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SUISSE : Ständerat - Conseil des Etats - Consiglio degli Stati


Éléments de contexte :

Le Conseil des États (en allemand Ständerat, en italien Consiglio degli Stati) est la chambre haute du parlement suisse. Il a été instauré par la constitution fédérale de 1848. Il est le résultat d'un compromis institutionnel entre les « centralisateurs », qui voulaient doter le nouvel État fédéral d'un parlement unicaméral, et les « fédéralistes » qui étaient attachés à l'ancienne Diète où chaque canton était représenté, à égalité, par des ambassadeurs tenus par un mandat impératif. On a donc créé une chambre offrant une représentation égalitaire aux cantons, mais dont les membres votent librement sans en référer aux gouvernements cantonaux.

I - COMPOSITION

Représentant les cantons, le Conseil des États compte 46 sièges répartis à raison de deux sièges pour chacun des 20 cantons et d'un siège pour chacun des 6 demi-cantons (Appenzell-Rhodes-Intérieures, Appenzell-Rhodes-Extérieures, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Nidwald, Obwald). Les demi-cantons sont des anciens cantons qui se sont scindés.

II - RÉGIME ÉLECTORAL

La Constitution dispose que les députés sont élus par le peuple au suffrage direct selon le système proportionnel, mais, s'agissant de la chambre haute, elle se contente d'indiquer que les cantons édictent les règles applicables à l'élection de leurs députés au Conseil des États.

Dans les faits, tous les cantons ont opté pour une élection au scrutin de liste majoritaire direct, à l'exception du canton du Jura, qui a opté pour le scrutin proportionnel direct. Les modalités concrètes du vote de liste majoritaire varient cependant d'un canton à l'autre.

La durée du mandat, la date des élections et la date d'entrée en fonction des élus sont fixées par le droit cantonal. Dans les faits, tous les cantons ont retenu une durée de 4 ans, égale à la durée du mandat à la chambre basse. De plus, dans un grand nombre de cantons, les élections à la chambre haute se déroulent en même temps que les élections au Conseil national. La date de la prise de fonction des élus des différents cantons est également synchrone. Désormais, seuls les 2 conseillers aux États du canton de Zoug et celui du demi-canton d'Appenzell Rhodes-Intérieures sont élus selon un calendrier différent.

Si l'on excepte ces deux cas de figure particuliers, le dernier renouvellement d'ensemble de la chambre haute remonte au 23 octobre 2011.

Le mandat de Conseiller des États est incompatible avec celui de Conseiller fédéral et de Conseiller national, ainsi qu'avec les fonctions de juge fédéral, de fonctionnaire de l'administration fédérale et de ministre du culte.

III - RÉGIME DES SESSIONS

Le Conseil national et le Conseil des États se réunissent de plein droit quatre fois par an, pour des sessions ordinaires d'une durée de trois semaines chacune.

Par ailleurs, une session supplémentaire appelée session spéciale est organisée lorsque les sessions ordinaires ne permettent pas d'aborder la totalité des objets prêts à être traités ; chaque conseil peut décider de se réunir en session spéciale indépendamment de l'autre conseil.

Enfin, le Parlement peut se réunir en session extraordinaire à la demande, soit d'un quart des membres de l'un des deux conseils, soit du Conseil fédéral.

IV - RAPPORTS AVEC L'AUTRE CHAMBRE ET LE POUVOIR EXÉCUTIF

A - POUVOIR LEGISLATIF

La Constitution suisse établit un bicamérisme égalitaire, puisque les lois fédérales doivent être votées dans les mêmes termes par les deux chambres, sans que l'une puisse faire prévaloir son point de vue sur l'autre.

1) Initiative législative

L'alinéa 1 de l'article 160 de la Constitution fédérale dispose que tout membre de l'Assemblée fédérale, tout groupe parlementaire, toute commission parlementaire et tout canton peuvent soumettre une initiative à l'Assemblée fédérale (l'initiative populaire, au niveau fédéral, ne peut quant à elle porter que sur des dispositions constitutionnelles).

Formellement, l'initiative dans le parlement suisse peut prendre des formes diverses. Un parlementaire (ou un groupe de parlementaire) peut déposer une proposition de loi rédigée de toutes pièces, ce qui est relativement rare. Il est également possible de déposer une motion chargeant le Conseil fédéral d'élaborer un projet de loi. Si les deux conseils en décident ainsi, le Conseil fédéral doit exécuter ce mandat. La troisième possibilité est le postulat : cet acte charge le Conseil fédéral d'examiner s'il y a lieu d'élaborer un projet de loi ou d'arrêté. Il suffit qu'un conseil l'adopte pour que le postulat soit transmis au gouvernement.

2) Droit d'amendement

Le Conseil des États dispose du droit d'amendement, comme le Conseil national.

3) Procédure législative ordinaire

Les projets de loi du Conseil fédéral sont transmis à l'une ou l'autre chambre du parlement fédéral, les présidents des deux assemblées se concertant pour la priorité d'attribution. À défaut d'accord, l'assemblée saisie la première est tirée au sort. Il en va de même pour les initiatives des cantons.

Les initiatives parlementaires et celles des cantons sont soumises à un examen préliminaire par la chambre saisie, qui vise à déterminer s'il convient de leur donner suite.

Les textes émanant du gouvernement et, parmi les autres initiatives, celles qui ont passé la phase d'examen préliminaire sont renvoyés en commission pour examen, puis soumis à l'assemblée plénière. La délibération en séance comporte trois étapes :

- « l'entrée en matière » est une discussion générale suivie d'une délibération pour décider s'il convient de passer à l'examen détaillé du texte ;

- la discussion par articles porte sur le texte proposé par la commission ; elle comprend l'examen et le vote des amendements ;

- le vote final sur l'ensemble du texte.

Le texte, que la première chambre l'ait rejeté (en refusant « d'entrer en matière ») ou qu'elle l'ait adopté, est ensuite transmis au deuxième conseil. Ce dernier l'examine selon la même procédure que la première. S'il ne le vote pas dans les mêmes termes, le texte retourne à la première chambre saisie.

La procédure se poursuit ainsi aussi longtemps que les deux assemblées n'ont pas adopté les textes en termes strictement identiques.

Pour limiter le nombre des navettes, une procédure de conciliation a été adoptée en 1902 : après trois délibérations dans chaque conseil, une conférence de conciliation, composée de treize membres de chacun des deux conseils, est chargée d'élaborer un texte de compromis. Si elle y parvient, ce texte est soumis aux deux assemblées. Elles peuvent l'accepter ou le rejeter. Si l'une d'elles le rejette, le texte est repoussé.

En cas de divergence entre les deux conseils sur l'« entrée en matière », il faut que l'un des deux la refuse deux fois pour que le texte soit définitivement rejeté. La loi prévoit de garantir, en cas de divergences entre les deux conseils, qu'un arrêté soit pris sur la validité ou la nullité partielle d'une initiative populaire,le budget ou ses suppléments.

Si chaque conseil a adopté le même texte, ce dernier est examiné par la commission de rédaction. Commune aux deux conseils, cette commission procède aux corrections de forme.

Le texte est ensuite soumis au vote final : les deux conseils doivent se prononcer une dernière fois pour confirmer ou infirmer leur vote précédent. En cas de rejet par l'un des deux conseils, le texte est repoussé définitivement.

Toutes les lois fédérales peuvent être soumises à référendum à la demande de 50 000 électeurs ou de huit cantons. En pratique, les lois plus importantes sont ratifiées par le peuple.

2) Procédures législatives particulières

a) Révision de la Constitution

En matière constitutionnelle, le peuple détient également le droit d'initiative. Après avoir été adoptées par les deux conseils selon la procédure législative ordinaire, les révisions constitutionnelles sont nécessairement soumises à référendum.

b) Ratification des traités

Les lois de ratification des traités, lorsqu'elles comportent l'adhésion à une organisation de sécurité collective ou à une communauté supranationale, doivent être soumises à référendum.

c) Urgence

Une loi fédérale dont l'entrée en vigueur ne souffre aucun retard peut être déclarée urgente et entrer immédiatement en vigueur par une décision prise à la majorité des membres de chacun des conseils. Sa validité doit être limitée dans le temps.

B - POUVOIR DE CONTROLE

Comme en matière législative, les deux conseils disposent des mêmes pouvoirs de contrôle.

1) Nomination du Conseil fédéral

Les 7 membres du Conseil Fédéral (exécutif de la fédération) sont nommés, lors d'une délibération commune, pour 4 ans par l'Assemblée fédérale (réunion du Conseil national et du Conseil des États) et choisis parmi les citoyens suisses éligibles au Conseil national.

Le Président de la Confédération et le vice-président du Conseil Fédéral sont nommés pour une année, par l'Assemblée fédérale, parmi les membres du Conseil fédéral.

2) Contrôle de l'action du Conseil fédéral

Aux termes de l'article 169 de la Constitution, « l'Assemblée fédérale exerce la haute surveillance sur le Conseil fédéral et l'administration fédérale, les tribunaux fédéraux et les autres organes ou personnes auxquels sont confiées des tâches de la Confédération ». L'article 170 dispose quant à lui que « 1'Assemblée fédérale veille à ce que l'efficacité des mesures prises par la Confédération fasse l'objet d'une évaluation ». A cet effet, le Conseil des États dispose de deux instruments.

L'interpellation charge le Conseil fédéral d'informer le conseil sur une affaire de politique intérieure ou extérieure importante concernant la Confédération. Il peut être demandé que la réponse du Conseil fédéral fasse l'objet d'un débat.

La question charge le Conseil fédéral de fournir des informations sur une affaire de politique intérieure ou extérieure importante concernant la Confédération. Les questions doivent être écrites et signées. Le Conseil fédéral répond par écrit aux questions.

V - DISPOSITIONS DIVERSES

A - EN MATIÈRE DE JUSTICE

Les membres et les suppléants du Tribunal fédéral sont nommés par l'Assemblée fédérale qui doit veiller à ce que les trois langues officielles de la Confédération y soient représentées.

B - RELATIONS AVEC LES CANTONS

L'Assemblée fédérale veille au maintien des relations entre la Confédération et les cantons. Elle garantit les constitutions cantonales. Elle approuve les conventions que les cantons entendent conclure entre eux et avec l'étranger, lorsque le Conseil fédéral ou un canton élève une réclamation.

C - EN MATIÈRE DE DÉFENSE

L'Assemblée fédérale élit le général (en chef) de l'armée helvétique.

Dernière mise à jour : juillet 2013