Après l’alinéa 37

Insérer trois alinéas ainsi rédigés :

2° bis Au début de la section V du chapitre I^er, sont ajoutés deux articles L. 121-22 A et L. 121-22 B ainsi rédigés :

« Art. L. 121-22 A.- Les cours administratives d'appel sont compétentes pour connaître en premier et dernier ressort des litiges relatifs aux projets, plans et programmes ayant fait l’objet d’un débat public ou d’une concertation préalable en application du présent chapitre. 

« Art. L. 121-22 B.- Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un projet, un plan ou un programme estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de ce projet est susceptible d'être régularisé par une décision modificative peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation. Si une telle décision modificative est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. »

Amendement de simplification, s’inspirant de la proposition n° 7 du rapport « Décider en 2017 : le temps d'une démocratie "coopérative" », adopté le 17 mai dernier à l’unanimité des membres (moins une abstention) de la mission d’information sénatoriale.

L’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 a renforcé les procédures « amont » de consultation du public (débat public et concertations préalables). Elle a toutefois échoué à alléger les procédures « aval », et notamment l’enquête publique.

Les délais de conception et de réalisation des infrastructures restent, ainsi, très importants : 20 ans pour les projets ferroviaires, 16 ans pour les projets routiers et 5 à 10 ans pour les liaisons de transport d’électricité.

De même, les recours sont nombreux : dans l’exemple de l’élargissement de l’autoroute A85 entre Tours et Vierzon, un même citoyen a successivement attaqué les dix-sept actes faisant grief.

Dès lors, le présent amendement vise à mieux organiser le droit au recours afin de renforcer la sécurité juridique des projets en :

- Reconnaissant la compétence directe des cours administratives d’appel (et non des tribunaux administratifs) pour les infrastructures ayant fait l’objet d’un débat public ou d’une concertation préalable. Cette mesure permettrait de réduire d’environ 21 mois le délai d’instruction des contentieux tout en conservant le possibilité pour le requérant de se pourvoir en cassation devant le Conseil d’État ;

- Permettant au juge administratif de demander la régularisation, dans un délai qu’il déterminerait, des vices pouvant entrainer l'illégalité de ce projet et susceptibles de faire l’objet d’une décision modificative.

Ces deux mesures s’inspirent des articles L. 600-5-1 et L. 600-10 du code de l’urbanisme créés sur proposition de la « commission Labetoulle » afin d’accélérer le contentieux de l’urbanisme.

Elles s’inscrivent également dans la volonté du Gouvernement de simplifier les procédures et de faciliter l’aboutissement de projets nécessaires pour la collectivité, sans remise en cause des intérêts environnementaux.

Après l'article 2 (nouveau)

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À titre expérimental, la Commission nationale du débat public peut, sur les projets dont elle est saisie dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi, nommer un garant, dans les conditions fixées par l’article L. 121-1-1 du code de l’environnement, chargé de veiller au bon déroulement de l’ensemble des procédures de participation du public prévues au titre II du livre I^er du même code et au chapitre I^er du livre I^er du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Seuls les projets pour lesquels les maîtres d’ouvrage se portent candidats à cette expérimentation auprès de la Commission nationale du débat public peuvent être retenus.

Les projets retenus sont soumis au présent article pour une durée maximale de quinze ans à compter de leur sélection par Commission nationale du débat public.

Si elle constate des difficultés dans la mise en œuvre de l’expérimentation pour un ou plusieurs projets, la Commission nationale du débat public peut décider d’y mettre fin, sur proposition du garant et avec l’accord du maître d’ouvrage. Cette décision n’a pas d’effet sur les procédures de participation du public réalisées dans le cadre de l’expérimentation.

Au cours de l’expérimentation, le garant s’assure de la bonne articulation entre les différentes procédures de participation du public. Il veille à la lisibilité des objectifs de ces procédures pour les citoyens.

Par dérogation à la section 1 du chapitre III du titre II du livre I^er du code de l’environnement et du chapitre I^er du livre I^er du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, le garant veille au bon déroulement des enquête publiques, en lieu et place de la commission d’enquête ou du commissaire enquêteur.

Les rapports du garant sont rendus publics. Ils peuvent faire état de recommandations sur le déroulement des différentes procédures de participation du public et leur enchaînement ; ils n’ont pas vocation à prendre position pour la poursuite ou pour la cessation du projet, par dérogation aux articles L. 123-5 et L. 123-6 du code de l’environnement.

Chaque garant informe la Commission nationale du débat public du déroulement de l’expérimentation dont il a la charge ainsi que les maîtres d’ouvrage et les collectivités territoriales concernés par le projet.

L'expérimentation fait l'objet d'un bilan intermédiaire dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi, puis d'un second bilan définitif à la fin de l’ensemble des procédures de participation du public des projets retenus. Chacun de ces bilans prend la forme d'un rapport du Gouvernement, qui le transmet au Parlement, avec, le cas échéant, les observations des maîtres d’ouvrage concernés et de la Commission nationale du débat public.

Cet amendement vise à créer, à titre expérimental, une procédure continue de consultation du public, couvrant toutes les phases des projets d’infrastructure et placée sous l’égide d’un garant désigné par la Commission nationale du débat public.

Il reprend la proposition n° 6 du rapport « Décider en 2017 : le temps d'une démocratie "coopérative" » adopté le 17 mai par la mission d’information sénatoriale.

En l’état du droit, pour un même projet, un garant intervient dans la phase amont (débat public et concertations préalables) puis un commissaire enquêteur dans la phase aval (enquête publique), ce qui représente trois difficultés :

- le public peine à comprendre cette distinction et confond souvent les procédures;

- il peut s’écouler plusieurs mois voire plusieurs années entre la phase amont et la phase aval. On constate donc des « temps faibles » dans la participation du public : le temps passe, le contexte environnemental évolue et la concertation du public est suspendue, ce qui est très préjudiciable au bon déroulement du projet ;

- le rapport des commissaires-enquêteurs peut être sujet à caution et instrumentalisé par les personnes en faveur du projet et les opposants, au contraire du travail du garant, lequel veille à la bonne tenue du débat, sans prendre position sur le projet et se borne à émettre des recommandations sur le déroulement de la consultation.

Concrètement, cette expérimentation permettrait à la CNDP de désigner un garant dès le début du projet de conception et de réalisation d’une infrastructure. Pour assurer un continuum dans les procédures de participation, le garant suivrait l’ensemble du projet en organisant les phases de consultation amont et aval ; il garantirait leur bon déroulement ainsi que leur bonne articulation et leur lisibilité pour le public. Il pourrait émettre des recommandations sur l’organisation des consultations mais ne prendrait pas position sur le fond du dossier, ce qui permettrait d’éviter toute instrumentalisation de son avis par les personnes favorables ou opposés au projet.

L’expérimentation s’inscrirait sur le long terme afin de pouvoir y intégrer des projets de grande ampleur dont la réalisation nécessite plusieurs années de travail.

Cet amendement s’inscrit dans la volonté énoncée par le Président de la République lors du congrès de Versailles le 3 juillet dernier d’avoir « une administration plus déconcentrée (…) qui innove et expérimente plus qu’elle ne contraigne ».

I.- Alinéas 13 à 16

Supprimer ces alinéas.

II.- Alinéas 25 à 27

Supprimer ces alinéas.

Amendement de simplification, tendant à revenir sur un amendement adopté par l’Assemblée nationale. Il rejoint les conclusions du rapport « Décider en 2017 : le temps d'une démocratie "coopérative" », adopté le 17 mai dernier par la mission d’information sénatoriale, et notamment sa proposition n° 7.

En l’état du droit, l’article L. 121-15-1 du code de l’environnement, tel qu’issu de l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 dont le présent projet de loi propose la ratification, dispense les porteurs de projets de la concertation « code de l’environnement » lorsqu’une concertation « code de l’urbanisme » est obligatoire (zones d’aménagement concerté, opérations de renouvellement urbain, etc.). En 2015, la commission présidée par notre collègue Alain Richard a d’ailleurs rappelé le sérieux et l’efficacité des concertations « code de l’urbanisme ».

L’Assemblée nationale est revenu sur ce dispositif et a ainsi complexifié la mise en œuvre des projets soumis à une concertation « code de l’urbanisme » obligatoire, en prévoyant que la Commission nationale du débat public (CNDP) en soit saisie et décide qu’ils fassent ou non l’objet d’une concertation « code de l’environnement ».

Concrètement, le maître d’ouvrage, par exemple d’une zone d’aménagement concertée, devrait alors présenter son projet à la CNDP puis attendre sa décision pour organiser soit une concertation « code de l’environnement » (si la CNDP le décide) soit, à défaut, une concertation « code de l’urbanisme », ce qui sera source à la fois de complexité en termes de gestion et d’allongement des procédures. Il en serait de même pour les projets de renouvellement urbain, qui constituent pourtant une priorité dans un contexte de tension du secteur immobilier, comme l’a récemment rappelé le Gouvernement dans son plan « logement ».

Dans un souci de simplification, le présent amendement propose donc de revenir au texte initial de l’ordonnance du 3 août 2016 en dispensant de concertation « code de l’environnement » les projets pour lesquels une concertation « code de l’urbanisme » est obligatoire.

I. Après l'alinéa 45

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

5° La section 2 du chapitre II est ainsi modifiée :

a) A l'intitulé, le mot : "documents" est remplacé par le mot : "programmes"

II. Après l'alinéa 47

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

c) Au premier alinéa de l'article L. 122-8, après le mot : "européenne", sont insérés les mots : "ainsi que les rapports sur les incidences environnementales de ces derniers"

d) Au quatrième alinéa du 2° du I de l'article L. 122-9, le mot : "document" est remplacé par le mot : "programme".

Cet amendement a pour objectif de :

- procéder à deux coordinations sémantiques en remplaçant le mot "documents" par le mot "programmes" dans la mesure où "plans et programmes" désignent désormais dans toute la section les plans, schémas, programmes et autres documents de planification figurant initialement dans le code ;

- prévoir, dans le cadre d'une consultation transfrontalière, la transmission non seulement du plan ou du programme susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement dans un autre Etat membres aux autorités de ce pays, mais également du rapport sur les incidences environnementales de ce plan ou programme, comme le prévoit la directive.

Alinéa 17

Remplacer cet alinéa par trois alinéas ainsi rédigés :

c) L’article L. 121-10 est ainsi modifié :

–  à la première phrase du premier alinéa, après la première occurrence du mot : « sur », sont insérés les mots : « l'élaboration d' » ;

– au dernier alinéa, les mots : « , du plan ou du programme susmentionnés » sont remplacés par les mots : « mentionnée au premier alinéa » ;

Amendement de précision rédactionnelle.

Après l’alinéa 22

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

– au 2°, les mots : « ne donnant pas lieu à saisine » sont remplacés par les mots : « ne relevant pas du champ de compétence » ;

– au 3°, les mots : « ne donnant pas lieu à saisine » sont remplacés par les mots : « ne relevant pas du champ de compétence » ;

Amendement de précision rédactionnelle.

Après l’alinéa 27

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...) À la dernière phrase du premier alinéa de l’article L. 121-16, après les mots : « Le maître d’ouvrage », sont insérés les mots : « ou la personne publique responsable » ;

Amendement de précision rédactionnelle.

Après l’alinéa 32

Insérer trois alinéas ainsi rédigés :

– à la fin du premier alinéa du III, les mots : « un site internet » sont remplacés par les mots : « le site internet prévu pour la concertation préalable » ;

– à la seconde phrase du premier alinéa du IV, après les mots : « les évolutions du projet », sont insérés les mots : « , plan ou programme » ;

– au dernier alinéa du même IV, après les mots : « rendu public par le garant », la fin de l'alinéa est supprimée ;

Amendement de précision rédactionnelle.

I. – Alinéa 34

Rédiger ainsi cet alinéa :

– à la fin du 1° de l’article L. 121-17-1, la dernière occurrence du mot : « montant » est remplacée par le mot : « seuil » ;

II. – Alinéa 53

Supprimer cet alinéa.

Le présent amendement vise à supprimer le plafonnement au niveau législatif du seuil de dépenses publiques ou de subventions publiques au-delà duquel un projet peut être soumis à l’exercice du nouveau droit d’initiative créé par l’ordonnance n° 2016-1060.

Cette précision apportée par l’Assemblée nationale empiète sur le domaine réglementaire. L’article L. 121-17-1 du code de l’environnement, créé par l’ordonnance, prévoit l’existence de ce seuil, tout en renvoyant la définition de sa valeur au niveau réglementaire. Ce montant a été fixé par le décret n° 2017-626.

En rétablissant le partage prévu par l’ordonnance, cet amendement permet de respecter la séparation entre les domaines de la loi et du règlement, et de garantir l'adaptabilité du droit d’initiative, en donnant la possibilité au pouvoir réglementaire d’adapter ultérieurement son seuil de déclenchement, sans exiger une nouvelle disposition législative.

L’amendement conserve par ailleurs une précision rédactionnelle adoptée à l’Assemblée nationale.

Après l’alinéa 34

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

– au premier alinéa du I de l’article L. 121-18, les mots : « porteur de projet » sont remplacés par les mots : « maître d’ouvrage » ;

Amendement rédactionnel.

I. – Alinéa 35

Après la référence :

L. 121-19,

Insérer les mots :

le mot : « deux » est remplacé par le mot : « quatre » et

II. – Alinéas 36 et 37

Supprimer ces alinéas.

L’Assemblée nationale a souhaité augmenter de 2 à 4 mois le délai dans lequel les citoyens peuvent exercer leur droit d’initiative sur projet, plan ou programme, sans étendre cet allongement aux collectivités territoriales ou aux associations de protection de l’environnement.

Cette modification vise à permettre aux citoyens de disposer d’un temps suffisant pour réunir le nombre nécessaire de signatures. Si cette considération n’apparaît pas valable pour les collectivités et les associations, l’application de l’article L. 121-20 va repousser la recevabilité de la demande d’autorisation à l’expiration du délai d’exercice du droit d’initiative le plus long, soit 4 mois.

Afin d’harmoniser les délais et de tenir compte de cette durée incompressible, le présent amendement étend l’allongement du délai d’exercice du droit d’initiative à 4 mois à l’ensemble des parties prenantes.

Alinéa 38

Supprimer cet alinéa.

Le présent amendement vise à supprimer l’allongement décidé à l’Assemblée nationale de 4 à 6 mois du délai pendant lequel des vices de forme ou de procédure au titre des dispositions en matière de participation du public peuvent être invoqués par voie d’exception lors d’un recours contre une décision d'autorisation d'un projet.

La réforme de la participation du public modifie le droit applicable aux porteurs de projet, créant par elle-même de nouveaux risques contentieux. Il n’apparaît pas souhaitable d’allonger la durée de recours sans disposer d’un premier retour d’expérience sur la mise en œuvre de ces nouvelles dispositions, et les éventuels contentieux associés.

Après l'alinéa 52

Insérer trois alinéas ainsi rédigés :

... – La section 1 du chapitre IX du titre I^er du livre II du même code est ainsi modifiée :

1° À la fin du deuxième alinéa de l’article L. 219-2, la référence : « L. 120-1 » est remplacée par la référence : « L. 123-19-1 » ;

2°  À la fin du second alinéa de l’article L. 219-3, la référence : « L. 120-1 » est remplacée par la référence : « L. 123-19 ».

Amendement de coordination.

Après l'alinéa 6

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

... - A la première phrase du second alinéa de l'article L. 4424-36-1, la référence : "troisième alinéa" est remplacée par la référence : "quatrième alinéa"

Amendement de coordination à l'article L. 4424-36-1 du code général des collectivités territoriales.

Supprimer cet alinéa.

Alinéa 34

L'ordonnance n°2016-1060 prévoit que le seuil financier à partir duquel le maître d'ouvrage est tenu de publier une déclaration d'intention de projet est fixé par décret en Conseil d'Etat. La préparation de ce décret permettra de poursuivre une concertation adaptée avec les collectivités territoriales, qui seront quasiment les seuls maîtres d'ouvrages, avec certains services ou opérateurs de l'Etat, à être soumis à cette procédure.

Il est donc prématuré de fixer par la loi, comme le fait l'alinéa en cause avant tout échange avec les partenaires intéressés, le seuil déclenchant la procédure de concertation préalable. Le décret permettra en outre de clarifier à quelle donnée financière (coût travaux, coût global ...) s'applique ce seuil et comment se définit la "subvention publique" déclenchant l'obligation de cette procédure pour un porteur de projet privé.