Alinéa 4

Après le mot :

nationale

supprimer la fin de cet alinéa.

Selon l’article 47, alinéa 3 de la Constitution, si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet de loi de finances peuvent être mises en vigueur par ordonnance. Ce principe est également inscrit dans l’article 40 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

L’article 1er du projet de loi que nous examinons vise à encadrer le contenu de l’ordonnance prévue à l’article 47 de la Constitution.

La proposition de loi précise le contenu de l’ordonnance mise en œuvre par le Gouvernement soit le projet « tel que déposé en première lecture sur le bureau de l’Assemblée nationale, et modifié, le cas échéant, par les dispositions adoptées dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat ».

Par le présent amendement, nous souhaitons exclure la possibilité, pour le Gouvernement, de reprendre le texte initial modifié par les dispositions adoptées dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat.

Il s’agirait dès lors que le Gouvernement se saisisse du texte initialement déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale.

D’abord, nous pensons nécessaire de préciser ce point du contenu de l’ordonnance dans la Constitution qui, pour n’avoir aucun précédent, a été posé de façon récente comme une éventualité lors des dernières discussions des textes budgétaires, mettant à jour une absence de précision s’expliquant par le fait que la fonction principale des ordonnances est d’être dissuasive (les constitutionnalistes parlent d’ailleurs de « menace atomique »).

Ceci étant, si cette fonction dissuasive ne suffisait plus, la question juridique du contenu des ordonnances s’est effectivement posée avec acuité, a fait l’objet de nombreuses communications, et, « la crise passée », il nous semble légitime de la préciser car il n’est plus possible de prétendre que le recours aux ordonnances ne sera jamais utilisé, même si elle a été pensée comme cela.

Et ce, nonobstant l’avis sur le recours aux ordonnances.

Lors des auditions, un relatif consensus s’est dégagé pour circonscrire le champ des ordonnances budgétaires aux textes initiaux déposés. 

En effet, l’ordonnance fonctionne comme une sanction contre le parlement qui se voit dessaisir de son pouvoir et de sa compétence budgétaires, les délais impartis de discussion n’ayant pas été respectés. Ainsi, il ne semble pas cohérent de retirer ce droit pour partie uniquement, en permettant au Gouvernement d’intégrer dans des ordonnances des éléments partiels adoptés par le Parlement.

Ensuite, si le Parlement a trouvé un accord sur certaines dispositions, tant que le texte n’a pas été adopté, cela ne préjuge en rien du vote final qui aurait eu lieu dans chacune des assemblées et retenir les articles adoptés par le Parlement est antinomique de la justification du recours aux ordonnances qui s’exerce quand le parlement ne s’est pas prononcé dans les délais.

De plus, un risque de rupture de l’équilibre du projet initial et de sa cohérence d’ensemble existerait si au projet initial était inclus les articles ayant été votés conformes aux deux chambres en aveugle de l’équilibre général, que le gouvernement ne serait pas autorisé à reprendre au risque de faire de lui un législateur. Cette considération milite aussi pour s’en tenir au texte initial.

Enfin, la formule « le cas échéant » laisse entendre que le gouvernement aurait la possibilité de retenir au choix, le texte initial ou le texte initial modifié par les dispositions adoptées par les deux chambres du Parlement. Il ne serait obligé à aucune des deux options. Cela donne paradoxalement, sous l’apparence de retenir des dispositions votées par le Parlement, un pouvoir discrétionnaire au seul gouvernement d’intégrer ou pas lesdites dispositions, renforçant le gouvernement par rapport au Parlement alors que celui-ci est dessaisi de son pouvoir législatif par le recours aux ordonnances.

Pour ne pas laisser ce champ des possibles à l’exécutif, il convient de ne retenir qu’une option.

Notre amendement permet de maintenir une cohérence et une clarté procédurale et de préserver la répartition des compétences entre le Parlement et le Gouvernement au-delà de cette disposition dérogatoire au principe que la loi est votée par le Parlement.

Pour ce faire, il s’agit de ne pas créer une position hybride (dans laquelle le Gouvernement intégrerait partiellement le travail parlementaire qui n’est pas allé à son terme dans les délais) et d’acter que le Gouvernement reprend la main pour doter la France d’un budget, le temps d’une réponse politique à la crise ou de dépôt d’un nouveau projet de loi de finances rectificative.

Alinéa 4

Après le mot :

nationale

supprimer la fin de cet alinéa.

Selon l’article 47-1, alinéa 3 de la Constitution, si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité peuvent être mises en œuvre par ordonnance.

L’article 2 du projet de loi que nous examinons vise à encadrer le recours aux ordonnances prévues l’article 47-1 de la Constitution.

La proposition de loi précise le contenu de l’ordonnance mise en œuvre par le Gouvernement soit le projet « tel que déposé en première lecture sur le bureau de l’Assemblée nationale, et modifié, le cas échéant, par les dispositions adoptées dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat ».

Par le présent amendement, nous souhaitons exclure la possibilité, pour le Gouvernement, de reprendre le texte initial modifié par les dispositions adoptées dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat.

Il s’agirait dès lors que le Gouvernement se saisisse du texte initialement déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale.

D’abord, nous pensons nécessaire de préciser ce point du contenu de l’ordonnance dans la Constitution qui, pour n’avoir aucun précédent, a été posé de façon récente comme une éventualité lors des dernières discussions des textes budgétaires, mettant à jour une absence de précision s’expliquant par le fait que la fonction principale des ordonnances est d’être dissuasive (les constitutionnalistes parlent d’ailleurs de « menace atomique »).

Ceci étant, si cette fonction dissuasive ne suffisait plus, la question juridique du contenu des ordonnances s’est effectivement posée avec acuité, a fait l’objet de nombreuses communications, et, « la crise passée », il nous semble légitime de la préciser car il n’est plus possible de prétendre que le recours aux ordonnances ne sera jamais utilisé, même si elle a été pensée comme cela.

Et ce, nonobstant l’avis sur le recours aux ordonnances.

Lors des auditions, un relatif consensus s’est dégagé pour circonscrire le champ des ordonnances budgétaires aux textes initiaux déposés.

En effet, l’ordonnance fonctionne comme une sanction contre le parlement qui se voit dessaisir de son pouvoir et de sa compétence budgétaires, les délais impartis de discussion n’ayant pas été respectés. Ainsi, il ne semble pas cohérent de retirer ce droit pour partie uniquement, en permettant au Gouvernement d’intégrer dans des ordonnances des éléments partiels adoptés par le Parlement.

Ensuite, si le Parlement a trouvé un accord sur certaines dispositions, tant que le texte n’a pas été adopté, cela ne préjuge en rien du vote final qui aurait eu lieu dans chacune des assemblées et retenir les articles adoptés par le Parlement est antinomique de la justification du recours aux ordonnances qui s’exerce quand le parlement ne s’est pas prononcé dans les délais.

De plus, un risque de rupture de l’équilibre du projet initial et de sa cohérence d’ensemble existerait si au projet initial était inclus les articles ayant été votés conformes aux deux chambres en aveugle de l’équilibre général, que le gouvernement ne serait pas autorisé à reprendre au risque de faire de lui un législateur. Cette considération milite aussi pour s’en tenir au texte initial.

Enfin, la formule « le cas échéant » laisse entendre que le gouvernement aurait la possibilité de retenir au choix, le texte initial ou le texte initial modifié par les dispositions adoptées par les deux chambres du Parlement. Il ne serait obligé à aucune des deux options. Cela donne paradoxalement, sous l’apparence de retenir des dispositions votées par le Parlement, un pouvoir discrétionnaire au seul gouvernement d’intégrer ou pas lesdites dispositions, renforçant le gouvernement par rapport au Parlement alors que celui-ci est dessaisi de son pouvoir législatif par le recours aux ordonnances.

Pour ne pas laisser ce champ des possibles à l’exécutif, il convient de ne retenir qu’une option.

Notre amendement permet de maintenir une cohérence et une clarté procédurale et de préserver la répartition des compétences entre le Parlement et le Gouvernement au-delà de cette disposition dérogatoire au principe que la loi est votée par le Parlement.

Pour ce faire, il s’agit de ne pas créer une position hybride (dans laquelle le Gouvernement intégrerait partiellement le travail parlementaire qui n’est pas allé à son terme dans les délais) et d’acter que le Gouvernement reprend la main pour doter la France d’un budget de financement de la sécurité sociale, le temps d’une réponse politique à la crise ou de dépôt d’un nouveau projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale.

Le recours à l’ordonnance en application de l’article 47-1 de la Constitution s’inscrit nécessairement dans une logique transitoire.

Alinéa 6, première phrase

Après le mot :

assurer

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

le recours à des ressources non permanentes pour les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et les organismes concourant à leur financement.

Par cet amendement, nous souhaitons préciser le contenu constitutionnel de la loi spéciale applicable au PLFSS dans la constitution. Concernant le projet de loi de finances pour lequel la loi spéciale est déjà permise, selon l’article 47, alinéa 4, « le Gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ».

Ainsi, par parallélisme, il s’agit de préciser, dans la constitution, le périmètre du projet de loi spéciale applicable au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Rappelons que la loi spéciale reste exceptionnelle et minimaliste.

Elle a pour objectif d’assurer, pour ce qui concerne la sécurité sociale, la continuité de l’accès aux droits sociaux et de santé, en attente de l’adoption de la loi de financement de l’année.

Pour le PLF, elle permet d’agir temporairement pour assurer, la perception des impôts et des ressources publiques nécessaires au financement des dépenses publiques.

Concernant le PLFSS, elle permettra d’octroyer l’autorisation d’emprunt de divers organismes.

En 2024, a été promulguée une loi spéciale, la loi n° 2024-1188 du 20 décembre 2024 spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Cette loi spéciale comprenait un article concernant le financement de la sécurité sociale, l’article 4. Ce dernier a autorisé l’emprunt, jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, à différents régimes et organismes de la sécurité sociale : « l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, la caisse de prévoyance et de retraite du personnel ferroviaire, la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines et la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales sont habilitées, en 2025, à recourir à des ressources non permanentes dans la seule mesure nécessaire à la couverture de leurs besoins de trésorerie ».

Toutes ces précisions (listées dans l’article 4 de la loi spéciale de 2024) devront se trouver dans la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. 

Dans la constitution, il s’agit en revanche de préciser le périmètre, en indiquant que le Gouvernement demande au Parlement de se prononcer d’urgence sur un projet de loi spéciale visant à assurer « le recours à des ressources non permanentes pour les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et les organismes concourant à leur financement ».

Alinéa 6, première phrase

Remplacer le mot

adoptée

par le mot

déposée

L’article 2 de la présente proposition de loi constitutionnelle prévoit l’instauration d’une loi spéciale applicable aux projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), tel que cela est déjà prévu pour les projets de loi de finances.

Il est ainsi prévu que « si la loi de financement de la sécurité sociale n’est pas adoptée en temps utile pour être promulguée avant le début de l’exercice auquel elle se rapporte, le Gouvernement demande au Parlement de se prononcer d’urgence sur un projet de loi spéciale visant à assurer la continuité du fonctionnement de la sécurité́ sociale ».

Par cet amendement, nous proposons de remplacer le terme « adoptée » par le terme « déposée ».

Le choix du terme « déposée » répond à plusieurs impératifs. D’une part, des considérations de cohérence rédactionnelle. L'insertion dans la Constitution d'une disposition relative à la loi spéciale applicable au PLFSS doit suivre deux parallélismes :

·      D’une part, un parallélisme ayant trait à la mention de la loi spéciale applicable au PLF dans la constitution. Or, dans l’article 47, alinéa 4 de la constitution, on peut lire : « Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile ».

·      D’autre part, un parallélisme avec la loi organique qui déterminera les conditions d’application de la loi spéciale concernant le PLFSS. Dans la proposition de loi organique portant loi spéciale en matière de financement de la sécurité sociale présentée par Madame Doineau (n° 243), il est fait mention du verbe « déposer » et non du verbe « adopter » : « Si le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année n’a pas été déposé en temps utile pour que celle-ci soit promulguée avant le début de cet exercice ».

D’autre part, le choix du terme « déposée » permet d’être en cohérence avec l’encadrement du délai constitutionnel. De manière générale, le délai constitutionnel court à partir du dépôt.  Ainsi, concernant le PLF, le Parlement doit se prononcer sur le texte dans un délai de soixante-dix jours à partir du dépôt et concernant le PLFSS, le Parlement doit se prononcer dans un délai de cinquante jours à partir du dépôt.

Enfin, il assure une clarté dans l’imputation des responsabilités en ne présumant pas de la seule défaillance du pouvoir législatif tout en omettant celle du pouvoir exécutif.

En effet, lors des auditions, il a été noté qu’il ne fallait pas, en retenant le terme « adopté », écraser l’hypothèse selon laquelle le budget ne serait pas « déposé » en temps utile par le gouvernement et ainsi de laisser accroire que la seule responsabilité du dépassement du délai relève du Parlement.

Avant l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au premier alinéa de l’article 16 de la Constitution, le mot : « menacés » est remplacé par le mot : « menacées ».

Le présent amendement vise à corriger la faute d’orthographe originelle présente à l'article 16 de la Constitution. 

Loin d'être un fâcheux écart des services informatiques du site internet Légifrance, cette faute d'orthographe se retrouve bien dans la Constitution publiée au Journal officiel du 5 octobre 1958 (p. 9154). En se référant également aux travaux préparatoires de la Constitution, il apparaît qu'elle a été introduite dès l’origine du projet de Constitution qui avait été joint au décret n° 58-806 du 4 septembre 1958 ; ce qui se confirme en consultant les Documents pour servir à l'histoire de l'élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958. Il ne s'agit pas d'une errance de retranscription, mais bien d'une erreur formellement adoptée en bonne et due forme par le constituant de 1958 et celle-ci n’a jamais été rectifiée malgré les 25 réformes constitutionnelles votées depuis le début de la Ve République. 

Il convient par conséquent de profiter de l'occasion qui est donnée par la présente proposition de loi constitutionnelle pour enfin rectifier cet égarement, que plusieurs députés menés par M. Jean-Luc Warsmann avaient par ailleurs déjà souhaité corriger en 2018 dans le cadre du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, qui n'est jamais arrivé à son terme.  

Avant l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article 39 de la Constitution, après le mot : « sociale », sont insérés les mots : « , auxquels est joint l’avis du Conseil d’État, ».

Cet amendement tend à reprendre la mesure proposée aux articles 1^er et 2 de la présente proposition de loi constitutionnelle consistant à modifier les articles 47 et 47-1 de la Constitution de façon à prévoir une transmission obligatoire au Parlement des avis du Conseil d’État sur les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

Il s’agit en effet d’une mesure bienvenue, de nature à éclairer utilement le Parlement dans le cadre du débat budgétaire, permettant ainsi une forme de rééquilibrage institutionnel au regard des prérogatives exorbitantes dont dispose le Gouvernement dans la procédure d’adoption des textes financiers.

L’amendement vise à préciser que l’avis du Conseil d’État serait « joint » aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale déposés sur le bureau de l’Assemblée nationale, de droit première assemblée saisie. D’une part, cette rédaction permet de s’assurer que la transmission du texte au Parlement est bien opérée en même temps que le projet de loi est déposé, remédiant ainsi à une lacune du dispositif initial qui n’imposait aucun délai au Gouvernement. D’autre part, elle permet de lever toute ambiguïté quant au caractère public de l’avis ainsi transmis.

La mesure serait alors inscrite à l’article 39 de la Constitution, en lieu et place des articles 47 et 47-1. C’est en effet cet article qui régit la saisine pour avis du Conseil d’État ainsi que les conditions de dépôt et de présentation des projets de lois.

Alinéas 2 et 3

Supprimer ces alinéas.

Amendement de coordination visant à tirer les conséquences de l’amendement procédant au transfert à l’article 39 de la Constitution de la mesure relative à la publicité des avis du Conseil d’État sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. 

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa  :

2° Au troisième alinéa, les mots : « les dispositions du projet peuvent être mises » sont remplacés par les mots : « le projet initialement déposé peut être mis » ;

Après l’alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° Le troisième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « L’ordonnance entre en vigueur le deuxième jour suivant le lendemain de sa publication. » ;

Cet amendement vise à prévoir une entrée en vigueur des ordonnances sociales différée de deux jours à compter de leur publication, de manière à permettre l’exercice d’un recours devant le Conseil constitutionnel. 

En effet, l’article 3 de la présente proposition de loi prévoit un contrôle systématique et intégral du Conseil constitutionnel sur ces textes. Tout en soutenant le principe d’un contrôle du Conseil constitutionnel, le rapporteur a déposé un amendement sur cet article visant à ce que ce contrôle soit facultatif, dans les mêmes conditions que celui prévu pour les lois de finances et de financement de la sécurité sociale auxquelles les ordonnances auraient vocation à se substituer. Ainsi, le Président de la République, le Premier ministre, les présidents des deux assemblées, soixante députés ou soixante sénateurs disposeraient de deux jours pour former un recours, lequel serait suspensif. 

Alinéa 6

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Si la loi de financement de la sécurité sociale de l’année n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de l’exercice auquel elle se rapporte, le Gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de recourir à l’emprunt nécessaire pour assurer la continuité du fonctionnement de la sécurité sociale. »

Amendement de précision.

L’institution de cette nouvelle catégorie de lois spéciales est bienvenue et permet de combler une lacune dans le dispositif encadrant la procédure d’adoption des lois de financement de la sécurité sociale.

Cependant, le champ de ces lois est défini par le texte initial d'une manière qui pourrait être comprise comme relativement large, alors même qu’il s’agit d’un acte dérogatoire au droit commun de la procédure législative. Pour cette raison, le présent amendement vise à restreindre explicitement ce champ à la seule autorisation de recourir à l’emprunt nécessaire à la continuité du fonctionnement de la sécurité sociale. Une telle mesure suffit en effet à répondre au besoin opérationnel visé, l’autorisation d’emprunt pour l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) et d’autres administrations de sécurité sociale constituant l’unique mesure relative à la sécurité sociale qui avait été intégrée à la loi spéciale budgétaire votée à la fin de l’année 2024, tout en reposant sur une base juridique fragile. 

Le présent amendement harmonise en outre les conditions de recours à ces lois spéciales avec celles prévues pour les lois spéciales budgétaires : afin de ne pas donner l'impression d'une banalisation des lois spéciales, la Constitution ne prévoirait la mise en œuvre de la procédure que dans l’hypothèse où le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année aurait été déposé trop tardivement pour permettre une promulgation avant le début de l’exercice auquel elle se rapporte. Cela n'empêcherait pas la jurisprudence constitutionnelle de permettre des lois spéciales dans d'autres cas (en particulier pour assurer la "continuité de la vie nationale"), comme actuellement pour l'Etat.

L’amendement procède enfin à divers ajustements rédactionnels tendant à harmoniser la rédaction du dispositif avec celle du dernier alinéa de l’article 47 de la Constitution régissant les lois spéciales budgétaires. Il supprime également le renvoi proposé à une loi organique pour déterminer les conditions d’application du dispositif, qui n’est pas nécessaire eu égard au renvoi général à la loi organique déjà prévu au premier alinéa de l’article 47-1.

Rédiger ainsi cet article :

L’article 61 de la Constitution est ainsi modifié : 

1° Le deuxième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Il en est de même pour les ordonnances mentionnées aux troisièmes alinéas des articles 47 et 47-1, avant leur entrée en vigueur. » ; 

2° Le dernier alinéa est complété par les mots : « ou, s’agissant des ordonnances  mentionnées aux troisièmes alinéas des articles 47 et 47-1, le délai d’entrée en vigueur ».

Cet amendement vise à ajuster les conditions d’exercice du contrôle de constitutionnalité des ordonnances financières que la présente proposition de loi constitutionnelle tend à préciser.

Le texte initial prévoit un contrôle a priori obligatoire et intégral de ces ordonnances par le Conseil constitutionnel, au même titre que les lois organiques, les règlements des assemblées et les propositions de lois mentionnées à l’article 11 de la Constitution avant qu’elles ne soient soumises au référendum, ce qui pose plusieurs difficultés. 

En premier lieu, il peut être observé qu’un tel régime de contrôle est jusqu’ici réservé à des normes intéressant la mise en œuvre directe de la Constitution ou à des textes qui ne sauraient être contrôlés à un stade ultérieur en raison de leur approbation par le Peuple français. Or, les ordonnances financières ne relèvent d’aucune de ces deux catégories. 

En deuxième lieu, le dispositif proposé ne permettrait pas aux parlementaires de faire valoir leurs griefs contre le texte dans le cadre d’une requête transmise au Conseil constitutionnel. Tout au plus, chaque parlementaire aurait la possibilité de formuler des observations qui seraient publiées mais auxquelles le Conseil ne serait pas tenu de répondre. 

En troisième lieu, l’obligation qui serait ainsi faite au Conseil constitutionnel de statuer sur l’intégralité du texte fermerait définitivement la voie à des contestations ultérieures de certaines dispositions intéressant les droits et libertés par la voie de questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), alors même que le Conseil serait en pratique contraint de se prononcer dans un délai très bref sur des textes souvent longs et complexes. 

Pour l'ensemble de ces raisons, et tout en conservant le principe d'une compétence du Conseil constitutionnel pour contrôler a priori les ordonnances financières avant leur entrée en vigueur, le présent amendement propose que leur régime de contrôle soit aligné sur celui des lois ordinaires et en particulier des lois de finances ou de financement de la sécurité sociale auxquelles elles ont vocation à se substituer. Une telle solution paraît davantage conforme aux équilibres constitutionnels, et de nature à mieux garantir les droits des parlementaires comme des justiciables. 

En définitive, le dispositif proposé permet que ces textes soient entourés de garanties identiques à celles qui entourent la procédure d’adoption de la loi, avec un contrôle a priori du Conseil constitutionnel et la possibilité pour les parlementaires de le saisir sur n’importe quelle disposition, sans devoir justifier d’un quelconque « intérêt à agir ». Cette procédure permettrait de consacrer la nature législative des dispositions des ordonnances financières. 

Un tel recours suspendrait le délai d’entrée en vigueur des ordonnances, que le rapporteur a proposé de fixer à deux jours dans le cadre de ses amendements déposés sur les articles 1^er et 2 modifiant respectivement les articles 47 et 47-1 de la Constitution. 

Avant l’article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article 39 de la Constitution, après le mot : « sociale », sont insérés les mots : « , auxquels est joint l’avis du Conseil d’État, ».

En modifiant les articles 47 et 47-1 de la Constitution, les articles 1^er et 2 de la présente proposition de loi constitutionnelle prévoient la transmission au Parlement des avis du Conseil d’État relatifs, respectivement, au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la sécurité sociale. 

Cet amendement rassemble ces deux dispositions en les insérant plutôt à l'article 39 de la Constitution, fondement juridique de ces avis comme de la procédure de dépôt des projets de loi. 

Il prévoit que cet avis est joint aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, afin de garantir que le Parlement en disposera suffisamment tôt pour éclairer ses travaux. En outre, l'avis sera rendu public, comme c'est le cas des projets de loi sur lesquels ils portent, et non simplement transmis au Parlement.

Alinéas 2 et 3

Supprimer ces alinéas.

Cet amendement tire les conséquences du transfert à l'article 39 de la Constitution, par un autre amendement des rapporteurs pour avis, des dispositions relatives à la publicité des avis du Conseil d’État sur les projets de loi de finances. 

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

2° Au troisième alinéa, les mots : « les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur » sont remplacés par les mots : « le projet initialement déposé peut être mis en œuvre ».

Le quatrième alinéa de l’article premier de la présente proposition de loi constitutionnelle a pour objet de préciser que l’ordonnance budgétaire, que le Gouvernement peut prendre lorsque le Parlement ne s’est pas prononcé sur le projet de loi de finances au bout de soixante-dix jours, comprendrait ce texte tel que déposé en première lecture sur le bureau de l’Assemblée nationale et modifié, le cas échéant, par les dispositions adoptées dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat.

Cet amendement propose que l’ordonnance reprenne uniquement le texte initial du projet de loi de finances.

En effet, la procédure de mise en œuvre du projet de loi par ordonnance est et doit rester un outil exceptionnel, dont la mise en œuvre ne saurait répondre qu’à une situation de blocage dans laquelle elle serait l’unique réponse appropriée. Il est donc préférable d’éviter de banaliser ou d'encourager son recours pour parvenir à un budget qui, contrairement à la loi spéciale, vaudrait pour l’ensemble de l’année.

En outre, la loi de finances définit un équilibre budgétaire qui prend en compte aussi bien les recettes que les dépenses ; une reprise de certaines dispositions, même adoptées en termes identiques par les deux assemblées, sans que l’ensemble du texte ait, lui, été adopté définitivement par le Parlement, risquerait de faire perdre au texte cette cohérence.

Après l’alinéa 4

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé : 

…° Le troisième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « L’ordonnance entre en vigueur le deuxième jour suivant le lendemain de sa publication. »

Cet amendement prévoit un décalage de deux jours entre la publication de l'ordonnance budgétaire et son entrée en vigueur.

Cette disposition doit se comprendre en lien avec le dispositif proposé par les rapporteurs pour avis à l'article 3 de la présente proposition de loi constitutionnelle. Ce délai a en effet pour objet de laisser aux personnes habilitées par le deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution le temps de saisir le Conseil constitutionnel. Le délai d'entrée en vigueur de l'ordonnance serait alors suspendu le temps que le Conseil rende sa décision.

Après l’alinéa 4

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

…° Au quatrième alinéa, après le mot : « impôts », sont insérés les mots : « ainsi que de recourir à l’emprunt ».

La loi spéciale budgétaire, selon la lettre de l'article 47 de la Constitution, autorise seulement l’État à percevoir les impôts. Si cette disposition paraissait suffisante lors de la mise en place des institutions en 1958, pour assurer la continuité de l’État dans l'attente de l'adoption d'une loi de finances, le niveau et les modalités de l'endettement de l’État obligent à présent celui-ci à lancer des emprunts tout au long de l'année afin d'assurer la meilleure gestion de sa dette.

Cet amendement propose en conséquence de consacrer l'inclusion dans le domaine de la loi spéciale budgétaire de l'autorisation de recourir à l'emprunt. 

Rédiger ainsi cet article :

L’article 61 de la Constitution est ainsi modifié : 

1° Le deuxième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Il en est de même pour les ordonnances mentionnées aux troisièmes alinéas des articles 47 et 47-1, avant leur entrée en vigueur. » ;

2° Le dernier alinéa est complété par les mots : « ou, s’agissant des ordonnances mentionnées aux troisièmes alinéas des articles 47 et 47-1, le délai d’entrée en vigueur ».

Avant l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article 39 de la Constitution, après le mot : « sociale », sont insérés les mots : « , auxquels est joint l’avis du Conseil d’État, ». 

Alinéas 2 et 3

Supprimer ces alinéas.

Amendement de coordination visant à tirer les conséquences de l'amendement procédant au transfert à l’article 39 de la Constitution de la mesure relative à la publicité des avis du Conseil d’État sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

2° Au troisième alinéa, les mots : « les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur » sont remplacés par les mots : « le projet initialement déposé peut être mis en œuvre ».

Cet amendement vise à préciser que les ordonnances budgétaires prévues à l'article 47 de la Constitution se bornent à la mise en œuvre du projet de loi de finances initialement déposé par le Gouvernement.

Au vu des incertitudes qui entourent le champ précis de ces ordonnances, le rapporteur partage pleinement le souci de clarification du texte constitutionnel que porte la présente proposition de loi. Toutefois, en prévoyant que l'ordonnance budgétaire intègre également l'ensemble des mesures votées dans les mêmes termes par les deux assemblées, le dispositif initial soulève un certain nombre de difficultés.

En effet, les éléments d’une loi de finances forment un ensemble insécable, comme le veut le principe d’unité budgétaire. L’approbation d’une mesure particulière ne peut être appréciée qu’à l’aune de l’équilibre financier global résultant du texte. Ainsi, il n’est pas possible d’affirmer avec certitude que l’intégration de mesures adoptées par les deux assemblées permet réellement de respecter la volonté du Parlement, étant entendu que l'ordonnance a précisément vocation à mettre en œuvre un texte sur lequel il ne s’est pas définitivement prononcé. Pour prendre un exemple concret, il est aisément concevable qu’un parlementaire puisse voter un amendement ayant pour effet de diminuer un impôt en première partie du projet de loi de finances, avec l’intention de voter pour une mesure d’économie d’un montant équivalent en seconde partie. Ainsi, dans l’éventualité où la mesure en recettes serait adoptée mais non la mesure en dépenses, ce même parlementaire pourrait décider de rejeter le texte dans son ensemble en dépit de l’intégration de l’amendement qu’il avait initialement soutenu en raison de la dégradation du déficit public qui en résulterait in fine. 

Surtout, une telle évolution pourrait à l’usage produire un effet contraire à l’objectif recherché, et s’avérer dangereuse pour le Parlement. En donnant à ces actes l’apparence d’une plus grande « acceptabilité » pour le Parlement, elle pourrait conduire à en banaliser l’usage alors même que la procédure demeurerait en tout état de cause extrêmement attentatoire à ses droits. Les conditions de recours aux ordonnances doivent donc rester les plus dissuasives possibles. 

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé : 

…° Le troisième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « L’ordonnance entre en vigueur le deuxième jour suivant le lendemain de sa publication. »

Cet amendement vise à prévoir une entrée en vigueur des ordonnances budgétaires différée de deux jours à compter de leur publication, de manière à permettre l’exercice d'un recours devant le Conseil constitutionnel. 

En effet, l'article 3 de la présente proposition de loi prévoit un contrôle systématique et intégral du Conseil constitutionnel sur ces textes. Tout en soutenant le principe d'un contrôle du Conseil constitutionnel, le rapporteur a déposé un amendement sur cet article visant à ce que ce contrôle soit facultatif, dans les mêmes conditions que celui prévu pour les lois de finances et de financement de la sécurité sociale auxquelles les ordonnances auraient vocation à se substituer. Ainsi, le Président de la République, le Premier ministre, les présidents des deux assemblées, soixante députés ou soixante sénateurs disposeraient de deux jours pour former un recours, lequel serait suspensif. 

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

…° Au quatrième alinéa, après le mot : « impôts », sont insérés les mots : « ainsi que de recourir à l’emprunt ».

Cet amendement vise à ajuster le champ de la loi spéciale de façon à prévoir que celle-ci comporte non seulement l’autorisation du Gouvernement de prélever l’impôt, mais également celle de recourir à l’emprunt.

Cette évolution constitue une clarification plutôt qu’une véritable extension du champ des lois spéciales. L’absence de mention de l’endettement dans le texte constitutionnel paraît davantage résulter de la part marginale de l’emprunt dans le financement du budget de l’État à l’époque où ses dispositions ont été conçues. De fait, en l’état actuel, le principe de continuité de la vie nationale implique nécessairement une telle autorisation.

Une telle précision est cependant importante au regard des modifications proposées par le rapporteur à l’article 2 de la présente proposition de loi constitutionnelle. Le champ des lois spéciales « sociales » que ce même article entend instituer serait en effet restreint à l’autorisation du recours à l’emprunt pour assurer la continuité du fonctionnement de la sécurité sociale. Dès lors, l’absence d’une telle mention dans le régime des lois spéciales « budgétaires » pourrait être interprétée, a contrario, comme une volonté expresse du Constituant de l’exclure, ce qui n’est pas l’objectif recherché.

Alinéas 2 et 3 

Supprimer ces alinéas. 

Amendement de coordination visant à tirer les conséquences de l'amendement procédant au transfert à l’article 39 de la Constitution de la mesure relative à la publicité des avis du Conseil d’État sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. 

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

2° Au troisième alinéa, les mots : « les dispositions du projet peuvent être mises » sont remplacés par les mots : « le projet initialement déposé peut être mis » ;

Après l’alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° Le troisième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « L’ordonnance entre en vigueur le deuxième jour suivant le lendemain de sa publication. »

Cet amendement vise à prévoir une entrée en vigueur des ordonnances sociales différée de deux jours à compter de leur publication, de manière à permettre l’exercice d'un recours devant le Conseil constitutionnel. 

En effet, l'article 3 de la présente proposition de loi prévoit un contrôle systématique et intégral du Conseil constitutionnel sur ces textes. Tout en soutenant le principe d'un contrôle du Conseil constitutionnel, le rapporteur a déposé un amendement sur cet article visant à ce que ce contrôle soit facultatif, dans les mêmes conditions que celui prévu pour les lois de finances et de financement de la sécurité sociale auxquelles les ordonnances auraient vocation à se substituer. Ainsi, le Président de la République, le Premier ministre, les présidents des deux assemblées, soixante députés ou soixante sénateurs disposeraient de deux jours pour former un recours, lequel serait suspensif. 

Alinéa 6

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Si la loi de financement de la sécurité sociale de l’année n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de l'exercice auquel elle se rapporte, le Gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de recourir à l’emprunt nécessaire pour assurer la continuité du fonctionnement de la sécurité sociale. »

Cet amendement tend à restreindre le champ des lois spéciales sociales que l'article 2 de la présente proposition de loi constitutionnelle vise à instituer.

L'institution de cette nouvelle catégorie de lois spéciales est bienvenue et permet de combler une lacune dans le dispositif encadrant la procédure d'adoption des lois de financement de la sécurité sociale.

Cependant, le champ de ces lois est défini par le texte initial d'une manière qui pourrait être interprétée comme relativement large, alors même qu’il s’agit d’un acte dérogatoire au droit commun de la procédure législative. Pour cette raison, le présent amendement vise à restreindre expressément ce champ à la seule autorisation de recourir à l’emprunt nécessaire à la continuité du fonctionnement de la sécurité sociale. Une telle mesure suffit en effet à répondre au besoin opérationnel visé, l'autorisation d'emprunt pour l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) et d’autres administrations de sécurité sociale constituant l'unique mesure relative à la sécurité sociale qui avait été intégrée à la loi spéciale budgétaire votée à la fin de l'année 2024, tout en reposant sur une base juridique fragile. 

L'amendement procède enfin à divers ajustements tendant à harmoniser la rédaction du dispositif avec celle du dernier alinéa de l’article 47 de la Constitution régissant les lois spéciales budgétaires. Ainsi, le texte constitutionnel poserait comme condition à la mise en œuvre de la procédure un dépôt de la loi de financement de la sécurité sociale trop tardif pour permettre une promulgation avant le début de l'exercice auquel elle se rapporte.

Il supprime également le renvoi proposé à une loi organique pour déterminer les conditions d’application du dispositif, qui n’est pas nécessaire eu égard au renvoi général à la loi organique déjà prévu au premier alinéa de l’article 47-1.

Rédiger ainsi cet article :

L’article 61 de la Constitution est ainsi modifié : 

1° Le deuxième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Il en est de même pour les ordonnances mentionnées au troisième alinéa des articles 47 et 47-1, avant leur entrée en vigueur. » ;

2° Le dernier alinéa est complété par les mots : « ou, s’agissant des ordonnances mentionnées au troisième alinéa des articles 47 et 47-1, le délai d’entrée en vigueur ».

Cet amendement vise à ajuster les conditions d'exercice du contrôle de constitutionnalité des ordonnances financières que la présente proposition de loi constitutionnelle tend à préciser.

Le texte initial prévoit un contrôle a priori obligatoire et intégral de ces ordonnances par le Conseil constitutionnel, au même titre que les lois organiques, les règlements des assemblées et les propositions de lois mentionnées à l'article 11 de la Constitution avant qu'elles ne soient soumises au référendum, ce qui pose plusieurs difficultés. 

En premier lieu, il peut être observé qu'un tel régime de contrôle est jusqu'ici réservé à des normes intéressant la mise en œuvre directe de la Constitution ou à des textes qui ne sauraient être contrôlés à un stade ultérieur en raison de leur approbation par le Peuple français. Or, les ordonnances financières ne relèvent d'aucune de ces deux catégories. 

En deuxième lieu, le dispositif proposé ne permettrait pas aux parlementaires de faire valoir leurs griefs contre le texte dans le cadre d'une requête transmise au Conseil constitutionnel. Tout au plus, chaque parlementaire aurait la possibilité de formuler des observations qui seraient publiées mais auxquelles le Conseil ne serait pas tenu de répondre. 

En troisième lieu, l'obligation qui serait ainsi faite au Conseil constitutionnel de statuer sur l'intégralité du texte fermerait définitivement la voie à des contestations ultérieures de certaines dispositions intéressant les droits et libertés par la voie de questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), alors même que le Conseil serait en pratique contraint de se prononcer dans un délai très bref sur des textes souvent longs et complexes. 

Pour l'ensemble de ces raisons, et tout en conservant le principe d'une compétence du Conseil constitutionnel pour contrôler a priori les ordonnances financières avant leur entrée en vigueur, le présent amendement propose que leur régime de contrôle soit aligné sur celui des lois ordinaires et en particulier des lois de finances ou de financement de la sécurité sociale auxquelles elles ont vocation à se substituer. Une telle solution paraît davantage conforme aux équilibres constitutionnels, et de nature à mieux garantir les droits des parlementaires comme des justiciables. 

En définitive, le dispositif proposé permet que ces textes soient entourés de garanties identiques à celles qui entourent la procédure d’adoption de la loi, avec un contrôle a priori du Conseil constitutionnel et la possibilité pour les parlementaires de le saisir sur n’importe quelle disposition, sans devoir justifier d’un quelconque « intérêt à agir ». Cette procédure permettrait de consacrer la nature législative des dispositions des ordonnances financières. 

Un tel recours suspendrait le délai d'entrée en vigueur des ordonnances, que le rapporteur a proposé de fixer à deux jours dans le cadre de ses amendements déposés sur les articles 1^er et 2 modifiant respectivement les articles 47 et 47-1 de la Constitution.