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Économie et finances, fiscalité

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques et modifiant les règlements (UE) n° 1291/2013 et (UE) n° 1316/2013
COM (2015) 10 final  du 13/01/2015
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 25/06/2016

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Le premier texte COM 10 vise à instituer le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) dans le cadre du plan d'investissement pour l'Europe présenté par le Président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker.

Le FEIS doit permettre de mobiliser 315 milliards d'euros sur les années 2015 à 2017 auprès d'investisseurs privés à partir de 21 milliards d'euros de crédits publics (16 milliards au titre de la garantie financière apportée par le budget de l'Union européenne et 5 milliards au titre de la Banque européenne d'investissement), grâce à un effet de levier de 1 à 15. Ces 315 milliards d'euros seront alloués au financement de projets visant à stimuler l'investissement, la croissance et l'emploi en Europe.

La proposition de règlement de la Commission établit le cadre juridique du FEIS et tire les conséquences budgétaires de la mise en oeuvre de la garantie financière. Le plan d'investissement et son instrument financier, le FEIS, ont précisément pour objectif d'orienter l'épargne disponible sur les marchés vers des projets présentant une véritable valeur ajoutée européenne et devant bénéficier à l'ensemble de l'Union européenne. Ainsi, les modalités retenues pour la gouvernance du FEIS visent à éviter toute tentation de "juste retour" de la part des États membres au profit du territoire européen. Cet objectif sera donc mieux atteint par une action de l'Union européenne que par des initiatives nationales. Il ne soulève donc pas de difficultés particulières au regard du principe de subsidiarité

Dans ces conditions, le groupe de travail n'a pas souhaité aller plus avant dans l'examen de cette proposition au titre de l'article 88-6 de la Constitution.


Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 16/01/2015
Examens : 11/02/2015 (commission des affaires européennes), 05/11/2015 (commission des affaires européennes), 01/12/2015 (commission des finances)

Ce texte a fait l'objet des propositions de résolution : Proposition de résolution sur la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe (2015-2016) : voir le dossier legislatif, n° 298 (2014-2015) : voir le dossier legislatif

Économie, finances et fiscalité

Fonds européen pour les investissements stratégiques

COM (2015) 10 final - Texte E 9964

Proposition de résolution européenne et avis politique
de MM. Jean-Paul Emorine et Didier Marie

(Réunion du 11 février 2015)

M. Jean-Paul Emorine, vice-président. - Je dois d'abord excuser l'absence de notre président Jean Bizet qui est retenu dans son département pour une raison impérative.

L'ordre du jour appelle une communication de Didier Marie et de moi-même sur le plan d'investissement pour l'Europe. À l'issue de cette présentation et du débat qui suivra, nous examinerons une proposition de résolution européenne et un avis politique.

M. Didier Marie. - Je vous rappelle que, le 26 novembre dernier, notre commission a adopté un avis politique sur le plan d'investissement annoncé par le Président Juncker auquel nous n'avons pas eu de réponse pour l'instant. Le même jour, la Commission européenne présentait une communication exposant les grandes lignes de ce plan que le Conseil européen du 18 décembre 2014 a approuvées. Le 13 janvier 2015, la Commission a présenté une proposition de règlement instituant un Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) sur la base d'un accord entre la Commission et la Banque européenne d'investissement (BEI). Ce fonds, doté de 21 milliards d'euros, devrait permettre de financer les projets au titre du plan. Ce texte est accompagné de deux autres : un projet de budget rectificatif au budget 2015 de l'Union européenne, visant à tirer les conséquences des modalités de financement du plan, et une communication interprétative sur la façon dont la Commission utilisera sa marge de manoeuvre dans la mise en oeuvre des dispositions du Pacte de stabilité et de croissance.

Le plan d'investissement est conçu comme comprenant trois volets.

Son premier volet, que je vais vous présenter, est centré sur la mobilisation de 315 milliards d'euros sur les années 2015 à 2017, via le FEIS qui devrait être institué d'ici juin prochain avec l'adoption de la proposition de règlement déposée par la Commission. Ce montant est atteint grâce à une prévision d'effet levier de 1 à 15, sur une mise initiale de 21 milliards d'euros. On nous dit qu'il est dans la moyenne des programmes de l'Union et de la BEI. Ces 21 milliards d'euros sont composés de 16 milliards au titre de la garantie adossée au budget de l'Union européenne, dont la moitié sera effectivement provisionnée par un prélèvement de 2 milliards sur le budget de l'Union européenne, de 3,3 milliards sur le Mécanisme pour l'interconnexion en Europe et de 2,7 milliards sur le programme Horizon 2020, garantie qui sera mise en oeuvre progressivement. 5 milliards d'euros seront mobilisés au titre des fonds propres de la BEI. Cependant, on peut relever que l'on ne sait pas ce qui se passera en cas d'appel de la garantie au-delà de cette provision de 8 milliards. Le montant des crédits publics pour financer le plan d'investissement paraît limité, mais résulte à la fois d'un choix politique de la Commission, qui privilégie une mobilisation du marché et des liquidités, et de la modestie du budget de l'Union européenne.

La garantie serait également accordée, par l'intermédiaire de la BEI, à des plateformes d'investissement spécialisées et à des banques nationales de développement. Il est prévu que, sur ces 315 milliards d'euros, 240 milliards soient alloués à des investissements à long terme, des infrastructures pour l'essentiel, et 75 milliards aux PME et entreprises de taille intermédiaire, c'est-à-dire qui comprennent moins de 3 000 salariés, à moyenne capitalisation.

Le FEIS apportera des financements au moyen de prêts, de garanties, d'apports en fonds propres ou encore d'instruments du marché des capitaux, mais ne versera pas de subventions. On ne perçoit pas encore clairement quelle sera l'articulation entre les moyens mobilisés au titre du plan et les fonds structurels et d'investissements européens, même si la Commission assure que ceux-ci et les fonds du plan d'investissement s'additionneront. On peut à cet égard noter l'inquiétude des collectivités territoriales de voir ces fonds structurels détournés de leur destination réelle.

La proposition de règlement met en place une garantie de l'Union européenne, qui permettra à la BEI de couvrir les premières pertes éventuelles du FEIS résultant du financement de projets risqués. D'après les calculs de la Commission, ces pertes ne devraient pas excéder 3 milliards d'euros.

En outre, les États membres pourront verser des contributions au FEIS ou aux plateformes d'investissement. Dans sa communication relative à la flexibilité des dispositions du Pacte de stabilité et de croissance, dont l'objet est néanmoins plus large, la Commission indique qu'elle ne tiendra pas compte de ces contributions nationales au moment de définir l'ajustement budgétaire au titre du volet préventif ou correctif du Pacte et que, si le déficit dépasse la valeur de référence, elle n'ouvrira pas de procédure pour déficit excessif, à la condition que ce dépassement soit dû uniquement à la contribution, qu'il soit limité et qu'il reste temporaire. On peut se féliciter de cette décision, qui marque une nouvelle approche d'application des règles budgétaires en faveur de l'investissement et de la croissance. Il conviendra cependant que cette opportunité faite aux États membres n'incite pas certains d'entre eux à privilégier l'accompagnement des investissements du plan à ceux des fonds structurels qui pour le moment ne bénéficient pas des mêmes dispositions.

La proposition de règlement détaille la gouvernance du FEIS. Celui-ci serait doté d'une double structure : un comité de pilotage, composé de représentants de la Commission et de la BEI, qui déciderait de la politique générale du Fonds, de la répartition de ses actifs, de sa politique d'investissement et du profil de risque, et un comité d'investissement, composé d'un directeur exécutif et de six experts indépendants disposant d'une solide expérience du marché dans le domaine du financement de projets, ces sept personnes étant nommées par le comité de pilotage et chargées de sélectionner les projets financés par le Fonds. Il conviendrait sans doute que ces experts disposent également d'une expérience des collectivités territoriales et des politiques sociales. Il est prévu que, si des États membres contribuent au FEIS, le nombre de membres et de votes au comité de pilotage soit adapté de façon proportionnelle à ces contributions nationales, mais la Commission et la BEI disposeraient d'un droit de veto sur les décisions de ce comité. Le texte est par ailleurs silencieux sur la possibilité pour des investisseurs non européens, des fonds souverains par exemple, de contribuer au Fonds et donc de siéger au comité de pilotage. Il est probable qu'une proposition de contribution sera examinée selon des critères de nature politique selon qu'elle émane, par exemple, de la Norvège ou de la Chine...

Cette gouvernance donne la primauté aux experts. Elle est conçue comme devant permettre d'éviter toute politisation de la sélection des projets, c'est-à-dire leur répartition nationale ou par secteur, dès lors que les États membres sont souvent tentés d'invoquer un « juste retour ». Si l'objectif est louable, « dépolitisation » ne doit pas être synonyme d'illégitimité. C'est pourquoi nous pensons que l'obligation de rendre compte au niveau du comité de pilotage doit être renforcée, qu'un bilan régulier de la mise en oeuvre du plan et du fonctionnement du FEIS doit être effectué et que le Parlement européen et les parlements nationaux puissent exercer leur contrôle.

La proposition de règlement prévoit également la création d'une plateforme européenne de conseil en investissement au sein de la BEI chargée, contre une allocation annuelle de 20 millions d'euros, d'apporter une assistance technique aux investisseurs publics et privés dans le financement de projets. Ce point n'est cependant pas très clair, en particulier pour ce qui concerne son articulation avec les guichets uniques existants et son rôle envers les collectivités territoriales et dans l'accompagnement des PME-ETI.

Alors, que penser de ce premier volet du plan d'investissement ?

Il est indéniable que le plan du Président Juncker tire les conséquences de l'existence de liquidités abondantes et de la nécessité de les orienter vers l'économie réelle. À ce titre, il répond en particulier aux préoccupations françaises de mettre l'accent sur la croissance et l'investissement au niveau européen, et pas seulement sur l'assainissement budgétaire. Plusieurs personnes, lors de nos auditions à Paris comme à Bruxelles, ont considéré que ce plan était astucieux, voire « séduisant » selon l'expression de notre ancien collègue Jean Arthuis, qui préside la commission des budgets du Parlement européen. Pour autant, beaucoup de choses restent ouvertes à ce stade. D'aucuns ont même estimé que ce plan était une « vision », d'autres un « pari ».

De fait, il suscite de nombreuses interrogations.

Les trois quarts des financements devraient concerner des infrastructures. Or, la plupart d'entre elles, en particulier dans les transports et l'énergie, requièrent des subventions, alors que le FEIS les exclut. Leur retour sur investissement est généralement bien supérieur à trois ans, qui est l'horizon de mise en oeuvre du plan. À cet égard, les modalités de financement retenues pourraient être trop restrictives. Quant au quart restant, il devrait aller aux PME sur des projets plus risqués que ceux pour lesquels il existe déjà des dispositifs financiers européens qui leur sont destinés, en particulier le Fonds européen d'investissement (FEI) qui est une filiale de la BEI. Au total, le fonctionnement du FEIS pourrait mettre en évidence deux risques : la difficulté à trouver suffisamment de projets éligibles, d'une part, et un risque d'aubaine, pour les PME en particulier, d'autre part. Autrement dit, quelle sera la valeur ajoutée du plan ? Il sera nécessaire d'être vigilant à ce que des projets qui avaient de toute façon été engagés ne soient pas estampillés « plan Juncker ».

Une autre interrogation importante trouve sa source dans le rôle fondamental
- que certains considèrent comme excessif - que joue la BEI dans la mise en oeuvre du plan d'investissement. Il est avéré que c'est la BEI elle-même qui a « soufflé » à Jean-Claude Juncker l'idée de ce plan qui serait un condensé des réflexions et projets de la Banque depuis de nombreuses années. Aussi la rapidité de la présentation du plan et de la rédaction des différents textes ne serait-elle pas fortuite. De même, le fait que la BEI pourra commencer à financer des projets avant que le FEIS ne soit juridiquement opérationnel n'est pas non plus un hasard : c'est ce qu'elle fait depuis des années.

On peut penser que la BEI, à laquelle on reproche souvent sa frilosité au risque, a décidé d'associer l'Union européenne, et la garantie financière de son budget, à la conduite de projets plus risqués. De fait, le FEIS ne sera pas un établissement autonome : il n'aura pas de personnalité juridique et sera une ligne dans les écritures de la BEI. En revanche, le plan sera l'occasion pour celle-ci de recruter une centaine de personnes supplémentaires et d'accroître ses frais de fonctionnement de 105 millions d'euros au titre des dépenses administratives du FEIS. Son conseil d'administration serait le décideur final de la politique d'investissement du FEIS et chapeauterait de fait le comité de pilotage et le comité d'investissement de ce dernier, ce qui allongera encore la procédure d'instruction des dossiers, faisant craindre à certains un risque bureaucratique. De surcroît, la plateforme européenne de conseil en investissement sera gérée par la BEI. La question principale est de savoir si le FEIS ne servira qu'à apporter des garanties supplémentaires à la BEI ou s'il sera en mesure de créer l'effet de levier escompté ?

Enfin, les relations que la BEI entretiendra avec les banques nationales de développement ne sont pas claires et la mise en réseau de ces dernières contribuerait à une réalisation du plan plus efficace.

Ce plan, s'il marque une inflexion notable en faveur de l'investissement et de la croissance, et doit être salué pour cela, devra être régulièrement évalué.

Par ailleurs, il ne doit pas occulter d'autres débats relatifs aux moyens que l'Union européenne devrait se donner pour conforter cet objectif pour la croissance et l'emploi, comme l'affectation en faveur de l'investissement d'une partie des moyens du Mécanisme européen de stabilité, de la possibilité pour la BEI de lever des obligations, de la perspective de la création d'une agence du trésor ou encore d'un livret d'épargne européen.

Jean-Paul Emorine va maintenant vous présenter les deux autres volets du plan d'investissement.

M. Jean-Paul Emorine, vice-président. - Outre ses modalités de financement, que vient de nous exposer Didier Marie, le plan d'investissement comporte deux autres volets.

Le deuxième volet porte sur les projets éligibles au FEIS.

La Commission et la BEI avaient, en amont, mis en place une task force destinée à collecter des projets sur l'ensemble du territoire de l'Union et au sein de laquelle la France était représentée par le commissaire général adjoint à l'investissement. L'objectif était de démontrer l'existence de besoins en investissements auxquels les liquidités, aujourd'hui abondantes, pourraient être affectées. La task force a ainsi identifié environ 2 000 projets représentant 1 300 milliards d'euros. Beaucoup d'entre eux ne seront cependant pas éligibles au FEIS.

Mais la proposition de règlement ignore les travaux de la task force. En revanche, elle cite les cinq objectifs généraux que les projets éligibles au FEIS doivent soutenir :

- le développement d'infrastructures, en particulier dans le domaine des transports, de l'énergie et du numérique ;

- l'éducation et la formation, la santé, la recherche et le développement, les technologies de l'information et de la communication et l'innovation ;

- les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique ;

- les infrastructures dans le domaine de l'environnement, des ressources naturelles et du développement urbain ;

- le domaine social.

À titre d'illustration pour notre pays, les modalités de financement retenues empêcheraient certains projets, en particulier dans les infrastructures, qui requièrent de longues années avant de pouvoir être menés à bien, d'être éligibles au FEIS. C'est le cas, par exemple, de la liaison ferroviaire Lyon-Turin ou de la liaison fluviale Rhin-Rhône.

En revanche, trois types de projets pourraient être concernés :

1°) certains types d'infrastructures, dont le niveau de risque est difficile à apprécier, comme le Charles-de-Gaulle Express, ou plus élevé, comme les éoliennes offshore, pour lesquelles une garantie partielle pourrait permettre de boucler le financement. La rénovation/modernisation des infrastructures constitue toutefois la plus grosse part des besoins d'investissement en la matière, la mise aux normes par exemple ;

2°) le financement des entreprises : les capacités financières sont actuellement insuffisantes et le plan Juncker constitue une opportunité à saisir pour les accroître, par exemple pour moderniser l'appareil industriel ou pour faciliter le passage de la recherche-développement vers l'industrialisation ;

3°) dans les collectivités territoriales, où le potentiel est le plus important, par exemple sous la forme de partenariat public-privé. Peuvent être cités des projets de rénovation thermique des bâtiments, de modernisation de l'éclairage public ou encore de crèches. De ce point de vue, il est important que les collectivités territoriales puissent bénéficier du plan d'investissement, le financement par le FEIS de projets qu'elles soutiennent contribuant de façon significative à la réalisation de ses objectifs. Alors que le très haut débit est éligible au plan d'investissement, les personnes que nous avons auditionnées ont souligné le peu d'intérêt de ce plan pour développer ce secteur en France, compte tenu à la fois de l'avance de notre pays en la matière et de la disponibilité de liquidités indépendamment du plan.

Les projets éligibles seront sélectionnés par le comité d'investissement, mais des interrogations demeurent sur les critères de sélection. Les projets doivent présenter un profil de risque plus élevé que ceux jusqu'à présent financés par la BEI. La proposition de règlement ne reprend cependant pas les critères utilisés par la task force, à savoir une dimension européenne, une réelle viabilité économique et un impact à court terme sur l'activité économique, le plan devant être mis en oeuvre sur trois ans. En outre, dès lors qu'il est prévu que le FEIS finance des projets dans des secteurs dont le retour sur investissement est plus aléatoire et plus long et qui sont donc a priori moins attractifs pour des investisseurs privés, il est important de connaître les critères qui leur permettront d'être retenus. Enfin, on peut se demander quelle sera la valeur ajoutée du FEIS dans le financement des PME et des entreprises de taille intermédiaire, alors que le secteur financier est déjà spontanément intéressé par ce secteur. Par ailleurs, si le souci d'éviter des quotas nationaux ou sectoriels est légitime, les critères de sélection doivent néanmoins se traduire par une couverture équilibrée du territoire européen, la cohésion économique, sociale et territoriale restant l'un des objectifs majeurs de l'Union européenne. Il convient donc de les préciser sur ce point.

Pour donner une suite concrète aux propositions comme celles du rapport de MM. Pisani-Ferry et Enderlein, que nous avons auditionnés en commission, il est important que le FEIS puisse financer des projets identifiés et mis en oeuvre sur une base bilatérale. Il existe des projets non seulement franco-allemands, mais aussi franco-espagnols ou franco-italiens.

Par ailleurs, la proposition de règlement prévoit la création d'une réserve européenne de projets d'investissement dont l'objectif est de permettre aux investisseurs de disposer d'informations sur les projets potentiels. La Commission et la BEI considèrent en effet que le manque d'informations pénalise souvent les investissements.

Enfin, le troisième volet du plan d'investissement est de nature réglementaire. Il s'agit de lever les obstacles à l'investissement et de renforcer encore le marché unique de manière à démultiplier les effets du plan et à rendre l'Union européenne plus attractive.

Ce volet est présenté comme particulièrement important et crucial pour atteindre les objectifs du plan - MM. Pisani-Ferry et Enderlein ont d'ailleurs insisté sur ce point -, mais, paradoxalement, il est aussi le moins détaillé.

La communication de la Commission du 26 novembre dernier évoque trois pistes en termes très généraux : d'abord, l'amélioration de la réglementation européenne et nationale, la réduction des charges administratives ou encore une amélioration de l'efficacité de la dépense publique ; ensuite, de nouvelles sources de financement à long terme, y compris des mesures visant à créer une union des marchés de capitaux ; enfin, la suppression des obstacles à l'investissement dans le marché unique. Dans ses conclusions, le Conseil européen du 18 décembre reprend ces objectifs et évoque plus spécifiquement l'Union de l'énergie, pour laquelle la Commission est invitée à présenter une proposition globale « bien avant le Conseil européen de mars 2015 », et le marché unique numérique, pour lequel la Commission est également invitée à présenter une communication ambitieuse « bien avant le Conseil européen de juin 2015 ».

La Commission devrait présenter dans les prochains mois diverses initiatives couvrant ce troisième pilier, ainsi qu'une communication sur l'implication des banques nationales de développement.

Ce troisième volet est certes ambitieux, mais s'apparente surtout, tout au moins pour l'instant, à une déclaration d'intention. C'est pourquoi il convient d'obtenir davantage d'informations, en particulier sur la manière dont il pourrait effectivement contribuer à la levée des obstacles réglementaires - objectif que nous partageons naturellement pourvu que soient respectées les normes sociales et environnementales.

Enfin, nous devrons nous montrer très vigilants sur la mise en oeuvre du plan d'investissement et plus particulièrement sur le rôle des collectivités territoriales.

Tant la Commission que le Conseil ont la volonté d'aller vite sur le plan d'investissement afin que des projets puissent être financés et engagés dès cette année. Les négociations ont commencé le 19 janvier au sein d'un groupe ad hoc du Conseil, où les questions restent nombreuses à ce stade. Il est prévu que le Conseil ECOFIN adopte une orientation générale le 10 mars en vue d'un accord politique en mai puis d'un accord en première lecture au Parlement européen, sur le rapport des commissions des affaires économiques et monétaires et des budgets, d'ici la fin du premier semestre.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, Didier Marie et moi-même vous invitons à adopter l'avis politique et la proposition de résolution européenne qui vous ont été préalablement distribués.

M. Simon Sutour. - De nombreuses interrogations demeurent sur ce plan d'investissement, même s'il comporte beaucoup de choses positives. Il est notamment tourné vers la croissance et l'emploi, ce qui permet de réorienter l'Europe jusqu'alors excessivement axée sur la rigueur budgétaire. Je suis en revanche, moi aussi, réservé sur l'effet de levier « fantastique » qui permettrait de mobiliser 315 milliards d'euros à partir de 21 milliards, d'autant plus que, lors d'un déplacement à Bruxelles, il m'a été dit que les crédits publics s'établissaient en réalité à 6 milliards d'euros. Ainsi, si l'idée du plan est bonne, il convient toutefois de lui consacrer de véritables moyens, et une part conséquente du budget européen devrait lui être allouée. Par ailleurs, j'ai une inquiétude qui tient à ce que les crédits affectés au plan d'investissement proviennent en réalité de crédits existants du cadre financier pluriannuel, notamment les fonds structurels.

M. Daniel Raoul. - Les 21 milliards d'euros de crédits publics constituent en partie du « recyclage ». Je suis moi aussi sceptique sur l'effet de levier de 1 à 15. Je note une contradiction entre les alinéas 20 et 21 de la proposition de résolution européenne qui nous est soumis : comment les projets financés au titre du fonds pourront-ils à la fois présenter un profil de risque élevé et être économiquement viables ? Cela pose d'ailleurs la question du profil des projets qui seront retenus. Je considère que les projets d'aménagement du territoire, dont le retour sur investissement ne sera pas immédiat, sont aussi importants que les projets industriels.

M. André Gattolin. - Le plan d'investissement du président Juncker soulève des doutes sur plusieurs aspects. Je m'interroge moi aussi sur la crédibilité de l'effet de levier. Je rappelle d'ailleurs que c'est le quatrième plan d'investissement que l'on nous soumet depuis une vingtaine d'années. L'effet de levier ne fonctionnera que si les projets retenus sont rentables suffisamment rapidement. Par ailleurs, la BEI n'est pas habituée à gérer des dossiers concernant des PME-PMI, mais plutôt des gros dossiers d'investissement, et n'a guère non plus de compétences en matière d'éducation ou de politique sociale. Elle n'est pas non plus habituée à prendre des risques importants. Enfin, elle n'entretient guère de très bonnes relations avec la Caisse des Dépôts et Consignations, ni avec les organismes comparables dans les autres États membres. Je note d'ailleurs que la Caisse des Dépôts française s'est rapprochée récemment de son homologue allemande. Je suis également inquiet de ce que le Parlement européen soit tenté d'obtenir un droit de veto sur chacun des projets sélectionnés au titre du plan : cela me paraît excessif.

M. François Marc. - Je souligne également la contradiction entre les alinéas 20 et 21 de la proposition de résolution européenne. Une part de risque est indispensable.

M. Alain Richard. - Nous avons peut-être cru un peu trop rapidement que le plan Juncker allait régler tous nos problèmes. Un choc d'investissement est en effet nécessaire, mais ces investissements doivent être rentables. Actuellement, ni le Parlement européen ni le Conseil européen n'ont de majorité pour rompre avec les principes de base de la politique monétaire commune. Nous ne sommes pas dans un contexte où l'on va relancer la croissance par une hausse des dépenses publiques. Le plan du président Juncker repose en partie sur des prêts bancaires, mais les bénéficiaires de ces prêts doivent être capables de les rembourser. Je partage également les réserves qui ont été formulées sur la BEI et ses capacités à gérer des dossiers à hauteur de 315 milliards d'euros.

M. Philippe Bonnecarrère. - Pour ma part, j'approuve la proposition de résolution européenne et le projet d'avis politique qui nous sont soumis. Je considère que les critiques envers le plan d'investissement sont un peu sévères. Je rappelle que les grandes lignes de ce plan ont été formulées à un moment où les récentes décisions de la Banque centrale européenne en matière monétaire n'avaient pas encore été annoncées. De même, la Commission européenne est obligée d'agir avec le budget dont elle dispose et qui est limité. Elle a la volonté de l'optimiser et c'est une bonne chose. On ne peut pas exiger de l'Europe à la fois qu'elle adopte une politique d'investissement en soutien des États membres, et dans le même temps, qu'elle réclame des économies budgétaires. Je rappelle que nous avons nous-mêmes beaucoup de difficultés à dégager des capacités d'investissement qui ont plutôt diminué au cours des dernières années.

M. André Reichardt. - Il conviendrait d'éclaircir la question du montant des crédits publics alloués au plan d'investissement. S'agit-il de 21 milliards d'euros ou de 6 milliards ? Comment ce montant sera-t-il réparti ? Selon quels projets ? Si je considère que la possibilité pour les collectivités territoriales de bénéficier du plan est une bonne chose, nous devons aussi nous garder du risque de demandes disparates et mobilisant de faibles crédits. Pour ce qui concerne la place des investisseurs ressortissants d'États tiers à l'Union européenne dans la gouvernance du plan, je suppose qu'ils demanderont des contreparties en échange de financements.

Mme Fabienne Keller. - Il existe effectivement des interrogations sur la gouvernance du plan. J'ai lu des informations selon lesquelles une liste de projets avait déjà été publiée, sur des thématiques proches de celles du grand emprunt. Le commissariat général à l'investissement est chargé d'instruire ces dossiers. Je voulais donc connaître l'articulation entre le niveau européen et le niveau national pour la mise en oeuvre de ces projets.

M. Michel Billout. - Les difficultés d'accorder du crédit à ce plan d'investissement sans se poser de nombreuses questions apparaissent rapidement, d'autant plus que l'Union européenne est dépourvue de ressources propres, ce qui rend l'exercice particulièrement difficile, comme on le voit avec les discussions sur la taxe sur les transactions financières. Je rappelle que, au cours de leur audition, MM. Pisani-Ferry et Enderlein avaient mis en garde sur la façon dont l'Allemagne avait sensiblement réduit ses investissements au cours des dernières années, ce qui a des répercussions sur l'état de ses infrastructures. Le mérite de la proposition de résolution européenne qui nous est soumise est de poser les bonnes questions, et pour cette raison je suis prêt à le soutenir. Sur la gouvernance, nous pouvons nous interroger sur le crédit à apporter aux experts ; c'est pourquoi il me semble indispensable d'ajouter une dimension de contrôle démocratique. Je suis en revanche plus réservé sur le volet réglementaire du plan.

M. Didier Marie. - Je voudrais d'abord rappeler que le plan d'investissement est né d'un compromis politique : le président Juncker avait pris un certain nombre d'engagements devant le Parlement européen, dont une inflexion de la politique européenne en faveur de la croissance et de l'emploi. Il avait ainsi annoncé une mise en oeuvre rapide de ce plan. Celui-ci part du constat qu'il existe des liquidités abondantes aujourd'hui en Europe et qu'il est nécessaire de les orienter vers des projets risqués assis sur une garantie. La Commission européenne et la BEI font valoir que l'effet de levier de 1 à 15 se situe dans la moyenne des expériences passées en matière d'investissement : ainsi, l'augmentation du capital de la BEI de 10 milliards d'euros en 2012 a donné lieu à un effet de levier de 1 à 18, et de 1 à 20 pour le projet COSME. Les 21 milliards d'euros de crédits publics alloués au fonds se répartissent en 5 milliards au titre de la BEI, et en deux fois 8 milliards sur le budget de l'Union européenne, 8 milliards constituant la garantie proprement dite et les 8 autres milliards devant être mobilisés uniquement en cas de besoin. La Commission nous a d'ailleurs indiqué que la garantie du budget de l'Union européenne ne devrait pas être sollicitée au-delà de 3 milliards d'euros, ce qui, selon elle, rend suffisants les 8 milliards prévus. Les projets financés doivent certes présenter un profil plus risqué, mais il convient aussi d'éviter de financer des « éléphants blancs » sans valeur ajoutée significative, comme cela a pu exister dans le passé. Les alinéas 20 et 21 cherchent à exprimer cette double préoccupation. Mais nous sommes naturellement ouverts pour préciser la rédaction si nécessaire. À cette fin, nous vous proposons de modifier les points 18 de l'avis politique et 21 de la proposition de résolution européenne afin de retenir le critère d'une « perspective raisonnable de bonne viabilité économique » des projets. Sur la Caisse des Dépôts et Consignations, il y a effectivement une rivalité historique entre la BEI et les banques nationales de développement. C'est pourquoi la proposition de résolution européenne souhaite la structuration d'un réseau européen de ces banques, qui devrait permettre une meilleure mise en oeuvre du plan d'investissement, y compris au niveau de la plateforme d'ingénierie que la Commission propose d'instaurer.

M. Jean-Paul Emorine- Le plan d'investissement permettra d'apporter des garanties à des entreprises qui n'auraient pas pu les trouver sans lui. Pour que les projets financés soient rapidement et efficacement mis en oeuvre, il convient de les décliner au niveau des territoires. De ce point de vue, le numérique constitue un très bon exemple : le plan permet de financer des projets de très haut débit, mais il faut que les collectivités territoriales s'y impliquent pour leur donner une réalité sur le terrain.

M. Didier Marie. - Il est important que les collectivités territoriales puissent présenter des projets au FEIS. Je rappelle qu'aujourd'hui, 55 % de l'investissement en Europe proviennent des collectivités territoriales. Nous ne devons donc pas nous priver de leurs capacités de levier. Le risque de saupoudrage n'est pas nul, mais il doit être évité par la définition des critères de sélection de projets qui seront retenus par le comité d'investissement. La rédaction que nous proposons pour ce qui concerne le positionnement des investisseurs hors Union européenne vise précisément à obtenir des informations complémentaires sur leur rôle éventuel et sur leur implication dans la gouvernance du plan.

M. Jean-Paul Emorine. - La rédaction de l'alinéa relatif au volet réglementaire obéit à la même préoccupation d'obtenir des précisions sur sa contribution à la réalisation du plan. Par exemple, il existe aujourd'hui des obstacles réglementaires qui empêchent les collectivités territoriales d'intervenir dans le développement du très haut débit.

À l'issue du débat, la commission a adopté l'avis politique et la proposition de résolution européenne à l'unanimité dans la rédaction suivante :

Avis politique sur le plan d'investissement pour l'Europe

1. Vu la communication de la Commission européenne du 26 novembre 2014 intitulée Un plan d'investissement pour l'Europe (COM (2014) 903 final),

2. Vu les conclusions du Conseil européen du 18 décembre 2014, en particulier les paragraphes 1 et 2,

3. Vu la proposition de règlement de la Commission européenne du 13 janvier 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques (COM (2015) 10 final),

4. Vu le projet de budget rectificatif n° 1 au budget général 2015 du 13 janvier 2015 (COM (2015) 11 final),

5. Vu la communication de la Commission européenne du 13 janvier 2015 intitulée Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du Pacte de stabilité et de croissance (COM (2015) 12 final),

6. La commission des affaires européennes du Sénat fait les observations suivantes :

7. Dès lors que l'investissement constitue l'une des priorités majeures de l'Union européenne, elle réitère son soutien de principe au plan d'investissement pour l'Europe, dont les grandes lignes ont été présentées par la Commission européenne le 26 novembre 2014, qui devrait permettre de mobiliser 315 milliards d'euros sur les années 2015 à 2017 ;

8. Néanmoins, en l'absence, à ce jour, de réponse de la Commission européenne à certaines des questions soulevées dans son avis politique du 26 novembre 2014, elle estime que des incertitudes subsistent sur plusieurs aspects de ce plan ;

9. Elle demande que le plan d'investissement mobilise des ressources additionnelles de manière à ce que les modalités de son financement ne compromettent pas la mise en oeuvre des programmes européens déjà approuvés ;

10. Elle déplore l'insuffisance des crédits publics consacrés au financement du plan d'investissement, qui résulte directement de la modestie du budget de l'Union européenne ;

11. Elle se montre réservée sur la crédibilité du ratio de 1 à 15 retenu pour calculer l'effet de levier susceptible de mobiliser 315 milliards d'euros auprès d'investisseurs privés à partir de 21 milliards d'euros de crédits publics ;

12. Elle regrette que le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) dont l'institution est proposée exclue a priori tout recours aux subventions pour financer les projets des petites et moyennes entreprises et entreprises de taille intermédiaire (PME-ETI) et du secteur public, certains d'entre eux, notamment les projets d'infrastructures dont le retour sur investissement n'est pas immédiat, pouvant requérir ce type de financement ; elle regrette que le secteur public n'ait pas accès aux garanties du FEIS et s'inquiète dès lors de ce que les modalités de financement de ce dernier risquent de restreindre le nombre de projets éligibles et empêchent ainsi le plan d'investissement d'atteindre ses objectifs ;

13. Elle considère que le FEIS doit prendre en compte de manière significative le financement de projets bénéficiant aux PME-ETI et souhaite dès lors connaître la façon dont il s'articulera avec les dispositifs existants, en particulier avec le fonds européen d'investissement de la Banque européenne d'investissement, afin d'éviter tout effet d'aubaine ;

14. Constatant que des interrogations demeurent sur l'impact des modalités de financement proposées sur l'utilisation des fonds structurels déjà alloués à la politique de cohésion, en particulier sur l'articulation entre le FEIS et les fonds structurels et d'investissement européens, elle demande que des engagements fermes soient pris sur la préservation de ces crédits dans un contexte marqué par la réduction drastique des dotations financières nationales aux collectivités territoriales ;

15. Elle est favorable à ce que les contributions nationales éventuelles au FEIS ne soient pas prises en compte dans le calcul du déficit public et de la dette publique au titre de l'application du Pacte de stabilité et de croissance et souhaite que l'engagement de la Commission européenne en ce sens soit fermement confirmé ;

16. Elle demande que les relations entre la Banque européenne d'investissement et les banques nationales de développement en vue de la mise en oeuvre du plan d'investissement soient précisées et considère que celle-ci sera favorisée par la constitution d'un réseau européen des banques nationales de développement ;

17. Faisant observer que la task force constituée sous la direction de la Commission européenne et de la Banque européenne d'investissement a identifié environ 2 000 projets représentant 1 300 milliards d'euros au titre de la réserve de projets d'investissement, elle considère que le FEIS doit financer en priorité des projets présentant un profil de risque élevé et qui n'auraient pas vu le jour sans ce plan d'investissement ;

18. Elle est d'avis que ces projets, dont le financement doit être précédé d'une évaluation préalable approfondie, doivent répondre à trois critères cumulatifs pour être mis en oeuvre : une dimension européenne véritable, une perspective raisonnable de bonne viabilité économique et un impact à court terme sur l'activité économique ;

19. Dès lors que le plan d'investissement prévoit de financer des projets dans des secteurs pour lesquels le retour sur investissement est plus aléatoire et plus long et donc a priori moins attractifs pour des investisseurs privés, par exemple l'éducation et la formation, la santé, la recherche et le développement ou encore le domaine social, elle demande que soient précisés les critères de sélection de projets dans ces secteurs, susceptibles de les rendre éligibles au FEIS ;

20. Elle défend avec intérêt la possibilité pour les collectivités territoriales de bénéficier du plan d'investissement et considère que l'éligibilité au FEIS de projets qu'elles soutiennent apporterait une contribution significative à la réalisation des objectifs du plan d'investissement ;

21. Elle souhaite que soient établis des critères de sélection des projets aboutissant à une couverture équilibrée du territoire européen, la cohésion économique, sociale et territoriale restant l'un des objectifs majeurs de l'Union européenne ;

22. Elle est favorable à ce que le plan d'investissement puisse financer des projets identifiés et mis en oeuvre sur une base bilatérale ;

23. Pour que le plan d'investissement atteigne ses objectifs et respecte des critères prédéfinis de sélection des projets, elle estime que l'éligibilité de ces derniers au FEIS doit être préservée de toute interférence de nature à favoriser un « saupoudrage » des crédits et la tentation d'une répartition nationale ou par secteur ; elle partage donc la proposition d'une sélection des projets réalisée par le comité d'investissement comprenant des experts indépendants dont certains devront aussi disposer d'une solide expérience des collectivités territoriales et des politiques sociales ;

24. Pour autant, elle considère que la mise en oeuvre du plan d'investissement et le fonctionnement du FEIS ne sauraient être soustraits à toute responsabilité de nature démocratique et demande donc que soit précisée l'obligation de rendre compte au niveau du comité de pilotage de manière à la rendre effective ; dans le même objectif, elle réclame également qu'un bilan régulier en termes coûts/bénéfices du plan d'investissement et du fonctionnement du FEIS soit effectué et que le Parlement européen et les parlements nationaux puissent exercer un contrôle véritable à leur endroit ;

25. Elle souhaite que soient apportées des précisions sur la possibilité pour des investisseurs non ressortissants d'États membres de l'Union européenne de contribuer au FEIS et donc sur les conditions de leur participation au comité de pilotage ;

26. Elle demande des informations complémentaires sur le fonctionnement de la plateforme européenne de conseil en investissement chargée d'apporter une assistance technique aux autorités compétentes des États membres et aux investisseurs publics et privés, en particulier sur son articulation avec les guichets uniques existants et sur son rôle envers les collectivités territoriales et dans l'accompagnement des PME-ETI ;

27. Elle insiste sur la nécessité de parvenir à un environnement plus favorable aux investissements grâce à un allégement et à une harmonisation des réglementations européennes et nationales et souhaite à ce titre que le volet réglementaire du plan d'investissement soit mieux documenté, en particulier pour ce qui concerne la contribution de l'union de l'énergie et du marché unique du numérique à la levée des obstacles réglementaires à l'investissement dans l'Union européenne dans le respect des normes sociales et environnementales ;

28. Elle se montrera très vigilante sur la mise en oeuvre du plan d'investissement et plus particulièrement sur le rôle des collectivités territoriales.

Proposition de résolution européenne sur le plan d'investissement pour l'Europe

1. Le Sénat,

2. Vu l'article 88-4 de la Constitution,

3. Vu la communication de la Commission européenne du 26 novembre 2014 intitulée Un plan d'investissement pour l'Europe (COM (2014) 903 final),

4. Vu les conclusions du Conseil européen du 18 décembre 2014, en particulier les paragraphes 1 et 2,

5. Vu la proposition de règlement de la Commission européenne du 13 janvier 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques (COM (2015) 10 final),

6. Vu le projet de budget rectificatif n° 1 au budget général 2015 du 13 janvier 2015 (COM (2015) 11 final),

7. Vu la communication de la Commission européenne du 13 janvier 2015 intitulée Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du Pacte de stabilité et de croissance (COM (2015) 12 final),

8. Dès lors que l'investissement constitue l'une des priorités majeures de l'Union européenne, affirme son soutien de principe au plan d'investissement pour l'Europe, dont les grandes lignes ont été présentées par la Commission européenne le 26 novembre 2014, qui devrait permettre de mobiliser 315 milliards d'euros sur les années 2015 à 2017 ;

9. Estime néanmoins que des incertitudes subsistent sur plusieurs aspects de ce plan ;

10. Sur les modalités de financement du plan d'investissement

11. Demande que le plan d'investissement mobilise des ressources additionnelles de manière à ce que les modalités de son financement ne compromettent pas la mise en oeuvre des programmes européens déjà approuvés ;

12. Déplore l'insuffisance des crédits publics consacrés au financement du plan d'investissement, qui résulte directement de la modestie du budget de l'Union européenne ;

13. Se montre réservé sur la crédibilité du ratio de 1 à 15 retenu pour calculer l'effet de levier susceptible de mobiliser 315 milliards d'euros auprès d'investisseurs privés à partir de 21 milliards d'euros de crédits publics ;

14. Regrette que le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) dont l'institution est proposée exclue a priori tout recours aux subventions pour financer les projets des petites et moyennes entreprises et entreprises de taille intermédiaire (PME-ETI) et du secteur public, certains d'entre eux, notamment les projets d'infrastructures dont le retour sur investissement n'est pas immédiat, pouvant requérir ce type de financement ; regrette que le secteur public n'ait pas accès aux garanties du FEIS et s'inquiète dès lors de ce que les modalités de financement du FEIS risquent de restreindre le nombre de projets éligibles et empêchent ainsi le plan d'investissement d'atteindre ses objectifs ;

15. Considère que le FEIS doit prendre en compte de manière significative le financement de projets bénéficiant aux PME-ETI et souhaite dès lors connaître la façon dont il s'articulera avec les dispositifs existants, en particulier avec le fonds européen d'investissement de la Banque européenne d'investissement, afin d'éviter tout effet d'aubaine ;

16. Constatant que des interrogations demeurent sur l'impact des modalités de financement proposées sur l'utilisation des fonds structurels déjà alloués à la politique de cohésion, en particulier sur l'articulation entre le FEIS et les fonds structurels et d'investissement européens, demande que des engagements fermes soient pris sur la préservation de ces crédits dans un contexte marqué par la réduction drastique des dotations financières nationales aux collectivités territoriales ;

17. Est favorable à ce que les contributions nationales éventuelles au FEIS ne soient pas prises en compte dans le calcul du déficit public et de la dette publique au titre de l'application du Pacte de stabilité et de croissance et souhaite que l'engagement de la Commission européenne en ce sens soit fermement confirmé ;

18. Demande que les relations entre la Banque européenne d'investissement et les banques nationales de développement en vue de la mise en oeuvre du plan d'investissement soient précisées et considère que celle-ci sera favorisée par la constitution d'un réseau européen des banques nationales de développement ;

19. Sur les secteurs et projets financés par le plan d'investissement

20. Faisant observer que la task force constituée sous la direction de la Commission européenne et de la Banque européenne d'investissement a identifié environ 2 000 projets représentant 1 300 milliards d'euros au titre de la réserve de projets d'investissement, considère que le FEIS doit financer en priorité des projets présentant un profil de risque élevé et qui n'auraient pas vu le jour sans ce plan d'investissement ;

21. Est d'avis que ces projets, dont le financement doit être précédé d'une évaluation préalable approfondie, doivent répondre à trois critères cumulatifs pour être mis en oeuvre : une dimension européenne véritable, une perspective raisonnable de bonne viabilité économique et un impact à court terme sur l'activité économique ;

22. Dès lors que le plan d'investissement prévoit de financer des projets dans des secteurs pour lesquels le retour sur investissement est plus aléatoire et plus long et donc a priori moins attractifs pour des investisseurs privés, par exemple l'éducation et la formation, la santé, la recherche et le développement ou encore le domaine social, demande que soient précisés les critères de sélection de projets dans ces secteurs, susceptibles de les rendre éligibles au FEIS ;

23. Défend avec intérêt la possibilité pour les collectivités territoriales de bénéficier du plan d'investissement et considère que l'éligibilité au FEIS de projets qu'elles soutiennent apporterait une contribution significative à la réalisation des objectifs du plan d'investissement ;

24. Souhaite que soient établis des critères de sélection des projets aboutissant à une couverture équilibrée du territoire européen, la cohésion économique, sociale et territoriale restant l'un des objectifs majeurs de l'Union européenne ;

25. Est favorable à ce que le plan d'investissement puisse financer des projets identifiés et mis en oeuvre sur une base bilatérale ;

26. Sur la gouvernance du Fonds européen pour les investissements stratégiques

27. Pour que le plan d'investissement atteigne ses objectifs et respecte des critères prédéfinis de sélection des projets, estime que l'éligibilité de ces derniers au FEIS doit être préservée de toute interférence de nature à favoriser un « saupoudrage » des crédits et la tentation d'une répartition nationale ou par secteur ; partage donc la proposition d'une sélection des projets réalisée par le comité d'investissement comprenant des experts indépendants dont certains devront aussi disposer d'une solide expérience des collectivités territoriales et des politiques sociales ;

28. Pour autant, considère que la mise en oeuvre du plan d'investissement et le fonctionnement du FEIS ne sauraient être soustraits à toute responsabilité de nature démocratique et demande donc que soit précisée l'obligation de rendre compte au niveau du comité de pilotage de manière à la rendre effective ; dans le même objectif, réclame également qu'un bilan régulier en termes coûts/bénéfices du plan d'investissement et du fonctionnement du FEIS soit effectué et que le Parlement européen et les parlements nationaux puissent exercer un contrôle véritable à leur endroit ;

29. Souhaite que soient apportées des précisions sur la possibilité pour des investisseurs non ressortissants d'États membres de l'Union européenne de contribuer au FEIS et donc sur les conditions de leur participation au comité de pilotage ;

30. Demande des informations complémentaires sur le fonctionnement de la plateforme européenne de conseil en investissement chargée d'apporter une assistance technique aux autorités compétentes des États membres et aux investisseurs publics et privés, en particulier sur son articulation avec les guichets uniques existants et sur son rôle envers les collectivités territoriales et dans l'accompagnement des PME-ETI ;

31. Sur le volet réglementaire du plan d'investissement

32. Insiste sur la nécessité de parvenir à un environnement plus favorable aux investissements grâce à un allégement et à une harmonisation des réglementations européennes et nationales et souhaite à ce titre que le volet réglementaire du plan d'investissement soit mieux documenté, en particulier pour ce qui concerne la contribution de l'union de l'énergie et du marché unique du numérique à la levée des obstacles réglementaires à l'investissement dans l'Union européenne dans le respect des normes sociales et environnementales ;

33. Se montrera très vigilant sur la mise en oeuvre du plan d'investissement et plus particulièrement sur le rôle des collectivités territoriales ;

34. Invite le Gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations en cours.

Économie, finances et fiscalité

Mise en oeuvre du Plan d'investissement pour l'Europe

COM (2015) 10 final - Texte E 9964

Rapport d'information, proposition de résolution européenne
et avis politique de MM. Jean-Paul Emorine et Didier Marie

(Réunion du 5 novembre 2015)

M. Jean Bizet, président. - En préambule, je remercie Richard Yung pour son travail sur le règlement européen de renforcement de la résilience des banques. Ce règlement d'harmonisation avait reçu une succession d'exemptions au bénéfice des banques anglaises et des succursales des banques américaines ; au point que des douze établissements considérés comme présentant un risque systémique, il n'en restait plus que trois, dont deux français... Assumant pleinement le rôle que nous donne la Constitution, nous avons, en conférence de presse, fait connaître notre mécontentement vis-à-vis de cette réforme, sans exclure un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne. Le président du Sénat s'est dit très satisfait du résultat de notre travail.

Nous examinons le rapport d'information de Jean-Paul Emorine et Didier Marie sur la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe, ainsi qu'une proposition de résolution européenne et un avis politique. Nos rapporteurs ont déjà présenté devant notre commission les enjeux et l'économie de ce plan qui n'a pas manqué de susciter des interrogations. Mais nous vivons une époque où l'argent public se raréfie, alors que l'argent privé abonde ; il faut par conséquent le mobiliser et le faire circuler. C'est l'esprit du plan ; s'il fonctionne, il ouvrira une nouvelle ère dans le financement de l'investissement.

Le jour même de la présentation du plan au Parlement européen, en novembre 2014, nous avons adopté un avis politique, suivi d'un second en février dernier et d'une proposition de résolution européenne. Amendée par le rapporteur général de la commission des finances, Albéric de Montgolfier, celle-ci a été adoptée le 24 mars, le Sénat soulignant à cette occasion sa vigilance sur la place qu'y auront les collectivités territoriales. Le dispositif étant opérationnel depuis l'automne, il était nécessaire de faire un point sur sa mise en oeuvre, à la veille du Congrès des maires. Il serait souhaitable de communiquer davantage sur notre travail auprès des collectivités territoriales ; alors que la dotation de l'État est en baisse de 10,7 milliards d'euros, ce plan offre aux maires des possibilités d'investir autrement.

M. Didier Marie. - Un an après la présentation des grandes lignes du plan, nous avons jugé utile de vous rendre compte de l'état d'avancement de ce projet ambitieux en nous appuyant sur une série d'auditions.

Le plan vise à injecter dans l'économie européenne 315 milliards d'euros par le biais d'un fonds européen pour les investissements stratégiques, le FEIS, géré par la Banque européenne d'investissement (BEI). Les projets financés, qui autrement ne trouveraient pas de soutien sur les marchés, relèvent de sept secteurs prioritaires dont l'énergie, le numérique, la recherche, l'éducation, la formation et la santé. Un troisième volet de nature réglementaire, pour l'instant peu avancé, est destiné à créer un environnement propice aux investissements.

Le mécanisme est détaillé dans le rapport : l'Union européenne apporte une garantie à la BEI pour financer plus de projets qu'elle ne le fait actuellement, voire de financer des projets à risque d'un genre nouveau. L'engagement de la BEI, appuyé sur sa notation AAA, justifiera le sérieux des projets et facilitera la mobilisation des banques nationales de développement et des capitaux privés.

Le règlement instituant le FEIS est entré en vigueur le 4 juillet 2015. Le 22 juillet, un accord a été signé entre la BEI et la Commission européenne sur les méthodes de travail du fonds et une communication sur la contribution des banques nationales de développement a été publiée. Les organes de gouvernance se sont mis en place. Les quatre membres du comité de pilotage qui décide de l'orientation stratégique du Fonds ont été nommés ; trois sont issus de la Commission européenne, et le quatrième est un vice-président de la BEI, Ambroise Fayolle, que nous avons auditionné. Le directeur exécutif du fonds et son adjoint
- un ancien vice-chancelier autrichien et une Bulgare passée par la direction de la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD) - ont été approuvés par le Parlement européen. Enfin, le comité d'investissement chargé d'étudier l'éligibilité des projets au FEIS comprend, en plus du directeur exécutif, huit experts européens en passe d'être nommés - les auditions sont en cours.

Depuis le début juillet, les choses avancent assez vite au regard des habitudes européennes, d'autant que 21 projets, déjà validés en parallèle par la BEI, seront proposés aux comités d'investissement et de pilotage pour l'éligibilité à la garantie du FEIS. Les dossiers non retenus seront assumés par la BEI dans son bilan annuel. C'est important, car l'adoption des premiers projets peut convaincre les hésitants et ouvrira par l'exemple la voie à d'autres projets. Le déploiement des plateformes d'investissement prévues dans le FEIS suscite de fortes attentes. Ce sont des mécanismes de co-investissement structuré, thématiques ou géographiques, destinés à canaliser les investissements vers un ensemble de projets plutôt que vers un seul. Leur objectif est non seulement de réduire les coûts de transaction et d'information, mais aussi de répartir les risques entre les différents investisseurs.

Or il ressort de nos auditions que la mise en place de ces plateformes est plus lente que prévu ; elles sont pourtant un maillon essentiel, en particulier pour les collectivités territoriales en leur permettant de se regrouper autour d'un projet commun et d'atteindre le seuil nécessaire pour demander un financement. C'est pourquoi nous appelons dans la proposition de résolution européenne et dans l'avis politique à leur établissement rapide.

M. Jean-Paul Emorine. - Nos auditions nous ont appris que la BEI, par nature très prudente puisqu'elle soutient des projets de long terme, s'est montrée prête à prendre davantage de risques pour la mise en oeuvre du plan d'investissement - elle en est du reste à l'origine. Omnes Capital, une société de capital-risque qui participe au fonds Capenergie 3 visant des investissements dans les énergies renouvelables, a obtenu une participation de 50 millions d'euros de la BEI ; sans la garantie du FEIS, estiment ses dirigeants, cette participation n'aurait pas dépassé 15 à 20 millions d'euros.

Tout en reconnaissant les progrès et le travail accompli en quelques mois, il convient de rester prudent. D'abord, les projets doivent encore obtenir le label FEIS et le comité de sélection n'est pas encore en place. La BEI, qui a instruit les dossiers, estime qu'ils relèvent de la garantie du plan Juncker, mais la décision n'est pas encore prise. Ensuite, il reste l'inconnue de l'engagement des investisseurs privés sur lequel repose le fameux effet de levier. C'est la part de risque du plan...

Le troisième volet du plan, qui vise à créer un environnement réglementaire favorable aux investissements, est certainement la partie la plus longue à concrétiser et reste assez prospectif. C'est pourquoi, à ce stade, il est encore trop tôt pour se prononcer ; je vous renvoie néanmoins aux travaux de Richard Yung et moi-même sur l'union des marchés de capitaux et à la résolution européenne que nous avons adoptée sur le sujet. Aux États-Unis, les investissements des entreprises sont financés à 70 % sur les marchés de capitaux ; dans l'Union européenne, à 40 %. Il importe par conséquent de renforcer la mobilisation de capitaux, en particulier pour les PME - je rappelle qu'au niveau européen, sont considérées comme telles les entreprises de moins de trois mille salariés.

Concernant les collectivités territoriales, une incompréhension mérite d'être surmontée. Il est vrai - le Comité des régions et notre commission l'ont souligné - qu'elles ne sont pas assez associées à la mise en place du plan d'investissement, mais il n'est pas trop tard pour bien faire : nous demandons que les collectivités territoriales soient consultées sur les lignes directrices d'investissement qui vont venir préciser les critères d'éligibilité des projets.

Nous avons aussi constaté que la communication très optimiste de la Commission européenne sur le plan Juncker avait pu laisser croire aux collectivités territoriales que ce plan leur était destiné. Il leur apparaissait comme un plan de subventions analogue à ceux que la politique régionale a pu proposer. Or tel n'est pas le cas.

Le plan a vocation à financer des projets susceptibles de reconstruire un tissu industriel en Europe. Par conséquent, il ne concerne pas uniquement les collectivités territoriales, mais l'ensemble des acteurs publics et privés susceptibles d'initier et de porter des projets dans les sept secteurs visés. Nos collectivités peuvent porter ces projets au même titre que des entreprises, des fonds de capital-risque ou des banques. À Bruxelles, il nous a été précisé que les collectivités devraient porter les projets par l'intermédiaire d'acteurs extérieurs - par la voie d'une concession ou autre délégation de service public. Le plan d'investissement ne propose pas de subventions, mais une garantie sur des financements de projets qui ne trouvent pas de soutien sur les marchés financiers alors qu'ils seraient rentables sur le long terme. Ce n'est plus la qualité du demandeur qui prime, mais celle du projet.

En raison de l'écart entre les effets d'annonce et la réalité du plan, l'enthousiasme initial des collectivités a laissé la place à la déception, à la désaffection et enfin au désintérêt. C'est très regrettable, car nous pensons que leur inclusion est une garantie de sa réussite. Comment relancer l'investissement dans notre pays sans les collectivités, qui représentent près de 60 % de l'investissement public ?

Pourtant le plan d'investissement pour l'Europe propose de réelles opportunités pour les collectivités territoriales. D'abord, l'interlocuteur privilégié d'investissements de long terme en Europe reste la BEI. Il faut lui présenter des projets, afin qu'elle les propose à la garantie du FEIS. Ensuite, le plan d'investissement donne la possibilité aux régions d'investir des fonds structurels dans les projets éligibles, tel celui de « Troisième révolution industrielle » dans le Nord-Pas-de-Calais.

L'information, le conseil et l'assistance technique seront cruciaux pour la réussite du plan. La plateforme européenne de conseil en investissement devra être au service des collectivités territoriales, pour faciliter le portage de projets.

Un récent accord passé entre la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et la BEI revêt une importance particulière pour les plus petites de nos collectivités : il crée un fonds d'investissement de 2 milliards d'euros pour financer des projets d'un montant inférieur à 25 millions d'euros, alors que seuls les projets d'un montant supérieur à ce seuil étaient jusqu'à présent éligibles à une aide de la BEI. Il est trop tôt pour dire si l'accord, signé le 29 octobre, relève du plan d'investissement ; à tout le moins, il contribue pleinement à l'objectif d'associer l'ensemble des acteurs du territoire européen.

En matière d'investissement, l'interlocuteur privilégié des collectivités territoriales en France n'est donc pas la Banque publique d'investissement mais plutôt la Caisse des dépôts et consignations - qui n'a pas beaucoup avancé sur le sujet.

M. Didier Marie. - Le projet de la région Nord-Pas-de-Calais, le premier en France, a valeur d'exemple : associant fonds propres, fonds structurels européens, fonds privés et participation de la BEI, sous couvert du FEIS, il incitera d'autres collectivités à s'intéresser davantage au plan Juncker, en période de recul de l'investissement public. Souhaitons que notre rapport d'information contribue à réduire l'éloignement de nos collectivités vis-à-vis de ce plan. Nous avons tous intérêt à sa réussite.

M. Jean Bizet, président. - Merci. Ce sujet nous mobilise depuis plusieurs mois. Dans la proposition de résolution européenne, j'insiste sur le point 12 qui demande la gratuité des services de la plateforme de conseil pour les collectivités ; le point 13 qui demande des précisions sur le fonctionnement de la plateforme et son articulation avec les guichets uniques existants ; et le point 21 qui déplore l'insuffisante association des collectivités à la mise en oeuvre du plan.

L'interlocuteur des collectivités est la Caisse des dépôts et consignations ; il conviendra d'améliorer l'articulation avec cette institution et la communication en direction des élus locaux afin de susciter des projets. Cela implique un rassemblement autour de plateformes thématiques ou géographiques pour sensibiliser la Caisse des dépôts.

M. Jean-Paul Emorine. - Le plan Juncker s'étalant sur trois ans, les nouveaux responsables régionaux devront s'engager immédiatement et inciter la CDC, qui est en lien direct avec la BEI, à se rendre dans les régions. Un exemple : l'installation de la fibre optique, contrariée dans les collectivités les plus rurales où elle n'est pas rentable pour les opérateurs, pourrait être financée dans le cadre du plan Juncker.

M. Philippe Bonnecarrère. - Merci pour votre analyse. Vous avez mentionné deux types de projets, le premier dans le Nord-Pas-de-Calais, qui s'inscrit dans une stratégie plus large, et le second dans le numérique. Mais les besoins d'investissement sont particulièrement importants dans le domaine des infrastructures, où les projets sont souvent à la limite de la rentabilité. Les autoroutes qui restent à construire, par définition les moins rentables, nécessitent des fonds de concours importants. Il reste aussi beaucoup d'investissements à faire dans les lignes de TGV et les canaux pour compléter le maillage du réseau. Comment mobiliser la garantie Juncker via la BEI sur des opérations de type délégation de service public, avec des opérateurs comme RFF pour le TGV ou son équivalent pour les canaux ? Pouvez-vous nous présenter le dispositif sur le plan pratique ?

M. Richard Yung. - Sur les 315 milliards du plan, l'apport initial de la BEI est de 5 milliards d'euros : c'est en réalité plutôt un dépôt de garantie. C'est un bon système qui facilite la recherche de financements privés ou semi-privés. Pouvez-vous nous en dire plus sur ses modalités ? Le plan concerne 28 pays sur une période de trois ans, ce qui incite à relativiser son ampleur. Comment aller plus loin ?

M. Daniel Raoul. - Vous avez évoqué les concessions et délégations de service public ; mais qu'en est-il des partenariats public-privé (PPP), des sociétés d'économie mixte (Sem) et des sociétés d'économie mixte à opération unique (Semop) ?

M. Alain Richard. - Le plan Juncker rend sans doute service à l'économie européenne ; mais la Commission et la plupart des partenaires ont tendance à l'enjoliver. Rappelons qu'il s'agit pour l'essentiel de prêts, non de financements définitifs.

M. Jean Bizet, président. - Absolument.

M. Alain Richard. - Seuls les projets présentant une rentabilité intrinsèque sont éligibles : ils n'échappent pas à l'exigence d'équilibre financier à moyen terme. Il n'y a pas de miracles en technique financière !

L'apport du plan est de faire passer aux projets la barre de la sécurité financière, grâce au mécanisme de garantie - sélectif -qui facilitera le financement par les banques. Ne nous berçons pas d'illusions : la dimension collectivités territoriales est forcément secondaire. Il y a deux ou trois ans, un vent de panique soufflait sur les collectivités qui craignaient de ne plus pouvoir emprunter. Aujourd'hui, vu leur situation financière, la question est celle de l'opportunité de l'emprunt qui crée des charges de fonctionnement supplémentaires pour 25 à 30 ans. Les dispositifs comme le PPP ou la concession apportent une souplesse bienvenue mais ne dispensent pas de l'exigence de retour. C'est le côté illusionniste de M. Juncker...

M. Michel Raison. - Il y a des tours qui réussissent !

M. Alain Richard. - Je n'aime pas le mot de « financement », qui laisse croire à nos collègues que l'argent va tomber... Mieux vaut parler de prêt, voire d'endettement, puisqu'il faudra rembourser. Il existe un dispositif similaire dans les Balkans, à une échelle plus modeste ; dans le cadre de la mission de diplomatie économique que le gouvernement m'a confiée dans cette région, j'ai pu constater que la sélectivité était décourageante. La première des trois années du plan étant bientôt écoulée, le risque est plutôt que les 315 milliards ne soient pas consommés... L'effet dynamisant sur les secteurs innovants est incontestable, mais parviendrons-nous à susciter assez de projets pour relancer la croissance ?

S'ils sont entièrement utilisés jusqu'en 2017, les 315 milliards représenteront entre le tiers et la moitié du plan Marshall, ce qui est loin d'être négligeable ; mais les risques de dispersion et de report laissent penser que l'effort ne sera pas aussi massif.

Mme Fabienne Keller. - Je suis sous le coup de ces réflexions...

M. Alain Richard. - De ces révélations tragiques !

Mme Fabienne Keller. - Certes, un multiplicateur très élevé a été affiché ; certes, il s'agit de prêts et non de dons ; mais le plan est susceptible d'engendrer une dynamique européenne, nécessaire pour créer des emplois. Tout en restant réalistes, sachons l'utiliser au mieux. Au-delà du grand contournement ouest de Strasbourg, qui me touche particulièrement, pouvez-vous nous en dire plus sur les autres projets susceptibles d'être retenus en France ?

Y a-t-il de la place pour les projets dans le ferroviaire ? C'est un secteur dans lequel des prêts, surtout en période de taux bas, faciliteraient les investissements.

Comment rendre plus opératoire l'association des collectivités territoriales ? S'agissant de projets européens, nous savons que les contrôles seront sévères, et parfois douloureux. Enfin, quelle est l'articulation entre le plan Juncker et le programme national d'Investissements d'avenir (PIA) ou le plan France très haut débit ?

M. Éric Bocquet. - D'après l'annexe du rapport, les premiers projets retenus par la BEI totaliseraient 13 milliards d'euros. Dans le plan initial, 5 milliards sont apportés par la BEI et 16 milliards sous forme de garanties. Quelle est la part de l'Union européenne et de l'investissement privé dans ces 13 milliards ? L'effet levier joue-t-il ?

Je me félicite que la proposition de résolution européenne mette l'accent sur le rôle des collectivités locales. En dépit des garanties et des prêts, les effets du plan, un an après son lancement, ne sont pas à la hauteur des attentes. Est-ce dû à un déficit de demande des entreprises ?

M. Jean-Paul Emorine. - Les projets soumis à la BEI peuvent prendre la forme de concessions, de PPP ou de délégations de service public, mais aussi de SEM. Les collectivités territoriales doivent faire partie des structures formées, d'autant qu'elles apportent un concours financier. Une liaison entre les régions, la Caisse des dépôts et la BEI est indispensable. Pour bénéficier du FEIS, il faut démontrer l'existence d'un risque lié à la rentabilité. Les grands projets intéressent l'Union des marchés de capitaux ; pour les entreprises, la BPI sait détecter rapidement le niveau de risque des projets. Pour les collectivités territoriales, l'analyse est plus difficile ; nous devons leur faire prendre conscience dès 2016 de la nature des projets demandés. Si l'on veut du haut débit dans la ruralité, il faut renforcer les projets locaux existants pour mettre en évidence le niveau de risque lié au retour sur investissement. Le projet de contournement ouest de Strasbourg était risqué à cause d'une espèce protégée de crapaud. ..

Mme Fabienne Keller. - Du grand hamster !

M. Claude Kern. - On l'a attrapé.

M. Didier Marie. - Le mécanisme de financement est le suivant : 21 milliards d'euros sont réunis pour lever 315 milliards ; 16 milliards sont prélevés sur le budget de l'Union européenne, dont 8 milliards immédiatement disponibles issus notamment d'Horizon 2020, des fonds structurels et du Mécanisme européen de stabilité (MES). Les 5 milliards restants sont prélevés sur les moyens de la BEI. Avec ces 21 milliards, la BEI lèvera 63 milliards d'euros sur les marchés financiers. Le reste consiste en des garanties de prêts et des participations à des fonds d'investissements, comme Omnes, à un niveau supérieur à ses engagements habituels. L'objectif est d'atteindre les 315 milliards à un horizon de trois ans. Tous les projets doivent être engagés avant 2017, mais peuvent naturellement durer au-delà ; pour être rentables, il leur faut s'étendre sur une durée plus longue que des projets classiques.

La France est le pays qui a réagi le plus vite, et qui a proposé et fait valider par la BEI le plus grand nombre de projets : six au total. Si le FEIS les approuve, ils entreront dans le cadre du plan Juncker ; sinon, la BEI continuera à les financer sur ses fonds propres. Seuls les projets qui ne trouvent pas de financement sur les marchés, ne sont pas éligibles aux financements classiques de la BEI et sont rentables seront examinés. Les fonds apportés par la BEI seront rémunérés.

Trois mécanismes de financement sont possibles. La BEI peut participer au fonds d'investissement mis en place par la collectivité - c'est le cas du projet en Nord-Pas-de-Calais - ou par des partenaires privés comme Omnes Capital. C'est une modalité intéressante mais peu connue. La BEI peut ensuite prêter selon des modalités qui n'auraient pas été possibles sans la garantie de l'Union européenne. Enfin, elle peut apporter sa garantie dans le cadre d'un financement par les marchés privés.

Les six projets français approuvés par le conseil d'administration de la BEI relèvent des domaines souhaités par la Commission et le Parlement. Le premier concerne l'efficacité énergétique dans le logement privé ancien ; il fait intervenir un fonds d'investissement qui sécurisera le financement de ce projet rentable à long terme. Le deuxième, piloté par Omnes, s'intitule Capénergies 3. Un projet transfrontalier dans le secteur des énergies renouvelables est porté par la Banque régionale allemande, montage que la BEI encourage. Le troisième est la « Troisième révolution industrielle » en Nord-Pas-de-Calais.

En octobre, la BEI a validé la possibilité d'accompagner le plan France très haut débit, sous la forme de garanties de prêt ou d'une participation à des sociétés d'investissement.

Six opérations ont été labellisées par le FEIS, mais nos interlocuteurs sont restés volontairement évasifs sur ce sujet.

Nous avons constaté, au cours de nos travaux, que les collectivités n'étaient pas suffisamment informées et ne savaient pas comment appréhender l'utilisation du FEIS. Il convient de communiquer davantage sur le soutien de la BEI qui s'apprête à ouvrir une plateforme européenne - la proposition de résolution européenne demande que les collectivités puissent y accéder gratuitement. Il importe également que les États membres assurent le relais auprès des collectivités territoriales - soit par l'intermédiaire d'une banque publique d'investissement là où elle existe, en France, en Allemagne, en Italie et en Espagne, soit de manière directe.

Certes, la durée du plan est courte, mais sa mise en place a été très rapide. Nous souhaitons qu'il y ait un effet levier.

M. Jean-Paul Emorine. - Le rapport indique que le haut débit en France a été approuvé en conseil d'administration de la BEI en octobre 2015 : ces opérations visent à accroître l'accès au ultra-haut et haut débit dans des zones à faible densité de population. Les collectivités doivent se concentrer sur deux ou trois projets. Pour répondre à Alain Richard, quand la garantie est appelée, le niveau de taux varie.

M. Didier Marie. - Le rapport mentionne les secteurs dans lesquels le FEIS peut intervenir : outre le numérique et les transports, ce fonds peut financer la promotion du capital humain, la culture ou la santé. Cela signifie qu'il peut soutenir des projets en matière d'éducation et de formation, d'industrie culturelle et éducative, d'infrastructures sociales, d'économie sociale et solidaire... C'est intéressant pour les collectivités territoriales, si l'effet de levier mobilise aussi des acteurs privés.

M. Pascal Allizard. - Ce dispositif laisse espérer une relance de l'investissement, avec des effets de levier très variables. Pour avoir été directeur financier dans un groupe industriel coté en bourse et avoir piloté pendant 17 ans les finances d'un département, je sais que le terme de rentabilité ne revêt pas le même sens dans les deux secteurs. A-t-on idée du temps de retour acceptable techniquement ? Dans le cas de la fibre optique, ce temps de retour est très long. Par ailleurs, même si l'on se doute que la BEI ne communique pas sur le sujet, prévoit-elle un taux de perte, et dans quelle proportion ? Il a bien dû être calculé...

M. Michel Raison. - Quelle est la place de la France en volume de projets ? Est-elle toujours aussi dynamique ? Des projets des filières agricoles ou agro-alimentaires peuvent-il prétendre à la procédure ?

M. Philippe Bonnecarrère. - La procédure du plan Juncker risque d'entrer en contradiction avec des contraintes de mise en oeuvre au plan national. À la suite des trois directives de février 2014 sur la commande publique, une ordonnance sur les marchés publics a été présentée et nous en attendons une autre sur les concessions et les partenariats. Le texte rédigé par Bercy aura pour conséquence de tuer les conventions de partenariat, car il précise que les collectivités et les administrations publiques françaises ne pourront passer des contrats supérieurs à 100 millions d'euros que si elles en garantissent au préalable la soutenabilité financière auprès de la DGFiP et d'une autre structure ad hoc. Notre système de droit des partenariats est en repli. On nous incite à éviter tout risque financier. Il ne faudrait pas que votre volonté allante soit fracassée par les contraintes qui sont en train de se mettre en place.

M. Jean-Paul Emorine. - La rédaction d'une ordonnance répond toujours à un impératif de rigueur. À la BEI d'évaluer le niveau de risque acceptable lorsqu'elle s'engage sur des investissements qui ne seraient pas financés sinon. Car, c'est bien l'objectif du plan Juncker que de financer des projets qui présentent un niveau de risque.

Les projets de méthanisation peuvent entrer dans la procédure, car leur niveau de risque autorise un retour sur investissement. Les grandes coopératives disposent des structures administratives et financières compétentes pour évaluer ce qu'elles ont à gagner avec le plan Juncker.

M. Didier Marie. - Tous les dossiers seront examinés par les experts du FEIS qui en évalueront la soutenabilité, en veillant à ce qu'ils ne puissent pas être financés par le marché. Ils seront ensuite validés par le conseil d'administration de la BEI. Ceux qui sont d'ores et déjà retenus l'ont été par anticipation. Quant au temps de retour, il est évalué projet par projet, selon le niveau de risque, et peut être court ou long, nos interlocuteurs n'excluant pas de retenir un projet sur vingt ou trente ans, par exemple. Quant au taux de perte, bien évidemment, nous ne disposons d'aucun chiffre.

M. Pascal Allizard. - Cela se calcule en amont.

M. Didier Marie. - On imagine que la BEI, soucieuse de conserver sa notation AAA, prend toutes les précautions nécessaires. Toutefois, il se peut que tel projet échoue, étant donné le niveau de risque. Par extrapolation, on pourrait considérer que la BEI est prête à garantir jusqu'à 21 milliards d'euros de pertes. Enfin, les auditions ont montré que nous étions en période expérimentale. Le bilan qui doit être effectué en 2018 laisse ouverte la possibilité d'une prolongation du dispositif, s'il fonctionne bien.

M. Louis Nègre. - Quel est l'intérêt pour la Chine de participer au plan Juncker ?

M. Didier Marie. - La Chine, qui dispose de beaucoup de liquidités, a proposé un engagement de 1 milliard d'euros, sans recevoir aucune réponse officielle. Même si l'Union européenne ne souhaite pas d'intervention extérieure, rien n'interdit à un pays étranger d'intervenir par l'intermédiaire de fonds d'investissements. Cela donnera sans doute lieu à des négociations au plus haut niveau.

M. Richard Yung. - Les Chinois prennent leur ticket partout...

Mme Colette Mélot. - Finalement, seules les grandes collectivités sont concernées par le plan Juncker. Les petites communes n'ont aucune aide à en espérer.

Il faudra de la pédagogie pour faire passer le message. Les départements devront-ils faire un dossier pour bénéficier de prêts pour le haut débit ?

M. Didier Marie. - Les 2 milliards d'euros de prêts contractés par la Caisse des dépôts auprès de la BEI doivent être utilisés pour des projets inférieurs à 25 millions d'euros, ce qui laisse penser qu'ils sont destinés aux petites collectivités. On peut envisager de mettre en place des plateformes d'investissement pour accompagner par exemple la mise aux normes énergétiques des bâtiments municipaux.

Mme Colette Mélot. - Sauf que les petites communes n'ont pas le personnel pour monter les dossiers.

M. Didier Marie. - Cela peut être fait à l'échelle de l'intercommunalité, du département, voire de la région, au bénéfice des communes.

M. Jean Bizet, président. - Ayons l'honnêteté intellectuelle de rappeler que nous ne sommes pas là devant de nouvelles subventions. Comme le rappelait Alain Richard, l'économie de marché impose que le projet soit soutenable. Les projets français qui concernent surtout les énergies renouvelables supposent que l'on fixe un prix pertinent pour la tonne de CO2 : en dessous de 60 euros, la situation sera difficile. À la suite de l'audition du commissaire Phil Hogan, nous lui avons adressé un courrier, avec Jean-Claude Lenoir, pour lui demander clairement si l'agriculture et l'agro-alimentaire, au-delà du tourisme rural, étaient concernés par le dispositif. Enfin, pour ce qui est des collectivités territoriales, nous pouvons nous réjouir de l'injection de 2 milliards d'euros de la Caisse des dépôts.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne ainsi que l'avis politique qui sera transmis à la Commission européenne.

Proposition de résolution européenne
sur la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu sa résolution européenne (n° 84) sur le plan d'investissement pour l'Europe du 24 mars 2015,

Vu le règlement (UE) 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques, la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d'investissement et modifiant les règlements (UE) n° 1291/2013 et (UE) n° 1316/2013 du 11 décembre 2013,

Vu la communication de la Commission européenne du 22 juillet 2015 intitulée « Travailler ensemble pour l'emploi et la croissance : la contribution des banques nationales de développement au plan d'investissement pour l'Europe » (COM (2015) 361 final),

Salue les efforts déployés au cours de l'année 2015 pour la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe ;

Soutient les différents acteurs dans cette démarche et appelle à une entrée en fonction du comité d'investissement du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) ainsi qu'à la mise en ligne du portail européen de projets d'investissement dans les meilleurs délais ;

- Sur les modalités de financement du plan d'investissement :

Se satisfait de voir précisées et renforcées les relations entre la Banque européenne d'investissement et les banques nationales de développement dans la mise en oeuvre du plan d'investissement ;

Souligne le rôle des plateformes d'investissement dans la réussite du plan, en particulier en ce qui concerne le déploiement de projets d'investissement de taille petite ou moyenne, et appelle à trouver rapidement des solutions permettant leur établissement ;

- Sur la gouvernance du Fonds européen pour les investissements stratégiques :

Se félicite de la mise en place de la plateforme européenne de conseil en investissement et demande la gratuité de ses services pour les collectivités territoriales ;

Demande des informations complémentaires sur le fonctionnement de cette plateforme chargée d'apporter une assistance technique aux autorités compétentes des États membres et aux investisseurs publics et privés, en particulier sur les modalités de sa collaboration avec les guichets uniques existants et sur son possible rôle aux côtés des collectivités territoriales de même que dans l'accompagnement des petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises de taille intermédiaire (ETI) ;

- Sur le volet réglementaire du plan d'investissement :

Rappelle la nécessité de parvenir à un environnement plus favorable aux investissements grâce à un allégement et à une harmonisation des réglementations européennes et nationales ;

Prend acte des premières avancées en ce sens, notamment en ce qui concerne l'union des marchés de capitaux, et invite à approfondir sans attendre cette démarche, tout en rappelant son attachement aux réformes adoptées depuis 2009 qui ont permis de renforcer la stabilité financière ;

Souligne la nécessité de mieux documenter le volet réglementaire du plan d'investissement en fournissant des informations concrètes sur la contribution de l'union de l'énergie et du marché unique du numérique à la réalisation des objectifs du plan ;

Signale l'importance de tenir compte des exigences inhérentes au développement des investissements de long terme, notamment dans le domaine des infrastructures, dans le cadre des évolutions à venir des règles prudentielles européennes en matière bancaire et assurantielle ;

- Sur la place des collectivités territoriales dans la mise en oeuvre du plan d'investissement :

Rappelle que la cohésion économique, sociale et territoriale reste l'un des objectifs majeurs de l'Union européenne, affirme son attachement à ce que les projets financés à l'aide du Fonds européen pour les investissements stratégiques contribuent aussi à résorber les disparités régionales ;

Exprime sa préoccupation quant à l'insuffisante association par la Commission européenne des collectivités territoriales à la mise en oeuvre du plan d'investissement ;

Souhaite que le comité de pilotage du FEIS se montre ouvert aux consultations des collectivités territoriales et coopère avec le Comité des régions de l'Union européenne dans l'élaboration des lignes directrices d'investissement qui doivent préciser les critères d'éligibilité des projets ;

Estime que dans un contexte de recul sensible de l'investissement local en France, le plan d'investissement doit être vu comme une opportunité et que, dès lors, les collectivités territoriales doivent être mises en capacité de tirer pleinement profit de ce dernier ;

Constate que les moyens offerts par le plan d'investissement ne sont pas suffisamment pris en compte par les collectivités territoriales dans leurs stratégies d'investissement et la gestion des fonds européens dont elles ont la responsabilité ;

Soutient qu'une participation accrue des collectivités territoriales au plan d'investissement est une condition de sa réussite et passe par une meilleure prise en compte des objectifs du plan dans les stratégies d'investissement de ces dernières ;

Considère que les plateformes d'investissement thématiques ou géographiques constituent un dispositif pertinent pour mettre en commun des projets d'investissement de petite taille présentant un profil de risque plus élevé et que, par conséquent, le recours à de tels dispositifs par les collectivités territoriales doit être favorisé, mais s'inquiète du retard pris pour les constituer et y impliquer ces collectivités ;

Demande que les préoccupations et les besoins des collectivités territoriales soient davantage pris en compte dans le cadre de la mise en place de la plateforme européenne de conseil en investissement et du portail européen de projets d'investissement afin qu'elles puissent disposer de l'information la plus complète possible, en particulier pour ce qui est du recensement des projets éligibles au plan d'investissement, de l'assistance technique susceptible d'être apportée lors du développement de projets et de l'accès aux bonnes pratiques en vigueur dans les États membres ;

Invite le Gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations en cours.

Avis politique sur la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe

Vu l'article 12 du traité sur l'Union européenne,

Vu le règlement (UE) 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques, la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d'investissement et modifiant les règlements (UE) n° 1291/2013 et (UE) n° 1316/2013 du 11 décembre 2013,

Vu la communication de la Commission européenne du 22 juillet 2015 intitulée « Travailler ensemble pour l'emploi et la croissance : la contribution des banques nationales de développement au plan d'investissement pour l'Europe » (COM (2015) 361 final),

La commission des affaires européennes du Sénat fait les observations suivantes :

Elle salue les efforts déployés au cours de l'année 2015 pour la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe ;

Elle appelle à accentuer ces efforts afin de couvrir l'ensemble des secteurs dans lesquels les projets peuvent être financés et en particulier la promotion du capital humain, de la culture et de la santé ;

Elle appelle à une entrée en fonction du comité d'investissement du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) ainsi qu'à la mise en ligne du portail européen de projets d'investissement dans les meilleurs délais ;

- Sur les modalités de financement du plan d'investissement :

Elle se satisfait de voir précisées et renforcées les relations entre la Banque européenne d'investissement et les banques nationales de développement dans la mise en oeuvre du plan d'investissement ;

Elle souligne le rôle des plateformes d'investissement dans la réussite du plan, en particulier en ce qui concerne le déploiement de projets d'investissement de taille petite ou moyenne, et appelle à trouver rapidement des solutions permettant leur établissement ;

- Sur la gouvernance du Fonds européen pour les investissements stratégiques :

Elle se félicite de la mise en place de la plateforme européenne de conseil en investissement et demande la gratuité de ses services pour les collectivités territoriales ;

Elle demande des informations complémentaires sur le fonctionnement de cette plateforme chargée d'apporter une assistance technique aux autorités compétentes des États membres et aux investisseurs publics et privés, en particulier sur les modalités de sa collaboration avec les guichets uniques existants et sur son possible rôle aux côtés des collectivités territoriales de même que dans l'accompagnement des petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises de taille intermédiaire (ETI) ;

- Sur le volet réglementaire du plan d'investissement :

Elle estime nécessaire de parvenir à un environnement plus favorable aux investissements grâce à un allégement et à une harmonisation des réglementations européennes et nationales ;

Elle prend acte des premières avancées en ce sens, notamment en ce qui concerne l'union des marchés de capitaux, et invite à approfondir sans attendre cette démarche, tout en rappelant son attachement aux réformes adoptées depuis 2009 qui ont permis de renforcer la stabilité financière ;

Elle souligne la nécessité de mieux documenter le volet réglementaire du plan d'investissement en fournissant des informations concrètes sur la contribution de l'union de l'énergie et du marché unique du numérique à la réalisation des objectifs du plan ;

Elle signale l'importance de tenir compte des exigences inhérentes au développement des investissements de long terme, notamment dans le domaine des infrastructures, dans le cadre des évolutions à venir des règles prudentielles européennes en matière bancaire et assurantielle ;

- Sur la place des collectivités territoriales dans la mise en oeuvre du plan d'investissement :

Elle rappelle que la cohésion économique, sociale et territoriale reste l'un des objectifs majeurs de l'Union européenne et affirme son attachement à ce que les projets financés à l'aide du Fonds européen pour les investissements stratégiques contribuent aussi à résorber les disparités régionales ;

Cependant, elle exprime sa préoccupation quant à l'insuffisante association par la Commission européenne des collectivités territoriales à la mise en oeuvre du plan d'investissement ;

Elle souhaite que le comité de pilotage du FEIS se montre ouvert aux consultations des collectivités territoriales et coopère avec le Comité des régions de l'Union européenne dans l'élaboration des lignes directrices d'investissement qui doivent préciser les critères d'éligibilité des projets ;

Elle soutient qu'une participation accrue des collectivités territoriales au plan d'investissement est une condition de sa réussite et que celles-ci doivent être mises en capacité de tirer pleinement profit de ce dernier ;

Elle considère que les plateformes d'investissement thématiques ou géographiques constituent un dispositif pertinent pour mettre en commun des projets d'investissement de petite taille présentant un profil de risque plus élevé et que, par conséquent, le recours à de tels dispositifs par les collectivités territoriales doit être favorisé, mais s'inquiète du retard pris pour les constituer et y impliquer ces collectivités ;

Elle demande que les préoccupations et les besoins des collectivités territoriales soient davantage pris en compte dans le cadre de la mise en place de la plateforme européenne de conseil en investissement et du portail européen de projets d'investissement afin qu'elles puissent disposer de l'information la plus complète possible, en particulier pour ce qui est du recensement des projets éligibles au plan d'investissement, de l'assistance technique susceptible d'être apportée lors du développement de projets et de l'accès aux bonnes pratiques en vigueur dans les États membres ;

Elle demande, en outre, que soit précisée l'articulation entre les fonds structurels et le Fonds européen pour les investissements stratégiques.