Avant l'article unique

insérer un article additionnel ainsi rédigé :

"Après l'article 7 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, il est inséré un article 7-X ainsi rédigé :

"Art. 7-X.- Est joint au projet de loi auquel il se rapporte un document motivant l'engagement de la procédure accéléré lorsque, au plus tard, le Gouvernement décide d'engager cette procédure au dépôt du projet de loi.

"Le précédent alinéa n'est pas applicable aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale ainsi qu'aux projets de loi prorogeant des états de crise."

Sur le fondement de l'article 39 de la Constitution, le chapitre II de la loi organique du 15 avril 2009 régit la présentation des projets de loi. Sont ainsi consacrés l'exposé des motifs qui précéde le texte et l'étude d'impact qui accompagne le dépôt de ce texte.

Il est proposé de compléter ce dispositif en prévoyant que le Gouvernement annexe au projet de loi un document motivant l'engagement de la procédure accélérée. Cette nouvelle obligation se rattache ainsi aux conditions de présentation des projets de loi que l'article 39 de la Constitution permet à une loi organique de fixer.

Sans rien ôter à la liberté d'user de la prérogative conférée au Gouvernement par l'article 45 de la Constitution, le dépôt de ce document permettrait d'exposer les raisons conduisant à recourir à cette procédure qui a un double impact sur la discussion parlementaire : la discussion du projet de loi en première lecture au sein de chaque assemblée est possible sans délai et la commission mixte paritaire peut être convoquée par le Premier ministre au terme d'une seule lecture dans chaque assemblée.

Seraient exclus de cette obligation les projets de loi soit parce que la procédure accélérée ne peut s'y appliquer - à l'instar des projets de révision constitutionnelle -, soit parce que la procédure accélérée est de droit en vertu d'autres dispositions organiques, soit enfin parce que l'urgence qui s'attache à l'examen du projet de loi ressort de l'objet même du texte, comme pour ceux prorogeant des états de crise.

Après l'article unique

insérer un article additionnel ainsi rédigé :

" L'article 9 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, le mot : "dix" est remplacé par le mot : "trente" ;

2° Au second alinéa, le mot : "dixième" est remplacé par le mot : "trentième".

L'article 9 de la loi organique du 15 avril 2009 n'accorde à la conférence des présidents de la première assemblée saisie du projet de loi qu'un délai de dix jours pour constater éventuellement la non-conformité par l'étude d'impact des prescriptions organiques. Ce délai apparaît dans la pratique insuffisant pour examiner l'étude d'impact, soulever la question devant la conférence des présidents et statuer en conférence des présidents, d'autant qu'un délai de plusieurs mois peut s'écouler entre le dépôt et l'examen du texte en commission.

Ce constat est partagé par l'Assemblée nationale. Lors de l'examen en novembre 2009 d'un rapport d'information consacré aux études d'impact, le président de l'Assemblée nationale, M. Bernard Accoyer, relevait que " le délai organique de dix jours est particulièrement contraignant". A titre d'illustration, pour l'étude d'impact d'un projet de loi déposé le mercredi, à l'issue du conseil des ministres, la conférence des présidents doit avoir statué, au plus tard, le samedi suivant. Si la question est débattue en réunion de groupe, traditionnellement organisée le mardi matin, ou en commission, réunie le mercredi matin, la conférence des présidents ne peut être réunie que dans les derniers jours du délai. De fait, la contestation d'une étude d'impact est réservée à des cas emblématiques, le délai de dix jours ne permettant pas un examen systématique de ces études.

C'est pourquoi il est proposé d'allonger ce délai à 30 jours. Comme il est actuellement prévu, ce même délai serait suspendu entre les sessions.

Après l'article unique,

insérer un article additionnel ainsi rédigé :

"La loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution est ainsi modifié :

I. - L'article 13 est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa est ainsi modifié :

a) A la première phrase, après les mots : "du Parlement", sont insérés les mots : " et les amendements du Gouvernement régis par les deux premiers alinéas de l'article 14" ;

b) A la deuxième phrase, les mots : "ces amendements" sont remplacés par les mots : " les amendements des membres du Parlement" ;

2° A la première phrase du dernier alinéa, après les mots : "le Gouvernement", sont insérés les mots : ", à l'exception de ceux régis par les deux premiers alinéas de l'article 14," ;

II. - L'article 14 est ainsi rédigé :

"Tout amendement du Gouvernement qui, par rapport au projet déposé sur le bureau de la première assemblée saisie, apporte une modification subtantielle ou introduit une disposition substantielle fait l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints à l'amendement auquel ils se rapportent.

"Ces documents respectent les règles fixées, pour les projets de loi, par l'article 8, sous réserve des exceptions et des adaptations prévues à l'article 11.

"Si la commission saisie au fond du projet de loi sur lequel porte l'amendement du Gouvernement constate que ce dernier méconnaît, même partiellement, les règles fixées aux deux précédents alinéas, il invite le Gouvernement à se conformer à ces règles.

"Si le Gouvernement ne donne aucune suite ou des suites insuffisantes à l'invitation qui lui est faite, la commission saisie au fond peut opposer l'irrecevabilité à cet amendement.".

La loi organique du 15 avril 2009 avait décidé de soumettre les amendements du Gouvernement à une étude d'impact, renvoyant aux règlements des assemblées le soin de déterminer les modalités de cette étude d'impact communiquée à l'assemblée avant toute discussion en séance. Le Conseil constitutionnel a censuré cette procédure pour incompétence négative. Le juge constitutionnel a considéré qu'il appartenait, en vertu de l'article 44 de la Constitution, à la loi organique et non aux seuls règlements de fixer le contenu de cette nouvelle obligation et les conséquences d'un manquement à cette obligation.

Cet amendement institue donc cette obligation en respectant les exigences constitutionnelles. Cette procédure vise à éviter le dépôt d'amendements gouvernementaux qui, si elles avaient été présentées au sein du texte déposé, auraient justifié une étude d'impact. Suivant cette logique, les études d'impact sur ces amendement seraient soumis au même régime que les études d'impact accompagnant les projets de loi avec les mêmes exceptions et adaptations.

Pour être réaliste, cette obligation ne s'appliquerait qu'aux amendements apportant une modification subtantielle ou introduisant une disposition subtantielle par rapport au texte initial, à l'exclusion donc des amendements de coordination, de précision ou modifiant légèrement des dispositions existantes au sein du texte. Le Gouvernement serait soumis à cette obligation uniquement pour les dispositions qui sont introduites de son fait et non pour ceux qui interviennent en réaction aux dispositions introduites par voie d'amendement parlementaire.

La méconnaissance de cette obligation serait constatée, éventuellement à la demande de tout sénateur, par la commission saisie au fond qui inviterait, le cas échéant, le Gouvernement à produire ou compléter l'étude d'impact. A défaut, la commission saisie au fond opposerait l'irrecevabilité, à l'instar d'autres irrecevabilités procédurales (défaut de lien avec le texte, méconnaissance de la règle dite de l'entonnoir, etc.).

Par cohérence, pour permettre à la commission d'apprécier les amendements substantiels qui lui sont soumis en séance publique, ces amendements devraient être déposés avant le début de l'examen du texte en séance. Après ce terme, les amendements concernés ne seraient plus recevables s'ils ne sont pas accompagnés d'une étude d'impact. Si l'étude d'impact s'avérait insuffisante, le président de la commission saisie au fond pourrait toujours inviter le Gouvernement à la compléter, laissant la possibilité, le cas échéant, à la commission de prononcer une irrecevabilité.

Avant l'article unique

insérer un article additionnel ainsi rédigé :

"Après l'article 7 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, il est inséré un article 7-X ainsi rédigé :

"Art. 7-X.- Est joint au projet de loi auquel il se rapporte l'avis rendu par le Conseil d'Etat en application du deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution, lorsque le Gouvernement a décidé de le rendre public."

Lors de son traditionnel discours aux corps constitués, le 20 janvier 2015, le président de la République a indiqué vouloir "rompre avec une tradition séculaire des secrets qui entourent les avis du Conseil d’Etat". Pour le chef de l'Etat, "le Conseil d’Etat, par ses avis, informera donc les citoyens, mais il éclairera aussi les débats parlementaires". Aussi, le Gouvernement a-t-il pris l'habitude de rendre public ces avis qui sont ainsi publiés sur le site internet Legifrance mais aussi, désormais, joints au projet de loi mis en distribution au Sénat lorsque le Gouvernement a choisi de déposer le texte sur son bureau.

Cet amendement vise à consacrer ce nouvel usage en obligeant à joindre l'avis rendu par le Conseil d'Etat sur chaque projet de loi au texte déposé, lorsque le Gouvernement a décidé de le rendre public.

Rédiger ainsi l'intitulé de la proposition de loi organique :

Proposition de loi organique tendant à modifier les disposition de la loi organique du 15 avril 2009 relatives aux conditions d'information des assemblées

Amendement de coordination