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Agriculture et pêche

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à des actions d'information et de promotion en faveur des produits agricoles sur le marché intérieur et dans les pays tiers
COM (2013) 812 final  du 21/11/2013

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Examen par la commission des affaires européennes le 28/11/2013

Le texte COM (2013) 812 propose la mise en place d'actions d'information et de promotion en faveur des produits agricoles sur le marché intérieur et dans les pays tiers.

Ce texte vise à mettre en place une politique de promotion moderne et ambitieuse qui répondrait à trois objectifs :

· Augmenter le niveau de connaissance des consommateurs sur les mérites des produits agricoles européens ;

· Développer et ouvrir de nouveaux marchés pour les produits agricoles sur le marché intérieur et dans les pays tiers ;

· Améliorer l'efficacité et l'efficience de la communication de l'Union européenne en la matière.

La promotion en faveur des produits agricoles ne constitue pas en soi une nouveauté. Ce soutien était prévu au niveau sectoriel jusqu'en 2000. Deux règlements ont été par la suite adoptés en vue d'une approche horizontale. La proposition de directive présentée par la Commission européenne vise à mieux cibler les pays tiers, dans l'optique de l'adoption éventuelle des accords de libre-échange avec les États-Unis ou le Japon. Le texte prévoit de développer de nouveaux services de support technique et vise à simplifier la gestion de la politique d'information et de promotion. Le montant des crédits accordés à celles-ci, estimé à 61 millions d'euros pour 2014 devrait être triplé d'ici à 2020.

La proposition de la Commission ne constitue pas une véritable nouveauté. La refonte de la politique de communication annoncée passe par le choix d'un instrument juridique, la directive, qui laisse plus de marges de manoeuvres aux États membres. Même si la question de l'efficacité de ce dispositif reste posée, ce texte ne paraît pas susceptible de soulever de réserves au titre du principe de subsidiarité.


Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 29/11/2013
Examen par la commission des affaires européennes le 30/04/2014

Agriculture et pêche

Texte E 8896

Promotion des produits agricoles

COM (2013) 812 final

Communication de M. Gérard César

(Réunion du 30 avril 2014)

M. Simon Sutour, président. - Nous allons entendre une communication de notre collègue Gérard César sur la promotion des produits agricoles.

C'est un sujet important. Nous avons beaucoup travaillé ici-même sur la réforme de la PAC. Un groupe de travail commun avec la commission des affaires économiques avait mené une réflexion approfondie dans la perspective de cette réforme. Bernadette Bourzai, Odette Herviaux, Jean Bizet et Jean-Paul Emorine l'avaient animé.

Le rapport d'information qu'ils ont élaboré avait mis en évidence que la PAC souffrait surtout d'une perte de légitimité. L'aide au revenu agricole érigée en droit est peu compréhensible par les citoyens. Une partie de l'opinion considère que les questions environnementales n'ont pas toujours été suffisamment prises en compte par une politique visant essentiellement à assurer la performance des différentes filières agricoles. Le groupe de travail avait donc insisté sur l'enjeu de restaurer la légitimité de la PAC et de lui donner du sens, en démontrant que la PAC est une politique au service de tous.

En avril 2013, nous avions adopté à l'unanimité une proposition de résolution présentée par Bernadette Bourzai et Jean-Paul Emorine sur la réforme de la PAC. Cette proposition avait ensuite été présentée à la commission des affaires économiques par Renée Nicoux et Gérard César. Cette résolution européenne, devenue résolution du Sénat en mai 2013, soulignait la nécessité de préserver une politique agricole commune forte durant les prochaines années et donc une enveloppe budgétaire importante pour la politique agricole commune, pour la période 2014-2020.

La réforme est désormais actée. Dans ce contexte, cette nouvelle proposition de règlement qui a été présentée par la Commission revêt un enjeu important. La Commission fait en particulier valoir que seule une faible minorité de consommateurs européens a conscience des efforts réalisés par les agriculteurs européens pour fournir une production de bonne qualité, saine et sans danger. Il était donc nécessaire de réformer la politique d'information et de promotion sur les produits agricoles qui est l'un des instruments de la PAC. La présidence grecque a oeuvré pour que ce texte soit adopté rapidement. Un accord a été trouvé en trilogue au mois de mars. Il est donc intéressant de connaître les principales orientations retenues.

Je donne la parole à Gérard César.

M. Gérard César. - La présente proposition concerne la promotion des produits agricoles européens sur le marché intérieur et dans les pays tiers.

Grâce à la PAC, l'Union européenne a relevé de nombreux défis agricoles. Le défi de la quantité - en assurant tour à tour l'indépendance alimentaire puis la maîtrise des productions ; le défi de la qualité - grâce notamment à l'élaboration de signes de qualité ; le défi sociétal - en répondant aux attentes sanitaires et environnementales des citoyens. Certes, des épisodes malheureux peuvent toujours annihiler des années d'efforts, mais, dans l'ensemble, le monde agricole peut être fier de ses succès. Au moment des élections européennes, nous pourrions rappeler que la PAC a été un des piliers des succès de l'Europe.

Pourtant, ces succès ne sont pas toujours connus ou reconnus à leur juste valeur. Le savoir-faire ne suffit pas. Il faut aussi faire savoir. Tel est l'objet de cette proposition de règlement sur un nouveau dispositif d'information et de promotion des produits agricoles.

*

Avant de présenter le contenu de cette proposition, quelques mots d'explication et de procédure.

Il me faut d'abord définir les mots. On parle d'information lorsqu'il s'agit d'un message simplement informatif - « qu'est-ce qu'une AOP ? » par exemple -, alors que la promotion est une information destinée à favoriser les ventes (par des affiches, des animations sur les salons...).

Concernant la procédure, le texte a suivi une longue maturation dans la phase d'élaboration, avant une accélération dans la phase d'adoption.

La promotion des produits agricoles existe depuis 1980. Le dernier règlement remonte à 2008. Au vu d'un bilan mitigé, la Commission a souhaité engager une réforme. Le processus a été lancé en 2011 par un livre vert assorti d'une consultation publique. La participation citoyenne a d'ailleurs été modeste, avec à peine 173 contributions. En mars 2012, elle a ensuite présenté une communication, préalable à sa proposition formelle de règlement en novembre 2013.

Après, tout a été très vite. Une fois la réforme de la PAC adoptée, fin 2013, la présidence grecque n'avait pas beaucoup de dossiers agricoles. Mais il n'était pas pensable que la Grèce exerce sa présidence sans un texte agricole. L'adoption de ce texte sur la promotion a été une priorité. À peine cinq mois entre la présentation et l'adoption quasi définitive par le législateur européen, en trilogue, en mars. C'est même un record pour un règlement adopté en codécision. Après vérifications juridiques et traductions, le texte devrait être publié à l'automne.

*

J'en viens au contenu. L'objectif général est de simplifier les procédures et de relancer les actions de promotion des produits agricoles européens. L'accent est mis sur la qualité des produits et le niveau d'exigence des modes de production. Le soutien européen est financier puisque les actions sont cofinancées par l'Union européenne.

Quels sont les changements apportés par ce texte ?

En premier lieu, les moyens financiers sont abondés. Le budget annuel consacré à la promotion devrait passer de 50 millions aujourd'hui à 220 millions d'euros en 2020. Cette enveloppe ne figure pas dans la proposition elle-même mais résulte de la négociation du cadre financier pluriannuel. En revanche, les taux de cofinancement sont eux, précisés dans le texte.

Le taux de cofinancement actuel est de 50 %, avec des exceptions à 60 %. La Commission proposait 60 % en interdisant les cofinancements publics nationaux. Cette interdiction gênait beaucoup d'États, dont la France, qui voulaient garder un cofinancement public national. L'accord s'est fait sur un relèvement significatif du cofinancement européen, qui atteint 70 % pour les programmes simples, c'est à dire lorsque la promotion est portée par un seul État, et 80 % pour les programmes multi, lorsqu'elle est portée par plusieurs États. Les programmes multi deviennent, de fait, prioritaires. Le taux est porté à 85 % en cas de crise. Tous ces taux sont majorés de 5% pour les pays sous assistance financière, comme l'est la Grèce. En échange, il n'y aura pas de financement public national. Le solde relève des entités proposantes.

En deuxième lieu, le champ d'application est élargi. La liste des produits éligibles aux campagnes de promotion concerne la quasi-totalité des produits agricoles et des produits agro-alimentaires, y compris le chocolat, la pâtisserie, le maïs doux et le coton. Il s'agit d'une extension utile aux producteurs français puisque la France a pour caractéristique qu'elle produit de tout, à l'exception du coton. Il y a une petite déception de la part des Espagnols qui demandaient une extension à l'aquaculture et qui n'a pas été retenue.

En troisième lieu, les entités proposantes sont étendues. Dans le système actuel, les programmes de promotion doivent être présentés par les interprofessions du secteur ou des organisations professionnelles représentatives. La sélection se fait après appel à propositions, soit par l'État, soit par la Commission selon la nature des projets. Dans le nouveau texte, les propositions peuvent être présentées par un très large panel de professionnels, y compris les organisations de producteurs et les organismes chargés de la promotion - comme c'est le cas par exemple de l'agence bio et l'INAO.

En revanche, la sélection échappe désormais aux États. C'est la seule Commission qui approuve les projets, après un appel à propositions une fois par an.

En quatrième lieu, le contenu du message était un point de discussion très important. La querelle portait en particulier sur la mention du pays d'origine. La France était très favorable à cette mention considérant que la « marque France » est un atout incontestable. La Commission avait beaucoup de réticences, privilégiant l'accent sur le « made in Europe », comme l'atteste son nouveau slogan : « Enjoy, it's from Europe » (Savourez, cela vient d'Europe).

Dans le régime actuel, si toute communication « nationaliste » est bannie, il y a un dosage subtil entre le message primaire - européen - et le message secondaire -national- qui peut coexister, mais en marge, avec des caractères plus petits, par exemple.

Dans sa proposition, la Commission renvoyait ce dispositif à un acte délégué, ce qui lui laissait le champ libre puisque les actes délégués sont décidés par la Commission sans consultation des États membres, comme nous l'a rappelé notre président, dans son rapport consacré à ce sujet important.

Après débat, le dispositif opère une distinction selon la destination: lorsque la promotion a lieu sur le marché européen, la mention d'origine nationale doit être secondaire. Lorsque la promotion a lieu sur les marchés tiers, la mention d'origine nationale peut avoir le même niveau que la mention UE.

Autre extension notable, ce message peut aussi concerner les marques, ce qui était interdit dans la réglementation actuelle, à la condition qu'il y ait plusieurs marques sans discrimination d'origine ni de taille de caractères. Il s'agit donc d'une extension notable des outils de promotion.

J'ai également souhaité avoir un focus particulier sur le vin. Cela n'étonnera pas notre président.

Le secteur vitivinicole est particulier car il relève de deux mécanismes complémentaires fondés sur deux bases juridiques distinctes : le présent règlement promotion, dit « règlement horizontal » et le règlement OCM vin, intégré à l'OCM unique, dit « règlement sectoriel » ou « vertical », révisé en 2013. Les différences tiennent aux types de messages (plus ou moins contraints selon qu'il s'agit de promotion interne ou dans les pays tiers), aux bénéficiaires (seul, le règlement vertical est ouvert aux entreprises, par exemple), aux modalités de gestion (qui repose sur les États dans le règlement sectoriel), ou encore au taux de cofinancement (qui est plus avantageux dans le règlement horizontal).

La Commission préconisait ce qu'on appelle une « approche panier ». Ce qui signifie que la promotion du vin n'était possible que si elle était mêlée avec d'autres produits - vin, fromage et charcuterie par exemple- d'où l'idée de panier.

Certains États et eurodéputés du Nord de l'Europe avaient beaucoup de réticences sur la promotion du vin. Il y eut même plusieurs centaines d'amendements visant à exclure le vin du champ du règlement.

Quel est le résultat de la discussion législative ? Les deux règlements se rapprochent. L'approche panier est conservée dans le règlement horizontal pour les programmes portés par un seul État - on parle alors de programmes simples, la promotion combinée du vin bio et du lait bio par exemple - mais dès que la promotion est portée par plusieurs États - on parle de programmes multi -, elle peut être ciblée sur le vin, sur le modèle du règlement sectoriel. Autre extension, la visibilité des marques et de l'origine nationale des produits sera plus grande, surtout lorsqu'il s'agit de promotions à l'extérieur. La liste des bénéficiaires est, elle aussi, élargie et s'étend aux organisations de défense et de gestion des AOP /IGP tel que l'ODG Bordeaux, en sus des interprofessions, déjà éligibles dans le règlement actuel, telles que tel le CIVB, conseil interprofessionnel des vins de Bordeaux - deux organismes que je cite au hasard....

Mme Fabienne Keller. - Vous auriez pu aussi citer le vin d'Alsace.

M. Gérard César. - Si l'ensemble me semble très positif, il me faut cependant émettre quelques réserves.

La première réserve concerne l'efficacité des dispositifs. Je dois rappeler que cette proposition de règlement était loin de faire l'unanimité au sein de la Commission. Si le commissaire à l'agriculture et la DG AGRI portaient le projet, plusieurs autres y étaient opposées, en particulier le Budget et la concurrence. Aux termes du processus législatif, la priorité va clairement à la promotion extérieure et une maîtrise des choix par la Commission. Le bilan du dispositif actuel était discutable. Le prochain sera-t-il meilleur ? L'appel à une « celebrity » selon le vocabulaire européen, c'est à dire le recours aux démonstrations culinaires de chefs, peut être discuté. Dans le passé, on peut retrouver la trace d'une démonstration de cuisson de pâtes à Bangalore, en Inde, par deux chefs italiens. Quand on sait qu'un chef est facturé 2 500 euros par jour, sans compter la semaine de voyage, l'hébergement, on peut s'interroger sur le rapport coût/efficacité d'une telle mesure...

M. Simon Sutour, président. - Le retour sur investissement est sans doute réduit, en effet.

M. Gérard César. - La deuxième réserve concerne l'extension des entités proposantes. C'est très bien d'étendre les initiatives mais attention à ne pas aller trop loin. Quand un département ou une région se met à faire la promotion de ses produits et de ses vins dans les pays tiers, les consommateurs des pays concernés sont un peu perdus.

La troisième réserve concerne la situation française. On peut se féliciter de l'augmentation des moyens, mais encore faut-il en profiter. Or, force est de reconnaître que si les services de l'État, à Paris et à la Représentation permanente à Bruxelles, ont été très efficaces sur ce dossier, les producteurs français ne sont pas de bons élèves. Les Français sont peu impliqués avec seulement 25 contributions lors de la consultation du livre vert, par exemple. La France est l'un des pays qui mobilise le moins les crédits de promotion, surtout sur les marchés extérieurs qui sont pourtant les marchés porteurs. Nous sommes très en retard par rapport aux Italiens et aux Espagnols par exemple. Nous retrouvons là un travers français profondément enraciné. Pour l'agriculteur français, la PAC c'était, autrefois, la gestion des prix et des marchés, c'est devenu les DPU, et tout ce qui est annexe est délaissé, qu'il s'agisse du deuxième pilier ou d'instruments qualitatifs comme celui-là.

L'Union offre des opportunités. Compte tenu des efforts engagés et des 80 % de financement européen pour les programmes « multi », ce serait dommage de ne pas en profiter. Concernant le calendrier, le texte a été adopté en trilogue en mars. Il est aujourd'hui entre les mains du service « Traductions ». Le texte devrait être publié à l'automne avec une mise en oeuvre à partir du premier semestre 2015.

M. Simon Sutour, président. - Je rappelle qu'il s'agit d'une proposition de règlement d'application directe. Le rapporteur parle quelquefois du vin de Bordeaux et évoque le nombre d'initiatives locales qui peuvent perturber les messages. Je suis d'accord avec cette interprétation, mais partout dans le monde, l'appellation « Bordeaux » est connue, reconnue. Il y a d'autres régions qui sont moins identifiables. Pour le devenir, il leur faut un message fort. Sous l'impulsion de son ancien président Georges Frêche, la région Languedoc-Roussillon a créé un label « Sud de France » et multiplie les bureaux de promotion un peu partout dans le monde. Il s'agit d'essayer de trouver un label unificateur, à l'image des vins d'Alsace ou de Bordeaux.

M. Yannick Botrel. - Cette proposition de règlement sur la promotion est très intéressante. Je dois évoquer mon expérience de co-rapporteur d'une mission sénatoriale avec mes collègues Joël Bourdin, Christian Bourquin et André Ferrand sur l'agroalimentaire français face au défi de l'export. L'image de la France apparaissait beaucoup plus diffuse que celle de l'Espagne ou de l'Italie par exemple. Pour avoir également travaillé sur le label « Sud de France », les auteurs de cette initiative voulaient dépasser la seule promotion des produits agricoles pour en faire un argument touristique. D'autres régions sont bien identifiables géographiquement, je pense à la Normandie par exemple, qui est parfaitement connue aux États-Unis, et l'enjeu était de faire du sud de la France une région aussi identifiable et « commercialisable ». J'enregistre l'augmentation des moyens budgétaires et la simplification des procédures qui passe notamment par un appel à propositions une fois par an. Mais cet appel unique permet-il la réactivité nécessaire en cas de crise ?

M. André Gattolin. - Vous avez évoqué l'encadrement des labels nationaux. Mais qu'en est-il des labels régionaux ? Et en particulier, des productions des départements d'outre-mer ? C'est très bien de valoriser l'origine européenne, mais s'agissant de bananes par exemple dont nous sommes quasiment les seuls producteurs, la mention « Made in Europe » n'a pas tellement de sens. Y a-t-il un dispositif particulier pour ce type de situation ?

Par ailleurs, vous avez évoqué la faiblesse du nombre de contributions françaises sur le Livre vert. Il y a un déficit incontestable dans la participation citoyenne. 173 contributions dans toute l'Europe sur un sujet aussi important, cela me paraît très insuffisant. D'une façon générale, il faudrait réfléchir au moyen de faire connaître au grand public et à nos correspondants les consultations organisées par la Commission européenne. Cette dernière fait des efforts mais ils ne sont pas toujours connus.

Mme Fabienne Keller. - La promotion des produits agricoles, voilà un beau sujet européen ! Les produits agricoles sont des produits moteurs qui véhiculent une bonne image. La Commission a envie d'agir et a utilisé le moyen juridique le plus efficace pour le faire. Voilà un exemple de la belle Europe qui agit pour les Européens. On sent bien qu'il existe sur ce sujet beaucoup d'intervenants. C'est une illustration de la diversité agroalimentaire qui est aussi riche que la diversité linguistique, l'une et l'autre constituant notre patrimoine partagé européen. Je regrette toutefois que l'on insiste trop sur les produits alors qu'il s'agit aussi de mettre en avant un art de vivre, d'ailleurs reconnu dans le monde.

M. Gérard César. - Le président a raison de rappeler qu'il s'agit d'un règlement d'application immédiate. Il faudra faire connaître ce règlement et les possibilités qui sont offertes. Je l'ai mentionné, les professionnels français sont peu présents dans les opérations de promotion sur les marchés tiers, en dehors de l'Union européenne. Tout le monde veut faire de l'exportation et les pouvoirs publics l'encouragent, mais il y a une dispersion d'intervenants (les départements, les régions, les chambres consulaires, les organismes professionnels...), et ce n'est pas à la portée de n'importe qui. Cela suppose des moyens et une bonne connaissance du terrain. Nous le constatons pour la promotion des produits agricoles, comme pour l'ensemble de nos activités. Les débats autour d'Ubi-France, comme autour du commerce extérieur sous l'autorité du ministre des affaires étrangères, en sont l'illustration. Nous verrons comment ces efforts se traduisent, mais le constat est qu'aujourd'hui la situation est perfectible.

Mme Fabienne Keller. - Pourquoi ne pas organiser une table ronde sur ce sujet avec tous les acteurs impliqués ?

M. Gérard César. - Sur la question de l'outil de promotion en cas de crise, qui était la question de M. Botrel, je dois préciser qu'il s'agissait d'un point de discussion important entre la Commission européenne et certains pays, dont la France qui désirait disposer d'outils spécifiques en cas de crise. La Commission a tenu en maintenant son dispositif d'examen annuel. Elle s'est abritée derrière le dispositif général de réponse en temps de crise prévu dans l'accord financier pluriannuel, et n'a pas souhaité créer un outil spécifique sur la promotion des produits agricoles. Le compromis s'est fait sur une augmentation du taux de cofinancement européen qui est majoré de 5 % en situation de crise.

Concernant l'argument régional, le dispositif de promotion est articulé autour de la promotion des produits européens, nationaux, et des signes de qualité. La question des sigles et labels régionaux n'a pas été prise en compte à l'exception des régions ultrapériphériques (les RUP) dont font partie nos départements d'outre-mer.

Quant à l'art de vivre européen, nos amis britanniques ont bien intégré cette dimension et j'ai en mémoire cette publicité : Taste time tradition together, qui évoquait parfaitement cette tradition de partage et d'art de vivre.