Après l’article 5

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La seconde phrase du 7° du I de l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme est remplacée par trois phrases ainsi rédigées : « Elles définissent les conditions dans lesquelles les projets de construction et d’aménagement se trouvant en limite d’un espace agricole, quel que soit son classement, intègrent un espace de transition végétalisé non artificialisé entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés sur la zone urbaine ou à urbaniser ou artificialisée, à la charge du pétitionnaire ou de la commune. La zone de transition est projetée de préférence en dehors des zones dévolues à l’agriculture. Il peut être dérogé à cette mesure par exception après avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. »

Les terres agricoles sont soumises à la forte pression de l’urbanisation, des zones de non-traitement, des aménagements linéaires etc. En particulier les vignobles qui sont principalement situés dans des espaces périurbains. Cette pression engendre de nombreux conflits d’usage entre les agriculteurs / viticulteurs et les nouveaux riverains venus chercher du confort de vie mais confrontés aux inconvénients liés à l’espace économique agricole (bruit, horaires de travail etc.).

La création des zones de transition entre espaces artificialisés et espaces agricoles est devenue aujourd’hui une nécessité. De nombreux élus locaux y sont favorables.

Elles permettraient de limiter les conflits d’usage liés à la poursuite de l’activité agricole et vise à pérenniser ces activités. Aujourd’hui l’augmentation du nombre de conflits d’usage entre riverains et agriculteurs inquiètent les élus des territoires ruraux. L’adoption de textes précis qui évite toute interprétation permet de les rassurer et leur donne un outil pour éviter de futurs conflits de voisinage.

Deux articles du code Rural vont d’ailleurs déjà en ce sens. Ainsi, l’article L. 253-7-1 du code rural et l’article L. 111-3 du code rural disposent qu’en cas de nouvelle construction à proximité d’exploitations agricoles, le porteur de projet prend en compte la nécessité de mettre en place des mesures de protection physique.

Cette règle spécifique doit devenir un principe général du code de l’urbanisme.

Le principe étant posé, il serait néanmoins possible d’y déroger pour tenir compte de situation particulière après avis favorable de la CDPENAF dont il est rappelé qu’elle comprend des représentants des territoires.

Après l’article 5

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La seconde phrase du 7° du I de l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme est remplacée par trois phrases ainsi rédigées : « Elles définissent les conditions dans lesquelles les projets de construction et d’aménagement se trouvant en limite d’un espace agricole, quel que soit son classement, intègrent un espace de transition végétalisé non artificialisé entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés sur la zone urbaine ou à urbaniser ou artificialisée, à la charge du pétitionnaire ou de la commune. La zone de transition est projetée de préférence en dehors des zones dévolues à l’agriculture. Il peut être dérogé à cette mesure par exception après avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. »

Les terres agricoles sont soumises à la forte pression de l’urbanisation, des zones de non-traitement, ou encore des aménagements linéaires.

Notamment les vignobles qui sont principalement situés dans des espaces périurbains. Cette pression engendre de nombreux conflits d’usage entre les agriculteurs, viticulteurs et les nouveaux riverains confrontés aux inconvénients liés à l’espace économique agricole (bruit, horaires de travail etc.).   

La création des zones de transition entre espaces artificialisés et espaces agricoles est un moyen de limiter les conflits d’usage liés à la poursuite de l’activité agricole, et permettrait ainsi de pérenniser ces activités. L’augmentation du nombre de conflits d’usage entre riverains et agriculteurs inquiètent les élus des territoires ruraux et l’adoption de textes précis évitant toute ambigüité  permettrait d’éviter de futurs conflits de voisinage.

Deux articles du Code Rural vont d’ailleurs déjà en ce sens. Ainsi, l’article L253-7-1 du Code rural et l’article L111-3 du Code rural disposent qu’en cas de nouvelle construction à proximité d'exploitations agricoles, le porteur de projet prend en compte la nécessité de mettre en place des mesures de protection physique.

Cette règle spécifique doit devenir un principe général du Code de l’urbanisme.

Le principe étant posé, il serait néanmoins possible d’y déroger pour tenir compte de situation particulière après avis favorable de la CDPENAF dont il est rappelé qu’elle comprend des représentants des territoires.

Après l’article 5

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La seconde phrase du 7° du I de l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme est remplacée par trois phrases ainsi rédigées : « Elles définissent les conditions dans lesquelles les projets de construction et d’aménagement se trouvant en limite d’un espace agricole, quel que soit son classement, intègrent un espace de transition végétalisé non artificialisé entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés sur la zone urbaine ou à urbaniser ou artificialisée, à la charge du pétitionnaire ou de la commune. La zone de transition est projetée de préférence en dehors des zones dévolues à l’agriculture. Il peut être dérogé à cette mesure par exception après avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. »

Dans le cadre de l’examen du projet de loi climat et résilience, le Sénat avait adopté une disposition proposant la création de zones de transition entre espaces artificialisés et espaces agricoles visant à limiter les conflits d’usage liés à la poursuite de l’activité agricole et à les pérenniser dans nos territoires.

Cette mesure portait sur l’article relatif aux orientations d'aménagement de programmation du PLU, qui devront définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur les continuités écologiques, ainsi que les actions et opérations nécessaires pour protéger les franges urbaines et rurales.

La commission mixte paritaire a retenu la rédaction de l’Assemblée Nationale non-contraignante, dont acte.

Le 7° du I de l’article L151-7 du code de l’urbanisme, tel qu'issu de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, a été modifié en conséquence.

Toutefois, il convient de signaler que la profession agricole devra seule reculer les cultures sans contrepartie financière, quand bien même les exploitants seraient installés antérieurement aux riverains.

Les article L253-7-1 et l’article L111-3 du code rural disposent qu’en cas de nouvelle construction à proximité d'exploitations agricoles, le porteur de projet prend en compte la nécessité de mettre en place des mesures de protection physique.

L’objet du présent amendement vise donc à faire de cette règle spécifique un principe général du code de l’urbanisme en revenant sur la disposition adoptée au Sénat.

Alinéa 16, première phrase

Après le mot :

environnement

insérer les mots :

ou lorsqu'au moins une partie des réseaux nécessaires à la-dite construction dessert la parcelle concernée par le projet de construction

Le présent amendement a pour but de permettre l'installation d'une construction nouvelle lorsqu'au moins une partie des réseaux nécessaires est déjà en place.

En effet, lorsque les collectivités ont investi dans les infrastructures, le respect des finances publiques impose de pouvoir les valoriser.

Alinéa 4

Après le mot :

forestière

insérer les mots :

, ainsi que les activités artisanales directement liées à ces exploitations,

Le présent amendement vise à prévoir les cas où l'activité agricole est liée à une activité artisanale, sans que cette dernière soit reconnue comme une activité agricole à proprement parler. L'exemple rencontré concerne deux exploitations laitières connexes, indépendantes et géographiquement voisines, l'une qui produit le lait et l'autre qui le transforme.

Dans ce cadre, l'administration a estimé que l'activité fromagère était artisanale et que le permis de construire ne pouvait être accordé.

L'objet de cet amendement est de pouvoir autoriser les constructions dans le cadre d'activités artisanales liées directement et indissociablement à une activité agricole.

Après l’article 5

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La seconde phrase du 7° du I de l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme est remplacée par trois phrases ainsi rédigées : « Elles définissent les conditions dans lesquelles les projets de construction et d’aménagement se trouvant en limite d’un espace agricole, quel que soit son classement, intègrent un espace de transition végétalisé non artificialisé entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés sur la zone urbaine ou à urbaniser ou artificialisée, à la charge du pétitionnaire ou de la commune. La zone de transition est projetée de préférence en dehors des zones dévolues à l’agriculture. Il peut être dérogé à cette mesure par exception après avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. »

A l'initiative du Sénat, la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a inséré la création de zones de transition entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés au sein des orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme. Il vise à prévenir les conflits d’usage entre riverains et agriculteurs, alors que les terres agricoles et viticoles sont soumises à une forte pression de l’urbanisation.

Or le texte issu de la commission mixte paritaire a rendu cette disposition facultative.

Le présent amendement vise à rendre le dispositif contraignant, précise que la création de ces zones est à la charge du pétitionnaire et permet d’y déroger après avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

Rédiger ainsi cet article :

Le 1° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme est ainsi modifié :

1° Au b, les mots : « et rural » et les mots : « et ruraux » sont supprimés ;

2° Après le même b, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« ...) La revitalisation des espaces ruraux, le développement rural maîtrisé, la réhabilitation du bâti rural dégradé, l'amélioration de l'habitat au sein des espaces ruraux ; ».

Les enjeux propres aux territoires ruraux doivent entrer dans les équilibres à rechercher en matière d’urbanisme tout en respectant les objectifs du développement durable.

La crise sanitaire a montré qu’il est nécessaire de prendre en compte le potentiel offert par le rural. Un tiers de la population française vit dans une commune rurale (cf. la France et ses territoires, Insee 2021).

Il faut arrêter d'accentuer les ruptures territoriales. Au contraire, c’est bien une profonde évolution de notre rapport aux territoires qu’il faut engager dans un objectif de préservation et de cohésion.

Aussi, il nous semble important de compléter l’article 1^er qui cible les seules ZRR par une disposition générale, applicable à l’ensemble des espaces ruraux.

Aussi notre amendement propose de compléter l’article 101-2 du code de l’urbanisme par l’objectif de prise en compte des enjeux propres aux territoires ruraux au regard de leur action sur le patrimoine bâti existant et de leur potentiel de développement.

Alinéa 3

Supprimer cet alinéa.

L’article 111-4 du code de l’urbanisme (qui s’applique au RNU) prévoit déjà des possibilités de construction en dehors des parties urbanisées de la commune et notamment :  l'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales.

Ces dispositions, nous les avons travaillées collectivement ces dernières années, pour arriver à un juste équilibre entre protection du foncier agricole et besoins de développement des territoires ruraux et de leur population.

La proposition de loi étend cette possibilité de constructions nouvelles sur les terrains sur lesquels sont situés les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole.

Cette mesure ne nous parait pas souhaitable dans la mesure où, selon la taille des terrains, elle risque de favoriser la création d’habitat diffus, à proximité d’activité agricole, dont on connait les inconvénients au regard de l’environnement et les coûts pour la collectivité.

Aussi, notre amendement propose de supprimer l’alinéa 3.

Alinéa 6

Rédiger ainsi cet alinéa :

2° Après la première phrase de l’article L. 111-5, sont insérés deux phrases ainsi rédigées : « Toutefois, si la construction de bâtiments nouveaux mentionnée au 1° de l'article L. 111-4 est envisagée en dehors du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, elle est soumise pour avis conforme à cette même commission départementale. Cet avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai d'un mois à compter de la saisine de la commission. »

Amendement de repli.

La proposition de loi étend la possibilité de constructions nouvelles sur les terrains sur lesquels sont situés les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole.

Cette mesure ne nous parait pas souhaitable dans la mesure où, selon la taille des terrains, elle risque de favoriser la création d’habitat diffus, à proximité d’activité agricole, dont on connait les inconvénients au regard de l’environnement et les coûts pour la collectivité.

Si cette mesure devait être maintenue, il nous semble qu’elle devrait entrer dans le champ de l’avis conforme de la CDPENAF au même titre que les autorisations de construction visées au 4° de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme à savoir « les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publiques, qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques… »

Tel est le sens de notre amendement.

Alinéa 13

Supprimer les mots :

ou sur les terrains sur lesquels sont sis ces bâtiments

Dans la logique de nos amendements précédents, il est proposé de supprimer les ouvertures à construction sur l'ensemble des terrains d'une exploitation agricole, qui risquent de favoriser l'habitat diffus.

Il nous semble en effet que ces constructions nouvelles doivent rester à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation.

Tel est le sens de notre amendement.

Alinéa 14

Compléter cet alinéa par les mots et une phrase ainsi rédigée :

, à l'exception des autorisations d'urbanisme portant sur des constructions de bâtiments nouveaux à usage d'habitation en dehors du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole mentionnées au 2° qui sont soumises à l'avis conforme de cette même commission départementale. Cet avis est alors réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai d'un mois à compter de la saisine de la commission.

Amendement de repli.

La proposition de loi permet au règlement du PLU, dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, de prévoir des possibilités de constructions nouvelles sur les terrains sur lesquels sont situés les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole.

Cette mesure ne nous parait pas souhaitable dans la mesure où, selon la taille des terrains, elle risque de favoriser la création d’habitat diffus, à proximité d’activité agricole, dont on connait les inconvénients au regard de l’environnement et les coûts pour la collectivité.

Si cette mesure devait être maintenue, il nous semble qu’elle devrait entrer dans le champ de l’avis conforme de la CDPENAF au même titre que les autorisations de construction visées au 4° de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme à savoir « les constructions ou installations pour éviter une diminution de la population communale, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publiques, qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques..".

Tel est le sens de notre amendement.

Alinéa 4

Remplacer les mots :

à proximité

par les mots :

en continuité

L’article 5 organise la possibilité de réaliser des constructions visant la création de logements nécessaires au bon fonctionnement d'une exploitation agricole ou forestière sur le périmètre de l'exploitation ou à proximité de celle-ci, quel que soit le classement du terrain d’emprise au regard du document d’urbanisme applicable.

Les auteurs de la Ppl présentent cette mesure comme « le droit pour chaque agriculteur à vivre sur son exploitation ».

Toutefois, il nous semble que cette mesure risque encore une fois de créer de l'habitat diffus.

Le terme "à proximité" étant relativement flou, notre amendement propose de le remplacer par le terme "en continué", et ce en cohérence avec les dispositions du code de l’urbanisme sur ces questions.

Après l’alinéa 3

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…) Le même 1° est complété par une phrase ainsi rédigée : « S’agissant de l’extension des constructions existantes, peuvent ainsi être autorisés des projets qui, eu égard à leur implantation par rapport aux constructions existantes et à leur dimension n’excédant pas les deux tiers de la construction d’origine, peuvent être regardés comme ne procédant qu’à l’extension de ces constructions. » ;

La règle de « constructibilité limitée » applicable dans les communes soumises au RNU limite les possibilités de délivrer des autorisations de construire aux seules parties urbanisées de la commune.

Quelques exceptions sont prévues à l’article L. 111-4 du code de l'urbanisme ouvrant la possibilité de délivrer des autorisations pour notamment « l’adaptation, le changement de destination, la réfection, l’extension des constructions existantes… ».

Les services instructeurs considèrent généralement que lorsque l’extension dépasse la proportion d'un taux de l’ordre de 30% de la surface d'origine, l’opération est requalifiée en nouvelle construction, et tombe alors dans le régime de l’article L 111-3 : interdiction des constructions nouvelles en dehors des parties urbanisées de la commune.

Le Conseil d’État a toutefois jugé, dans un arrêt du 29 mai 2019, que peuvent être autorisés des projets qui, eu égard à leur implantation par rapport aux constructions existantes et à leur ampleur limitée en proportion de ces constructions, peuvent être regardés comme ne procédant qu'à l'extension de ces constructions. Le Conseil d’État a donc entendu exclure la condition relative au caractère « mesuré » de l'extension projetée.

Rédiger ainsi cet article :

Le a du 1° de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme est complété par les mots : « au moyen de politiques renforcées et différenciées de développement mises en œuvre dans les zones caractérisées par des handicaps géographiques, économiques ou sociaux ».

Les zones de revitalisation rurale (ZRR) visent à aider le développement des entreprises sur les territoires ruraux à travers des mesures fiscales et sociales. Ces zones, reconnues comme fragiles sur le plan socio-économique, comprennent à l’échelle nationale les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI).

Elles ne constituent toutefois pas des ensembles homogènes qui permettent de traduire la diversité des territoires ruraux. Rappelons que les territoires ruraux sont classés en tête des territoires délaissés devant la « France des banlieues », et que 51 % des ruraux estiment que le monde rural est « abandonné » notamment en raison des problèmes d’accessibilité aux services publics, de la fracture médicale et numérique, des problèmes de mobilité qui encouragent un profond sentiment d’abandon. Ces espaces relégués et leurs 27 millions d’habitants qui expriment le sentiment d’être laissés pour compte, constituent cependant un enjeu majeur pour le pays.

Si la diversité des ruralités appelle des solutions multiples, les enjeux à relever sont bien identifiés.

Lutter contre la diversification médicale, la disparition des commerces de proximité, le recul de l’offre de transport collectifs, l’éloignement des services du quotidien, représente la première des urgences.

Notre amendement propose d’inscrire dans les principes généraux du droit de l’urbanisme l’enjeu majeur de l’équilibre entre ruraux et urbains en mentionnant le recours aux politiques de différenciation en faveur de ces territoires fragiles.

Il propose d’étendre la portée de l’article L 101-2 du code de l’urbanisme à l’ensemble des « territoires caractérisés par des handicaps géographiques, économiques ou sociaux » , clairement identifiés par l’INSEE et qui bénéficient à ce titre de politiques renforcées et différenciées de développement qui vont au-delà des dispositifs fiscaux attachés à la zone de revitalisation rurale, dont la portée n’est pas, à ce jour, garantie au-delà de 2022.

Rédiger ainsi cet article :

Le 1° de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° Au b, les mots : « et rural » et les mots : « et ruraux » sont supprimés ;

2° Après le même b, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« …) La revitalisation des espaces ruraux, le développement rural maîtrisé, la réhabilitation du bâti rural dégradé, l’amélioration de l’habitat au sein des espaces ruraux ; ».

Cet amendement s’inscrit dans la droite ligne des mesures adoptées lors de l’examen en commission. Tout en répondant à l’intention exprimée – celle d’améliorer la prise en compte des enjeux de la ruralité par le droit de l’urbanisme - il améliore la rédaction proposée en deux points.

D’abord, comme l’a défendu la commission, le ciblage sur les zones de revitalisation rurale (ZRR), dispositif fiscal spécifique qui recouvre différentes réalités territoriales, apparaît tantôt trop large, tantôt trop restrictif.

Ici, l’objectif est que le droit de l’urbanisme et les documents d’urbanisme prennent mieux en compte les spécificités de la ruralité dans sa globalité : plutôt que de faire référence aux ZRR spécifiquement, en renvoyant aux objectifs de la loi de 1995, mieux vaut édicter de nouveaux grands principes visant l’ensemble des territoires ruraux.

En outre, nombre de ces principes figurent déjà en tête du code de l’urbanisme : c’est le cas du développement économique, de l’accès aux services, de la protection de l’économie agricole, de l’égalité entre territoires et populations… Pour éviter les doublons – qui ont des conséquences concrètes au moment de l’élaboration des documents d’urbanisme – il est préférable de compléter le droit existant. Rappelons que la loi dite « Climat et résilience » a d’ailleurs, à l’initiative du Sénat, opéré un pas en ce sens en ajoutant « le développement rural maîtrisé » et la « revitalisation des centres ruraux » parmi ces grands principes.

L’amendement propose donc de poursuivre ces efforts, comme c’est l’objet du présent article 1^er, en complétant les grands objectifs du code de l’urbanisme pour mieux prendre en compte la ruralité dans son ensemble, et non seulement les périmètres de ZRR.

Alinéa 9, première phrase

Compléter cette phrase par les mots :

et fixer les règles applicables à ces constructions en matière de dimensions, d’implantation et d’aspect

Cet amendement vise à permettre au règlement du plan local d’urbanisme des communes concernées de fixer les règles de bases applicables aux constructions qu’il est proposé d’autoriser hors des zones urbanisées mais en continuité de l’urbanisation.

Il est en effet nécessaire de laisser aux élus locaux la possibilité d’encadrer, par exemple, les dimensions de ces logements, ou leur aspect, afin de garantir leur bonne intégration dans le projet de la commune. Sans cette disposition, toute construction de logement ou d’hébergement serait automatiquement autorisée sans que le maire ne puisse prévoir de cadre apportant une cohérence générale.

Rédiger ainsi cet article :

Le code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° À la dernière phrase du premier alinéa de l’article L. 141-3, après le mot : « favorisant », sont insérés les mots : « le développement économique et démographique de l’ensemble du territoire, dans les communes urbaines comme rurales, » ;

2° Au premier alinéa de l’article L. 141-8, après la première occurrence du mot : « objectifs », sont insérés les mots : « mentionnés au 1° de l’article L. 141-10 et des objectifs ».

Cet amendement vise à améliorer la prise en compte des projets de développement rural des petites communes françaises au sein des schémas de cohérence territoriale (SCoT).

L’échelle géographique des SCoT ne facilite pas toujours la bonne prise en compte des besoins spécifiques des communes rurales, en matière de développement économique, d’accès aux services ou de modernisation de l’habitat. Cet état de fait contribue au sentiment de relégation de certaines zones très rurales.

Pourtant, l’apport des SCoT est reconnu par l’ensemble des collectivités. Ils permettent une meilleure coordination des politiques publiques et un dialogue autour du projet de territoire. Ils seront un outil clef pour affronter les grands défis du futur, notamment la revitalisation des zones rurales et la lutte contre l’artificialisation des sols. Il convient, pour conforter à long-terme les SCoT, d’améliorer leur prise en compte des enjeux de la ruralité en leur sein.

L’amendement propose donc tout d’abord de consacrer, au sein du projet d’aménagement stratégique, l’objectif de « développement économique et démographique de l’ensemble du territoire, dans les communes urbaines comme rurales », aux côtés des objectifs existants d’« équilibre » et de « complémentarité » des polarités urbaines et rurales, de soutien à l’agriculture et d’offre adaptée d’habitat et de services.

Il s’inscrit dans la droit ligne des apports du Sénat à la loi « Climat et résilience », qui ont garanti que la définition des objectifs chiffrés des SCoT en matière de réduction de l’artificialisation des sols prennent en compte, notamment, « la diversité des territoires urbains et ruraux, des stratégies et des besoins liées au développement rural ainsi qu’à la revitalisation des zones rurales et des communes rurales caractérisées comme peu denses ou très peu denses au sens des données statistiques de densité établies par l’INSEE ».

D’ailleurs, ces nouvelles évolutions législatives satisfont la mesure proposée par l’article 3 du texte – visant à assurer la prise en compte des spécificités des zones de revitalisation rurale lors du diagnostic de consommation d’espace -, dont la rédaction est antérieure à l’adoption de la loi « Climat et résilience ».

Prenant acte des avancées obtenues par le Sénat depuis le dépôt de la proposition de loi, il est proposé de remplacer la mesure proposée par un renforcement des mesures déjà votées. Ainsi, les exigences de prise en compte des enjeux de ruralité lors de la territorialisation des objectifs de lutte contre l’artificialisation des SCoT pourraient être également appliquées aux objectifs de réduction de la consommation d’espace et de lutte contre l’étalement urbain.

C’est ce que propose le présent amendement, en pleine cohérence avec, d’une part, l’intention de la présente proposition de loi, et de l’autre, la position exprimée par le Sénat dans le cadre de l’examen de la loi « Climat et résilience ».

Rédiger ainsi cet article :

L’article L. 113-8 du code de la construction et de l’habitation est ainsi modifié :

1° Le mot : « agricoles, » est supprimé ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Les dommages causés aux occupants d’un bâtiment ou propriétaires d’un bien immobilier par des nuisances dues à des activités agricoles n’entraînent pas droit à réparation lorsque le permis de construire afférent au bâtiment exposé à ces nuisances a été demandé ou l’acte authentique constatant l’aliénation ou la prise de bail établi postérieurement à l’existence des activités les occasionnant, dès lors que ces activités s’exerçent, le cas échéant, en conformité avec les dispositions législatives ou réglementaires applicables, et qu’elles se sont poursuivies sans changer de nature. »

Cet amendement propose une rédaction alternative de l’article 6, qui vise à limiter les recours abusifs contre les exploitants agricoles émanant d’habitants nouvellement installés en zone rurale et qui ne tolèreraient pas les contraintes de l’activité agricole avoisinante.

L’extension des zones habitées au sein de territoires jusqu’à présent à dominante agricole peut faire naître des frictions au sein des communes rurales. L’actualité récente a témoigné de la multiplication des recours abusifs de nouveaux habitants contre le chant du coq, le bruit des cloches ou encore les odeurs de fumier, dynamique ayant conduit le Sénat à adopter à l’unanimité en janvier dernier la loi n° 2021-85 du 29 janvier 2021 visant à définir et protéger le patrimoine sensoriel des campagnes françaises.

Pour mener à bien la revitalisation des zones rurales, il faut trouver une manière de « vivre ensemble », de « faire village », qui réconcilie ces divers usages et ces attentes multiples. La proposition formulée par l’article 6, celle d’une protection accrue des agriculteurs face aux recours abusifs pour troubles de voisinage, est donc tout à fait pertinente, mais en partie satisfaite par le droit existant.

En effet, cette mesure est très proche de celle qui figure à l’article L. 113-8 du code de l’habitation qui prévoit une « exception de pré-occupation » protégeant de recours en indemnisation toute activité préexistante à l’installation des voisins lésés.

Il est vrai que de récentes évolutions jurisprudentielles ont amoindri la portée de cette protection, par exemple en l’assujettissant à l’existence d’un cadre réglementaire ou législatif. La loi en vigueur prévoit elle-même quelques restrictions, comme la qualité « d’occupant d’un bâtiment » ou l’exigence de continuité à l’identique des activités, qui apparaissent aujourd’hui trop strictes.

Cet amendement propose donc de remplacer la mesure proposée à cet article – la création d’un nouvel article au sein du code civil – par une amélioration de la mesure existant déjà à l’article L. 113-8 du code de l’environnement, afin lui rendre sa pleine efficacité. C’est d’ailleurs la solution que privilégiait le Conseil d’État, sollicité à ce sujet, dans son avis sur la proposition de loi visant à définir et protéger le patrimoine sensoriel des campagnes françaises.

L’amendement améliore le droit existant en introduisant des évolutions spécifiques au cas de l’activité agricole :

-  Les occupants d’un bâtiment, mais aussi les propriétaires d’un bien immobilier, pourront se voir opposer l’exception de pré-occupation ;

-  L’exigence de conformité des activités agricoles à la législation ou réglementation applicable est bien sûr maintenue, mais l’absence de législation ou réglementation spécifique ne saurait à l’inverse rendre inopérante l’exception de pré-occupation, comme la jurisprudence récente de la Cour de cassation l’a laissé entendre ;

-  L’exigence de poursuite des activités agricoles « dans les mêmes conditions » est assouplie, afin de permettre une évolution à la marge des pratiques agricoles (liées par exemple à l’évolution des machines agricoles ou à la variation des cultures). Elle est transformée en exigence de poursuite des activités « sans changer de nature ».

Ces évolutions permettront de préciser l’intention du législateur et d’éclairer les juges dans l’application de l’article L. 113-8, afin de lui restaurer sa pleine portée et de mieux protéger l’activité agricole traditionnelle des zones rurales des conflits de voisinage liés à l’urbanisation nouvelle.

Après l’article 7

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – Après le troisième alinéa de l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Afin d’améliorer la cohérence et la lisibilité des travaux de la commission, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi n° du tendant à favoriser l’habitat en zone rurale tout en protégeant l’activité agricole et l’environnement, dans chaque département, la commission élabore et publie des lignes directrices présentant ses orientations générales concernant les avis qu’elle rend en application du code de l’urbanisme ou du présent code. Ces lignes directrices précisent les critères à l’aune desquels elle évalue les projets d’autorisation d’urbanisme ou de documents d’urbanisme qui lui sont soumis ainsi que les motifs qui sont susceptibles de fonder des avis négatifs. Elles précisent en particulier l’application des critères d’incompatibilité avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière et d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. »

II. – Dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport relatif aux lignes directrices des commissions départementales de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Ce rapport analyse en particulier la cohérence, au niveau national, des lignes directrices élaborées, ainsi que les facteurs de différenciation locale retenus par chaque commission. Il formule des recommandations visant à améliorer la transparence, la cohérence, la territorialisation et la lisibilité des travaux des commissions.

Cet amendement vise à faire émerger une forme de « doctrine » lisible et cohérente des commissions départementales de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

Alors même que, de l’avis général des personnes entendues, ces commissions jouent un rôle crucial pour la préservation des terres agricoles et des forêts françaises, essentiel à la pérennité de l’agriculture française et à la protection des sols, leur fonctionnement fait l’objet de critiques récurrentes. Leur sont notamment reprochés leur intervention tardive, « en bout de chaîne » lors de l’élaboration de projets structurants pour les territoires ; le manque de clarté sur les critères qui président à leurs évaluations et leurs avis et partant, le manque de prévisibilité de leurs décisions ; enfin, les incohérences perçues entre les « jurisprudences » des diverses commissions départementales, certains avis montrant des différences parfois significatives d’appréciation sur des dossiers similaires.

La commission estime qu’il ne faut pas remettre en cause le rôle ni les équilibres de la composition des CDPENAF, dont le rôle demeure essentiel pour éviter certains abus.

Toutefois, une réponse simple peut être apportée à l’ensemble des critiques susmentionnées : l’élaboration d’une forme de « doctrine » départementale des CDPENAF, qui explicite les critères présidant aux avis de la CDPENAF et les lignes directrices de leur examen. Un tel document présente plusieurs avantages :

- Celui d’une meilleure lisibilité et prévisibilité pour les élus et les porteurs de projets, qui pourront plus facilement identifier les problèmes éventuels et anticiper les avis négatifs « en bout de chaîne » ;

- Celui d’une plus grande cohérence entre les pratiques des différentes CDPENAF, un document formalisé permettant dans un second temps d’initier des échanges de bonnes pratiques et de rapprocher les doctrines ;

- Celui d’une territorialisation assumée, des variations entre département pouvant être prévues afin de s’adapter aux circonstances locales, mais en les justifiant au regard, par exemple, de l’économie agricole locale (type de cultures, taille des exploitations) ou du type d’urbanisation existant (dents creuses, densité…) ;

- Enfin, celui d’un dialogue apaisé entre l’ensemble des acteurs d’un territoire, par le biais de « règles du jeu » clarifies et fondées.

L’amendement prévoit en outre qu’un rapport du Gouvernement au Parlement, remis un an après que les lignes directrices aient été établies, présente les orientations retenues par les CDPENAF, analyse la cohérence globale de ces différentes doctrines locales, et propose d’autres pistes d’amélioration de la transparence et de la lisibilité des travaux des CDPENAF.

Après l’article 5

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La seconde phrase du 7° du I de l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme est remplacée par trois phrases ainsi rédigées : « Elles définissent les conditions dans lesquelles les projets de construction et d’aménagement se trouvant en limite d’un espace agricole, quel que soit son classement, intègrent un espace de transition végétalisé non artificialisé entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés sur la zone urbaine ou à urbaniser ou artificialisée, à la charge du pétitionnaire ou de la commune. La zone de transition est projetée de préférence en dehors des zones dévolues à l’agriculture. Il peut être dérogé à cette mesure par exception après avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. »

Les terres agricoles sont soumises à la forte pression de l’urbanisation, des zones de non-traitement, des aménagements linéaires etc. En particulier les vignobles qui sont principalement situés dans des espaces périurbains. Cette pression engendre de nombreux conflits d’usage entre les agriculteurs / viticulteurs et les nouveaux riverains venus chercher du confort de vie mais confrontés aux inconvénients liés à l’espace économique agricole (bruit, horaires de travail etc.).   

La création des zones de transition entre espaces artificialisés et espaces agricoles est devenue aujourd’hui une nécessité. De nombreux élus locaux y sont favorables.

Elles permettraient de limiter les conflits d’usage liés à la poursuite de l’activité agricole et vise à pérenniser ces activités. Aujourd’hui l’augmentation du nombre de conflits d’usage entre riverains et agriculteurs inquiètent les élus des territoires ruraux. L’adoption de textes précis qui évite toute interprétation permet de les rassurer et leur donne un outil pour éviter de futurs conflits de voisinage.

Deux articles du Code Rural vont d’ailleurs déjà en ce sens. Ainsi, l’article L253-7-1 du Code rural et l’article L111-3 du Code rural disposent qu’en cas de nouvelle construction à proximité d'exploitations agricoles, le porteur de projet prend en compte la nécessité de mettre en place des mesures de protection physique.

Cette règle spécifique doit devenir un principe général du Code de l’urbanisme.

Le principe étant posé, il serait néanmoins possible d’y déroger pour tenir compte de situation particulière après avis favorable de la CDPENAF dont il est rappelé qu’elle comprend des représentants des territoires.

Supprimer cet article.

Cet amendement supprime cet article pour plusieurs raisons :

- L’assouplissement des règles de constructibilité sur l’ensemble des terrains agricoles en continuité d’un espace urbanisé proposées par cet article risque de favoriser le mitage et donc l’artificialisation des sols.

L’assouplissement des règles de constructibilité est également élargi à toute l’exploitation, et plus seulement au périmètre regroupant les bâtiments de la ferme.

Ces dispositions vont à l’encontre de nos objectifs de protection des espaces naturels et du respect des objectifs ZAN d’ici 2050, actés par la Loi Climat et résilience.

- Le changement de destination des « constructions existantes » aux fins de création de logement est un périmètre bien trop large. Il y a un risque réel de transformer n’importe quel bâtiment agricole en habitation, même si leur usage initial en était très éloigné. Cette disposition risque de favoriser le mitage et le contournement des règles d’urbanisme, ce qui met à mal là aussi les terres agricoles, et la zéro artificialisation nette des sols.

- Le droit existant, fruit d’un compromis acté dans la loi ELAN nous apparait être un bon équilibre : il a déjà élargi les possibilités de construction en zone agricole, au bénéfice de la transformation, du conditionnement et de la commercialisation des produits agricoles. Il ne nous apparait pas nécessaire d’assouplir encore davantage les dérogations au droit de l’urbanisme, qui se ferait au détriment de la préservation des espaces naturels et forestiers.

Pour favoriser la revitalisation d’un territoire, la solution réside dans le déploiement des services publics, des commerces de proximité, et bien sûr dans la réhabilitation du bâti. Rappelons que 100 000 logements deviennent vacants chaque année. Il y a là un patrimoine qu’il faut réinvestir en priorité. Enfin c’est avant tout via la création d’emplois sur les territoires que passe la revitalisation, notamment via une PAC soutenant l’installation et l’emploi agricole, plutôt que la concentration et l’agrandissement des fermes.

La construction du neuf doit être parcimonieuse et ne doit pas mettre à mal la préservation sols et de la biodiversité.

Conscients de certains verrous juridiques empêchant certains types d’agricultures ou habitat légers à faire évoluer, nous privilégions cependant une approche nuancée et réfléchie sur le sujet, c’est pourquoi nous demandons dans un autre amendement un rapport relatif aux mesures d’accompagnement de l’accessibilité du logement des agriculteurs ne contribuant pas à l’artificialisation des sols, pour répondre à cette problématique d’accès au logement qui recoupe des difficultés pour les agriculteurs qui peuvent être réelles sur le terrain.

I. – Alinéa 5

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

L’autorisation d’urbanisme est soumise à l’avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

II. – Alinéa 9, seconde phrase, alinéa 14 et alinéa 16, seconde phrase

Après le mot :

avis

insérer le mot :

conforme

Dans un objectif de protection des espaces non artificialisés, cet amendement de repli propose à minima l’avis conforme de la CDEPENAF, que la commission a supprimé, lorsque des constructions nouvelles sont autorisées en vertu des nouvelles dérogations actées par cette proposition de loi.

Il ajoute ainsi l’avis conforme de la CDEPENAF pour la construction de bâtiments nouveaux à usage d’habitation ou d’hébergement, dans le règlement d’urbanisme (RNU), pour les règlements des PLU, ainsi que pour les cartes communales.

La CDPENAF est un outil de lutte contre l'artificialisation des terres naturelles, agricoles et forestières utile qui subit de nombreux affaiblissements mais qui nécessite au contraire d’être renforcée.

I. – Alinéa 2

Remplacer l’année :

2025

par l’année :

2050

II. – Pour compenser la perte de recettes résultant du I, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

…. – La perte de recettes résultant pour l’État du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Cet amendement permet d’instaurer dans le temps une politique publique visant à encourager la rénovation du bâti ancien et d’être en cohérence par rapport à l’objectif zéro artificialisation nette instauré par la loi dite Climat et Résilience. Une échéance trop courte comme 2025 risque de ne produire que très peu d’effets et, au contraire, de n’apporter qu’un effet d’aubaine sur des projets qui se seraient de toute manière réalisés.

Alinéa 5

Remplacer les mots :

taxe additionnelle aux droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts

par les mots :

part revenant à l’État de la taxe d’aménagement

Afin de compenser les pertes financières pour l'Etat que la proposition de loi engendrerait par la réduction fiscale pour la rénovation du bâti ancien, et de ne pas user et abuser du traditionnel recours à l’instauration d’une taxe additionnelle aux droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts, il est proposé d’instaurer au sein de la taxe d’aménagement une part supplémentaire revenant à l’Etat sans amputer la part revenant aux collectivités territoriales. Seules les surfaces nouvellement créées seraient soumises à cette taxe afin d’encourager la réutilisation des surfaces déjà artificialisées. Ce dispositif permettrait de financer toutes les politiques publiques visant à atteindre l'objectif de Zéro Artificialisation Nette instauré par la loi dite Climat et Résilience.

Après l’article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° Après le mot : « Corse », la fin du premier alinéa de l’article L. 331-1 est ainsi rédigée : « , la région d’Ile-de-France et l’État perçoivent une taxe d’aménagement. » ;

2° Après l’article L. 331-1, il est inséré un article L. 331-… ainsi rédigé :

« Art. L. 331-…. – La part de la taxe d’aménagement versée à l’État est instituée en vue de financer les politiques publiques permettant de contribuer à l’objectif de zéro artificialisation nette instauré par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets. Elle est instituée dans toutes les communes. » ;

3° Après l’article L. 331-8, il est inséré un article L. 331-… ainsi rédigé :

« Art. L. 331-… – Sont exonérées de la part revenant à l’État les surfaces de l’emprise au sol des constructions existantes préalablement ou ayant été démolies il y a moins de deux ans et ce quel que soit la destination de la construction précédente. » ;

4° Après l’article L. 331-18, il est inséré un article L. 331-… ainsi rédigé :

« Art. L. 331-…. – Le taux de la part de la taxe d’aménagement revenant à l’État est fixé annuellement par le projet de loi de finances. »

Afin de compenser les pertes financières pour l'Etat que la proposition de loi engendrerait par la réduction fiscale pour la rénovation du bâti ancien, et de ne pas user et abuser du traditionnel recours à l’instauration d’une taxe additionnelle aux droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts, il est proposé d’instaurer au sein de la taxe d’aménagement une part supplémentaire revenant à l’Etat sans amputer la part revenant aux collectivités territoriales. Seules les surfaces nouvellement créées seraient soumises à cette taxe afin d’encourager la réutilisation des surfaces déjà artificialisées. Ce dispositif permettrait de financer toutes les politiques publiques visant à atteindre l'objectif de Zéro Artificialisation Nette instauré par la loi dite Climat et Résilience.

I. – Alinéa 5

Après le mot :

naturels

insérer les mots :

, agricoles et forestiers

II. – Alinéa 9, première phrase

Après le mot :

naturels

insérer les mots :

, agricoles et forestiers

III. – Article 16, première phrase

Après le mots :

naturels

insérer les mots :

, agricoles et forestiers

Le présent amendement vise à garantir que les nouvelles constructions ne porteront pas atteinte à la sauvegarde des espaces agricoles et forestiers, conformément à l’intention des auteurs de la proposition de loi initiale.

I. – Alinéa 3

Remplacer les mots :

peu denses en déprise démographique et caractérisées par un fort taux de vacance

par les mots :

dont les besoins en logement sont avérés

II. – Alinéa 4

Supprimer cet alinéa.

III. – Pour compenser la perte de recettes résultant du I, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

…. – La perte de recettes résultant pour l’État du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

I. – Alinéas 3 et 4

Supprimer les mots :

et caractérisées par un fort taux de vacance

II. – Pour compenser la perte de recettes résultant du I, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

…. – La perte de recettes résultant pour l’État du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Le présent amendement vise à supprimer le critère relatif au fort taux de vacance pour bénéficier de l’extension du dispositif « Denormandie ancien ». En effet, il ne convient pas de privilégier la production de nouvelles constructions destinées à la location dans les zones du territoire où existe un fort taux de vacance par rapport à d'autres communes rurales peu denses qui ne disposent pas d'un tel parc de bâtiments disponibles.

Cet article prévoit l’exclusion des troubles de voisinage liés à l’activité agricole préexistante des dommages pouvant ouvrir droit à réparation. Le présent amendement vise à modifier l’article L. 113-8 du code de la construction et de l’habitation qui répond à la préoccupation dudit article tout en l’adaptant aux activités agricoles. Ainsi, les éventuels changements d’activité sont pris en compte, dès lors qu’elles sont poursuivies sans changer de nature et non pas dans des conditions identiques.

Rédiger ainsi cet article :

Le Gouvernement remet au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport relatif aux mesures d’accompagnement pour l’accès au logement des agriculteurs ne contribuant pas à l’artificialisation des sols, notamment les mesures permettant le développement de logements sociaux à destinations d’agriculteurs, le soutien à la rénovation de logements et la facilitation de l’implantation d’habitats légers et réversibles.

L’article 5 de la proposition de loi pointe une problématique d’accès au logement pour les agriculteurs qui recoupe des difficultés qui peuvent être réelles sur le terrain. 

Néanmoins, la solution proposée n’est, pour le groupe écologiste, pas satisfaisante. D’une part, le droit existant apparaît satisfaisant pour autoriser un agriculteur qui en a besoin à loger sur son exploitation : les logements pour activités agricoles sont déjà possibles dans les limites de l’exercice de ladite activité, lorsqu’elle demande une présence permanente sur la ferme, comme pour les activités d’élevage, ou encore le maraîchage ou la viticulture. 

La rédaction actuelle déséquilibre le droit existant, en ouvrant des possibilités de construction de logements pouvant contribuer au mitage, ou, via la possibilité de changement de destination au bout de 10 ans, à de la spéculation foncière. Elle ouvre donc la voie à des dérives et des contournements pouvant entraîner des conséquences néfastes sur l’artificialisation des sols.

En revanche, le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires estime que des difficultés pour se loger peuvent être réelles pour les agriculteurs, notamment au moment de l’installation. 

En effet, il arrive que le bâti d’habitation ne soit pas disponible sur l’exploitation, notamment dans le cas où il est conservé par les propriétaires antérieurs. Il arrive aussi que le prix de cession du logement soit trop élevé pour qu’il puisse être acheté par les agriculteurs. Il peut aussi ne pas y avoir de logements disponibles à coût abordable à proximité, parfois parce que le bâti est ancien, et que les coûts de rénovation sont élevés.

Cependant, des solutions sont possibles pour améliorer l’accès au logement des agriculteurs sans ouvrir la porte à une artificialisation des sols, et donc, une perte de terres naturelles ou agricoles.

Ainsi, des solutions comme le développement du logement social à destination des agriculteurs semblent pertinentes. Des initiatives pour que les bailleurs sociaux ou les collectivités achètent des maisons d’habitation liées à l’exploitation agricole, les rénovent le cas échéant, et les relouent ensuite aux agriculteurs occupant les terres se développent et semblent apporter des solutions pour l’installation agricole.

D’autre part, l’habitat léger ou réversible est une solution de plus en plus prisée par de nombreux agriculteurs, soit de façon temporaire le temps de l’installation, soit, de façon permanente, du fait d’un choix d’habitat alternatif. Cependant, les agriculteurs rencontrent parfois des freins à l’implantation de ce type d’habitat qu’il conviendrait de préciser et de lever, afin d’offrir cette possibilité aux agriculteurs qui le souhaitent. L’habitat léger ou réversible fait en effet de plus en plus partie des aspirations des porteurs de projets, notamment pour ceux non issus du milieu agricole.

Un rapport du Gouvernement sur ces initiatives permettrait d’identifier les pratiques présentes sur le terrain et les politiques publiques efficaces pour les soutenir.

Supprimer cet article.

Cet article vise à protéger les agriculteurs de recours abusifs du voisinage contre leur exploitations. Pour cela il exclut les troubles liés à une activité agricole préexistante du champ des dommages au sens du code civil, c’est-à-dire du champ des dommages ouvrant droit à réparation dans le cadre d’un recours de voisins.

Si des problématiques de recours abusifs ont pu être constatées, sur ce sujet, le droit existant reste protecteur, via la reconnaissance de la pré-occupation. De plus, comme le souligne le rapport de la commission des affaires économiques, il faut être très vigilant sur la réforme de cette disposition, dans la mesure où « toute exonération de responsabilité en matière de troubles de voisinage touche à des principes constitutionnels forts ».

Ainsi dans son avis relatif à la proposition de loi visant à définir et protéger le patrimoine sensoriel des campagnes françaises, le Conseil d’État estime que « l’état actuel du droit permet donc d’ores et déjà d’assurer une protection équilibrée des intérêts en présence, y compris à travers l’exception d’antériorité (aussi appelée « théorie de la pré-occupation ») prévue par les dispositions du code de la construction et de l’habitation » et qu’il « ne paraît pas nécessaire de modifier profondément les équilibres existants », pour ne pas  « heurter le principe du droit d’agir en responsabilité et plus généralement du droit au recours effectif, en privant les victimes d’un trouble anormal de toute possibilité juridictionnelle de le faire cesser. ».

Ainsi, pour le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires, un appui sur cet avis du Conseil d’État et une saisine de la commission des lois auraient, a minima, été souhaitables pour réformer une telle disposition. De même, il aurait été souhaitable de pouvoir s’appuyer sur les conclusions du rapport prévu à l’article 3 de la loi du 29 janvier 2021 visant à définir et protéger le patrimoine sensoriel des campagnes françaises, rapport qui devait examiner la possibilité d’encadrer, dans le code civil, la théorie jurisprudentielle du trouble anormal de voisinage. Nous ne pouvons que regretter que le Gouvernement n’ait pas encore rendu ce travail, qui devait être remis au Parlement avant le 29 juillet 2021.

Face à une problématique complexe, la rédaction actuelle du texte ne paraît pas satisfaisante et porte le risque, soit de ne pas améliorer l’existant, mais d’y apporter de la confusion, soit d’ouvrir la porte à des dérives contre lesquelles les riverains pourraient ne plus avoir de recours.

Le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires propose donc de supprimer cet article.

Après l’article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Par exception, dans les communes peu denses en déprise démographique dont le territoire est pourvu de toute sorte de locaux à usage d’habitation présentant des risques pour la sécurité physique ou la santé de leurs occupants ou des tiers dès lors qu’ils sont en état d’abandon manifeste tels qu’ils existent à la date de promulgation de la loi n° du tendant à favoriser l’habitat en zone rurale tout en protégeant l’activité agricole et l’environnement, le maire constitue un dossier présentant le projet simplifié d’acquisition publique, ainsi que l’évaluation sommaire de son coût, qui est mis à la disposition du public, pendant une durée minimale d’un mois, appelé à formuler ses observations dans des conditions précisées par la délibération du conseil municipal. Le conseil municipal doit alors fixer les modalités selon lesquelles le public peut formuler des observations et notamment la durée de la consultation, les lieux et horaires d’ouverture au public, ou encore l’ouverture d’un registre de consignation des observations. » ;

2° Après le troisième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Par exception, dans les communes peu denses en déprise démographique, sur demande du maire ou si celui-ci n’engage pas la procédure mentionnée au troisième alinéa dans un délai de trois mois à compter de la déclaration d’état d’abandon manifeste, le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat ou du conseil départemental du lieu de situation du bien peut constituer un dossier présentant le projet simplifié d’acquisition publique, ainsi que l’évaluation sommaire de son coût, qui est mis à la disposition du public, pendant une durée minimale d’un mois, appelé à formuler ses observations dans des conditions précisées par la délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou du département. »

Dans le cadre de l’examen du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale dit "3DS", un des objectifs poursuivi vise à accélérer la récupération par les communes des biens en état d'abandon manifeste.

En effet, les maires sont très souvent en première ligne et jouent un rôle essentiel pour remédier à ces situations d’habitat indigne. La présence d’immeubles laissés à l’abandon par leur propriétaire peut être source de difficultés que le maire (ou le président de l’EPCI ou du Département) doit traiter. Outre les nuisances éventuelles pour le voisinage, l’immeuble peut menacer de tomber en ruine ou faire courir un risque pour la sécurité des occupants ou des passants.

Afin de pourvoir à l’urgence de certaines situations, il est proposé de ramener ce délai à trois mois au lieu de six mois, dans le cadre de l’expropriation simplifiée sans enquête publique.

Alinéa 12

Rédiger ainsi cet alinéa :

« 1° Le changement de destination des constructions existantes, en particulier des bâtiments ruraux à usage agricole, attenants ou non à un local d’habitation, aux fins de rénovation ou de création de logement et d’hébergement ;

Cet amendement vise à faciliter la construction, la réhabilitation ou la rénovation dans ces espaces ruraux afin de densifier les opportunités d’habitat tout en évitant les phénomènes de mitage et d’artificialisation du foncier rural.

Dès lors toute disposition permettant de rénover, de revitaliser et de densifier les centres-bourgs aura nécessairement pour résultat de favoriser le repeuplement des villages. Par ailleurs, faciliter la construction permettra de rendre attractif ces territoires. En permettant, par exemple, aux agriculteurs de diversifier leur activité en assurant ainsi un meilleur équilibre économique de leur exploitation, aux jeunes ménages d’accéder à la propriété, aux salariés et aux employeurs de se rapprocher en favorisant la mobilité résidentielle tout en réduisant le volume des déplacements des personnes, aux anciens de pouvoir prétendre vivre dans un environnement adapté à leur quotidien.

En outre, une politique favorable à la relance de la construction en milieu rural favorisera l’attractivité du monde rural et son dynamisme économique.

I. – Alinéa 5

Compléter cet alinéa par les mots :

ou qu’elles sont réalisées sur des parcelles en état d’inculture ou de sous-exploitation manifeste reconnu dans les conditions du chapitre V du titre II du livre I^er du code rural et de la pêche maritime dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État

II. – Alinéa 9, première phrase

Compléter cette phrase par les mots :

ou qu’elles sont réalisées sur des parcelles en état d’inculture ou de sous-exploitation manifeste reconnu dans les conditions du chapitre V du titre II du livre I^er du code rural et de la pêche maritime dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État

III. – Alinéa 16, première phrase

Compléter cette phrase par les mots :

ou qu’elles sont réalisées sur des parcelles en état d’inculture ou de sous-exploitation manifeste reconnu dans les conditions du chapitre V du titre II du livre I^er du code rural et de la pêche maritime dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État

Cet amendement vise à autoriser la construction, dans les communes peu denses en déprise démographique dont le territoire est principalement constitué de zones agricoles, naturelles ou forestières, de bâtiments nouveaux à usage d’habitation ou d’hébergement en continuité des zones urbanisées de la commune telles qu’elles existent à la date de promulgation de la loi n°       du       tendant à favoriser l’habitat en zone rurale tout en protégeant l’activité agricole et l’environnement, dès lors que ces constructions sont réalisées sur des parcelles en état d’inculture ou de sous-exploitation manifeste reconnu dans les conditions du chapitre V du titre II du livre Ier du code rural et de la pêche maritime dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.

Rédiger ainsi cet article :

Le 1° de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° Au b, les mots : « et rural » et les mots : « et ruraux » sont supprimés ;

2° Après le même b, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« …) La revitalisation des espaces ruraux, le développement rural maîtrisé, la réhabilitation du bâti rural dégradé, l’amélioration de l’habitat au sein des espaces ruraux ; ».

Cet amendement s’inscrit dans la droite ligne des mesures adoptées lors de l’examen en commission. Tout en répondant à l’intention exprimée – celle d’améliorer la prise en compte des enjeux de la ruralité par le droit de l’urbanisme - il améliore la rédaction proposée en deux points.

D’abord, comme l’a défendu la commission, le ciblage sur les zones de revitalisation rurale (ZRR), dispositif fiscal spécifique qui recouvre différentes réalités territoriales, apparaît tantôt trop large, tantôt trop restrictif.

Ici, l’objectif est que le droit de l’urbanisme et les documents d’urbanisme prennent mieux en compte les spécificités de la ruralité dans sa globalité : plutôt que de faire référence aux ZRR spécifiquement, en renvoyant aux objectifs de la loi de 1995, mieux vaut édicter de nouveaux grands principes visant l’ensemble des territoires ruraux.

En outre, nombre de ces principes figurent déjà en tête du code de l’urbanisme : c’est le cas du développement économique, de l’accès aux services, de la protection de l’économie agricole, de l’égalité entre territoires et populations… Pour éviter les doublons – qui ont des conséquences concrètes au moment de l’élaboration des documents d’urbanisme – il est préférable de compléter le droit existant. Rappelons que la loi dite « Climat et résilience » a d’ailleurs, à l’initiative du Sénat, opéré un pas en ce sens en ajoutant « le développement rural maîtrisé » et la « revitalisation des centres ruraux » parmi ces grands principes.

L’amendement propose donc de poursuivre ces efforts, comme c’est l’objet du présent article 1^er, en complétant les grands objectifs du code de l’urbanisme pour mieux prendre en compte la ruralité dans son ensemble, et non seulement les périmètres de ZRR.

Alinéa 9, première phrase

Compléter cette phrase par les mots :

et fixer les règles applicables à ces constructions en matière de dimensions, d’implantation et d’aspect

Cet amendement vise à permettre au règlement du plan local d’urbanisme des communes concernées de fixer les règles de bases applicables aux constructions qu’il est proposé d’autoriser hors des zones urbanisées mais en continuité de l’urbanisation.

Il est en effet nécessaire de laisser aux élus locaux la possibilité d’encadrer, par exemple, les dimensions de ces logements, ou leur aspect, afin de garantir leur bonne intégration dans le projet de la commune. Sans cette disposition, toute construction de logement ou d’hébergement serait automatiquement autorisée sans que le maire ne puisse prévoir de cadre apportant une cohérence générale.

Alinéa 20

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Un décret précise les données prises en compte et les définitions retenues pour l’application du présent alinéa.

Cet amendement vise à renvoyer au décret le soin de préciser les définitions et le type de données utilisées pour déterminer les « communes peu denses en déprise démographique » et dont le territoire fait l’objet de fortes contraintes urbanistiques – communes qui bénéficieront des assouplissements prévus par le présent article.

Afin d’offrir une base de travail commune et objectivable aux intercommunalités de chaque département, qui proposeront au préfet les communes concernées de leur périmètre en application du texte adopté par la commission, il est souhaitable qu’un décret d’application établisse un « langage commun » et précise les données qui seront utilisées (notamment celles de l’INSEE en matière de densité et de dynamique démographique). Des intervalles généraux  pourront être fixés pour chacun de ces critères.

Rédiger ainsi cet article :

Le code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° À la dernière phrase du premier alinéa de l’article L. 141-3, après le mot : « favorisant », sont insérés les mots : « le développement économique et démographique de l’ensemble du territoire, dans les communes urbaines comme rurales, » ;

2° Au premier alinéa de l’article L. 141-8, après la première occurrence du mot : « objectifs », sont insérés les mots : « mentionnés au 1° de l’article L. 141-10 et des objectifs ».

Cet amendement vise à améliorer la prise en compte des projets de développement rural des petites communes françaises au sein des schémas de cohérence territoriale (SCoT).

L’échelle géographique des SCoT ne facilite pas toujours la bonne prise en compte des besoins spécifiques des communes rurales, en matière de développement économique, d’accès aux services ou de modernisation de l’habitat. Cet état de fait contribue au sentiment de relégation de certaines zones très rurales.

Pourtant, l’apport des SCoT est reconnu par l’ensemble des collectivités. Ils permettent une meilleure coordination des politiques publiques et un dialogue autour du projet de territoire. Ils seront un outil clef pour affronter les grands défis du futur, notamment la revitalisation des zones rurales et la lutte contre l’artificialisation des sols. Il convient, pour conforter à long-terme les SCoT, d’améliorer leur prise en compte des enjeux de la ruralité en leur sein.

L’amendement propose donc tout d’abord de consacrer, au sein du projet d’aménagement stratégique, l’objectif de « développement économique et démographique de l’ensemble du territoire, dans les communes urbaines comme rurales », aux côtés des objectifs existants d’« équilibre » et de « complémentarité » des polarités urbaines et rurales, de soutien à l’agriculture et d’offre adaptée d’habitat et de services.

Il s’inscrit dans la droit ligne des apports du Sénat à la loi « Climat et résilience », qui ont garanti que la définition des objectifs chiffrés des SCoT en matière de réduction de l’artificialisation des sols prennent en compte, notamment, « la diversité des territoires urbains et ruraux, des stratégies et des besoins liées au développement rural ainsi qu’à la revitalisation des zones rurales et des communes rurales caractérisées comme peu denses ou très peu denses au sens des données statistiques de densité établies par l’INSEE ».

D’ailleurs, ces nouvelles évolutions législatives satisfont la mesure proposée par l’article 3 du texte – visant à assurer la prise en compte des spécificités des zones de revitalisation rurale lors du diagnostic de consommation d’espace -, dont la rédaction est antérieure à l’adoption de la loi « Climat et résilience ».

Prenant acte des avancées obtenues par le Sénat depuis le dépôt de la proposition de loi, il est proposé de remplacer la mesure proposée par un renforcement des mesures déjà votées. Ainsi, les exigences de prise en compte des enjeux de ruralité lors de la territorialisation des objectifs de lutte contre l’artificialisation des SCoT pourraient être également appliquées aux objectifs de réduction de la consommation d’espace et de lutte contre l’étalement urbain.

C’est ce que propose le présent amendement, en pleine cohérence avec, d’une part, l’intention de la présente proposition de loi, et de l’autre, la position exprimée par le Sénat dans le cadre de l’examen de la loi « Climat et résilience ».

Alinéa 4

1° Supprimer les mots :

du périmètre départemental

2° Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Un décret précise les données prises en compte et les définitions retenues pour identifier ces communes.

Cet amendement vise à renvoyer au décret le soin de préciser les définitions et le type de données utilisées pour déterminer les « communes peu denses en déprise démographique » caractérisées par un fort taux de vacance – communes qui bénéficieront de l’extension géographique du « Denormandie dans l’ancien » prévue par le présent article.

Comme à l’article 2, afin d’offrir une base de travail commune et objectivable aux intercommunalités de chaque département, qui proposeront au préfet les communes concernées de leur périmètre en application du texte adopté par la commission, il est souhaitable qu’un décret d’application établisse un « langage commun » et précise les données qui seront utilisées (notamment celles de l’INSEE en matière de densité et de dynamique démographique). Des intervalles généraux  pourront être fixés pour chacun de ces critères.

Alinéa 5

Supprimer cet alinéa.

Cet amendement vise à supprimer le gage financier de l’article 4. Un gage financier de portée générale étant prévu à l’article 8 de la présente proposition de loi, le gage spécifique prévu au présent article n’est plus nécessaire.

Rédiger ainsi cet article :

L’article L. 113-8 du code de la construction et de l’habitation est ainsi modifié :

1° Le mot : « agricoles, » est supprimé ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Les dommages causés aux occupants d’un bâtiment ou propriétaires d’un bien immobilier par des nuisances dues à des activités agricoles n’entraînent pas droit à réparation lorsque le permis de construire afférent au bâtiment exposé à ces nuisances a été demandé ou l’acte authentique constatant l’aliénation ou la prise de bail établi postérieurement à l’existence des activités les occasionnant, dès lors que ces activités s’exerçent, le cas échéant, en conformité avec les dispositions législatives ou réglementaires applicables, et qu’elles se sont poursuivies sans changer de nature. »

Cet amendement propose une rédaction alternative de l’article 6, qui vise à limiter les recours abusifs contre les exploitants agricoles émanant d’habitants nouvellement installés en zone rurale et qui ne tolèreraient pas les contraintes de l’activité agricole avoisinante.

L’extension des zones habitées au sein de territoires jusqu’à présent à dominante agricole peut faire naître des frictions au sein des communes rurales. L’actualité récente a témoigné de la multiplication des recours abusifs de nouveaux habitants contre le chant du coq, le bruit des cloches ou encore les odeurs de fumier, dynamique ayant conduit le Sénat à adopter à l’unanimité en janvier dernier la loi n° 2021-85 du 29 janvier 2021 visant à définir et protéger le patrimoine sensoriel des campagnes françaises.

Pour mener à bien la revitalisation des zones rurales, il faut trouver une manière de « vivre ensemble », de « faire village », qui réconcilie ces divers usages et ces attentes multiples. La proposition formulée par l’article 6, celle d’une protection accrue des agriculteurs face aux recours abusifs pour troubles de voisinage, est donc tout à fait pertinente, mais en partie satisfaite par le droit existant.

En effet, cette mesure est très proche de celle qui figure à l’article L. 113-8 du code de l’habitation qui prévoit une « exception de pré-occupation » protégeant de recours en indemnisation toute activité préexistante à l’installation des voisins lésés.

Il est vrai que de récentes évolutions jurisprudentielles ont amoindri la portée de cette protection, par exemple en l’assujettissant à l’existence d’un cadre réglementaire ou législatif. La loi en vigueur prévoit elle-même quelques restrictions, comme la qualité « d’occupant d’un bâtiment » ou l’exigence de continuité à l’identique des activités, qui apparaissent aujourd’hui trop strictes.

Cet amendement propose donc de remplacer la mesure proposée à cet article – la création d’un nouvel article au sein du code civil – par une amélioration de la mesure existant déjà à l’article L. 113-8 du code de l’environnement, afin lui rendre sa pleine efficacité. C’est d’ailleurs la solution que privilégiait le Conseil d’État, sollicité à ce sujet, dans son avis sur la proposition de loi visant à définir et protéger le patrimoine sensoriel des campagnes françaises.

L’amendement améliore le droit existant en introduisant des évolutions spécifiques au cas de l’activité agricole :

-  Les occupants d’un bâtiment, mais aussi les propriétaires d’un bien immobilier, pourront se voir opposer l’exception de pré-occupation ;

-  L’exigence de conformité des activités agricoles à la législation ou réglementation applicable est bien sûr maintenue, mais l’absence de législation ou réglementation spécifique ne saurait à l’inverse rendre inopérante l’exception de pré-occupation, comme la jurisprudence récente de la Cour de cassation l’a laissé entendre ;

-  L’exigence de poursuite des activités agricoles « dans les mêmes conditions » est assouplie, afin de permettre une évolution à la marge des pratiques agricoles (liées par exemple à l’évolution des machines agricoles ou à la variation des cultures). Elle est transformée en exigence de poursuite des activités « sans changer de nature ».

Ces évolutions permettront de préciser l’intention du législateur et d’éclairer les juges dans l’application de l’article L. 113-8, afin de lui restaurer sa pleine portée et de mieux protéger l’activité agricole traditionnelle des zones rurales des conflits de voisinage liés à l’urbanisation nouvelle.

Après l’article 7

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – Après le troisième alinéa de l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Afin d’améliorer la cohérence et la lisibilité des travaux de la commission, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi n° du tendant à favoriser l’habitat en zone rurale tout en protégeant l’activité agricole et l’environnement, dans chaque département, la commission élabore et publie des lignes directrices présentant ses orientations générales concernant les avis qu’elle rend en application du code de l’urbanisme ou du présent code. Ces lignes directrices précisent les critères à l’aune desquels elle évalue les projets d’autorisation d’urbanisme ou de documents d’urbanisme qui lui sont soumis ainsi que les motifs qui sont susceptibles de fonder des avis négatifs. Elles précisent en particulier l’application des critères d’incompatibilité avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière et d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. »

II. – Dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport relatif aux lignes directrices des commissions départementales de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Ce rapport analyse en particulier la cohérence, au niveau national, des lignes directrices élaborées, ainsi que les facteurs de différenciation locale retenus par chaque commission. Il formule des recommandations visant à améliorer la transparence, la cohérence, la territorialisation et la lisibilité des travaux des commissions.

Cet amendement vise à faire émerger une forme de « doctrine » lisible et cohérente des commissions départementales de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

Alors même que, de l’avis général des personnes entendues, ces commissions jouent un rôle crucial pour la préservation des terres agricoles et des forêts françaises, essentiel à la pérennité de l’agriculture française et à la protection des sols, leur fonctionnement fait l’objet de critiques récurrentes. Leur sont notamment reprochés leur intervention tardive, « en bout de chaîne » lors de l’élaboration de projets structurants pour les territoires ; le manque de clarté sur les critères qui président à leurs évaluations et leurs avis et partant, le manque de prévisibilité de leurs décisions ; enfin, les incohérences perçues entre les « jurisprudences » des diverses commissions départementales, certains avis montrant des différences parfois significatives d’appréciation sur des dossiers similaires.

La commission estime qu’il ne faut pas remettre en cause le rôle ni les équilibres de la composition des CDPENAF, dont le rôle demeure essentiel pour éviter certains abus.

Toutefois, une réponse simple peut être apportée à l’ensemble des critiques susmentionnées : l’élaboration d’une forme de « doctrine » départementale des CDPENAF, qui explicite les critères présidant aux avis de la CDPENAF et les lignes directrices de leur examen. Un tel document présente plusieurs avantages :

- Celui d’une meilleure lisibilité et prévisibilité pour les élus et les porteurs de projets, qui pourront plus facilement identifier les problèmes éventuels et anticiper les avis négatifs « en bout de chaîne » ;

- Celui d’une plus grande cohérence entre les pratiques des différentes CDPENAF, un document formalisé permettant dans un second temps d’initier des échanges de bonnes pratiques et de rapprocher les doctrines ;

- Celui d’une territorialisation assumée, des variations entre département pouvant être prévues afin de s’adapter aux circonstances locales, mais en les justifiant au regard, par exemple, de l’économie agricole locale (type de cultures, taille des exploitations) ou du type d’urbanisation existant (dents creuses, densité…) ;

- Enfin, celui d’un dialogue apaisé entre l’ensemble des acteurs d’un territoire, par le biais de « règles du jeu » clarifies et fondées.

L’amendement prévoit en outre qu’un rapport du Gouvernement au Parlement, remis un an après que les lignes directrices aient été établies, présente les orientations retenues par les CDPENAF, analyse la cohérence globale de ces différentes doctrines locales, et propose d’autres pistes d’amélioration de la transparence et de la lisibilité des travaux des CDPENAF.