Après l’article 3

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La Constitution est ainsi modifiée :

1° L’article 40 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les projets et amendements formulés par le Gouvernement ne sont recevables, lorsque leur adoption a pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales, qu’à la condition d’être accompagnés des ressources correspondantes. » ;

2° L’article 72-2 est ainsi modifié :

a) À la première phrase du quatrième alinéa, le mot : « étaient » est remplacé par le mot : « sont » ;

b) Après l'avant-dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Toute norme ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée des ressources correspondantes, équivalentes à l’accroissement de ces dépenses. Ces ressources font l’objet d’un réexamen annuel. Une loi organique fixe les modalités de ce réexamen et les mécanismes d’indexation. »

Cet amendement vise à garantir le respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales en encadrant les décisions de l’État ayant un impact financier sur celles-ci.

L’État ne doit plus faire reposer sur les collectivités territoriales, des décisions qu’il prend unilatéralement. Lorsqu’il décide de faire peser une charge supplémentaire, il doit la compenser à l’euro près. Cela doit venir restaurer l’autonomie financière des communes, départements et régions. Alors que le Gouvernement appelle de ses vœux le renforcement du cadre de la décentralisation, cette protection des finances locales est un préalable indispensable.

De la même manière que l’article 40 de la Constitution encadre l’initiative parlementaire en matière financière, il est proposé d’introduire un principe constitutionnel rendant irrecevable toute charge nouvelle imposée aux collectivités territoriales sans compensation intégrale par l’État. Cette évolution est d’autant plus nécessaire que l’article 72-2 de la Constitution ne garantit la compensation financière qu’en cas de transfert de compétences, sans couvrir les charges nouvelles résultant de décisions unilatérales de l’État.

En garantissant une compensation réelle, cet amendement rétablit la confiance entre l’État et les collectivités territoriales et sécurise leurs moyens pour l’exercice de leurs compétences.

Cet amendement est soutenu par l’Association des Maires de France et des Présidents d’intercommunalité, Départements de France et Régions de France.

1° Remplacer la première occurrence du mot :

et

par le signe :

,

2° Compléter cet intitulé par les mots :

et à garantir la compensation intégrale des charges nouvelles imposées aux collectivités territoriales

Le présent amendement vise à modifier le titre de la proposition de loi constitutionnelle afin de tenir compte de l’introduction d’un dispositif garantissant la compensation intégrale des charges nouvelles imposées aux collectivités territoriales.

L’ajout d’un article modifiant l’article 72-2 de la Constitution ainsi que l’article 40 de la Constitution vient renforcer l’autonomie financière des collectivités territoriales. Il est donc nécessaire d’adapter le titre de la proposition de loi afin qu’il reflète son périmètre et ses objectifs, notamment la garantie de la libre administration des collectivités territoriales et le renforcement de la responsabilité financière de l’État à leur égard.

Cet amendement propose ainsi de garantir la concordance entre l’intitulé et la portée du texte.

Après l'article 1er A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La Constitution est ainsi modifiée :

1° Après le premier alinéa de l’article 47, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le recours aux ordonnances en matière budgétaire ne peut être justifié que par des circonstances exceptionnelles, dûment motivées et soumises à l’avis conforme des commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. » ;

2° Après le premier alinéa de l’article 47-1 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le recours aux ordonnances en matière de financement de la sécurité sociale ne peut être justifié que par des circonstances exceptionnelles, dûment motivées et soumises à l’avis conforme des commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. »

La procédure des ordonnances à caractère budgétaire, tout à fait nécessaire dans des circonstances exceptionnelles pour s’assurer de la continuité du fonctionnement de l’État, ne doit pas devenir un outil systématique de contournement du débat parlementaire. Dans notre République, le Parlement doit conserver son rôle de vote, de contrôle, et de rectification de l’action du Gouvernement en matière de budget national. À l’aube d’une potentielle alternance politique illibérale, il est crucial de sécuriser les prérogatives du Parlement. Ce faisant, nous pourrions éviter une dérive vers une gouvernance par ordonnances, qui affaiblirait la démocratie, ses instances représentantes, et la légitimité des choix financiers plus généralement.

Le présent amendement propose donc d’insérer dans les articles 47 et 47-1 de la Constitution une disposition pour limiter strictement le recours aux ordonnances aux circonstances exceptionnelles, en excluant explicitement leur utilisation pour des motifs de simple convenance politique ou administrative et en s’attachant le passage par un avis conforme des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. Cette modification s’inscrit dans une logique de rééquilibrage institutionnel et de verrouillage du passage du budget devant l’expression démocratique, où le Parlement s’assure de conserver une place centrale dans l’élaboration et le contrôle des lois de finances.

Après l’article 1^er A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après la deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article 39 de la Constitution, est insérée une phrase ainsi rédigée : « Le Gouvernement transmet les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale au Haut Conseil des finances publiques avant la fin de la première semaine du mois de septembre de l’année précédant leur application. »

L’amélioration de l’information du Parlement ne saurait se limiter à la transmission de l’avis du Conseil d’État, tout comme l’examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale ne peuvent se poursuivre sans que soient pleinement réunies les conditions pour un travail parlementaire éclairé. Enfin, pour éviter que la procédure budgétaire ne soit systématiquement bousculée par des retards préjudiciables, il est indispensable d’anticiper le travail d’évaluation technique et de donner aux parlementaires les moyens d’exercer un contrôle plus responsable en amont. La Cour des comptes et le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) doivent en ce sens jouer un rôle de premier plan, aux côtés des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, pour produire une analyse contre-chiffrée et qui entre dans le détail des missions ministérielles, afin de permettre une analyse approfondie et un débat parlementaire plus précis.

Cet amendement propose donc d’avancer la date de transmission du PLF et du PLFSS au HCFP avant la fin de la première semaine de septembre.

La présente proposition de mesure s’inscrit dans la continuité de l’axe 1 de la PPLC, qui vise le renforcement de l’information du Parlement, tout en y apportant une réponse concrète : un calendrier plus strict pour une meilleure maîtrise du temps législatif, et donc une sauvegarde démocratique induite par la probabilité réduite d’avoire recours aux ordonnances.

Après l’article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l’avant-dernier alinéa de l’article 47 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« En cas de déviation significative de l’exécution budgétaire vis-à-vis des objectifs de solde structurel, le Gouvernement dépose devant le Parlement un projet de loi de finances d’équilibre des comptes publics, limité aux mesures strictement nécessaires au rétablissement des équilibres. »

La présente PPLC ouvre une brèche en élevant au rang constitutionnel la mention d’un type de loi pour le financement de la sécurité sociale. Si une telle évolution est jugée nécessaire pour sécuriser nos régimes sociaux, alors elle doit l’être tout autant pour redonner sens et efficacité au contrôle budgétaire général.

La Constitution doit non seulement encadrer le vote du budget, mais aussi en assurer le suivi et le contrôle dans la durée. Le débat parlementaire ne peut se limiter à une simple approbation, ni être ignoré lorsqu’il s’agit d’ajuster le budget en cours d’exécution. Pourtant, les outils actuels – comme les lois de finances rectificatives, souvent tardives, ou les ordonnances, qui excluent le Parlement – permettent pas de répondre pleinement à l’exigence de rigueur et de réactivité nécessaire.

C’est pourquoi cet amendement propose d’instituer une loi de finances d’équilibre des comptes publics (PLFE). Ce nouveau véhicule permettra :

- d’agir sans délai lorsque la trajectoire budgétaire dévie des cibles initiales ;

- de recentrer le Parlement dans ses responsabilités budgétaires, en lui offrant un cadre dédié et plus souple pour débattre et valider les ajustements nécessaires ;

- de substituer à l’improvisation des rectifications tardives ou aux expédients des ordonnances une démarche responsable, transparente et partagée, où l’exécutif et le législatif œuvrent conjointement.

En inscrivant ce mécanisme dans notre loi fondamentale, la présente réaffirme une conception exigeante de la démocratie budgétaire, où la responsabilité ne s’exerce pas une fois l’an, mais tout au long de l’exercice.

Rédiger ainsi cet article :

L’article 39 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« L’avis du Conseil d’État sur les projets de loi et propositions de loi est public. »

Cet amendement du groupe socialiste, écologiste et républicain vise à inscrire dans la Constitution un principe de publicité des avis rendus par le Conseil d’État sur les projets de loi et propositions de loi.

Dans sa rédaction issue des travaux de la commission des lois, l’article 1^er A de la proposition de loi constitutionnelle ne prévoit de constitutionnaliser que la publicité des avis du Conseil d’État sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. C’est une mesure évidemment positive mais moins-disante que la pratique existante puisque depuis 2015, sur décision de François Hollande, les avis du Conseil d’État sur les projets de loi sont rendus publics.

Cet article serait par ailleurs moins ambitieux que ce que proposait le groupe de travail du Sénat présidé par Gérard Larcher ( « 40 propositions pour une révision de la Constitution utile à la France » , 2018). Dans sa proposition n° 19, ce groupe de travail recommandait d’inscrire dans la Constitution le principe de la publicité des avis rendus par le Conseil d’État sur les projets de loi, les projets d’ordonnance et les propositions de loi.

Avant l’article 1^er A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la première phrase du deuxième alinéa de l’article 38 de la Constitution, après le mot : « avis », est inséré le mot : « public ».

Après l’article 3

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La Constitution est ainsi modifiée :

1° L’article 40 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les projets et amendements formulés par le Gouvernement ne sont recevables, lorsque leur adoption a pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales, qu’à la condition d’être accompagnés des ressources correspondantes. »

2° Après l’avant-dernier alinéa de l’article 72-2 , il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Toute norme ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée des ressources correspondantes, équivalentes à l’accroissement de ces dépenses. Ces ressources font l’objet d’un réexamen annuel. Une loi organique fixe les modalités de ce réexamen et les mécanismes d’indexation. » ;

Cet amendement vise à garantir le respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales en encadrant les décisions de l’État ayant un impact financier sur celles-ci.

L’État ne doit plus faire reposer sur les collectivités territoriales, des décisions qu’il prend unilatéralement. Lorsqu’il décide de faire peser une charge supplémentaire, il doit la compenser à l’euro près.

De la même manière que l’article 40 de la Constitution encadre l’initiative parlementaire en matière financière, il est proposé d’introduire un principe constitutionnel rendant irrecevable toute charge nouvelle imposée aux collectivités territoriales sans compensation intégrale par l’État. Cette évolution est d’autant plus nécessaire que l’article 72-2 de la Constitution ne garantit la compensation financière qu’en cas de transfert de compétences, sans couvrir les charges nouvelles résultant de décisions unilatérales de l’État.

En garantissant une compensation réelle, cet amendement rétablit la confiance entre l’État et les collectivités territoriales et sécurise leurs moyens pour l’exercice de leurs compétences.

Cet amendement est soutenu par l’Association des Maires de France et des Présidents d’intercommunalité, Départements de France et Régions de France.

1° Remplacer la première occurrence du mot :

et

par le signe :

,

2° Compléter cet intitulé par les mots :

et à garantir la compensation intégrale des charges nouvelles imposées aux collectivités territoriales

Le présent amendement vise à modifier le titre de la proposition de loi constitutionnelle afin de tenir compte de l’introduction d’un dispositif garantissant la compensation intégrale des charges nouvelles imposées aux collectivités territoriales.

L’ajout d’un article modifiant l’article 72-2 de la Constitution ainsi que l’article 40 de la Constitution introduit un principe constitutionnel nouveau : toute norme ayant pour effet d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales devra être accompagnée des ressources correspondantes.

Il est donc nécessaire d’adapter le titre de la proposition de loi afin qu’il reflète son périmètre et ses objectifs, notamment la garantie de la libre administration des collectivités territoriales et le renforcement de la responsabilité financière de l’État à leur égard.

Cette modification garantit la concordance entre l’intitulé et la portée du texte, en consacrant explicitement les enjeux liés à la libre administration des collectivités territoriales.

Cet amendement est soutenu par l’Association des Maires de France, Départements de France et Régions de France.

Supprimer cet article.

Dans le cadre de l’organisation institutionnelle de notre pays, le Conseil d’État est le conseiller juridique du Gouvernement et cette mission implique que les avis qu’il rend demeurent dans le champ des relations entre le Gouvernement et son conseil.

Ce principe n’interdit pas que le Gouvernement puisse décider de publier certains de ces avis, en fonction de leur nature ou de leur contenu, mais une telle décision relève du seul ressort de l’exécutif afin de ne pas modifier la nature, ni la qualité, des relations qui l’unissent à son conseiller juridique.

Depuis la décision prise par le Président de la République en 2015, les avis rendus par le Conseil d’État sur les projets de loi sont systématiquement rendus publics mais, outre qu’il est loisible à l’exécutif de mettre fin à cette pratique, ce principe fait l’objet d’exceptions, dont le périmètre a été défini par le Gouvernement, parmi lesquels les avis rendus sur les projets de loi de ratification d’ordonnance, les projets de loi autorisant la ratification d’un engagement international ainsi que ceux rendus sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.

S’agissant des PLF et PLFSS, cette exception se justifie par la nature particulière de ces textes : ils constituent des exercices annuels obligatoires imposés par la Constitution et le Gouvernement ne peut ni renoncer à les déposer, ni prendre le temps de modifier son projet initial, comme il peut le faire pour un projet de loi ordinaire à la suite d’un avis défavorable ou de réserves émises par le Conseil d’État, en raison des délais impératifs dans lesquels le Parlement est tenu de se prononcer.

Par ailleurs, depuis la révision constitutionnelle de 2008, les présidents des assemblées parlementaires peuvent aussi, avec l’accord de l’auteur, solliciter le Conseil d’État pour émettre un avis sur une proposition de loi, ce qu’ils font régulièrement. Les modalités de cette procédure, que la Constitution renvoie à la loi, prévoient à cet égard que l’avis rendu par le Conseil d’État est transmis au Président de l’assemblée qui l’a saisi, lequel le communique à l’auteur de la proposition. A cet égard, le Gouvernement relève que si de tels avis, dont le but est d’éclairer les travaux de la commission permanente, font l’objet d’une publicité, cette publication, que la loi n’impose pas, relève de la seule décision de l’auteur de la proposition de loi.

Pour l’ensemble de ces raisons, le Gouvernement estime indispensable de conserver le caractère confidentiel de l’avis du Conseil d’État sur le PLF et le PLFSS, qui est indissociable du rôle de conseiller juridique du Gouvernement qu’a le Conseil d’État sur ces textes et qui est nécessaire à la qualité du travail Gouvernemental dans leur préparation.

Par conséquent, le présent amendement a pour objet de supprimer l’article 1^er A de la proposition de loi constitutionnelle dont les dispositions tendent à prévoir la communication systématique au Parlement des avis du Conseil d’État sur les PLF et PLFSS.

Alinéa 4

Supprimer cet alinéa.

Contrairement à la proposition formulée à l’origine par la sénatrice Elisabeth Doineau, le texte de la PPLC résultant des travaux de la commission des lois et de la commission des finances ne retient pas l’obligation d’intégrer, dans le texte de l’ordonnance que l’exécutif peut prendre à l’issue du délai de 70 jours dans lequel le Parlement doit se prononcer sur le projet de loi de finances de l’année à venir, les dispositions adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées. Le Gouvernement prend acte de cette évolution décidée par les commissions, même si le contenu plus large de l’ordonnance, tel que proposé initialement par l’auteur du texte, peut se concevoir pour prendre en compte l’expression de la volonté du Parlement au cours des débats.

En revanche, le Gouvernement estime que la rédaction retenue par les commissions, qui mentionne désormais « le projet initialement déposé » , est trop restrictive. Prise à la lettre, une telle rédaction exclurait en effet toute modification du projet de loi de finances initialement déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Or, dans les travaux qu’il a pu conduire au cours de la période récente, le Gouvernement a constaté qu’il pourrait être non seulement possible, mais indispensable, d’apporter au texte initial des ajustements analogues à ceux qu’admet le Conseil constitutionnel par dérogation à la règle de l’entonnoir dans le cas où il envisagerait d’avoir recours à la procédure de l’ordonnance prévue à l’article 47 de la Constitution :

- Il pourrait d’abord s’avérer nécessaire de rendre le texte du projet de loi de finances déposé à l’Assemblée nationale conforme à la Constitution, et en particulier à deux principes :

o Le principe de sincérité des lois de finances : il serait ainsi nécessaire, le cas échéant, de tenir compte de tous les événements postérieurs au dépôt du PLF et qui auraient une incidence sur les recettes et les dépenses (y compris, par exemple, l’adoption du PLFSS). Interdire de modifier le texte initial pour tenir compte de ces événements exposerait immédiatement l’ordonnance à un risque d’insincérité et le rendrait contraire à la Constitution ;

o Le principe de non-rétroactivité de la loi fiscale : un tel risque serait susceptible de se produire dans le cas où une ordonnance relevant de l’article 47 serait prise après la date du 1^er janvier, alors même que le PLF contiendrait des dispositions applicables au 31 décembre de l’année en cours, date du fait générateur de certaines impositions, en application de la règle de la « petite rétroactivité » fiscale.

- Il pourrait aussi s’avérer nécessaire d’assurer la coordination avec des dispositions entrées en vigueur postérieurement au dépôt du PLF de l’année à venir, ou de corriger certaines erreurs matérielles.

Au regard de la rédaction actuelle de l’article 47 de la Constitution, le Gouvernement estime que de tels ajustements, limités mais indispensables pour assurer la conformité du texte à la Constitution ou sa sécurité juridique, sont possibles. Dans la mesure où la rédaction proposée par l’alinéa 4 de l’article 1^er de la PPLC prohiberait de tels ajustements, le Gouvernement n’y est pas favorable et propose, par conséquent, de supprimer ces dispositions.

Tel est l’objet du présent amendement.

Alinéa 4

Supprimer cet alinéa.

Pour les mêmes raisons que celles exposées dans l’objet de l’amendement déposé par le Gouvernement à l’article 1^er, le Gouvernement ne souscrit pas à la rédaction restrictive retenue par la commission des lois et la commission des affaires sociales à l’article 2 pour le contenu de l’ordonnance prise sur le fondement de l’article 47-1 de la Constitution que l’exécutif est autorisé à prendre dans le cas où le Parlement ne se serait pas prononcé sur le PLFSS de l’année à venir dans le délai de cinquante jours.

A l’instar de l’ordonnance prise sur le fondement de l’article 47, il pourrait être en effet nécessaire que le texte de l’ordonnance prise au titre de l’article 47-1, au-delà du texte initial déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, fasse l’objet d’ajustements limités mais indispensables pour garantir le respect de la Constitution, assurer la coordination avec des dispositions entrées en vigueur postérieurement au dépôt du PLFSS de l’année à venir ou corriger des erreurs matérielles, par analogie avec les ajustements admis par le Conseil constitutionnel par dérogation à la règle de l’entonnoir.

Au regard de la rédaction actuelle de l’article 47-1 de la Constitution, le Gouvernement estime que de tels ajustements, limités mais indispensables pour assurer la conformité du texte à la Constitution ou sa sécurité juridique, sont possibles. Dans la mesure où la rédaction proposée par l’alinéa 4 de l’article 2 de la PPLC prohiberait de tels ajustements, le Gouvernement n’y est pas favorable et propose, par conséquent, de supprimer ces dispositions.

Tel est l’objet du présent amendement.