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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2011/16/UE en ce qui concerne l'échange automatique et obligatoire d'informations dans le domaine fiscal
COM (2015) 135 final  du 18/03/2015

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Le texte COM 135 vise à modifier une directive de 2011 concernant l'échange automatique et obligatoire d'information dans le cadre fiscal.

Pour les sociétés, l'optimisation utilisée pour réduire la charge fiscale est légitime quand les dispositifs pour ce faire sont légaux. Cependant, la sophistication des moyens employés conduit dans certains cas à un transfert quasi-total des bénéfices réalisés imposables vers des États appliquant une pression fiscale très modérée ou trop favorable par comparaison avec l'État d'origine de l'entreprise. En outre, ces pratiques complexes sont souvent soutenues et encouragées par les États d'accueil, qui par le moyen du rescrit, assurent une légalité et une pérennité à ces pratiques en dehors de toute transparence.

En conséquence, les États membres ne peuvent remédier efficacement à ce problème que s'ils acceptent de prendre des mesures communes. Pour cette raison, l'amélioration de la coopération administrative entre les administrations fiscales des États membres constitue un objectif essentiel de la Commission.

La directive de 2011 répondait déjà à cet objet. La présente proposition de modification de la directive vise à ce que cette directive prévoie une coopération administrative globale et efficace entre les administrations fiscales en mettant en place un échange automatique et obligatoire d'informations concernant les décisions fiscales anticipées en matière transfrontière et les accords préalables en matière de prix, un type particulier des décisions fiscales anticipé en matière transfrontière utilisé dans le domaine des prix de transfert.

La proposition de directive impose aux États membres d'échanger automatiquement avec tous les autres États membres des informations de base sur les décisions fiscales anticipées en matière transfrontière et les accords préalables en matière de prix de transfert.

La proposition a été conçue pour permettre un échange automatique d'informations sur les décisions fiscales rendues fondé sur les règles existantes de la directive de 2011. Il s'agit essentiellement de rendre public ce que l'on nomme le rescrit fiscal, soit un accord entre une entreprise et un État, qui détermine un mode d'imposition particulier et le pérennise.

La proposition de la Commission doit permettre de garantir que lorsqu'un État membre délivre ce type de décision fiscale anticipée ou conclut un accord en matière de prise de transfert, tout autre État membre concerné ait la possibilité d'en être informé et de prendre toutes les mesures qui lui sembleront adéquates pour y répondre.

La présente proposition est conforme au principe de subsidiarité dans la mesure où le but poursuivi ne peut être réalisé de manière satisfaisante que par l'Union et non par des mesures mises en oeuvre individuellement par chaque État membre sans coordination. L'échange d'informations sur les décisions fiscales susceptibles de modifier l'assiette fiscale d'un État membre malgré lui requiert la mise en place d'une approche commune et obligatoire qui ne peut être que celle de l'Union. En outre, la dimension transfrontière dans le cas présent est évidente. Dans ces conditions, il n'a pas semblé opportun au groupe de travail d'aller plus avant dans l'examen de ce texte au titre de l'article 88-6 de la Constitution.


Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 27/03/2015
Examen : 02/07/2015 (commission des affaires européennes)

Économie, finances et fiscalité

Échange automatique et obligatoire
d'informations dans le domaine fiscal

COM (2015) 135 final - Texte E 10170

Communication de M. Claude Kern sur les rescrits fiscaux

(Réunion du 2 juillet 2015)

M. Jean Bizet, président. - Notre collègue Claude Kern a participé, le 17 juin dernier, à une réunion interparlementaire à Bruxelles sur l'épineuse question des rescrits fiscaux. Cette réunion était organisée sur l'initiative d'Alain Lamassoure qui préside la commission spéciale du Parlement européen qui a été créée à la suite des révélations de l'affaire « Luxleaks ».

Je lui donne la parole pour qu'il nous dise les enseignements qu'il a tirés de cette réunion.

M. Claude Kern. - Cette affaire n'est pas étrangère au regain d'intérêt des États pour un renforcement de la législation fiscale, de même que la nécessité où se trouvent certains États d'accroître leurs recettes fiscales.

L'affaire « Luxleaks » a révélé au grand jour des accords fiscaux préalables, appelés rescrits, souvent très avantageux pour les entreprises comme pour le fisc concerné. De tels accords ont été conclus pour le fisc luxembourgeois par le cabinet de conseil Price Waterhouse Coopers (PWC) pour le compte de nombreux et importants clients internationaux dont Apple, Amazon, Heinz, Pepsi, Ikea et Deutsche Bank, entre autres.

La révélation de ces accords au grand public a permis de mettre en lumière le problème et de chercher une solution à l'échelle européenne, avec un double objectif : éviter de trop grandes distorsions de concurrence et augmenter les recettes fiscales. Invoquant la nécessité d'une harmonisation fiscale européenne, la France, l'Allemagne et l'Italie ont réclamé, le 28 novembre 2014, une directive européenne sur l'optimisation fiscale. Les trois États membres ont, dans ce cadre, demandé, notamment, la mise en place de registres facilitant l'identification des bénéficiaires de sociétés écrans et milité en faveur de l'édiction de mesures contre les juridictions qui favorisent l'optimisation fiscale et les « montages inappropriés » permettant un avantage fiscal.

Ces demandes sont dans le sillage du G20 de 2014 qui appelait à achever le chantier de lutte contre l'optimisation fiscale en 2015 en exigeant l'absolue transparence. La pratique du « tax ruling », ou rescrit fiscal, permet en effet à une entreprise de demander à l'avance comment sa situation sera traitée par l'administration fiscale d'un pays et d'obtenir ainsi certaines garanties juridiques, voire certains avantages. Or, certaines multinationales utilisent cette disposition, qui est parfaitement légale, pour faire de l'optimisation fiscale en répartissant leurs coûts et leurs bénéfices imposables entre plusieurs de leurs branches ou filiales situées dans différents pays, et cela avec l'accord des pays concernés.

Toutes ces initiatives hostiles à l'optimisation fiscale ont conduit la Commission européenne à présenter, le 18 mars 2015, sa proposition sur l'échange automatique d'informations. Elle souhaiterait une entrée en vigueur dès le 1er janvier 2016 pour les « tax rulings » (ou « rescrits fiscaux » dits aussi « décisions anticipatives en matière fiscale »), qui ont un impact frontalier. Les « rulings » concernés par la directive sont les accords donnés par une autorité fiscale d'un État membre qui clarifient ou interprètent une disposition juridique ou administrative relative à la législation fiscale d'un État, et sont relatifs à des transactions transfrontalières, en amont desquelles ils sont accordés.

Il faut savoir que tous les États membres accordent des rulings même si ceux-ci n'ont pas partout la même forme ni la même ampleur. Le champ d'application de ce projet de directive sera naturellement le point le plus discuté par les États membres. Je rappelle qu'au sein du Conseil, il faudra, comme pour toute décision sur la fiscalité, se prononcer à l'unanimité.

Il est prévu que les États membres échangent entre eux mais également avec la Commission, certaines informations sur les rulings et les arrangements préalables en matière de prix de transfert, y compris ceux accordés depuis dix ans. Ces échanges, d'une fréquence trimestrielle, permettront à la Commission d'avoir à sa disposition une image globale de cette pratique. Sur cette base, elle pourra juger de ce qui est acceptable ou pas dans la conception de certains rulings. La Commission n'exclut pas de travailler avec les États pour définir les conditions à réunir avant d'accorder des tax rulings.

Certains demandent, outre l'absolue transparence, un « reporting » pays par pays. M. Alain Lamassoure a déclaré : « La transparence entre les États membres est une première étape. La suivante doit être la transparence maximale possible entre les acteurs économiques eux-mêmes et les consommateurs ».

Dans la continuité de cette politique, on s'attend désormais à ce que la Commission présente d'un moment à l'autre un « paquet législatif » sur la fiscalité des entreprises qui pourrait donner un second souffle à un dossier enlisé depuis quatre ans, celui de « l'assiette commune consolidée sur l'impôt des sociétés » (ACCIS). Les États hostiles à ce projet ont déjà fait savoir qu'il ne doit pas conduire à l'harmonisation fiscale. Certains craignent en effet que la détermination d'une assiette commune définie de la même manière dans tous les États ne conduise à un taux commun à tous les États...

Il faut toutefois raison garder dans la mesure où l'optimisation fiscale est une pratique légale répandue, qui se distingue de l'évasion et de la fraude. Entre l'optimisation et l'évasion ou la fraude, il y a une différence de nature, et non une différence de degré, comme le laissent entendre certaines ONG et même certains gouvernements. En outre, l'optimisation fiscale n'est possible que parce que la législation fiscale varie d'un pays à l'autre dans des proportions importantes. Parfois même, certains États dans le besoin pratiquent ce qui apparaît aux yeux des uns - par comparaison avec la fiscalité lourde et mature des États voisins - comme une forme de dumping fiscal, quand d'autres y voient une pratique concurrentielle. Enfin, les taux d'impôt sur les sociétés - comme la base taxable -, très différents d'un pays à l'autre, apparaissent souvent confiscatoires dans certains États où ils dépassent 30 %, plafond considéré comme la limite extrême du consentement à l'impôt.

Dans ce contexte, il semble en effet plus que jamais nécessaire de réactiver les négociations qui doivent aboutir à l'établissement d'une « assiette communautaire commune de l'impôt des sociétés » (ACCIS). Tant que l'assiette et les taux varient d'un pays à l'autre au sein même de l'Union européenne, on ne peut espérer décourager l'optimisation fiscale.

Cela dit, il faut naturellement préférer que les rescrits fiscaux soient transparents dans la mesure où ils peuvent représenter un frein sérieux à une juste concurrence. En effet, si une entreprise obtient un rescrit fiscal avantageux, la charge d'impôt dont elle est dispensée par le rescrit peut s'apparenter à une aide indirecte de l'État qui a accordé le rescrit. Il n'est pas faux alors de considérer qu'il y a distorsion de concurrence entre les entreprises. Ce qui paraît difficile à déterminer, c'est l'ampleur de cette concurrence déloyale. Et c'est pour cela que l'émergence d'une plus grande transparence est justifiée.

Le rescrit fiscal apparaît aussi comme le produit des efforts toujours plus importants des acteurs économiques pour réduire le poids de l'impôt. Cette tendance doit être analysée comme une réaction de survie face à des systèmes fiscaux européens peu compétitifs. L'optimisation fiscale qu'autorise le rescrit fiscal apparaît dans certains cas comme une réaction rationnelle au malaise généré par les systèmes fiscaux très complexes de nos vieilles démocraties. L'optimisation fiscale est le symptôme d'un véritable dysfonctionnement de nos systèmes fiscaux.

Dans la mesure où l'optimisation fiscale relève d'un choix intelligent à l'intérieur d'un système fiscal donné et avec l'assentiment de ce même système, elle illustre une vérité économique bien connue : les acteurs économisent leurs ressources. Ainsi quand un impôt excessif réduit l'activité et la croissance, ils produisent moins ou ils cherchent à obtenir une moindre pression fiscale. Dans les deux cas, le produit fiscal diminue comme l'a très bien montré Laffer dans sa célèbre courbe dont la signification est traduite par l'adage : « trop d'impôt tue l'impôt ».

Il s'agit donc de comprendre pourquoi certains obtiennent des rescrits fiscaux qu'il faut bien appeler par leur nom : des lois privées, c'est-à-dire des privilèges. Il faut croire que ces rescrits sont une soupape de sécurité dans une économie mondialisée où, si l'on rejette la concurrence fiscale, il y a fort à parier qu'on finira par limiter les investissements. En effet, une moindre pression fiscale devrait permettre un meilleur autofinancement et davantage d'investissements.

En outre, le rescrit fiscal trouve tout son sens dans la mesure où il offre une stabilité et une clarté juridique quand certains États ont laissé se développer l'instabilité fiscale en changeant les règles à chaque loi de finances, instabilité fiscale elle-même source d'instabilité juridique.

Ainsi, l'on voit que la question du rescrit fiscal n'est pas aussi simple à régler puisqu'aussi bien il est le fruit direct de systèmes fiscaux complexes et peu clairs faisant peser sur les acteurs économiques une forte pression fiscale et une grande insécurité juridique. La pratique du rescrit fiscal réintroduit de la souplesse et un peu de bon sens, illustrant l'idée simple dont on s'est écarté qu'un bon impôt doit avoir une large base et un taux faible.

Pour information, Alain Lamassoure a dû renoncer à faire adopter un texte de consensus par les parlementaires des vingt-et-un États membres présents à la réunion, voyant qu'un nombre trop important d'entre eux n'étaient pas prêts à le suivre.

M. Jean Bizet, président. - Merci de ces éclairages sur ce que vous avez nommé, par une expression assez savoureuse, une « soupape de sécurité ». Dans une économie mondialisée, on n'atteindra pas l'idéal ; il faut essayer de se situer dans un couloir acceptable.

M. André Gattolin. - Il est important de rappeler ce qu'est un rescrit fiscal, et toutes les nuances qu'il peut prendre. Dans certains cas, ce sont des adaptations bienvenues, et un certain nombre de ces rescrits sont, d'ailleurs, publics. Mais c'est loin d'être le cas général : un réel problème de transparence se pose.

C'est bien de compétition fiscale qu'il convient de parler, car le terme de compétitivité, dès lors que tout est déterminé par des négociations, ne veut rien dire. Pour en avoir discuté avec plusieurs ministres de Bercy, je sais que la première demande des entreprises internationales qui envisagent une implantation est de négocier un rescrit.

Il faut rappeler que la commission spéciale présidée par Alain Lamassoure n'est qu'un pis-aller. Elle a été mise en place à défaut d'une commission d'enquête, dont le principe avait recueilli 194 voix, au-delà de la majorité de 188. Par un tour de passe-passe institutionnel, c'est, en fait de commission d'enquête, cette commission spéciale qui a été mise en place, pour six mois, éventuellement renouvelables. Et tout cela pour ne pas déplaire à M. Juncker, dont le gouvernement a négocié secrètement des rescrits fiscaux. On ne peut pas déclarer qu'il faut taxer les GAFA sans balayer devant sa porte. Les parlementaires qui participent à cette commission spéciale, qui n'a rien de partisan, en sont à se demander si l'on ne cherche pas à la saboter : à l'exception de Total SA, toutes les grandes entreprises qu'ils ont souhaité entendre se sont dérobées. C'est le cas de McDonald's, d'Ikea, de Google, de Fiat, de Chrysler, d'Amazon Europe, de HSBC. Quant à certains groupes comme Coca Cola, Barclays, Walt Disney ou Facebook, ils tentent de négocier les conditions de leur audition ! On peut reprocher beaucoup de choses au système américain, mais quand le Congrès met en place une commission, aucune entreprise ne peut se soustraire à une audition. On en est loin ici. C'est même à se demander si une recommandation de ne pas s'y rendre émanant du plus haut niveau de la Commission ne leur a pas été adressée. L'autorité du Parlement est bafouée. Qu'une commission parlementaire, qui ne dispose pas, de surcroît, de pouvoirs exorbitants, ne puisse pas même imposer des auditions à de grands groupes qui bénéficient de rescrits très discutables témoigne d'une réelle faiblesse de l'Union européenne.

M. Jean-Yves Leconte. - Je remercie notre rapporteur. L'échange automatique d'informations est souvent considéré comme la panacée. Mais j'attire l'attention sur ce qu'il se passe déjà pour les personnes physiques. Nombre de conventions bilatérales ont été signées entre États membres, qui mobilisent considérablement les services fiscaux, parce que toutes sont différentes. On en arrive un peu à la situation des services de renseignements... Avoir l'information sans être capable de la traiter ne sert pas à grand-chose. La seule solution est d'aller au-delà, et de décider d'un certain nombre de principes communs. Il ne sera certes pas facile d'en venir rapidement à une assiette fiscale commune, tant ce qui est déductible, pour les entreprises, varie d'un pays à l'autre. Mais c'est un horizon qu'il faut avoir en tête, car l'échange automatique d'information charge la barque des services, au risque d'introduire de l'arbitraire dans les traitements. Ce n'est pas en compliquant les choses que l'on avancera : il faut insister sur la nécessité d'une harmonisation.

M. Éric Bocquet. - Chacun comprend bien que le sujet n'est pas purement technique. Pour certains, une fiscalité excessive justifie l'optimisation fiscale, qui ne serait qu'une mesure de bonne gestion. Soit, mais quid de la transparence ? On en est arrivé, en matière de fiscalité - laquelle n'est pourtant qu'un des paramètres de la gestion des entreprises, à côté de la qualité de la main d'oeuvre, des infrastructures, du prix de l'énergie, etc - à de véritables excès. J'ai récemment rencontré Margaret Hodge, parlementaire britannique qui a travaillé sur la fiscalité des grands groupes comme Starbuck, Amazon, Google. En 2013, Amazon a réalisé, au Royaume-Uni, un chiffre d'affaires de 4,3 milliards de livres et acquitté un impôt de 4,2 millions de livres - 0,1 %. On est assez loin de l'impôt excessif dont il a été question. L'impôt est une loi, votée par un parlement démocratiquement élu. J'ai du mal à imaginer qu'il puisse être négocié. Il existe un barème de l'impôt, auquel personne ne devrait échapper. Il est inacceptable de penser qu'il puisse être négocié, comme on l'a vu faire au Luxembourg. La Commission avait décidé de mener une enquête sur l'affaire Luxleaks : où en sont les évolutions dans ce pays ?

L'harmonisation fiscale n'est certes pas pour demain, tant la compétition fait rage. C'est un chantier immense pour l'Union européenne, qui a déjà du mal à avancer sur ACCIS. La règle de l'unanimité est, sans nul doute, un frein.

M. Claude Kern. - Les refus d'audition évoqués par André Gattolin sont une réalité. Alain Lamassoure a lancé un appel aux parlementaires présents pour qu'ils pèsent auprès des autorités de leurs pays, afin qu'elles lui prêtent la main.

M. André Gattolin. - La France n'est pas concernée, puisque la seule entreprise française convoquée s'est rendue à l'audition.

M. Claude Kern. - C'est juste, mais je crains malheureusement que cet appel ne soit pas répercuté dans tous les pays.

L'harmonisation de l'assiette est bien l'objectif. La première étape est de faire le point sur les déductions, très différentes selon les pays.

Les évolutions au Luxembourg ? La question a été posée, mais la réponse n'est pas venue.

M. Jean Bizet, président. - On est loin d'en être, sur ce sujet de la fiscalité, à l'épilogue. Il est vrai que la règle de l'unanimité en matière fiscale conduit à une forme de paralysie. On sait que nos amis anglais sont excessivement sourcilleux sur le sujet...

Nous continuerons à suivre les travaux de la commission Lamassoure, et nous pourrions envisager, le cas échéant, d'adopter une proposition de résolution européenne.