Mardi 25 février 2020

- Présidence de M. Pierre Louault, président d'âge -

La réunion est ouverte à 14 h 35.

Réunion constitutive

M. Pierre Louault, président d'âge. - En ma qualité de président d'âge, il me revient de présider la réunion constitutive de notre mission d'information sur le rôle, la place et les compétences des départements dans les régions fusionnées, aujourd'hui et demain.

Cette mission d'information a été créée en application du droit de tirage des groupes politiques, prévu à l'article 6 bis du Règlement du Sénat. Le groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE) en a formulé la demande lors de la Conférence des Présidents du 28 janvier dernier, et celle-ci en a pris acte.

Les vingt-et-un membres de la mission ont été nommés, sur proposition de l'ensemble des groupes politiques, lors de la séance publique du mercredi 19 janvier.

Il nous appartient à présent de désigner le président de la mission.

Aux termes de l'article 6 bis du Règlement du Sénat, « La fonction de président ou de rapporteur est attribuée au membre d'un groupe minoritaire ou d'opposition, le groupe à l'origine de la demande de création obtenant de droit, s'il le demande, que la fonction de président ou de rapporteur revienne à l'un de ses membres. »

En l'occurrence, le groupe CRCE demande que lui sont attribuée la fonction de rapporteur. Pour la fonction de président, j'ai reçu la candidature de notre collègue Arnaud Bazin.

La mission d'information procède à la désignation de son président, M. Arnaud Bazin.

- Présidence de M. Arnaud Bazin, président -

M. Arnaud Bazin, président. - Je vous remercie de votre confiance. C'est un honneur et un plaisir pour moi de présider les travaux de cette mission d'information, qui porte sur un sujet majeur pour l'avenir de notre organisation territoriale, pour la proximité de l'action publique et la qualité du service rendu à nos concitoyens. Je remercie le groupe CRCE d'avoir pris l'initiative de sa création.

Je suis un pur élu local : maire d'une commune de 13 000 habitants pendant seize ans, conseiller général puis départemental depuis 1998, président du conseil départemental durant les sept années qui ont précédé mon entrée au Sénat en 2017. En tant que président du conseil départemental, j'ai vécu la mise en place de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi Maptam et de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe. J'ai connu les difficultés financières liées à l'explosion des dépenses sociales - notamment du revenu de solidarité active (RSA) - alors que les dotations de l'État diminuaient de 40 %. Je suis venu au Sénat avec l'idée de participer à la défense de cet échelon de proximité qu'est le département. Cette mission d'information est donc tout à fait pertinente et je suis enthousiaste à l'idée de la présider.

Le groupe qui a demandé la création d'une mission d'information au titre de son droit de tirage obtient de droit, s'il le demande, que la fonction de président ou de rapporteur revienne à l'un de ses membres. Le groupe CRCE propose le nom de Mme Cécile Cukierman pour être rapporteure.

La mission d'information procède à la désignation de sa rapporteure, Mme Cécile Cukierman.

M. Arnaud Bazin, président. - Nous allons maintenant désigner les vice-présidents, de manière à ce que, conformément à l'usage, les deux groupes ayant les effectifs les plus importants aient chacun deux représentants au bureau - président et rapporteur compris - et à ce que tous les autres groupes aient chacun un représentant.

Je suis saisi des candidatures suivantes : pour le groupe Les Républicains, Mme Frédérique Puissat ; pour le groupe socialiste et républicain, Mme Laurence Harribey et M. Didier Marie ; pour le groupe de l'Union centriste, M. Bernard Delcros ; pour le groupe La République en Marche, Mme Patricia Schillinger ; pour le groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE), M. Éric Gold ; pour le groupe Les Indépendants - République et territoires, M. Franck Menonville.

La mission d'information procède à la désignation des autres membres de son bureau : Mmes Frédérique Puissat et Laurence Harribey, MM. Didier Marie et Bernard Delcros, Mme Patricia Schillinger, MM. Éric Gold et Franck Menonville.

M. Arnaud Bazin, président. - Conformément au Règlement du Sénat, notre mission d'information devra avoir achevé ses travaux avant la fin de l'année parlementaire, le 30 septembre 2020. Toutefois, étant donné que le Sénat doit être renouvelé partiellement au mois de septembre et vu le fait qu'il ne devrait y avoir cette année qu'une courte session extraordinaire au mois de juillet, il me paraît raisonnable de nous fixer pour échéance, pour l'adoption de notre rapport, la fin du mois de juin ou la première semaine du mois de juillet.

Je vous propose d'entamer notre cycle d'auditions la semaine du 23 mars, à l'issue des élections municipales, avant d'organiser plusieurs déplacements en région, à la rencontre des élus et des autres acteurs locaux, probablement à compter de la deuxième quinzaine du mois d'avril.

M. André Reichardt. - Permettez-moi d'attirer votre attention sur les jours et heures de convocation de notre mission d'information, afin qu'ils ne se chevauchent pas avec la séance publique.

M. Arnaud Bazin, président. - Nous y veillerons.

Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Je vous remercie de votre confiance. Je sais pouvoir travailler avec l'ensemble des membres de la mission dans un état d'esprit partagé de défense des collectivités territoriales, même si nous ne serons pas toujours unanimes.

Lorsque le gouvernement de Manuel Valls a présenté le projet de loi NOTRe en juin 2014, il affichait explicitement l'intention de supprimer les départements à l'horizon de 2020, conformément aux préconisations formulées par les commissions Attali et Balladur. Le discours a progressivement évolué au cours de la navette parlementaire, mais le Gouvernement a continué à envisager la suppression des départements en milieu urbain, à une échéance rapprochée.

Nous sommes en 2020 et les départements ont survécu ! Leur existence ne semble plus, aujourd'hui, frontalement remise en cause. Il n'en demeure pas moins que le département est aujourd'hui un échelon territorial fragilisé. Ses compétences, vous le savez, ont été considérablement réduites par la loi NOTRe, au profit des régions et des intercommunalités, tout particulièrement des métropoles. Le département s'est recentré sur ses missions dans le domaine social, que personne ne veut assumer à sa place, mais où ses marges de manoeuvre sont limitées. Il a également été consacré en tant qu'échelon de la « solidarité territoriale », mais cette compétence reste mal définie et n'a pas acquis toute la consistance que l'on pourrait souhaiter. Il continue d'assumer quelques attributions plus ponctuelles mais très coûteuses, comme la gestion des collèges ou de la voirie départementale.

En outre, beaucoup de départements n'ont plus aujourd'hui les moyens nécessaires au bon exercice des compétences qu'ils ont conservées. Même si les situations diffèrent d'un département à l'autre, on observe partout un effet de ciseaux, avec des recettes qui se stabilisent et des dépenses contraintes qui augmentent. En outre, ceux qui supportent les dépenses les plus importantes au titre des allocations individuelles de solidarité sont aussi, généralement, ceux où les recettes tirées des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) sont le moins élevées. Enfin, la suppression de la taxe d'habitation et le transfert aux communes de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ont privé les départements du dernier levier fiscal sur lequel ils exerçaient un réel pouvoir de taux. À moyen ou long terme, la question de la soutenabilité de leur situation financière se pose et il ne faudrait pas que, à l'avenir, les choix politiques en matière d'organisation institutionnelle du pays soient dictés par les décisions financières d'aujourd'hui !

Cette situation, instable et préoccupante, a conduit le groupe CRCE à demander la constitution de cette mission d'information sur la place et les compétences des départements dans les régions fusionnées. En effet, dans les grandes régions issues de la refonte de la carte régionale en 2016, le besoin d'un échelon territorial intermédiaire entre la région et les intercommunalités, assumant des fonctions de solidarité sociale et territoriale, se fait tout particulièrement sentir. Certes, le même constat s'impose sans doute sur d'autres territoires, et les problématiques que nous devrons aborder sont, pour beaucoup d'entre elles, transversales.

Plusieurs pistes de réflexion s'ouvrent à nous.

Se posent, d'abord, des questions institutionnelles. Même s'il n'est pas question, dans le cadre de cette mission, d'approfondir les problèmes spécifiques aux régions parisienne, marseillaise ou lyonnaise, nous ne pourrons pas faire entièrement l'économie d'une réflexion sur l'articulation entre les départements et les métropoles, qui ont absorbé une partie de leurs compétences et de leurs ressources. Nous devrons également nous interroger sur les modalités de coopération entre les conseils régionaux et départementaux, voire sur un rapprochement institutionnel entre ces deux échelons - l'idée du conseiller territorial a ressurgi ces derniers mois... Enfin, nous devrons nous intéresser aux rapprochements en cours entre certains départements, notamment en Alsace : après les communes nouvelles, verra-t-on se multiplier les départements nouveaux ? À quels besoins ces fusions répondent-elles ? Faut-il les encourager, et comment ?

S'agissant des compétences des départements, il faudra faire le bilan des transformations opérées par la loi NOTRe et nous interroger sur les attributions que nous pourrions vouloir confier, demain, à cet échelon territorial. La compétence de solidarité territoriale du département répond à une nécessité évidente sur une grande partie du territoire, mais ses contours restent flous. Je pense aussi au soutien à l'économie de proximité, à l'articulation entre les compétences des départements en matière d'insertion sociale et professionnelle et celles des régions en matière d'emploi, ou encore au rôle que les départements pourraient être amenés à jouer en matière d'environnement.

Enfin, nous devrons nous interroger sur les réponses structurelles à apporter aux difficultés financières que connaissent les départements : nous ne pouvons nous satisfaire de voir se succéder les fonds d'urgence et les mécanismes de péréquation ad hoc !

Cette mission d'information ne concernera pas que les départements : elle devra s'intéresser aussi aux régions. Vous êtes nombreux à être, ou avoir été, des élus départementaux et nous ne sommes que trois conseillers régionaux en exercice. Mon objectif n'est pas de favoriser l'un ou l'autre niveau de collectivité, mais de réfléchir à leur place respective et à leur bonne articulation. Je suis conseillère régionale depuis 2004 et notre président a été à la tête d'un département : nous aurons donc une belle complémentarité.

Nous entamerons nos travaux à l'issue des élections municipales par l'audition de l'Assemblée des départements de France (ADF), qui pourra être réentendue en fin de mission, avant la remise de notre rapport, pour un échange de vues sur nos projets de recommandations.

Par la suite, la mission d'information pourrait entendre d'autres associations d'élus - Régions de France, l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), France Urbaine -, les administrations centrales concernées - notamment la Direction générale des collectivités locales (DGCL) -, des universitaires spécialistes de ces questions, voire des représentants du monde économique ou du secteur social.

Nous nous rendrons également sur le terrain, à la rencontre des élus et des autres acteurs locaux, au cours de trois ou quatre déplacements dans des régions telles que la Nouvelle-Aquitaine, Auvergne-Rhône-Alpes, la région Grand Est ou l'Occitanie.

Enfin, je projette d'envoyer à l'ensemble des conseils départementaux et régionaux un questionnaire sur leur situation actuelle. 

Les grandes orientations que je viens de tracer restent à affiner, et nous avons dès aujourd'hui l'occasion d'en discuter. Je suis heureuse de pouvoir compter sur votre engagement et votre expérience, car je sais que plusieurs d'entre vous ont exercé par le passé des responsabilités éminentes au sein de nos départements !

M. Benoît Huré. - Je suis un vieux routier des départements - depuis 1992 ! J'ai aussi eu des responsabilités à l'ADF au moment de la loi NOTRe. Je me souviens de nos débats pied à pied, notamment avec un ministre qui, dépité de ne pas réussir à supprimer les départements, avait menacé de les dévitaliser ! Il a malheureusement presque réussi : des cantons XXL ont été créés en milieu rural sans lien avec les bassins de vie ; on a assisté à l'effacement progressif du conseiller départemental de la vie économique et sociale de proximité ; le système du binôme a rendu complexe l'identification de l'interlocuteur ; à l'inverse, les conseillers régionaux sont très présents sur le terrain et assurent un travail de proximité.

M. André Reichardt. - Cela dépend...

M. Benoît Huré. - Enfin, les compétences sont parties vers les régions. Les compétences sociales sont certes magnifiques, mais nous ne faisons que mettre en oeuvre des normes nationales et ne versons même pas les allocations. De nombreux départements sont financièrement à genoux, car l'État s'est éloigné de plus en plus d'une compensation raisonnable et le reste à charge est très important. Chaque année, se joue un mini-drame au cours duquel les départements s'écharpent sur un fonds d'urgence. Une ministre avait assuré que les départements seraient maintenus la tête hors de l'eau, car aucune structure n'est en mesure de reprendre leurs compétences... Je suis donc très préoccupé de l'avenir.

M. Bernard Delcros. - Je tiens à remercier notre collègue Cécile Cukierman et son groupe d'avoir eu l'initiative de cette mission d'information, car elle arrive au bon moment : nous avons désormais le recul nécessaire pour faire le bilan de la mise en oeuvre de loi NOTRe et de la création des grandes régions et des métropoles. En outre, nous devrions prochainement examiner le projet de loi Décentralisation, différenciation, déconcentration, dit 3D. Nos propositions pourront avoir une traduction législative.

M. André Reichardt. - Je tiens à mon tour à remercier le groupe CRCE de cette initiative, car il est utile de faire un point de situation - l'évaluation de la loi NOTRe n'a pas encore été faite - et de s'interroger sur l'avenir.

En ma qualité d'Alsacien, je serai tout particulièrement intéressé par la situation de la région Grand Est, au regard notamment de la création de la Collectivité européenne d'Alsace. Cette collectivité, issue de la fusion de deux départements, n'est pas autre chose, à mes yeux, qu'un département auquel on a accordé quelques maigres compétences d'État : la région lui a refusé tout transfert et même toute délégation de compétences. Lors du vote de la loi du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace, les parlementaires étaient presque unanimes à considérer qu'il ne s'agissait que d'une première étape, mais cela ne fonctionne pas vraiment. Quelles sont les perspectives d'avenir pour cette collectivité, en termes de compétences, mais aussi de financement ?

Nous allons avoir quelques difficultés à articuler nos travaux avec le projet de loi 3D dont le calendrier d'examen parlementaire est encore flou. Le volet différenciation du projet de loi m'intéresse particulièrement : le rôle et les compétences des départements ne seront peut-être pas tous les mêmes !

M. Didier Rambaud. - Élu départemental de l'Isère depuis 1998, j'ai connu les hauts et les bas des départements depuis vingt ans : je confirme qu'ils ont eu chaud en 2014 ! S'il n'y avait pas eu l'obstacle constitutionnel, les départements auraient aujourd'hui disparu.

Je suis préoccupé de la montée en puissance des métropoles : le département de l'Isère risque de se transformer en puzzle, en patchwork autour de Grenoble ! Je propose d'entendre l'Assemblée des communautés de France (AdCF), car les communautés contractualisent avec les régions et pourraient, demain, le faire avec les départements.

M. Benoît Huré. - Il est important, en effet, d'entendre les représentants des communautés de communes, qui s'occupent de la vie quotidienne de nos concitoyens.

Mme Laurence Harribey. - Je n'ai jamais exercé de mandat départemental, mais je suis actuellement conseillère régionale de Nouvelle-Aquitaine et j'ai été longtemps maire d'une petite commune rurale et vice-présidente d'une communauté de communes. Je remercie le groupe CRCE d'avoir proposé cette mission d'information qui arrive à point nommé, car les concertations territoriales sur le projet de loi 3D sont en cours.

Je fais partie de ceux qui pensent que l'existence du département est désormais garantie par la création de régions XXL : c'est désormais un échelon incontournable dans des régions trop grandes pour assurer la proximité nécessaire. Les régions recherchent cette proximité au travers de la redéfinition de leurs relations avec les départements.

Nous devrons aussi nous interroger sur les métropoles, sur la péréquation et sur l'équilibre urbain-rural.

Soyons innovants et raisonnons en partant des services rendus à nos concitoyens - politique de l'eau, politique de la petite enfance, politique de l'accès aux services publics sur les territoires, etc. -, plutôt qu'en nous focalisant sur les questions institutionnelles. Il faudrait ajouter le « C » de coopération au projet de loi 3D. L'enjeu d'avenir, ce sont des coopérations territoriales, plus que de nouvelles architectures politico-administratives.

Permettez-moi de vous faire part de mon expérience d'ancienne présidente de la mission d'information du Sénat sur la sous-utilisation chronique des fonds européens en France : les auditions sont certes intéressantes, mais n'oublions pas de prendre le temps de partager entre nous nos expériences et nos cultures territoriales respectives : nous avons des choses à dire. Notre rapport doit être l'émanation de cette réflexion commune.

M. Jean-Marc Boyer. - Je salue l'initiative prise. J'ai beaucoup souffert quand j'ai vu la loi NOTRe votée au Sénat, mais on m'a expliqué que les départements auraient sinon disparu !

Il y a une grande incohérence dans le découpage des communautés de communes et des cantons : les citoyens ne savent plus vers qui se tourner. Cela conduit à une immense incompréhension, néfaste pour le fonctionnement de la démocratie. Même les élus - je pense aux nouveaux maires de mars prochain - ne se retrouvent plus dans le patchwork qu'est devenue notre organisation territoriale. Il est indispensable de redonner cohérence et clarté au découpage des territoires et à la répartition des compétences.

M. Pierre Médevielle. - Je remercie le groupe CRCE de nous réunir autour de ce sujet si important. Notre organisation territoriale actuelle ne satisfait pas grand monde et nous coûte très cher. Il faut commencer par une clarification des compétences. La diversité, c'est bien, mais c'est compliqué. Chaque département, chaque région est un cas particulier. Dans mon département de la Haute-Garonne, la métropole et le département sont en quasi-guerre pour l'exercice de la compétence de soutien à l'économie, avec les enjeux politiques qui s'y attachent : cela devient ridicule et ce sont des territoires en souffrance qui payent les pots cassés !

Chez moi, on ne voit pas souvent les conseillers régionaux. J'aimais bien l'idée du conseiller territorial, qui permet de créer de la proximité.

Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Chacun apporte ici son expérience de terrain, et nos expériences sont toutes différentes. Je veux souligner que l'objectif de cette mission ne saurait être de bâtir un contre-projet au projet de loi 3D. Tout ne passe pas par la loi : mon ambition est aussi de mettre en lumière les pratiques du terrain. Il nous faudra d'ailleurs choisir des axes de réflexion, car nous ne pourrons pas, en quelques mois, aborder la question des départements sous toutes ses facettes. Il y aura inévitablement des frustrations...

M. Arnaud Bazin, président. - Je suis bien conscient du challenge qui nous attend tous dans le délai qui nous est imparti : autant de départements, autant de situations différentes. La distinction entre départements urbains et départements ruraux ne constitue plus qu'une grille de compréhension très partielle. Les métropoles et la fusion des grandes régions ont accru cette différenciation. Aucun département n'est superposable. Gardons à l'esprit cette très grande diversité des départements pour organiser nos auditions.

La réunion est close à 15 h 25.