à la proportionnelle.

Chaque liste est partagée en deux sous-listes : la sous-liste des Oireachtas et la sous-liste des Nominating Bodies ; un nombre minimum de candidats doit être élu à partir de chacune d’entre elles.

Compte tenu de ce système de nomination, beaucoup de candidats ne sont pas retenus et ceux qui le sont ne sont pas assurés de leur élection. En 1997, 118 candidats se sont présentés pour 43 postes. Puisque la plupart des électeurs du Seanad sont membres de partis politiques, les candidats qui ont le plus de chance d’être retenus doivent être eux-mêmes affiliés à un parti, ce qui ne répond pas exactement à l’intention des Constituants qui, en 1937, avaient conçu le Seanad comme une Chambre professionnelle. Toutefois, les intérêts des cinq grands secteurs d’activités continuent à être bien représentés. D’abord, la plupart des électeurs appartiennent à des administrations locales et doivent donc rendre des services aux communautés qu’ils représentent. Quant aux Sénateurs qui n’appartiennent pas à des autorités locales, ils restent en contact avec leur électorat et s’intéressent à toutes les questions le concernant.

L’appartenance au Seanad donne aux Sénateurs l’occasion de poser, au niveau national, des questions d’intérêt local, selon diverses procédures. Toute question d’importance locale, comme le financement d’un équipement, peut faire l’objet d’un débat suivi d’un vote. Les Sénateurs peuvent aussi poser des questions ayant une incidence locale à titre individuel. Chaque semaine, une motion de ce genre est débattue pendant deux heures en séance plénière, en présence du ministre compétent. Enfin, les Sénateurs peuvent poser de très courtes questions d’intérêt général auxquelles les ministres concernés apportent une réponse écrite.

La liaison ainsi établie avec la démocratie locale valorise l’image du Seanad et renforce son rôle de représentation de la communauté. Elle garantit l’information des Sénateurs sur les aspirations de l’électorat au niveau local et elle permet aux groupes les plus marginalisés de se faire entendre à l’échelon national.

Si le projet actuel visant à interdire aux membres du Seanad d’occuper une fonction de membre de l’autorité locale était mis en oeuvre, le système électif actuel continuerait à assurer que la politique, même au niveau sénatorial, n’est qu’un autre nom donné à une représentation structurée de la communauté. (Applaudissements)

PRESIDENCE DE M. JEAN FAURE

Vice-Président du Sénat Français

M. LE PRESIDENT - Je vais maintenant donner la parole aux délégués qui veulent intervenir dans le débat.

M. Andrès ZALDIVAR LARRAIN, Président du Sénat de la République du Chili - Je félicite le Sénat Français d’avoir pris l’initiative de nous réunir pour discuter de notre rôle au XXIème siècle. Nous souhaitons tous un bon fonctionnement de la démocratie, ce qui ne fut pas le cas au XXème siècle où nombre de dictatures se sont établies, notamment sur notre continent. Pour que le système parlementaire fonctionne mieux, le bicamérisme est la meilleure formule.

Le Sénat Chilien, outre sa mission législative, travaille à éviter les conflits et à réaliser le consensus. Il remplit en outre des fonctions spécifiques pour la nomination et le jugement de certaines autorités de l’Etat. On peut, toutefois, éprouver des doutes lorsqu’on sait qu’à côté des 36 Sénateurs élus et renouvelés par moitié tous les quatre ans il existe des Sénateurs nommés à vie dont le Général Pinochet. Moi qui ai été exilé par son gouvernement, je suis aujourd’hui obligé, en tant que Président du Sénat, de lui donner la parole ! Il faut que les Sénateurs représentent la population en étant élus par elle au suffrage direct ou indirect. Actuellement, pour faire passer certaines lois, nous avons besoin d’une majorité qui nous oblige, parfois, à compter avec les Sénateurs nommés à vie.

La question qui se pose est : comment composer le Sénat pour qu’avec le bicamérisme la démocratie se renforce ? Je réponds : par l’élection (Applaudissements)

M. Boubou Farba DIENG, Président du Sénat de Mauritanie - Je remercie le Sénat Français de nous offrir cette occasion historique de nous rencontrer pour évoquer l’avenir de nos institutions et pour travailler au rapprochement de nos peuples. Ce Forum répond à un besoin évident.

Le Sénat de Mauritanie créé par la Constitution du 20 juillet 1991 représente les collectivités locales et j’en parlerai plus avant cet après-midi.

Je suggère à tous mes collègues africains d’organiser un Forum des Sénats d’Afrique pour confronter nos expériences et envisager l’avenir en commun. J’invite tous ceux qui sont intéressés à prendre contact avec moi. (Applaudissements)

M. Taher MASRI, Sénateur de Jordanie - Je remercie le Sénat Français d’avoir pris l’initiative de nous réunir pour apprendre à nous connaître et pour soutenir le principe du bicamérisme.

Il n’était pas de meilleur endroit pour tenir cette réunion que Paris, capitale de la culture et de la démocratie.

Depuis l’indépendance, la Chambre haute du Parlement jordanien sert la cause de la démocratie et du pluralisme. Ses membres sont certes nommés par le roi, mais ils sont parfaitement représentatifs des forces économiques, politiques et sociales du pays. Le Sénat jordanien joue pleinement son rôle constitutionnel, même s’il a moins de pouvoirs que la Chambre basse. Il faut signaler en outre que la Cour suprême, dont le rôle est d’interpréter la Constitution et, éventuellement, de juger les membres du Gouvernement, est composée de sénateurs.

Le bicamérisme en Jordanie permet d’assurer une bonne représentation populaire, la stabilité des institutions, une prise de décisions sage et raisonnable. Ce système nous satisfait et nous souhaitons qu’il se propage dans les autres démocraties du monde(Applaudissements).

M. Mohamed Jalal ESSAID, Président de la Chambre des conseillers du Maroc - Je remercie chaleureusement tous les intervenants, dont les propos sont de nature à réconforter ceux qui croient à l’avenir du bicamérisme. L’accent a été mis sur l’élément qui est à l’origine même du système bicaméral, la représentation des collectivités territoriales, des minorités et des communautés. Mais le contenu du bicamérisme est plus riche encore : au Maroc, les deux cinquièmes des membres de la Chambre des conseillers - nom du Sénat - représentent les corps socio-économiques, ce que le roi défunt appelait " ceux qui assurent la nourriture des Marocains ", c’est-à-dire les secteurs de production, les représentants des différentes chambres professionnelles et ceux des syndicats de salariés (applaudissements).

M. Moussa SANOGO, Président de la Chambre des représentants du Burkina Faso - Les propos des représentants du Brésil, de l’Algérie et de l’Irlande ont permis de mieux connaître différentes fonctions des Sénats. Comment faire en sorte que les secondes Chambres jouent pleinement leur rôle d’approfondissement de la démocratie ? La question de l’unité nationale est au coeur du débat. Une réflexion doit être menée sur cette base afin d’élargir la représentation aux mouvements religieux, coutumiers ou ethniques. Je vous livrerai cet après-midi l’expérience de mon pays (Applaudissements).

M. Abdelaziz ABDELGHANI, Président du Conseil Consultatif du Yemen - Je remercie le Sénat français de son invitation et je me félicite de son initiative.

Le Sénat du Yémen a été créé en 1994 ; y sont représentés tous les gouvernorats et tous les partis du pays. Il participe à l’élaboration de la loi. Le système bicaméral est essentiel au renforcement de la démocratie et au développement du pluralisme politique auxquels mon pays est très attaché. Nos efforts doivent concourir à l’élargissement des prérogatives du Sénat et à la participation populaire la plus large possible à la prise de décisions (Applaudissements).

Mme Françoise SAUDAN, Première Vice-Présidente du Conseil des Etats de la Suisse - Je remercie le Sénat français de nous donner l’occasion de débattre d’un sujet essentiel pour l’avenir de la démocratie. Le cas suisse est exemplaire. Les deux Chambres sont élues de façon totalement différente, elles délibèrent séparément, mais elles ont les mêmes compétences et les mêmes pouvoirs. Cette organisation répond à une nécessité politique, historique et géographique. Notre système très particulier de démocratie semi-directe implique l’existence de relais importants au niveau des collectivités locales. Nous devons en outre faire coexister des cantons de taille différente et qui ont néanmoins les mêmes pouvoirs, quatre langues nationales et plusieurs religions. L’attraction qu’exercent la Lombardie sur le Tessin et la région Rhône-Alpes sur le canton de Genève, le développement de coopérations transfrontalières dans celui de Bâle, mettent au premier plan le défi de l’intégration régionale, qu’il nous faudra relever à l’avenir (Applaudissements).

M. Mohammad MOHASIN, Président du Conseil National du Népal - J’adresse mes compliments au Sénat de la République Française qui a eu l’heureuse idée d’organiser cette conférence à l’aube d’une ère nouvelle, et j’exprime la reconnaissance de notre délégation pour son hospitalité.

La Constitution du Népal prévoit un système bicaméral, mais la société népalaise a encore besoin d’une représentation appropriée. Le système électoral comporte encore des discriminations qui marginalisent les plus pauvres, car seuls les nantis participent aux élections. Tant le Sénat que l’Assemblée nationale doivent être réformés et les échanges qui ont lieu aujourd’hui ne peuvent qu’aider mon pays à améliorer le fonctionnement des deux Chambres, en trouvant un équilibre qui recueille les suffrages de tous. Il faut dégager un consensus au sein de notre Haute Assemblée et j’espère que ce Forum nous apportera de nouveaux éclairages. Je me réjouis de participer à un débat aussi approfondi et, au nom de la délégation népalaise, je remercie le Président du Sénat et tous les sénateurs qui sont présents dans cet hémicycle pour l’excellente organisation de cette journée. (Applaudissements).

M. Ramon ALBURQUERQUE, Président du Sénat de la République Dominicaine - Je remercie le Sénat de la République Française d’avoir organisé cette réunion historique, qui ne peut manquer de renforcer le bicamérisme partout dans le monde. Je voudrais exposer brièvement les réformes qui ont permis d’améliorer le système démocratique de mon pays, un pays de huit millions d’habitants dans les Caraïbes. Il est régi par un système bicaméral. Le Sénat comporte trente membres, chaque membre représentant une des vingt-neuf provinces et le district national. Sénateurs et députés sont renouvelés tous les quatre ans, ce qui peut avoir pour le Sénat l’inconvénient d’un renouvellement total de son effectif. En 1984, une réforme importante a retiré au Sénat la responsabilité de l’élection des juges et a créé un Conseil Supérieur de la Magistrature. M. Ray Guevara, Sénateur pour la province de Samana, qui est présent dans l’hémicycle, a été un des initiateurs de cette réforme. Le Conseil Supérieur réunit désormais le Président du Sénat et un Sénateur de l’opposition, le Président de la Chambre des Députés, un député d’un parti différent et deux juges de la Cour Suprême.

Nous venons d’adopter, en outre, un projet de loi qui réserve aux femmes 33 pour cent des postes soumis à l’élection car, actuellement, les hommes prédominent dans la vie politique. Initialement, le projet allait jusqu’à 40 pour cent et nous espérons parvenir un jour à la parité. Nous avons également séparé les élections présidentielles, parlementaires et municipales, ce qui permet d’assurer une authentique représentation aux provinces et aux collectivités locales. Actuellement, le Président de la République dispose encore de beaucoup de pouvoirs, notamment dans le domaine budgétaire, et nous souhaitons que le Congrès dispose de davantage de compétences, en particulier pour le contrôle des dépenses publiques. Le Sénat assure de nombreuses tâches, dont la Présidence de l’Assemblée nationale - constituée par la réunion des deux Chambres - ce qui lui donne une certaine prééminence par rapport à la Chambre des Députés. Nous souhaitons instaurer, pour l’avenir, un vrai bicamérisme, gage d’une démocratie renforcée.

PRESIDENCE DE M. PAUL GIROD

Vice-Président du Sénat Français

Spécificités fonctionnelles du bicamérisme

M. le PRESIDENT - Nous passons au deuxième débat du Forum consacré aux spécificités fonctionnelles du bicamérisme. Trois thèmes seront successivement abordés : la fonction de stabilisation et de conciliation, la protection et la stabilité des normes juridiques, l’amélioration de la production législative.

Fonction de stabilisation et de conciliation

S.A.R. le Prince Chivan Monirak SISOWATH, Premier Vice-Président du Sénat cambodgien - Il m’est particulièrement agréable de vous apporter, au nom du Président du Sénat cambodgien, S.E. Samdech Chea Sim, le chaleureux salut des sénateurs du Cambodge. Avec mes soixante collègues, je tiens à vous exprimer ma profonde gratitude.

Je veux tout d’abord dire ma joie de voir le Sénat de mon pays tenir de nouveau sa place dans le dialogue des Sénats du Monde. Le magnifique événement qui nous réunit aujourd’hui nous donne l’occasion d’exprimer notre reconnaissance pour votre concours généreux à la renaissance de notre institution et, par-delà, à celle de toute la société cambodgienne dont vous connaissez les indicibles déchirures passées.

Parce que cette rencontre s’effectue en France, cette vieille et fidèle amie du Cambodge, j’adresse à tous les sénateurs français, au nom de son humble homologue cambodgien, les plus cordiaux remerciements pour son accueil et la parfaite organisation de ces journées.

Les Cambodgiens s’inspirent aujourd’hui plus que jamais de la noble devise proclamée par S.M. le Roi Norodom Sihanouk Varman : " les Cambodgiens s’aident eux-mêmes ". Assoiffés de paix, ils expriment par ma voix leur gratitude pour la précieuse et constante amitié de la France, et ils comptent sur la poursuite de votre soutien au renforcement permanent de l’Etat de droit.

La renaissance du Sénat cambodgien a été un élément stabilisateur dans l’équilibre des pouvoirs entre le législatif et l’exécutif, et a contribué au renforcement de la démocratie. Aujourd’hui, cette assemblée remplit une fonction essentielle dans le processus législatif, puisqu’elle examine les textes adoptés en première lecture par l’Assemblée nationale et propose éventuellement des amendements qui sont soumis à cette dernière lors d’une deuxième lecture, avant l’adoption finale par celle-ci.

Dans cette salle où siègent et ont siégé tant de sénateurs illustres, c’est en toute humilité que je viens exposer le rôle de notre Sénat, son jeune passé, son présent actif et ses perspectives d’avenir encourageantes. Le Sénat du Cambodge, je dois le rappeler, a en effet été recréé par le décret royal du 8 mars 1999 promulguant la révision de la Constitution de 1993, et sa première session a eu lieu le 25 mars 1999.

Recréé, en effet : en 1947, sous l’égide de S.M. Norodom Sihanouk Varman, un Parlement bicaméral, alors intitulé " Conseil du Royaume ", avait déjà été formé avec une Assemblée nationale et un Sénat. Mais à partir de 1970, vingt-trois années de guerres étrangères et de déchirements internes balayèrent nos institutions comme nos libertés fondamentales et martyrisèrent notre peuple. La crise de juillet 1997 - la dernière, nous l’espérons - a présenté tous les risques d’une nouvelle tragédie. Heureusement, guidés par la clairvoyance de S.M. Norodom Sihanouk Varman, les efforts conjugués des hauts responsables cambodgiens -notamment LL. EE. Samdech Chea Sim, Samdech Hun Sen et S.A.R. le Prince Norodom Ranariddh- et de la communauté internationale ont permis de revenir sur le chemin de la stabilisation et de la démocratisation instauré par les accords de Paris du 23 octobre 1990. Dans la volonté de préserver les intérêts supérieurs de la nation cambodgienne, un compromis a été trouvé pour mettre fin à l’impossible co-direction du Gouvernement par deux chefs aux pouvoirs et aux prérogatives identiques ; des accords de Gouvernement ont été signés en novembre 1998. L’une des clés de leur succès a été la recréation du Sénat pour faire progresser la réconciliation nationale. Il a été décidé que l’Assemblée nationale serait présidée par le Président du parti royaliste Funcinpec, S.A.R. le Prince Norodom Ranariddh, assisté de deux vice-Présidents membres du Parti du Peuple Cambodgien et que le Sénat serait présidé par S.E. Samdech Chea Sim, Président du Parti du Peuble Cambodgien, assisté de deux vice-Présidents du parti royaliste Funcinpec. Les Présidents et Vice-Présidents des deux Chambres sont membres du Conseil du Trône chargé de choisir le souverain du Royaume.

Aujourd’hui, le Sénat cambodgien remplit une fonction principale qui consiste à examiner les textes adoptés en première lecture par l’Assemblée nationale et à proposer éventuellement des amendements étudiés par cette dernière, avant qu’elle adopte le texte définitif. Le Sénat exerce aussi une mission de bons offices : faciliter les relations entre le Gouvernement royal et l’Assemblée nationale. Cette mission est d’une importance particulière dans le cadre de l’actuelle réconciliation nationale conduite par S.M. le Roi Norodom Sihanouk Varman. Entretenir un dialogue direct avec les populations pour faire connaître leurs aspirations constitue également une part importante de la mission du Sénat.

La révision constitutionnelle du 8 mars 1999 a prévu la réunion en Congrès des deux Chambres législatives pour l’examen des questions majeures ; une loi est en préparation pour l’organisation et le fonctionnement du Congrès.

La question de l’indépendance de notre Sénat a été posée. Il a déjà eu l’occasion de la démontrer, mais ce n’est qu’à l’épreuve du temps qu’il attestera s’il peut, ou non, résister aux chants des sirènes qui veulent étendre au-delà du raisonnable leur pouvoir de séduction.

Le nombre de sénateurs a été fixé par la Constitution à la moitié de celui des députés : aujourd’hui 61 sénateurs siègent en session ordinaire de trois mois au minimum deux fois par an ; des sessions extraordinaires peuvent être convoquées durant les périodes intermédiaires, au cours desquelles nos sénateurs recueillent et font connaître les aspirations et doléances des populations. Pour la première législature, 59 sénateurs ont été nommés suivant la répartition des députés à l’Assemblée nationale, proportionnellement à leurs trois partis politiques respectifs ; deux sénateurs ont été nommés par S.M. Le Roi, en tant que Chef de l’Etat. Une loi en cours d’élaboration précisera les modalités d’élection des sénateurs. Enfin, neuf commissions sont calquées sur les commissions de l’Assemblée nationale.

Le Cambodge ne dispose pas encore de ressources financières suffisantes pour faire face aux nombreux défis qui se présentent à lui. Aussi exprimons-nous notre sincère gratitude aux pays et organisations internationales qui nous apportent leur concours, notamment pour renforcer l’Etat de droit. La République populaire de Chine a montré une immense générosité en finançant et en réalisant les travaux de construction des bâtiments de notre Sénat. Je réitère du haut de cette tribune nos plus vifs remerciements aux autorités chinoises.

Que la France, à laquelle nous sommes attachés par près de 150 années de dialogue amical et de coopération, reçoive ici le témoignage de notre reconnaissance émue ; les premières discussions avec ses représentants à Phnom-Penh nous laissent espérer une prochaine assistance en matière législative.

L’aide que le Japon développe avec efficacité témoigne de la compassion du peuple japonais à l’égard du nôtre : nous savons gré aux autorités de Tokyo d’avoir répondu très généreusement à nos demandes de matériel. Que la République socialiste du Vietnam, l’Indonésie, la Corée et Bruneï reçoivent aussi nos remerciements pour leur assistance utile. Nous remercions enfin l’Australie qui a bien voulu examiner l’envoi prochain d’experts législatifs.

La mission de notre Sénat est claire : consolider l’Etat de droit, contribuer à une réelle indépendance des trois pouvoirs, observer une pratique du débat parlementaire respectueux des libertés, répondre aux aspirations des citoyens. La transformation du monde en un " village planétaire " nous offre des possibilités d’ouverture sur l’extérieur. Le Sénat cambodgien a commencé à développer ses relations de coopération et d’amitié dans l’Assemblée Parlementaire de la Francophonie, l’Union Interparlementaire, l’Association des Parlements Asiatiques pour la paix, l’Organisation des Parlements de l’ASEAN, et plusieurs groupes d’amitié.

Des étapes difficiles nous attendent, tel l’examen du projet de loi portant sur la création des formations juridiques extraordinaires destinées à juger les responsables Khmers Rouges. Alors que le projet de loi n’est pas encore examiné à l’Assemblée nationale, un débat passionné s’est emparé de la Communauté internationale. Le Sénat aura la tâche majeure d’apporter la sérénité indispensable. Rendre au peuple cambodgien la justice qu’il réclame est un devoir sacré qui ne peut s’accomplir que dans un cadre légal apportant à chacun les garanties indispensables. Une question m’accable comme elle accable des millions de mes compatriotes : l’équité de la justice humaine peut-elle s’exercer face aux monstruosités indicibles commises à l’égard de notre peuple ? Nous devrons pourtant répondre et nous sollicitons votre nécessaire compassion.

Un travail législatif plus général pour rédiger les nombreuses lois dont le Royaume doit se doter est une oeuvre de longue haleine. La faiblesse de nos ressources humaines constitue un lourd handicap et vos expertises sont une nécessité.

Je repartirai dans mon pays avec le sentiment que nos pairs des Sénats du monde ont accueilli le Royaume du Cambodge ave chaleur et amitié (Applaudissements).

M. Junzo IWASAKI, Représentant spécial du Président de la Chambre des Conseillers du Japon - Le Parlement japonais est actuellement en session au Japon : il examine le projet de budget pour l’exercice fiscal 2000 qui commence au 1er avril. Voilà pourquoi je représente le Président de la Chambre des Conseillers du Japon et m’exprime en son nom.

Au Japon, nous avons accueilli en 1997, pour commémorer le cinquantenaire de la création de notre Chambre des Conseillers, la première Conférence des Présidents des Sénats, qui se sont réunis pour discuter des perspectives qui s’offrent aux Sénats au XXIe siècle et de leur contribution au bonheur de l’humanité.

A l’issue de la discussion, une déclaration commune a été adoptée à l’unanimité ; cette déclaration a affirmé l’importance de la contribution du Sénat à la vie démocratique et souligné le rôle des Chambres Hautes dans le contrôle de l’Exécutif et le processus législatif.

Quant à la conférence des Présidents de Sénats, elle a été reconnue comme un événement historique qui ne pouvait que renforcer la démocratie en multipliant les échanges entre les parlementaires.

Au Japon, la Chambre des Conseillers a été créée par la nouvelle Constitution, dont nous fêtons cette année le 53ème anniversaire. Tout au long de ce demi-siècle, notre Chambre a accompli des efforts soutenus pour affirmer sa raison d’être ; ses Présidents successifs -y compris son Président actuel, M. Seito- ont engagé de nombreuses réformes.

Dans notre pays, le rôle essentiel du Sénat est de contrôler les textes élaborés par la Chambre Basse -qui a le dernier mot dans la procédure législative- ; les deux Chambres sont élues au suffrage direct et fonctionnent donc par le biais des mêmes partis.

La première des réformes a consisté en la création de commissions d’enquête propres au Sénat : les Sénateurs sont en effet élus pour six ans ; le Sénat, ne pouvant être dissous, est à même d’examiner les problèmes à moyen terme. Il a ainsi créé des commissions d’enquête sur la vie économique de la Nation, sur les questions internationales et sur les moyens d’améliorer l’égalité entre les hommes et les femmes.

La deuxième réforme, c’est la création d’une commission de surveillance de l’administration ; l’idée en est née en 1995 au sein de la commission d’enquête sur l’organisation administrative. Cette commission de surveillance a mis en place un dispositif permanent pour surveiller l’administration et reçoit les plaintes des citoyens, ce qui l’apparente à l’Ombudsman.

La troisième réforme concerne l’organisation des commissions permanentes. Traditionnellement la Chambre des Représentants a une commission par ministère ; la Chambre des Conseillers avait des commissions thématiques. Aujourd’hui, ces commissions sont organisées par domaines politiques, ce qui permet un examen transversal de la politique gouvernementale.

La quatrième réforme porte sur la politique de communication : retransmission des débats de la Chambre des Conseillers à la télévision, création d’un site Internet, base de données des procès-verbaux...

La cinquième réforme a été introduite au cours de la session actuelle et consiste en la création d’une commission des politiques nationales fondamentales.

Le bicamérisme s’explique par le principe de la séparation des pouvoirs cher à Montesquieu : le Parlement contrôle le despotisme, mais doit se contrôler lui-même. Quelle que soit la minutie avec laquelle on examine un projet de loi, la lecture effectuée par la seconde Chambre est irremplaçable.

Le développement de la démocratie demeure un objectif majeur pour de nombreux pays ; je souhaite que ce Forum contribue à ce développement et espère que ses travaux seront couronnés de succès. (Applaudissements)

La protection et la stabilité des normes juridiques

M. Yegor STROIEV, Président du Conseil de la Fédération de Russie - Au cours de la dernière décennie, le monde a plus changé que pendant les cinquante ans précédents ; la mondialisation s’étend, l’illusion d’une sécurité accrue est remise en cause par la multiplication des conflits locaux et par le développement du terrorisme, de la toxicomanie et de la corruption... Actuellement, l’humanité se pose plus de questions qu’elle ne reçoit de réponses. Nous devons donc proposer à nos peuples ce qui peut nous permettre de nous adapter à ces évolutions sans toutefois sacrifier les valeurs de nos aïeux ; pour aller de l’avant, il ne faut pas faire table rase du passé, mais utiliser ce qu’il a de meilleur.

Les Sénats sont-ils nécessaires ? A l’évidence, oui, notamment dans les Etats mutinationaux. En ce lieu chargé d’histoire, qui a entendu Hugo, Clemenceau et Poincaré, je tiens à rappeler que les racines du bicamérisme sont profondes en Russie, puisqu’on peut en trouver trace avec les Congrès de la Terre aux 16ème et 17ème siècles. En 1906 le premier Parlement russe comptait deux Chambres. Le bicamérisme s’est maintenu durant toute l’existence de l’Union Soviétique et a été réaffirmé par la Constitution de 1993. En six ans, la Russie est devenue une démocratie à part entière; rien n’aurait été possible sans sa Chambre Haute, le Conseil de la Fédération, que j’ai l’honneur de présider. Avec la Douma, il a adopté plus de 1500 lois, dont certaines fondamentales : Code Civil, Code Electoral, Code Pénal, Code Fiscal... Tous ces textes répondent aux normes les plus rigoureuses de l’Etat de droit.

Nous avons créé un cadre juridique sans lequel la Constitution qui fait de la Russie un Etat de droit serait restée lettre morte. Il reste beaucoup de travail à accomplir pour en garantir la permanence. La Chambre haute sert de filtre contre le populisme, les groupes de pression, l’opportunisme à courte vue.

Le Conseil de la Fédération représente les intérêts des 89 territoires de la Fédération où vivent plus de 100 nationalités différentes. Sa mission est aussi de rapprocher le processus législatif des citoyens. Enfin, il n’y a pas d’Etat de droit sans pouvoir judiciaire indépendant : aussi prenons-nous très au sérieux notre mission de désignation des juges à la Cour suprême, à la Cour constitutionnelle, à la Haute Cour d’arbitrage et celle du Procureur général.

Le Conseil de la Fédération joue aussi un rôle d’intermédiaire : on sait combien il est difficile de faire dialoguer le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ; c’est encore plus difficile dans un Etat fédéral où il faut répartir les compétences. Le Conseil de la Fédération a pour ambition de stabiliser la société sans remettre en cause le principe de la division des pouvoirs. Nous visons à réaliser cette " symphonie des pouvoirs " dont on parlait déjà en Russie il y a 200 ans.

La transition vers la démocratie et l’économie de marché a montré qu’il faut un Etat fort pour établir l’Etat de droit. La méconnaissance de cette réalité a créé de graves problèmes en Russie et encouragé la rébellion criminelle en Tchétchénie. Je tiens à dire très clairement que le terrorisme sera éliminé en Tchétchénie et que les citoyens pourront à nouveau y vivre en paix et y jouir des bienfaits de la civilisation.

Veiller à la symphonie des pouvoirs et renforcer le processus démocratique sont les priorités du Conseil de la Fédération. Elles s’inscrivent dans un cadre plus général : le renforcement de l’ordre mondial. Or, ces dernières années, de façon insidieuse, certaines normes du droit international ont été remises en cause. Quand l’arbitraire est exercé par un Etat qui se donne en exemple de la démocratie, c’est tout le prestige du droit qui en est affecté.

Le récent renforcement du pouvoir exécutif s’explique par la difficulté de gérer l’économie et de régler les problèmes sociaux. Mais il faut qu’en parallèle le rôle des Parlements soit renforcé car ils expriment, comme le disait John Stuart Mill " l’âme et la raison des nations ". Les Sénats symbolisent l’expérience et la sagesse. Les populations attendent que nous participions plus activement à la recherche de réponses aux défis de l’heure. J’espère que la réunion d’aujourd’hui ne restera pas un événement ponctuel et qu’elle aura une suite pratique : pourquoi ne pas créer un groupe de travail permanent ?

Je remercie à nouveau le Sénat français et son Président d’avoir pris cette initiative opportune et je souhaite à tous les participants réunis dans la belle ville de Paris bonheur et santé (Applaudissements).

PRESIDENCE DE M. JACQUES VALADE

Vice-Président du Sénat français

Mme Naledi PANDOR, Présidente du Conseil National des provinces d’Afrique du Sud - Je remercie le Président PONCELET de nous avoir accueillis chaleureusement au Sénat français. Présidente depuis peu de temps du Conseil National des Provinces, je trouve cette réunion particulièrement opportune et je me réjouis d’être la première femme à y prendre la parole (applaudissements). Au cours de l’histoire, les institutions démocratiquement élues ont mis beaucoup de temps à réaliser que les femmes appartiennent aussi à l’humanité et à les accueillir en leur sein. J’espère que les Sénats seront moins lents à le faire (applaudissements).

Le Conseil National des Provinces n’a que deux ans d’âge ; il a été créé par la Constitution de 1996. Précédemment le système bicaméral n’avait pas réussi à établir la nécessaire liaison entre niveau national et niveau provincial. La nouvelle Constitution a posé le principe du gouvernement par la coopération, c’est-à-dire du regroupement de tous les niveaux de gouvernement.

Le nouveau Parlement élu en 1994 a été confronté à une situation héritée de l’apartheid : une multiplicité de territoires établis sur une base raciale ou sur une base tribale, de profondes inégalités entre les différentes populations. Décision a été prise de rapprocher le gouvernement du peuple et c’est un des rôles essentiels du Conseil National des provinces. Nous avons voulu l’unité dans la diversité en instituant une démocratie décentralisée, sur une base non raciale, non discriminatoire. Désormais on ne parle plus de niveaux mais de sphères de gouvernement, liées entre elles. Pour une bonne harmonie entre ces sphères, les compétences ont été réparties et parfois partagées, par exemple entre les autorités locales et provinciales.

Le chapitre III de notre Constitution pose le principe essentiel de ce que nous appelons la " gouvernance coopérative ". Toutes les sphères du Gouvernement doivent agir en fonction de l’intérêt national, l’objectif étant de protéger leur intégrité tout en garantissant leur coopération. Elles doivent appliquer une politique cohérente dans l’intérêt du pays. Différence ne veut pas dire séparation totale.

Le Conseil National des Provinces (CNP) est l’illustration institutionnelle du principe de la " gouvernance coopérative " et le vecteur de sa mise en oeuvre. Il est la seule institution qui rassemble à la fois les pouvoirs locaux, provinciaux et nationaux. Aux termes de la Constitution, le CNP garantit la prise en compte des intérêts provinciaux ; il participe pour cela au processus législatif national. Il a le devoir d’alerter la Chambre des Députés lorsque l’intérêt des provinces n’est pas pris en compte. Au CNP sont également présents dix délégués de l’Association nationale des Gouvernements locaux qui n’ont pas les mêmes pouvoirs que les délégations provinciales mais qui participent aux délibérations et peuvent défendre les intérêts locaux.

Sur les questions provinciales où la compétence est partagée, chaque délégation doit voter de façon cohérente, sur instruction du législateur provincial, ce qui implique que les forces politiques se mettent préalablement d’accord. Chaque délégation provinciale est présidée par le Gouverneur de la province. Le CNP permet ainsi de rapprocher législatif et exécutif provinciaux afin de mieux représenter les intérêts de la province au niveau national. Il a un pouvoir essentiel dans le processus législatif national sur les questions qui affectent directement les provinces : la Chambre des Députés ne peut adopter une loi relative à ces questions qu’à la majorité des deux tiers si le CNP n’a pas donné son accord -ce qui est très difficile-. Un comité de médiation a été créé pour faciliter le dialogue entre les deux Chambres du Parlement mais il ne s’est réuni qu’une fois ; dans la pratique la Chambre basse accepte toujours les amendements du CNP.

Pour faire en sorte que les intérêts provinciaux soient pris en compte, nous avons besoin de ressources et d’influence. Nous devons pouvoir examiner les projets de loi suffisamment en amont pour faire entendre notre voix. Après tout, ce sont les provinces et les pouvoirs locaux qui vont les mettre en oeuvre sur le terrain. Nous avons récemment adopté une loi très importante qui permet aux provinces d’évaluer l’impact de toute législation budgétaire qui les concerne, et exige du législateur national de prévoir les conséquences financières des nouvelles obligations imposées aux provinces. Reste à savoir si le Gouvernement national pourvoira au financement, et s’il ne le fait pas, comment les provinces devront appliquer la loi.

Le CNP joue également un rôle important dans l’allocation des ressources budgétaires aux différentes sphères du Gouvernement. La loi annuelle de répartition doit être adoptée conforme par les deux Chambres. Nous souhaitons qu’elle soit examinée avant la loi de finances, afin que les provinces aient le temps d’en débattre en détail.

Les provinces peuvent agir à la place des gouvernements locaux si ceux-ci sont défaillants, mais le CNP doit approuver leurs interventions ; il a défini pour cela des critères, des délais, un processus d’évaluation, de telle sorte que les Gouvernements provinciaux n’abusent pas de leur compétence.

Le Président de la République Sud-Africaine organise chaque année une rencontre avec les Gouverneurs des provinces et les représentants des pouvoirs locaux. Le CNP joue un rôle majeur dans cette structure de coopération.

Je veux en conclusion résumer le rôle et l’importance du CNP en Afrique du Sud.

Ainsi, grâce au Conseil National des Provinces, le Gouvernement est sensibilisé aux intérêts des provinces et les législatifs provinciaux sont impliqués dans la définition de la législation nationale. A cet égard, le Bundesrat allemand est l’assemblée qui se rapproche le plus du CNP, mais un certain nombre de différences existent car les auteurs de la Constitution Sud-africaine ont tiré parti de leur propre expérience et ont élaboré un instrument qui peut être considéré comme unique en son genre. Mais je souhaite partager cette expérience avec les autres assemblées et profiter également de leurs expériences. Nous sommes ici pour entendre ce que les autres Chambres Hautes ont à dire, de façon à améliorer les institutions existantes. Nous remercions le Sénat français de nous avoir donné l’occasion de participer à cette prestigieuse réunion. (Applaudissements).

Amélioration de la production législative

M. LE PRÉSIDENT - Nous abordons le troisième thème, l’amélioration de la production législative.

Mme Alicja GRZESKOWIAK, Présidente du Sénat de la République de Pologne - Le pouvoir législatif appartient à un Parlement, issu de la Nation, qui peut être monocaméral ou bicaméral. Dans un système bicaméral, chaque chambre est à sa manière le représentant de la nation tout entière et exerce dans le processus législatif des compétences propres. Seul le travail conjoint des deux Chambres donne naissance au droit. Aucune étape n’est plus importante qu’une autre, même si la première Chambre joue souvent un rôle prééminent, tandis que la seconde exerce une fonction de contrôle.

La nation en confiant le pouvoir législatif à deux organes distincts, a souhaité veiller à la qualité des lois. Une assemblée ne doit pas seulement examiner un texte, mais aussi en corriger les imperfections. En exerçant cette fonction de contrôle, la seconde Chambre du Parlement devient une Chambre de réflexion et la gardienne du droit. Elle échappe dans une certaine mesure aux opinions politiques.

Cette position particulière du Sénat ou de la Seconde Chambre est assurée par des modes d’élection distincts. En Pologne, les deux Chambres sont élues au suffrage universel, mais la Chambre des Députés est élue à la proportionnelle et le Sénat au scrutin majoritaire.

La fonction principale du Sénat est une fonction législative puisqu’il examine les lois votées par la Chambre des Députés. C’est par cette fonction qu’il remplit sa mission constitutionnelle d’amélioration de la législation.

Le Sénat polonais a derrière lui une tradition de six cents ans. Mais dans sa forme actuelle il n’a été rétabli qu’en 1989 après cinquante ans d’absence sous le régime communiste. Le système parlementaire polonais est donc actuellement bicaméral et le Sénat, organe du pouvoir législatif, exerce cette fonction de chambre de réflexion que je viens de décrire. Sa fonction de contrôle consiste à améliorer la qualité du droit au cours du processus législatif. Il exerce pleinement ses compétences constitutionnelles en appréciant les lois qui lui sont soumises sous deux aspects, le fond et la forme.

Le Sénat polonais contrôle les lois en examinant le contenu des normes juridiques votées par la Chambre des Députés. Il étudie tout d’abord la conformité du texte à la Constitution et à la législation en vigueur ; il examine aussi sa cohérence et sa compatibilité avec le droit positif. Le Sénat, dans cet examen, se réfère aux valeurs sur lesquelles est fondé l’état de droit, c’est-à-dire les droits de l’homme et les principes de justice, de légalité et d’utilité sociale, des valeurs qui trouvent leurs racines dans la civilisation chrétienne, qui sont au fondement de l’identité de la nation polonaise, et auxquelles la communauté internationale a donné un caractère universel.

Le Sénat polonais apporte aussi des corrections qui se fondent sur des critères formels. Il corrige la loi pour qu’elle soit élaborée selon les bonnes techniques législatives, les règles de la stylistique et de la logique.

Il a le droit d’adopter une loi sans amendement, de la rejeter ou de l’amender, s’il considère que ces amendements améliorent la qualité du texte. Il a également le droit d’introduire dans une nouvelle loi toute modification qu’il juge nécessaire. Cependant, lorsqu’une loi en modifie une autre, la Cour constitutionnnelle a restreint les droits du Sénat, puisque les amendements ne peuvent porter que sur la loi modifiante et non la loi modifiée. Il est bon de remarquer toutefois que le Sénat, pour améliorer la qualité du texte, peut prendre l’initiative d’apporter des amendements aux lois en vigueur, mais cette faculté suscite souvent des controverses entre les deux Chambres, le Sénat estimant que la Cour a limité ses droits constitutionnels.

Le Sénat polonais a aussi le droit à l’initiative législative. En plus de deux ans, la législature actuelle, qui est la quatrième, a pris une telle initiative dix-huit fois. Le Sénat a examiné 262 lois, il en a rejeté quatre et proposé plus de deux mille amendements à 117 lois. Les amendements du Sénat sont adoptés par la Chambre des députés à près de 65 %.

Pour bien remplir sa fonction constitutionnelle, le Sénat doit être autonome et préserver son indépendance sans céder à la pression de la Chambre des députés et du Gouvernement. C’est à ce prix qu’il peut remplir sa fonction d’examen impartial et objectif des lois, au service de la qualité du droit. (Applaudissements).

M. Mohammed Jalal ESSAID, Président de la Chambre des Conseillers du Maroc - Je veux tout d’abord vous exprimer au nom de la délégation marocaine et en mon nom personnel, nos vifs remerciements pour l’invitation à ce Forum et pour la qualité de l’accueil qui nous a été réservé. Cette grande rencontre offre une occasion précieuse d’échanger des expériences dans le domaine du bicamérisme et de réfléchir sur les moyens de consolider et d’affiner un système parlementaire à deux Chambres.

Cette rencontre est d’autant plus opportune qu’elle permet de revenir sur des sujets dont nous avons déjà débattu lors d’un colloque organisé le 10 novembre 1999 à Rabat par la Chambre des Conseillers du Maroc, avec l’aimable participation du Sénat français, un colloque qui, comme l’avait déclaré le Président Poncelet, a été la " répétition générale "du Forum d’aujourd’hui.

Comme convenu, mon intervention devant cet honorable auditoire portera sur la contribution de la Chambre des Conseillers du Maroc à l’amélioration de la production législative. La Chambre des Conseillers tire sa raison d’être de la Constitution : l’initiative des lois et le droit d’amendement appartiennent concurremment au Gouvernement et aux membres du Parlement;les projets de loi sont déposés -sans aucune priorité au niveau de la saisine- sur le bureau soit de la Chambre des Représentants soit de la Chambre des Conseillers qui les transmettent, pour examen, à la commission compétente;après deux lectures par chaque Chambre, le Gouvernement peut provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire dont les conclusions peuvent être soumises ensuite aux deux Chambres.

Le Règlement intérieur de la Chambre des Conseillers développe notamment la procédure de la transmission, pour étude, à la commission parlementaire compétente des textes déposés auprès du Bureau de la Chambre, qu’ils émanent du Gouvernement, des Conseillers ou de la Chambre des Représentants. Le Règlement intérieur organise aussi la procédure de navette des textes entre les deux Chambres et le déroulement des débats en commissions parlementaires et en séances plénières. A cet effet, six commissions permanentes ont été créées au sein de la Chambre des Conseillers, chacune étant compétente dans des domaines déterminés.

Force est de constater que la Chambre des Conseillers est investie d’un pouvoir législatif identique à celui de la Chambre des Représentants : elle est appelée à animer l’activité législative, mais aussi à perfectionner les textes soumis au Parlement. Elle inscrit ainsi le débat parlementaire dans la dynamique de la recherche du compromis et de la meilleure mouture textuelle possible : loin de constituer une Chambre d’enregistrement ou de faire de la figuration, la Chambre des Conseillers participe activement à l’élaboration de la loi.

Alors qu’elle n’a pas encore atteint sa troisième année d’activité, la Chambre des Conseillers avait déjà examiné, fin février, 68 textes dont 31 déposés par le Gouvernement et 37 transmis par la Chambre des Représentants. Elle en a adopté 62 et rejeté un : le projet relatif à la privatisation. D’autres textes portant réforme du système d’éducation et de formation viennent d’être déposés : quatre devant la Chambre des Représentants et quatre devant la Chambre des Conseillers.

La Chambre des Conseillers est dynamique : elle n’a jamais fait, contrairement à ce que d’aucuns avaient craint, de l’obstruction. Selon certains membres du Gouvernement, les choses avancent plus vite devant les Conseillers qu’à la Chambre des Représentants. Cela ne signifie pas que cela marche mal à la Chambre des Représentants, mais les Conseillers contribuent bien à l’amélioration du travail législatif !

Bien des projets et des propositions de loi parviennent au bout du processus législatif, adoptés par les deux Chambres, après avoir subi divers amendements de la part des membres de la Chambre des Conseillers. Le profil des Conseillers permet, en effet, de perfectionner au mieux l’arsenal législatif. Etant élus au sein de collèges électoraux issus des corps de métiers, des salariés, des collectivités locales, des régions, de par leur expérience dans les domaines économique et social, les Conseillers sont particulièrement bien outillés pour améliorer la qualité des textes de lois. Cet atout est particulièrement mis en évidence par la pertinence des nombreux amendements apportés par les Conseillers à la loi sur les micro-crédits, à la loi sur les groupements d’intérets économiques et à la loi sur la titrisation des prêts hypothécaires ; il a également été souligné à l’occasion de la discussion du projet de loi sur la privatisation qui a été rejeté par la Chambre des Conseillers après avoir été adopté par la Chambre des Représentants.

Pourquoi, alors qu’elles sont composées des représentants des mêmes partis, les deux Chambres se sont-elles prononcées de manière divergente ? A la Chambre des Conseillers sont représentées les sensibilités particulières, notamment celles du monde du travail qui avait souffert de précédentes privatisations. Des Conseillers syndicalistes proches du Gouvernement se sont coalisés avec l’opposition pour rejeter le texte que le Gouvernement a préféré retirer avant de présenter une nouvelle mouture finalement adoptée.

Tenant compte du profil des Conseillers et pour rationaliser le travail législatif, le Gouvernement prend de plus en plus l’habitude de soumettre en premier lieu à la Chambre des Conseillers les projets de loi à caractère économique et social, comme le récent projet du Code de Travail, et en priorité à la Chambre des Représentants les projets de loi à portée politique ou organisationnelle. Cette tendance purement pragmatique emporte les faveurs de tous, étant entendu que, conformément à la Constitution, les deux Chambres examinent obligatoirement le texte, sans spécialisation ni priorité à l’inverse d’autres régimes bicaméraux.

En conclusion, si la contribution de la Chambre des conseillers à l’amélioration de la production législative est indéniable, il faut cependant reconnaître que du fait du caractère récent de l’expérience bicamérale dans notre pays, certains dysfonctionnements apparaissent dans le travail législatif. C’est pourquoi, conformément aux hautes orientations Royales contenues dans le discours d’ouverture de la précédente session parlementaire, nous avons institué avec nos collègues de la Chambre des représentants une commission mixte chargée d’harmoniser les règlements intérieurs des deux Chambres, d’améliorer la coordination du travail législatif et, d’une manière générale, de rationaliser le travail parlementaire.

Etant persuadé que la rencontre d’aujourd’hui nous est profitable à plus d’un titre, je souhaite plein succès à ce Forum ; le Président Poncelet a raison : le bicamérisme est une idée d’avenir ; mais c’est une idée que nous devons promouvoir ensemble ! (Applaudissements).

PRESIDENCE DE M. GUY ALLOUCHE,

Vice-Président du Sénat français

 

M. LE PRESIDENT - Je remercie M. Mohamel Jalal Essaid pour la qualité de son intervention. Je donne maintenant la parole aux délégués qui veulent intervenir dans ce second débat.

M. Gildas MOLGAT, Président du Sénat du Canada - Je m’associe aux remerciements adressés au Président Poncelet. Descendant d’émigrés bretons, je suis très honoré de prendre la parole dans cet hémicycle.

L’existence du Sénat canadien n’est due ni à la chance, ni au hasard, ni à un accident, mais à une nécessité : pour les " pères de la confédération ", le Sénat représentait un élément essentiel, seul à même d’assurer une représentation équilibrée de régions hétérogènes. Depuis sa création, il y a plus d’un siècle, le Sénat a peu évolué. A l’origine, il était calqué sur la Chambre des Lords ; actuellement, il est composé de sénateurs nommés à vie, essentiellement par le Premier Ministre, ce qui est de plus difficilement acceptable dans une démocratie moderne. Une réforme s’impose, mais aucune province ne veut perdre ses sénateurs... De surcroît, la nomination présente l’avantage de permettre la représentation féminine et celle des minorités. Le Canada réfléchit aux solutions étrangères : c’est dire l’intérêt de tels colloques.(Applaudissements).

Mme Klaudia MARTINI, Vice-Présidente du Bundesrat allemand - Oui, la seconde Chambre a un avenir : plus la mondialisation s’intensifiera, plus les Sénats auront de l’importance !

L’Allemagne compte 80 millions d’habitants et 16 Länder ; ce sont des provinces qui disposent de leur propre parlement et de leur propre gouvernement. Le Bundesrat, le Conseil fédéral d’Allemagne, est composé de représentants des gouvernements de ces Länder. Ses compétences sont très vastes puisqu’il participe à l’oeuvre législative, notamment grâce à son droit d’initiative, et intervient dans l’élection des juges de la Cour constitutionnelle.

Le caractère exceptionnel du système fédéral allemand présente de nombreux avantages, et notamment ceux que procure une gestion décentralisée : nous sommes plus rapides et plus souples à réagir.

Les systèmes décentralisés ont fait leurs preuves; la décentralisation est essentielle, particulièrement en Europe où elle permet une coopération interrégionale.

Encore une fois, je félicite le Sénat français pour son initiative (Applaudissements).

M. Armand DE DECKER, Président du Sénat belge - Je félicite à mon tour le Président Poncelet pour son excellente initiative : la qualité du débat de ce matin montre l’intérêt d’une telle rencontre. Je remercie également le Bureau du Sénat pour l’excellente organisation de ce colloque.

La Belgique est sur une frontière culturelle : celle qui sépare l’Europe romane de l’Europe germanique. Notre pays, qui a 170 ans, a profondément évolué, passant d’une monarchie parlementaire centralisée à une monarchie parlementaire fédérale. Il est composé de trois communautés et organisé en trois régions dotées d’une large autonomie : nos institutions ont dû en tenir compte. Ainsi, le Sénat élitiste et aristocratique de 1830 est devenu plus démocratique ; depuis la réforme de 1995, sa composition est adaptée au fédéralisme belge.

Le Sénat belge compte 71 sénateurs : 40 élus directement dans les circonscriptions, 21 au niveau régional et 10 cooptés par les 61 précédents. La récente réforme a permis de spécialiser le Sénat et d’évoluer d’un bicamérisme intégral vers un bicamérisme spécialisé. Si le bicamérisme demeure total pour tout ce qui relève de la Constitution, des institutions et du pouvoir judiciaire, pour les lois ordinaires le Sénat dispose d’un pouvoir d’évocation : il peut adopter tel quel, amender ou rejeter un projet voté par la Chambre, laquelle a de toute façon le dernier mot. Grâce à cette spécialisation, le Sénat a accru son rôle de Chambre de réflexion qui prend le temps d’examiner à fond les sujets difficiles, comme actuellement l’euthanasie. Ce faisant, il contribue à améliorer la qualité de la loi, ce qui devrait être la spécificité de tous les Sénats du monde. Nous venons aussi de nous intéresser à l’évaluation des lois : il faut cesser d’ajouter des lois, déblayer le paysage législatif en supprimant les lois désuètes ou inappliquées. Bref, nous commençons à " délégiférer " (Applaudissements).

M. Milton RAY-GUEVARA, Sénateur de la République Dominicaine - Nous avons parlé de l’importance du Sénat pour renforcer le principe de séparation des pouvoirs. Or, dans certains pays en voie de développement, lorsque le pouvoir exécutif est confronté à des difficultés ou qu’il ne veut pas se soumettre au contrôle du gouvernement, il n’hésite pas à organiser des agressions comme cela fut le cas en février 1999 contre un sénateur de mon pays. Je propose que le Forum adopte une déclaration aux termes de laquelle toute agression commise contre un Sénat est un attentat contre tous les Sénats du Monde. Ce sera le moyen de renforcer la solidarité entre nous (Applaudissements).

Mme Syringa MARSHALL-BURNETT, Présidente du Sénat de la Jamaïque - Je suis particulièrement heureuse de cette réunion où j’apprends beaucoup. Le Sénat de la Jamaïque contribue entre autres à améliorer la production législative. La qualité de son travail dépend évidemment de celle de ses membres et de leur capacité à approfondir leurs connaissances. Depuis l’indépendance, nous avons mis en place des commissions mixtes avec la Chambre des Représentants pour évoquer toutes les questions législatives avant qu’elles ne soient traitées dans d’autres instances. Ce système fonctionne à la satisfaction générale. Les réunions sont ouvertes à la presse ainsi qu’au public et toutes les personnes intéressées peuvent faire valoir leurs observations.

La constitution de la Jamaïque sera bientôt révisée ; des commissions de réflexion se sont mises au travail.

Les sénateurs de la Jamaïque viennent de bénéficier du vote de confiance de la population. Ils voulaient ce feu vert pour poursuivre leur activité. Ils aimeraient, par une représentation plus large, que tous les secteurs de la société puissent se faire entendre.

Nous avons proposé des candidats aux postes ministériels sauf pour ceux de Premier ministre et de ministre des finances. Nous espérons qu’à l’avenir le choix sera plus large.

Actuellement, nous agissons dans le cadre d’un système bipartite. Nous aimerions qu’un jour des candidats non affiliés à un parti puissent être élus.

Pour l’instant, nous concentrons tous nos efforts sur l’amélioration de la production législative grâce au système des commissions très largement ouvertes.(Applaudissements)

La séance est suspendue à 12 h 40.