Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Après le huitième alinéa de l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« - l'évaluation qualitative de l'impact des dispositions envisagées au regard des nouveaux indicateurs de richesse créés par la loi n° 2015-411 du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques ; ».

La loi n°2015-411 du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques, loi dite « Sas » (du nom de la députée écologiste qui en est à l’origine), prévoit que le gouvernement remet chaque année au Parlement un rapport présentant l'évolution de l'état de la France à travers un tableau de bord d'indicateurs questionnant la nature de la croissance et de notre mode de production, son degré d'inclusion sociale, par exemple, ou sa soutenabilité sur le long terme. Ainsi, ces indicateurs visent à ce que notre mode de croissance réponde aux exigences de développement durable défini, depuis le rapport Brundland de 1987, comme « un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs ».

Le tableau de bord comporte dix indicateurs : taux d'emploi ; effort de recherche ; endettement ; espérance de vie en bonne santé ; satisfaction dans la vie ; inégalités de revenus ; pauvreté en conditions de vie ; sorties précoces du système scolaire ; empreinte carbone ; artificialisation des sols.

Si la commission des lois a approuvé la nécessité de disposer, en plus des études d’impact réalisées par le gouvernement lui-même, des évaluations réalisées par des organismes indépendants et ce « afin de renforcer l’objectivité de l’information du Parlement sur les impacts des réformes envisagées », elle n’a pas considéré qu’il était utile d’inscrire dans la loi organique que ces évaluations devaient être réalisées aussi au regard des nouveaux indicateurs de richesse de la loi « Sas ». Le contenu des études d’impact relève de la loi organique.

Les auteurs de la proposition de loi considèrent au contraire que les indicateurs de la loi « Sas » permettraient d’évaluer plus qualitativement les études d’impact des projets de loi, notamment en ce qui concernent les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales.

Actuellement, la loi « Sas » prévoit que le rapport annuel sur les nouveaux indicateurs de richesse présente une évaluation de l'impact des principales réformes engagées par le gouvernement notamment dans le cadre des lois de finances, au regard de ces nouveaux indicateurs.

Les auteurs de la proposition de loi avaient souhaité d’une part que les études d’impact des projets de loi soient réalisées par des organismes publics indépendants et pluralistes (article 2 de la proposition de loi organique avant son passage en commission). Ils avaient souhaité d’autre part que toute évaluation des projets de loi soit réalisée au regard des 10 nouveaux indicateurs de richesse.

Comme le souligne l’éditorial du premier ministre Edouard Philippe à l’édition 2017 du rapport « Sas », transmis aux assemblées le 15 février 2018, la France, en votant « la loi du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques, s’est engagée parmi les premières dans la mise en œuvre à l’échelle nationale d’indicateurs de développement, permettant de cerner de plus près ce qui constitue la qualité de notre vie collective et la soutenabilité économique, sociale et environnementale de notre modèle. Cette dynamique n’est pas un travail en chambre, elle n’est pas simplement un exercice de spécialistes, elle a un sens politique profond. Il s’agit de savoir ce sur quoi nous fondons collectivement notre appréciation de ce que nous entendons par les termes de croissance, de développement, de bien-être ou de progrès. Avec ces dix indicateurs, nous disposons désormais d’un outil unique. C’est un constat sans appel de l’évolution de notre société, c’est un rappel puissant au Parlement et au Gouvernement de leurs responsabilités ».

Pour ces raisons mêmes, et parce qu’une telle disposition relève de la loi organique, cet amendement vise à rétablir l’article 1^er supprimé qui prévoyait d’intégrer dans les études d'impact, les nouveaux indicateurs de richesse et ce afin de disposer d’évaluations plus qualitatives fondée sur des indicateurs de développement durable.

Alinéa 2, première phrase

Après le mot :

organismes

insérer le mot :

publics

La commission des lois a étendu aux organismes privés la possibilité de réaliser des études d’impact. Les auteurs de l’amendement considèrent que les organismes chargés de l’évaluation doivent être publics. C’est ce caractère public qui garantit leur indépendance en empêchant les éventuels conflits d’intérêt liés notamment aux modes de financement des organismes privés. L’amendement vise donc à réintroduire le texte initial de la proposition de loi qui prévoyait que les études d’impact des projets de loi puissent être réalisées par des organismes publics indépendants.

Alinéa 2, première phrase

Compléter cette première phrase par les mots :

et pluralistes

Cet amendement vise à garantir le pluralisme des organismes effectuant les évaluations en matière économique, sociale, environnementale et financière afin de rendre plus effectif le renforcement de l’objectivité de l’information du Parlement.

Le pluralisme a un contenu et une portée juridiques en matière de presse. Le législateur ferait beaucoup avancer la démocratie en le garantissant dans le domaine de diffusion de l’analyse économique.

En matière de presse, le Conseil constitutionnel a en effet consacré le pluralisme comme objectif de valeur constitutionnelle par sa décision n°84-181 DC du 11 octobre 1984. Il considère que « la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ne serait effective si le public (…) n’était pas à même de disposer d’un nombre suffisant de publications de tendances et de caractères différents ».

L’analyse économique se situe dans le champ des sciences sociales et ne peut se prévaloir de l’objectivité des sciences dures. Elle est traversée par plusieurs courants de pensée. Les orientations et les décisions que l’analyse économique inspire au législateur ont souvent des conséquences considérables sur le bien-être des populations et la pérennité de celui-ci.

Il apparaît donc particulièrement nécessaire à la démocratie que le législateur assume le caractère politique de ses décisions ayant des conséquences en matière économique, sociale, environnementale et financière. Il s’agirait donc, par cet amendement, de permettre à l’opinion publique de faire la part de ce qui relève du choix politique et de ce qui appartient à l’information économique dont dispose le Parlement et que le pluralisme vise à rendre le plus objectif possible. En ce domaine, la théorie de l’apparence a aussi tout son sens : il ne suffit pas que les parlementaires, leurs commissions ou leurs groupes politiques soient libres d’aller puiser où ils l’entendent leurs informations et leurs analyses parmi toutes les sources d’analyse économique différentes qui seraient disponibles, ni qu’ils disposent des moyens matériels ou juridiques de le faire. Il convient également que l’opinion publique soit convaincue, parce que cela serait inscrit dans la loi organique, qu’ils ont effectivement reçu l’analyse économique dans son pluralisme et effectuent leurs choix politiques en toute connaissance de cause.

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les versions des projets de lois transmis au Conseil d’État, y compris, le cas échéant, celles des saisines rectificatives et l’avis de celui-ci ou, lorsque le Gouvernement estime que des motifs impérieux d’intérêt général s’opposent à sa publication intégrale, une note en synthétisant les principales observations sont joints à l’étude d’impact. »

En vertu de l'article 39 de la Constitution, le Conseil d'État est obligatoirement saisi de tous les projets de loi, avant leur adoption par le Conseil des ministres et leur dépôt devant le Parlement.

Si le gouvernement n'est pas tenu de suivre l'avis du Conseil d'État, il y a bien souvent des modifications de certaines dispositions du projet de loi entre cet avis et son dépôt.

Aussi, il existe un décalage entre le texte de la saisine du Conseil d’État et celui déposé devant le Parlement qui complexifie le travail parlementaire.

Il est donc proposé que les versions des projets de loi et les éventuelles saisines rectificatives soient jointes à l’étude d’impact.

Par ailleurs, il est également proposé que l’avis du Conseil d’État soit lui aussi annexé à l’étude d’impact et ainsi rendu public.

Il s’agit là d’une proposition du comité Balladur lors de la réflexion préalable à la révision constitutionnelle de 2008.

Dans les faits, ces avis sont rendus publics depuis la fin du précédent quinquennat.

Il convient donc d’officialiser cette pratique dans la loi tout en permettant au Gouvernement de s’opposer à cette publication intégrale aux motifs impérieux d’intérêt général. Cet avis serait alors remplacé par une note synthétisant les principales observations.

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« L'avis du Conseil d’État ou, lorsque le Gouvernement estime que des motifs impérieux d'intérêt général s'opposent à sa publication intégrale, une note en synthétisant les principales observations est joint à l'étude d'impact. »

En vertu de l'article 39 de la Constitution, le Conseil d'État est obligatoirement saisi de tous les projets de loi, avant leur adoption par le Conseil des ministres et leur dépôt devant le Parlement.

Depuis fin du précédent quinquennat, les avis du Conseil d’État sur les projets de loi sont rendus publics.

Il s’agissait là d’une proposition du comité Balladur lors de la réflexion préalable à la révision constitutionnelle de 2008.

Il convient donc d’officialiser cette pratique dans la loi tout en permettant au Gouvernement de s’opposer à cette publication intégrale aux motifs impérieux d’intérêt général. Cet avis serait alors remplacé par une note synthétisant les principales observations.

Il est donc proposé que l’avis du Conseil d’État soit annexé à l’étude d’impact et ainsi rendu public.

Après l’article 1^er A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la première phrase du premier alinéa de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, après le mot : « loi », sont insérés les mots : « ainsi que les amendements déposés par le Gouvernement qui modifient substantiellement les propositions de loi ou les projets de loi initiaux ».

Alinéa 2

Remplacer cet alinéa par trois alinéas ainsi rédigés :

« Ces évaluations sont réalisées par des organismes publics indépendants et pluralistes comprenant notamment le Conseil économique, social et environnemental, l’Observatoire français des conjonctures économiques, l’Institut national de la statistique et des études économiques.

« Ces organismes publics indépendants préalablement au commencement de leurs travaux, consultent les commissions saisies au fond à l’Assemblée nationale et au Sénat des points et des sujets que ces dernières souhaitent nécessairement voir traiter dans l’étude d’impact.

« Pour réaliser ces évaluations, l’Assemblée nationale et le Sénat peuvent désigner des universitaires et des personnes qualifiées en fonction de leur compétence par rapport aux domaines du projet de loi. Le mode de désignation des universitaires et des personnes qualifiées est déterminé par le règlement de chaque assemblée. 

Après l'article 1er A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution est ainsi modifiée :

1° L’article 13 est ainsi modifié :

a) Le deuxième alinéa est ainsi modifié :

- à la première phrase, après les mots : « du Parlement », sont insérés les mots : « et les amendements du Gouvernement régis par les deux premiers alinéas de l’article 14 » ;

- à la deuxième phrase, les mots : « ces amendements » sont remplacés par les mots : « les amendements des membres du Parlement » ;

b) À la première phrase du dernier alinéa, après les mots : « le Gouvernement », sont insérés les mots : « , à l’exception de ceux régis par les deux premiers alinéas de l’article 14, » ;

2° L’article 14 est ainsi rédigé :

« Art. 14. – Tout amendement du Gouvernement qui, par rapport au projet de loi déposé sur le Bureau de la première assemblée saisie, apporte une modification substantielle ou introduit une disposition substantielle fait l’objet d’une étude d’impact. Les documents rendant compte de cette étude d’impact sont joints à l’amendement auquel ils se rapportent.

« Ces documents respectent les règles fixées, pour les projets de loi, par l’article 8, sous réserve des exceptions et des adaptations prévues à l’article 11.

« Si la commission saisie au fond du projet de loi sur lequel porte l’amendement du Gouvernement constate que ce dernier méconnaît, même partiellement, les règles fixées aux deux premiers alinéas du présent article, elle invite le Gouvernement à se conformer à ces règles.

« Si le Gouvernement ne donne aucune suite ou des suites insuffisantes à l’invitation qui lui est faite, la commission saisie au fond peut opposer l’irrecevabilité à cet amendement. »

Cet amendement vise à améliorer la qualité des études d'impact des projets de loi, en étendant cette exigence non seulement aux dispositions proposées par le Gouvernement au moment du dépôt des projets de loi, mais également celles introduites par le Gouvernement au cours de l'examen du texte. La possibilité de soustraire une partie des dispositions proposées par le Gouvernement aux études d'impact tend en effet à en affaiblir considérablement l'utilité.

L'amendement ici proposé reprend une rédaction déjà adoptée par la commission des lois le 10 juin 2015.

Avant l'article 1^er A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au deuxième alinéa de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, après le mot : « loi », sont insérés les mots : « et les critères d’évaluation de son efficacité au regard de ceux-ci ».

Sur le fondement de leur rapport intitulé Simplifier efficacement pour libérer les entreprises - n° 433 (2016-2017) - adopté par la Délégation aux entreprises, Mme Elisabeth LAMURE, M. Olivier CADIC et plusieurs de leurs collègues ont déposé en septembre 2017 une proposition de loi organique (n° 722, 2016-2017) relative aux études d’impact des projets de loi. Ce texte propose notamment que l'étude d'impact énonce les critères d'évaluation qui permettront de mesurer l'efficacité de la loi au regard de ses objectifs initiaux, dont la définition est prévue par la loi organique.

En effet, une évaluation sérieuse de l’efficacité de la loi ne peut être menée que si, dès l’amont, l’étude de son impact définit sur quels critères cette efficacité sera mesurée : il s’agit de prévoir d’emblée quelles données devront être collectées pour apprécier l’effet de la loi, sans quoi la situation initiale ne pourrait pas être sérieusement comparée à la situation résultant, quelques années plus tard, de la mise en œuvre de la loi.

Cet amendement vise donc à préciser que l’étude d’impact ex ante d’un projet de loi doit non seulement définir les objectifs du texte mais aussi les critères de l’évaluation de son efficacité au regard de ces objectifs, afin de rendre possible une évaluation rigoureuse de la loi ex post.

Alinéa 2

Compléter cet alinéa par les mots :

, ainsi que les économies de charges en résultant, en particulier pour les collectivités territoriales et les entreprises

La Commission des lois propose d’enrichir l’étude d’impact préalable en prévoyant qu’elle expose l’apport du projet de loi en matière de simplification et, en cas de création d’une nouvelle norme, les normes dont l’abrogation est proposée.

Pour garantir que cette avancée sera substantielle, il convient d’éviter que la simplification ne soit que faciale et obtenue par la seule suppression de dispositions obsolètes ou non applicables. La limitation de l’inflation normative vise à alléger le poids des normes pour les acteurs qui y sont le plus exposés, à savoir les entreprises et les collectivités territoriales : à ce titre, il convient d’assurer que la simplification normative apporte un allègement effectif, ce qui implique que la charge financière engendrée par les normes nouvellement créées soit inférieure à la charge financière représentée par les normes supprimées en contrepartie. En effet, la simplification est avant tout un enjeu de compétitivité, le coût financier du fardeau normatif ayant été évalué en 2010 par l’OCDE à 60 milliards d’euros par an en France.

Le 12 janvier 2016, le Sénat a adopté une proposition de loi constitutionnelle n° 64 qui préconise déjà d’assortir toute mesure législative ou réglementaire ayant pour effet de créer ou d'aggraver une charge pour les collectivités territoriales de la suppression de mesures représentant une charge équivalente ou d'une compensation financière. De même, Mme Elisabeth Lamure, M. Olivier Cadic et plusieurs autres membres de la Délégation sénatoriale aux entreprises ont déposé le 28 septembre 2017 une proposition de loi constitutionnelle n° 721 prévoyant que les projets et propositions de loi ainsi que les amendements tendant à introduire des charges supplémentaires pour les entreprises ne sont recevables que s'ils prévoient simultanément la suppression de charges équivalentes.

Cet amendement vise donc à orienter la simplification dans un sens permettant de dégager de réelles économies financières pour les entreprises et les collectivités territoriales.