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Politique régionale

Communication de la Commission : Les régions ultrapériphériques de l'Union européenne: vers un partenariat pour une croissance intelligente, durable et inclusive

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte européen
Examen par la commission des affaires européennes le 07/11/2012

Ce texte a fait l'objet des propositions de résolution : n° 93 (2012-2013) : voir le dossier legislatif, n° 113 (2012-2013) : voir le dossier legislatif

Politique régionale

L'Union européenne et le financement des régions ultrapériphériques françaises

(Réunion du mercredi 7 novembre 2012)

Proposition de résolution européenne de M. Georges Patient

M. Georges Patient. - Le financement des RUP françaises se trouve largement tributaire des décisions qui vont être prises prochainement à Bruxelles. Deux sujets préoccupent particulièrement les RUP : l'avenir des fonds structurels européens et celui du régime de l'octroi de mer.

Concernant l'avenir des fonds structurels, il dépend du cadre financier pluriannuel dont l'Union européenne va bientôt se doter pour la période 2014-2020.

Sur la période 2007-2013, les RUP françaises sont les seules régions de la République française à être éligibles à l'objectif « convergence » et bénéficient d'une enveloppe de 3,2 milliards d'euros. Sur ces 3,2 milliards, 482 millions d'euros sont attribués au titre d'une dotation complémentaire qui est versée aux RUP, pour compenser les surcoûts liés à leurs handicaps structurels. Cette allocation additionnelle s'élève à 35 euros par habitant.

Ce soutien européen à l'investissement local est essentiel pour les RUP. Il exprime la volonté de l'UE de tirer parti des « atouts uniques qu'elles possèdent et de leur valeur ajoutée pour l'UE » : je ne fais ici que reprendre les mots de la Commission dans sa récente communication sur les RUP du 20 juin 2012. Effectivement, les RUP sont aux avant-postes de l'UE dans l'océan Atlantique, les Caraïbes, l'Amérique latine et l'océan Indien. Elles représentent plus de la moitié de la zone économique exclusive de l'UE ; elles constituent aussi une réserve potentielle de ressources marines et un laboratoire en eau profonde unique pour la recherche. Leur biodiversité exceptionnelle offre également de nombreuses opportunités. Leurs situations géographiques permettent à l'UE de développer des activités spatiales, mais aussi d'exploiter certaines sources d'énergie renouvelables (éolienne, solaire, géothermique ou photovoltaïque). Des gisements de pétrole ont même été découverts l'an dernier au large de la Guyane.

Le Sénat devrait plaider pour que le cadre financier pluriannuel 2014-2020 traduise concrètement cette reconnaissance des régions ultrapériphériques (RUP) comme un atout pour toute l'Union européenne.

Car, pour l'instant, ce n'est pas le cas. La Commission européenne propose au contraire une baisse d'environ 43 % de l'allocation spécifique pour les régions ultrapériphériques (RUP), ce qui mettrait en péril la continuité des projets initiés pendant l'actuelle période de programmation. De fait, la Commission propose de ramener de 35 à 20 euros par habitant le montant de l'allocation spécifique RUP.

Par ailleurs, au-delà de la question de l'enveloppe budgétaire, il ne faut pas entraver la consommation des crédits dans les RUP et, pour cela, il faudrait adapter les règles aux situations locales, conformément à l'article 349 du TFUE. De ce point de vue, il serait utile d'aligner le taux de cofinancement pour l'allocation spécifique RUP sur celui prévu pour les fonds européens « classiques » en outre-mer, soit 85 % au lieu de 50 % aujourd'hui.

Dans le même esprit, il serait nécessaire d'adapter le « fléchage » des fonds aux réalités locales. En effet, la Commission propose que, pour les RUP, 50 % des crédits du FEDER soient consacrés à trois objectifs : la recherche et innovation, la compétitivité des PME et la promotion d'une économie à faible teneur en carbone. Les RUP doivent certes prendre ainsi leur part au succès de la stratégie Europe 2020, mais le retard que certaines RUP accusent en termes d'infrastructures justifierait plus de souplesse sur le fondement de l'article 349 du TFUE. A cet égard, le Sénat doit soutenir deux demandes : d'une part, exonérer de toute conditionnalité et de tout fléchage l'utilisation de l'allocation spécifique RUP, parce que, précisément, cette allocation est destinée à compenser les handicaps des RUP ; d'autre part, prévoir que l'affectation de la moitié des crédits du FEDER se fasse non pas sur trois mais quatre objectifs, le quatrième devant être laissé au libre choix des RUP.

En complément du FEDER et du FSE, les régions européennes peuvent mobiliser des crédits européens au titre de la coopération territoriale avec des collectivités ou États voisins.

Toutes ces possibilités pourraient être mises à profit pour favoriser l'indispensable intégration des DOM dans leur environnement géographique immédiat. Pour cela, il faut combattre l'idée que les crédits de coopération transfrontière ne devraient pas être mobilisés au-delà de 150 kilomètres des frontières de l'UE. Cette idée semble aujourd'hui abandonnée, mais nous devons en avoir confirmation.

Sur un plan plus général, il faut souligner que l'application stricte des normes européennes dans les RUP n'est pas cohérente avec la nécessité reconnue par la Commission européenne de promouvoir l'intégration des RUP dans leur environnement régional. Par exemple, les exigences phytosanitaires s'appliquant à la production du riz dans l'UE ont conduit la Guyane à délaisser cette culture, et à importer du riz des États voisins (comme le Suriname) qui ne respectent pas ces normes. Pour remédier à l'absurdité de telles situations, des adaptations des normes doivent être décidées chaque fois que nécessaire sur le fondement de l'article 349 du TFUE, pour mieux prendre en compte les réalités locales.

Le second sujet européen qui met en jeu le financement des RUP françaises est l'avenir du régime de l'octroi de mer après le 1er juillet 2014, date à laquelle expire la décision du Conseil de 2004 ayant autorisé le régime actuel.

Ce régime fiscal très ancien, puisqu'il remonte au XVIIème siècle, s'applique à la fois aux marchandises importées et aux biens fabriqués localement. Son taux de base diffère selon les régions : de 6,5 % à La Réunion à 17,5 % en Guyane. Dans chaque DOM, le Conseil régional, qui fixe les taux, peut décider d'exonérer totalement ou partiellement les biens produits sur place, ce qui crée de fait un différentiel de taxation par rapport aux produits importés. Une décision du Conseil de 2004 encadre ces différentiels de taux.

Les recettes générées par l'octroi de mer et l'octroi de mer régional représentent de 130 millions d'euros pour la Guyane à 366 millions pour La Réunion. Cela représente une part importante des recettes fiscales des collectivités, jusqu'à 90 % pour certaines communes guyanaises.

Or l'avenir de ce régime fiscal, qui déroge au principe de liberté de circulation des marchandises dans le marché intérieur, est incertain. Le régime actuel d'octroi de mer est encadré par la décision du Conseil du 10 février 2004 relative au régime de l'octroi de mer dans les DOM, qui a autorisé ce régime pour dix ans, jusqu'au 1er juillet 2014. Un rapport à mi-parcours était néanmoins attendu des autorités françaises afin de vérifier l'impact de ce régime.

Si la France a bien remis ce rapport en 2009, la Commission a jugé que son contenu ne permettait pas d'étayer sérieusement le bien-fondé du régime dérogatoire.

Or l'échéance du 1er juillet 2014 approche et la France n'a pas encore pris l'attache de la Commission européenne pour préparer l'avenir de ce régime fiscal. Or, les vingt mois qui nous séparent du 1er juillet 2014 ne seront pas trop longs pour mener à bien ce dossier et le Sénat doit marquer son inquiétude devant l'incertitude qui règne encore.

Plusieurs scénarios d'évolution sont envisageables, de la reconduction d'un dispositif d'octroi de mer simplifié et flexibilisé, à l'évolution vers un système de TVA régionale permettant de maintenir un effet de soutien à la production locale, en passant par un scénario hybride mêlant les deux options.

Or le ministère des outre-mer ne semble travailler que sur l'hypothèse d'une reconduction de l'octroi de mer, moyennant quelques adaptations.

Le Sénat doit faire valoir que la piste de la TVA régionale mériterait aussi d'être explorée, même si elle représenterait un changement radical. Au vu des échanges avec la Direction générale TAXUD (Fiscalité et union douanière) de la Commission européenne, il m'apparaît que la Commission européenne attend des autorités françaises la présentation de différentes options, pour dégager celle qui serait la moins discriminatoire et la plus propice au développement économique local. Le Sénat doit donc demander au Gouvernement de s'atteler sans délai à cette tâche, pour que les RUP ne vivent pas avec l'épée de Damoclès d'un refus européen de prolonger le régime de l'octroi de mer.

C'est pourquoi je vous propose d'adopter la proposition de résolution européenne que je viens de vous présenter.

M. Daniel Raoul. - Pouvez-vous nous donner des indications sur la part que représentent les recettes de l'octroi de mer dans les recettes fiscales des collectivités d'Outre-mer, afin que la commission des affaires économiques puisse se prononcer en toute connaissance de cause la semaine prochaine ?

M. Georges Patient. - Oui, nous pouvons évidemment vous les fournir sans délai.

M. Daniel Raoul. - L'important est en effet de sécuriser le financement des collectivités territoriales dans les DOM.

M. Georges Patient. - Effectivement, tout nouveau dispositif qui viendrait se substituer au régime actuel de l'octroi de mer devrait être calibré pour préserver les recettes fiscales des collectivités.

M. Serge Larcher. - Les plus pessimistes à l'égard de l'avenir de l'octroi de mer inclinent à croire que tout droit de douane de ce type est incompatible avec les règles de l'Union européenne. En fait, il suffirait que le Gouvernement démontre que le régime de l'octroi de mer est un outil pertinent pour soutenir l'activité et l'emploi en Outre-mer. Jusque là, aucun rapport suffisant n'a été fourni à cette fin par le gouvernement français à la Commission européenne. Or, il devient urgent en 2012 d'apporter cette preuve. Le Gouvernement semble tabler vers une décision politique mais ce scénario n'est que la réplique de celui de 2004, lequel s'était soldé par l'octroi d'un délai de dix ans, que la France n'a pas mis à profit pour réfléchir. Nous sommes désormais dos au mur. Il importe donc, aujourd'hui, soit d'apporter la justification du bien-fondé de l'octroi de mer, soit d'imaginer un dispositif alternatif. Dans cette perspective, je souligne qu'une TVA régionale frapperait les services qui n'entrent pas, aujourd'hui, dans l'assiette de l'octroi de mer. Par ailleurs, la TVA suffira-t-elle à assurer aux collectivités territoriales un niveau de recettes équivalent à aujourd'hui ? Il est en tous cas urgent d'intervenir dans la mesure où l'État, en l'état actuel de ses finances publiques, serait incapable de combler le manque à gagner.

M. Simon Sutour, président. - Finalement, l'avenir de l'octroi de mer est une question française plutôt qu'européenne : c'est à la France, dans le cadre des règles européennes auxquelles elle a consenti, de trouver un dispositif équivalent et compatible avec ces règles. Le ministre des affaires européennes, que notre commission a entendu le 24 octobre dernier, a affirmé sa volonté de prendre ce dossier à bras le corps. Mais il est utile de lui dire notre inquiétude par cette proposition de résolution européenne, dont l'autre volet, consacré à la politique de cohésion, est également important, tant l'investissement local dépend des fonds européens.

M. Yannick Vaugrenard. - La France s'est-t-elle rapprochée des deux autres États membres directement concernés par la problématique des régions ultrapériphériques : l'Espagne et le Portugal ?

M. Serge Larcher. - Les députés européens de ces régions ont déjà l'occasion d'échanger au sein de la Conférence des députés des RUP qui les réunit. Et nous savons par ailleurs que l'Espagne, qui dispose d'un régime analogue à l'octroi de mer dans ses RUP, a déjà entrepris des démarches auprès de la Commission européenne pour assurer l'avenir, si bien que nos homologues sont beaucoup moins inquiets.

M. Yannick Vaugrenard. - Et, concernant la politique de cohésion, avez-vous rapproché vos points de vue avec vos homologues portugais et espagnols ?

M. Simon Sutour, président. - En effet, trois États dont la France sont directement concernés au Conseil. Mais l'issue dépendra de l'ensemble de la négociation du cadre financier pluriannuel qui est encore cours.

M. Serge Larcher. - Je note que nous avons déjà adopté deux résolutions européennes dans les derniers mois, l'une sur la politique commerciale de l'Union, l'autre sur la pêche, et nous avons à chaque fois obtenu des résultats. Il est donc utile de mobiliser le Parlement national pour conforter la position des autorités françaises dans la négociation européenne, et un vote à l'unanimité de la proposition de résolution qui nous est soumise lui conférerait encore plus de poids.

*

A l'issue de ce débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne suivante :

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Vu la décision du Conseil du 10 février 2004 relative au régime de l'octroi de mer dans les départements français d'outre-mer et prorogeant la décision 89/688/CEE,

Vu la décision de la Commission du 23 octobre 2007 autorisant le régime d'aide d'État de l'octroi de mer (C (2007) 5115 final),

Vu le rapport n° 519 (2008-2009) de la mission commune d'information outre-mer du Sénat « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France, 100 propositions pour fonder l'avenir »,

Vu la résolution européenne du Sénat n° 65 (2011-2012) du 5 février 2012 sur les propositions de règlements relatifs à la politique européenne de cohésion 2014-2020,

Vu la proposition de règlement du Conseil fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 présentée par la Commission européenne le 29 juin 2011 (COM (2011) 398 final) et sa modification en date du 6 juillet 2012 (COM (2012) 388 final),

Vu la communication de la Commission européenne : « Les régions ultrapériphériques de l'Union européenne : vers un partenariat pour une croissance intelligente, durable et inclusive » du 20 juin 2012 (COM (2012) 287 final),

Considérant le traitement spécifique que l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne prévoit pour les régions ultrapériphériques, notamment en matière de politique fiscale et de conditions d'accès aux fonds structurels ;

Considérant l'importante contribution qu'apporte le soutien financier européen au développement des départements d'outre-mer français ;

Considérant le soutien que le différentiel entre les taux internes et externes de l'octroi de mer dans les RUP permet d'apporter à la production locale de ces territoires ;

Considérant la part prépondérante que représentent les recettes issues de l'octroi de mer dans les recettes fiscales des DOM ;

- Concernant la politique de cohésion et le cadre financier pluriannuel 2014-2020 :

Souhaite que le cadre financier pluriannuel 2014-2020 traduise concrètement la reconnaissance des régions ultrapériphériques (RUP) comme un atout pour toute l'Union européenne, conformément à la communication de la Commission de juin 2012 ;

Fait valoir que les taux de programmation des fonds structurels dans les DOM sont du même ordre que dans l'hexagone et que, de ce fait, la capacité des RUP à consommer les fonds européens ne peut être sérieusement invoquée pour justifier une baisse des crédits alloués à ces régions ;

Demande le maintien, dans le cadre financier pluriannuel 2014-2020, de l'allocation spécifique pour les régions ultrapériphériques et à faible densité de population au niveau qui est le sien dans l'actuelle période de programmation ;

Défend un régime dérogatoire permettant d'exonérer de toute conditionnalité et de tout fléchage l'utilisation de cette allocation spécifique destinée à compenser les handicaps des RUP au titre de l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) ;

Propose d'aligner le taux de cofinancement de l'allocation spécifique aux RUP sur celui de 85 %, prévu pour les autres fonds structurels dans ces régions ;

Soutient un assouplissement de la concentration thématique pour l'emploi des fonds structurels dans les RUP, afin que ces fonds contribuent à l'investissement dans les infrastructures locales dont ces régions continuent d'avoir besoin, et propose que la concentration requise de la moitié du FEDER se fasse non pas sur trois mais quatre objectifs, le quatrième devant être laissé au libre choix des régions ;

Souligne la nécessité de faciliter la coopération transfrontière en permettant aux RUP insulaires de pouvoir mobiliser les crédits, qui y sont destinés, au-delà de la limite prévue de 150 kilomètres ;

Appelle le Gouvernement à veiller à l'articulation entre le FEDER et le Fonds européen de développement pour faciliter les projets de coopération territoriale entre les RUP et les États voisins de ces régions ;

Fait observer que la nécessité reconnue par la Commission européenne de promouvoir l'intégration régionale des RUP n'est pas cohérente avec l'application stricte des normes européennes dans ces régions et appelle en conséquence des adaptations de ces normes afin de mieux prendre en compte les réalités locales ;

Estime que le mécanisme pour l'interconnexion en Europe que la Commission propose de créer dans le cadre financier 2014-2020 pourrait opportunément être mobilisé au profit des RUP afin de soutenir le déploiement des réseaux de transport, d'énergie et de télécommunications dans ces régions ;

Insiste pour que l'enveloppe budgétaire qui sera consacrée à Mayotte, qui deviendra RUP au 1er janvier 2014, ne vienne pas en diminution de l'enveloppe aujourd'hui prévue pour les RUP françaises ;

Juge nécessaire de préparer Mayotte à l'utilisation des fonds structurels et, à cette fin, d'assister ce département dans l'élaboration d'un plan global de développement auquel contribueraient ces fonds ;

- Concernant l'octroi de mer :

Recommande d'améliorer les moyens statistiques des DOM afin de fiabiliser l'évaluation de l'efficacité de l'octroi de mer au regard de son objectif premier, le développement local ;

S'inquiète de l'incertitude qui règne à seulement vingt mois de l'échéance du 1er juillet 2014, date à laquelle s'éteindra la prorogation, accordée par le Conseil en 2004, du régime de l'octroi de mer ;

Appelle l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'entreprendre sans délai un dialogue avec la Commission européenne, sans quoi le temps fera défaut pour que soit finalisé par la Commission, soumis au Parlement et approuvé par le Conseil, un régime fiscal dérogatoire prêt à prendre le relais de l'actuel octroi de mer au 1er juillet 2014 ;

Suggère au Gouvernement français de ne pas se borner à demander la prolongation de l'octroi de mer, moyennant quelques ajustements, mais de présenter à la Commission européenne plusieurs options d'évolution débouchant sur un plan d'action global susceptible, sur le fondement de l'article 349 du TFUE, de soutenir le développement de ces régions ultrapériphériques (RUP) par une juste compensation de leurs contraintes permanentes, sans nuire à l'intégrité du marché intérieur ni fragiliser les recettes fiscales des collectivités des DOM ;

Invite à ce titre à mieux explorer avec la Commission européenne plusieurs pistes, dont celle d'une TVA locale dans les DOM déjà évoquée par le rapport de la mission commune d'information du Sénat sur l'outre-mer en 2009 ;

S'interroge, dans cette attente, sur l'opportunité de mettre en place un octroi de mer à Mayotte, récemment devenue région ultrapériphérique.