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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive modifiant, en ce qui concerne certaines dates, le règlement (UE) n° 600/2014 concernant les marchés d'instruments financiers, le règlement (UE) n° 596/2014 sur les abus de marché et le règlement (UE) n° 909/2014 concernant l'amélioration du règlement de titres dans l'Union européenne et les dépositaires centraux de titres
COM (2016) 57 final  du 10/12/2016

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 10/02/2016

Économie, finances et fiscalité

Textes E 10914 et E 10918

Marchés d'instruments financiers

COM (2016) 56 final et COM (2016) 57 final

(Réunion du 17 mars 2016)

M. Jean Bizet, président. - Le 3 mars dernier, à la suite de la réunion du groupe de travail sur la subsidiarité, nous avons demandé à Éric Bocquet et Jean-Paul Emorine d'approfondir l'examen de deux textes sur les marchés d'instruments financiers (MIF). Un avis motivé sur la subsidiarité ne s'impose pas, selon eux. En revanche, ils nous soumettent un avis politique qui pourrait être adressé, avec votre accord, à la Commission européenne. En l'absence de Jean-Paul Emorine, malheureusement retenu par des obsèques dans son département, c'est Éric Bocquet qui nous présentera les conclusions auxquelles ils sont parvenus.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Nous avons travaillé dans des délais assez brefs sur un sujet extrêmement complexe qui, comme le vin, peut donner mal à la tête en cas d'excès... Nous avons échangé avec les services de Bercy. Le 18 février dernier, la Commission européenne a présenté une proposition de directive COM (2016) 56 final et une proposition de règlement COM (2016) 57 final pour décaler d'un an, au 3 janvier 2018, la date d'entrée en vigueur du dispositif législatif MIF II. S'appuyant sur un large consensus des États et la perspective d'un accord très rapide au Conseil, elle justifie ce report par l'impréparation des systèmes informatiques aux nouvelles exigences réglementaires, tant chez les acteurs de marché que chez les superviseurs nationaux et européens - même si les États membres restent tenus par le calendrier initial de transposer la directive MIF II au plus tard le 3 juillet 2016. Si le nouveau calendrier est respecté, dix ans auront été nécessaires, depuis la crise financière, pour appliquer effectivement ces deux textes fondamentaux pour la régulation des marchés financiers. Nous nous en étonnons ; quelles en sont les véritables raisons et les conséquences ?

Selon le législateur européen, MIF II doit :

- apporter des solutions aux conséquences indésirables de MIF I qui, en favorisant la concurrence, avait fragmenté et opacifié davantage les marchés financiers - à l'encontre du but recherché,

- et à la suite de la crise et dans le sillage des objectifs du G20, améliorer la surveillance et la résilience des marchés en renforçant la transparence des transactions. MIF II prévoit une obligation de transparence, avant et après la négociation, élargie aux marchés des obligations et des dérivés ; le regroupement en un seul lieu de l'ensemble des données de marché - le consolidated tap - pour donner aux investisseurs et aux superviseurs une vue d'ensemble de toutes les activités de négociation ; une redéfinition des frontières entre le gré à gré et le marché organisé afin de couvrir réglementairement le plus grand nombre possible de transactions à l'intérieur du second ; un contrôle renforcé de certaines pratiques de marché comme le trading algorithmique, dont notamment le trading haute fréquence.

La législation MIF s'accompagne de très nombreuses mesures dites de niveau 2, notamment les actes délégués de la Commission et les normes techniques de réglementation (RTS). Conformément au mandat qui lui a été confié, l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) a élaboré des projets de RTS qui précisent, en 1 500 pages, de nombreuses obligations de transparence. Les articles 10 à 14 du règlement instituant l'AEMF organisent le processus d'adoption des mesures de niveau 2. Les projets de normes techniques de MIF II ont été publiés par l'AEMF le 28 septembre dernier - avec deux mois de retard sur l'agenda officiel - et doivent être approuvés par la Commission européenne. Cette dernière aurait dû le faire avant le 28 décembre 2015. Le Conseil et le Parlement européen devront ensuite donner leur accord dans le meilleur des cas dans un délai d'un à trois mois. Ces textes restent donc en débat sur le fond, et leur calendrier d'adoption ne peut être encore confirmé. Ce n'est qu'à l'issue de ce processus de validation que les systèmes informatiques adéquats pourront être développés.

Quelles seraient donc les causes du retard ? Alors que la Commission européenne s'abrite derrière un retard technique, certains États membres et des acteurs des marchés sont fortement préoccupés par la réglementation de niveau 2. Leurs demandes sur les normes précisant à quel type d'instrument et à partir de quel seuil doivent s'appliquer les obligations de transparence, pourraient être à l'origine de l'allongement de la négociation. L'exercice est délicat car il nécessite de tenir compte des interactions avec le fonctionnement des marchés et notamment des enjeux de liquidité.

La commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen, au terme de discussions avec la Commission européenne, a approuvé le report de l'application de MIF II sous deux conditions : une bonne prise en compte de certaines normes techniques de réglementation et un suivi renforcé de l'agenda d'adoption de ces normes. De récents amendements ont été déposés au Parlement européen sur certains aspects du paquet législatif MIF qui rouvrent de facto les discussions du trilogue sur les intentions initiales du législateur.

Quelles appréciations porter sur les deux propositions de la Commission ? Les discussions en cours entre l'AEMF, la Commission européenne, le Conseil, le Parlement européen et les acteurs de marché confirment que les enjeux dépassent largement ceux d'un simple retard informatique. Le report de l'application de MIF II révèle surtout un défaut de transparence et d'information. La dérive du calendrier d'adoption des normes réglementaires rendra-t-il le délai d'un an insuffisant ? Quel serait un agenda réaliste ? Ne faudrait-il pas reporter la date de transposition ?

La Commission européenne n'a pas informé les parlements nationaux du retard sur l'élaboration des normes de niveau 2. Elle les a privés des moyens pour juger, en connaissance de cause, de l'opportunité et du bien-fondé de la demande de report. En créant une dissymétrie d'information au détriment des parlements nationaux vis-à-vis du Parlement européen, elle échappe potentiellement à une demande des parlements nationaux sur le report de la date de transposition de la directive MIF II dans leurs propres législations. Seul le Parlement européen a été en mesure d'anticiper la situation et a demandé un report du délai de transposition nationale motivé par « l'incapacité de l'AEMF et de la Commission européenne à élaborer les normes techniques de réglementation et les actes délégués dans les délais prévus ».

Cette demande de report illustre aussi les difficultés liées à la multiplication des actes délégués et des mesures de niveau 2 ayant pris une ampleur considérable dans la réglementation financière. Comment s'assurer que les normes techniques de réglementation de MIF II, dont certaines très complexes, n'impliquent aucune décision stratégique ni aucun choix politique et que leur contenu respecte les intentions du législateur ? Comment s'assurer de leur pertinence et de leur qualité ? Certaines normes, encore très critiquées, représentent des enjeux considérables pour le bon fonctionnement des marchés européens. En cas d'inadaptation, leur révision est malaisée alors que leurs impacts sont potentiellement très négatifs. Les parlements nationaux n'interviennent pas directement dans l'élaboration de la législation de niveau 2. Pour autant, lorsque des normes réglementaires ont un impact significatif sur l'économie globale d'un texte, lorsque leur élaboration est difficile, une bonne administration par la Commission du processus législatif appelle une information minimale des parlements nationaux. Avec un partage équitable et équilibré de l'information, la Commission fournirait des moyens effectifs aux parlements nationaux pour qu'ils exercent concrètement leur rôle dans le processus législatif de l'Union. C'est dans cet esprit que nous vous proposons cet avis politique.

M. Jean Bizet, président. - Merci de vos explications sur ce texte assez complexe. Elles explicitent les motifs de cet avis politique que vous nous proposez.

M. François Marc. - Je remercie le rapporteur pour son argumentation développée. Je partage la nécessité de prendre en compte l'expression des parlements nationaux, mais la Commission ne pouvait faire autrement avec ce travail d'Hercule de recensement de toutes les données issues de 300 plateformes, avec 15 millions d'instruments financiers en Europe, afin d'évaluer comment la transparence peut et doit être améliorée avant et après la transaction. Faut-il enregistrer les communications avec les clients ? Voyez l'ampleur considérable de ce travail : les difficultés techniques sont compréhensibles. Le gendarme financier est légitime pour demander un report, d'autant que les standards techniques ne sont pas définis avec précision. Les choses avancent, même si c'est plus lentement que prévu.

Vous évoquiez le trading à haute fréquence, la rémunération des conseils et la recherche-action. Ces dernières années, les pratiques financières ont beaucoup évolué, à la suite de la crise et grâce à la grande créativité des acteurs financiers, notamment sur leurs outils informatiques, qui souhaitaient contourner la réglementation - avec les dark pools - et les principes de transparence. Parfois, l'innovation va plus vite que la régulation publique ; assurons-nous que les superviseurs puissent opérer dans des conditions acceptables, satisfaisantes et fiables à l'avenir. Mais je souscris à la nécessité de s'associer activement à ce travail afin d'avoir un regard pertinent sur l'évolution européenne, en prévision de futures crises.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Selon l'ancien responsable de Tracfin, une part considérable de la masse financière consolidée, notamment à la Bourse de New York, provient de produits financiers liés à des réseaux mafieux ou délictueux.

Les dix ans de travail sont-ils liés à la quantité des données ou résultent-ils de la mauvaise volonté de certains ? J'approuve l'esprit de votre avis politique. Nous sommes devant un problème énorme que les autorités mondiales ne maîtrisent pas.

M. Alain Vasselle. - Merci de votre éclairage sur ce dossier complexe. Quel impact un tel avis aura-t-il sur la commission ? Nous soulignons, déplorons ou considérons... N'est-ce pas un voeu pieux ?

M. René Danesi. - « Il n'est pas nécessaire d'espérer pour entreprendre, ni de réussir pour persévérer. » Certaines forces ne sont pas occultes : l'Angleterre et d'autres pays ne tiennent pas à la mise en place rapide du dispositif.

M. Yves Pozzo di Borgo. - L'Angleterre est un paradis fiscal légal. L'Europe devrait avoir le courage d'aborder ce problème.

M. Jean Bizet, président. - Ne serait-ce pas plutôt un pays à l'esprit libéral avancé ?

M. Yves Pozzo di Borgo. - Non...

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Si je ne maîtrise pas tous les aspects techniques, justifier le report par un retard informatique me laisse sceptique. Quoique la City ne soit pas l'unique acteur à l'échelle mondiale, des forces non occultes existent. Nous avons vu le combat entre régulateurs et antirégulateurs pour la directive européenne sur les travailleurs détachés. Dix ans après le cataclysme ayant failli faire couler l'économie mondiale, lors duquel même les libéraux demandaient plus de régulation après la dérégulation des années 1980, fleurissent les dark pools et le shadow banking. Chaque seconde, 4,6 millions de dollars sont dépensés sur les marchés financiers mondiaux et 1,4 million d'ordres sont donnés sur les plateformes américaines. Comment réguler ? Selon Jean-Michel Naulot, ancien banquier et membre de l'Autorité des marchés financiers (AMF), il faut six mois de travail à l'AMF pour contrôler 5 à 10 minutes de trading haute fréquence - les ordinateurs faisant des opérations en nanosecondes.

M. Jean Bizet, président. - Dix puissance moins neuf !

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Sept mille ordres sont donnés en 350 millisecondes, et souvent annulés dans la milliseconde qui suit. Le principe de contrôle ex ante ou ex post n'a plus beaucoup de sens à cette vitesse-là ! En une seconde, 20 000 ordres sont passés, 24 heures sur 24 : lorsqu'on dort à Hong-Kong, on ne dort pas à Londres. Je regrette le retard de cette régulation qui semblait urgente il y a dix ans. Même Christine Lagarde, au Fonds monétaire international, tire la sonnette d'alarme. En cas de crise, les États pourront-ils éteindre l'incendie ? On ne perd que les batailles qu'on ne mène pas ; agissons au lieu de renoncer.

M. François Marc. - Il n'y a pas dix ans de délai. La directive MIF a été adoptée en 2004 et transposée en 2007, mais est apparue insuffisante avec la crise financière. En 2011, la Commission européenne a envisagé son abrogation et l'élaboration d'une directive plus ambitieuse, finalisée en 2014. Au total, l'élaboration stricto sensu a duré plutôt cinq ans. Rappelez-vous, nous avions déjà débattu de l'insuffisance de la régulation. Certains estimaient qu'il fallait laisser agir les opérateurs, d'autres, à notre instar, voulaient aller plus loin. Nos revendications étaient légitimes.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - En prenant comme point de départ la crise et le report à 2018, le délai d'élaboration sera bien de dix ans.

M. Jean Bizet, président. - En tant qu'élu normand, j'ai un oeil complaisant sur les pays outre-Atlantique, mais les sujets économiques et financiers sont d'une extrême habileté, voire malice. Voyez les contingences auxquelles nous sommes réduits pour mettre en oeuvre des clefs de sécurité ici ou là, avec les dernières gesticulations de la Banque centrale européenne. Le financement économique en pâtit en Europe, alors que cela n'a pas ralenti le développement de l'économie américaine. Cet avis souligne un défaut de transparence et d'information des parlements nationaux, conformément à l'esprit du traité de Lisbonne. Souvenez-vous du dernier rapport sur le suivi des résolutions européennes : dans 50 % des cas, elles sont suivies d'effet et dans 30 %, elles influencent la Commission ou le Conseil, même si, sur la forme, nous « déplorons » ou « constatons » - c'est le langage du Sénat !

M. Alain Vasselle. - Est-ce vrai tant pour les résolutions que pour les avis ?

M. Jean Bizet, président. - Oui, pour l'ensemble. La forme est enrobée, mais le fond est très important. Lors de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), à laquelle j'assiste avec Yves Pozzo di Borgo et Simon Sutour, le Sénat français est très écouté car nous sommes réactifs et nos avis sont généralement considérés comme très pertinents.

M. Simon Sutour- Le Secrétariat général des affaires européennes et la Commission européenne nous informent régulièrement du suivi de nos résolutions, en application du principe de subsidiarité prévu par le traité de Lisbonne et son « carton jaune » : nous agissons souvent avec d'autres parlements nationaux. Dans une étude de la Commission européenne sur le travail des parlements nationaux, le Sénat français était extrêmement bien placé.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Lors d'un débat à la commission des affaires étrangères, j'ai rappelé l'existence du rapport du président Bizet sur l'importance de nos résolutions européennes et de nos avis et ai incité ses membres à utiliser davantage cet instrument. On doit parfois faire preuve de pédagogie !

Avis politique sur le report de la date d'entrée en application
du règlement (UE) n° 600/2014 et de la directive 2014/65/UE
concernant les marchés d'instruments financiers

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le règlement (UE) n° 1095/2010 du Parlement européen et du Conseil instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des marchés financiers),

Vu le règlement (UE) n° 600/2014 du Parlement européen et du Conseil concernant les marchés d'instruments financiers,

Vu la directive 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil concernant les marchés d'instruments financiers,

Vu la proposition de règlement COM (2016) 57 final modifiant, en ce qui concerne certaines dates, le règlement (UE) n° 600/2014 concernant les marchés d'instruments financiers, le règlement (UE) n° 596/2014 sur les abus de marché et le règlement (UE) n° 909/2014 concernant l'amélioration du règlement de titres dans l'Union européenne et les dépositaires centraux de titres,

Vu la proposition de directive COM (2016) 56 final modifiant, en ce qui concerne certaines dates, la directive 2014/65/UE concernant les marchés d'instruments financiers,

La commission des affaires européennes du Sénat :

A pris connaissance de la demande de report d'un an de l'entrée en application de la directive et du règlement concernant les marchés d'instruments financiers ;

Relève qu'un retard conséquent s'est matérialisé dans le processus d'élaboration et d'adoption des mesures de niveau 2 et qu'il apparaît être la cause du report de l'entrée en application de MIF II alors même qu'il n'est nullement mentionné dans les propositions de la Commission ;

Reconnaît toutefois que le report de la date d'application de MIF II, ainsi que celui de la date de transposition de la directive MIF II dans les législations nationales sont désormais inévitables ;

Souligne que, si le nouveau calendrier proposé est respecté, dix années auront au total été nécessaires depuis la crise financière pour aboutir à la mise en application effective des deux textes fondamentaux pour la régulation des marchés financiers européens ;

Souhaite en conséquence que l'entrée en application de la directive et du règlement MIF II intervienne dans les meilleurs délais et dans le respect des intentions d'origine des législateurs qui ne doivent pas être remises en cause à ce stade ;

Déplore le défaut d'information et de transparence qui caractérise la demande de report de MIF II adressée par la Commission européenne aux parlements nationaux ;

Rappelle que la Commission européenne doit veiller à fournir tant aux parlements nationaux qu'au Parlement européen tout élément permettant de juger du bien-fondé des initiatives législatives ;

Constate l'importance croissante des normes de niveau 2 dans la réglementation européenne et en particulier dans MIF II ;

Considère, dès lors, que les parlements nationaux doivent être tenus informés par la Commission européenne des éléments-clés d'élaboration et d'adoption de ces normes.