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Mission "Immigration, asile et intégration" et articles 62 et 63 rattachés



M. Pierre BERNARD-REYMOND

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DEUXIÈME PARTIE :
UN PROGRAMME 303 « IMMIGRATION ET ASILE » SOUS TENSION

Le présent programme 303 regroupe 433,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 436 millions d'euros en crédits de paiement. Il est doté de 613 ETPT.

Il regroupe, d'une part, les emplois transférés de plusieurs ministères en charge jusqu'alors de la police et de la circulation des étrangers, du droit au séjour, du droit d'asile et de la prise en charge sociale des demandeurs d'asile, et, d'autre part, les crédits de fonctionnement des centres de rétention administrative, les dépenses d'éloignement, les dépenses d'intervention notamment en matière d'hébergement en CADA9(*) des demandeurs d'asile et les fonctions support du ministère de l'immigration.

Le programme compte un opérateur, l'office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), qui instruit les demandes d'asile.

Le montant total des fonds de concours attendu est de 8,7 millions d'euros en 2009, au titre principalement des fonds européen « retour » (coopération européenne en matière de gestion des retours ; 6 millions d'euros) et « frontières extérieures (système européen de surveillance des frontières extérieures et du réseau européen permanent de patrouilles aux frontières méridionales ; 2,7 millions d'euros).

I. LA PRISE EN CHARGE DES DEMANDEURS D'ASILE : UNE PREVISION BUDGETAIRE QUI N'EST PAS SOUTENABLE EN 2009

A. L'IMPORTANCE DE LA DÉPENSE PREVISIONNELLE LIÉE À L'ASILE

La dépense liée à l'exercice du droit d'asile s'établirait en 2009 à 287,6 millions d'euros. Seulement 29 millions d'euros sont consacrés au traitement de la demande d'asile par l'OFPRA.

Les autres dépenses sont liées à l'hébergement des demandeurs, à leur accompagnement social et à leurs conditions d'existence. La justification au premier euro des crédits pour 2009 repose, d'une part, sur une stabilisation des flux de demandeurs d'asile par rapport à 2008, à partir d'une estimation pour 2008 de 37.000 demandes qui sera dépassée, et, d'autre part sur une durée de procédure d'instruction de la demande d'asile de 12 mois.

Elle se décompose entre :

3 millions d'euros au titre des plateformes d'accueil des demandeurs d'asile (2,6 millions d'euros) et du financement d'associations (400.000 euros). Dans les départements recevant un flux significatif de demandeurs d'asile, l'Etat organise en effet leur accueil, traditionnellement par le biais d'associations, et propose des prestations d'accueil, d'information et de conseil. Les crédits consacrés à cette action sont en baisse, car les prestations offertes par les associations sont progressivement transférées à l'ANAEM. Les crédits prévus correspondent donc aux situations dans lesquelles l'ANAEM n'est pas encore en mesure d'assurer une mission de premier accueil des demandeurs d'asile. Il conviendra d'évaluer l'impact du transfert du premier accueil des demandeurs d'asile des associations vers un opérateur de l'Etat ;

- 195,6 millions d'euros au titre des centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA). On compte 274 centres d'accueil pour 20.689 places. Il n'est pas prévu de créer de nouvelles places de CADA en 2009, mais une relance de la programmation des places de CADA est retenue au titre des exercices 2010 et 2011 (500 places à la mi-année). 50 % des places sont aujourd'hui gérées par quatre opérateurs ou associations : AFTAM (association pour la formation des travailleurs africains et malgaches), ADOMA, France Terre d'Asile et Forum réfugiés. Les coûts de personnel représentent 39 % des centres d'accueil, compte tenu d'un taux d'encadrement d'un ETP pour dix personnes prévu par la circulaire du 24 juillet 2008 relative aux mission des CADA. Le coût moyen d'hébergement de référence est de 25,90 euros par jour10(*) ;

30 millions d'euros au titre des dispositifs d'hébergement d'urgence d'une capacité estimée à 4.222 places, dont 1.500 places au niveau national, destinées à accueillir à titre transitoire des demandeurs d'asile avant leur admission en CADA ou sortant de ces centres, ainsi que les personnes qui n'ont pas droit à l'hébergement dans ces centres, comme les personnes placées en « procédure prioritaire » ou celles dont la demande a déjà été examinée par un autre pays de l'Union européenne (« procédure dite Dublin »). Le coût moyen d'hébergement de référence est de 17,96 euros par jour ;

30 millions d'euros au titre de l'allocation temporaire d'attente versée aux demandeurs d'asile pendant toute la durée d'instruction de leur demande, y compris du recours, en application de la directive européenne 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003. Le montant de l'allocation, gérée par l'UNEDIC et les ASSEDIC, réservée aux personnes ne pouvant être hébergées en CADA, faute de place disponible, est de 315,86 euros par mois en 2009, pour un nombre de bénéficiaires estimé à 7.643.

Pour 2009, l'objectif serait d'héberger en CADA 85 % des demandeurs d'asile en cours de procédure. Cet objectif ne sera sans doute pas tenu en raison de l'évolution actuelle de la demande d'asile et de l'allongement, non anticipé, des délais de procédure devant la Cour nationale du droit d'asile.

Les dépenses très importantes liées à l'hébergement des demandeurs d'asile dépendent en effet de trois paramètres dont deux devraient être mieux maîtrisés :

- l'évolution de la demande d'asile ;

- la durée de traitement de la demande d'asile et des recours ;

- le taux d'occupation des centres par des personnes ayant droit à y résider.

Ce dernier point est évidemment important. Il fonde des objectifs et indicateurs de performances pertinents, présentés à l'appui du présent programme. Le pourcentage des places de CADA occupées au 31 décembre par des demandeurs d'asile en cours de procédure serait en 2008 de 77,8 %, avec un objectif de 85 % en 2009 et une cible de 90 % en 2010. La meilleure gestion des CADA oblige à régler les modalités de sortie, d'une part, des personnes s'étant vues reconnaître le statut de réfugié, et d'autre part des déboutés du droit d'asile.

B. LE CONTEXTE NOUVEAU LIÉ À L'ASILE

1. Une augmentation récente de la demande d'asile après plusieurs années de baisse

A la fin du mois de septembre 2008, on enregistrait au titre des neuf premiers mois de l'année 29.455 demandes d'asile, soit une moyenne mensuelle de 3.284 dossiers. La demande était en hausse de 12,6 % par rapport aux chiffres établis sur la même période en 2007. D'ici la fin de l'exercice 2008, la demande d'asile pourrait s'établir en hausse de 15 % par rapport à 2007.

En 2007, l'OFPRA avait enregistré 35.520 demandes11(*) (réexamens et mineurs accompagnants compris) soit une baisse de 9,7 % par rapport à l'année précédente. Le rythme de la baisse de la demande globale qui était de 33,6 % entre 2005 et 2006 s'était donc nettement ralenti au cours de l'année 2007, amorçant ainsi la reprise de l'année 2008.

Alors que le projet annuel de performances repose sur l'hypothèse de 37.000 demandes d'asile en 2008, et d'une stabilisation de la demande en 2009, la réalité pourrait plus vraisemblablement se situer autour de 40.800 demandes.

Le taux d'accord sur les demandes, à la fin du mois de septembre 2008, était de 16,5 %, et le taux global d'admissions après recours devant la Cour nationale du droit d'asile de 35,1 %. Ce taux est en très nette hausse par rapport à 2007 où l'OFPRA avait admis sous sa protection 3.401 demandeurs, soit un taux d'accord en première instance de 11,6 %, contre 7,8 % en 2006. Le taux global d'admission (somme des décisions d'accord de l'Office et des décisions d'annulation de la CNDA) était passé de 19,5 % en 2006 à 29,9 % en 2007. Ces chiffres soulignent le « sérieux » des dossiers de demande d'asile déposés aujourd'hui.

Par définition, le flux de demandes d'asile est difficilement prévisible et soumis à des aléas d'ordre géopolitique, voire climatique. Parmi les facteurs d'explication de la tendance actuelle, dont il est difficile de savoir si elle devrait se confirmer au cours des prochains mois, on relève une augmentation des dossiers pour les 10 premiers pays d'origine de la demande d'asile, dont la Russie et le Sénégal, une forte demande en provenance du Mali, une explosion de la demande d'asile dans les départements français d'Amérique (+ 56 % par rapport à la même période de l'année précédente) et à Mayotte.

2. Des délais d'instruction devant la Cour nationale du droit d'asile qui repartent à la hausse

Les objectifs fixés dans le projet annuel de performances pour l'OPFRA, sur le présent programme, et pour la Cour nationale du droit d'asile, sur le programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », sont les suivants :

Objectifs de délai : instruction des dossiers par l'OPFRA et des recours
par la Cour nationale du droit d'asile

(en mois et jours)

 

2006 (réalisation)

2007
(réalisation)

2008 (prévision du PAP)

2008
(réalité actuelle)

2009

(objectif)

2011

(objectif)

OFPRA

110 jours

105 jours

100 jours

104 jours

95 jours

90 jours

CNDA

12 mois 3 jours

10 mois et 21 jours

10 mois

13 mois et 21 jours

8 mois et 15 jours

6 mois

Source : projets annuels de performances

Si l'OFPRA est en mesure de tenir ses objectifs, à quelques jours près, il n'en est pas de même de la Cour nationale du droit d'asile, dont les délais moyens d'examen des recours sont passés entre 2007 et 2008 de 357 jours à 415 jours, soit 13 mois et 21 jours, contre un objectif fixé en 2008 de 10 mois.

La nature particulière des procédures liées au droit d'asile explique qu'il est difficile de descendre en-deçà d'un délai moyen de 90 jours pour une instruction de demande d'asile à l'OFPRA et d'un délai moyen de 6 mois pour la Cour nationale du droit d'asile.

Mais cette dernière juridiction est bien au-delà des délais incompressibles. Elle explique la situation par un effort de résorption du stock des dossiers anciens en 2008, qui devrait conduire à une amélioration de la situation en 200912(*). Il convient également de prendre en compte le nombre de dossiers « plaidés » par un avocat. Le taux de dossier « plaidé » est de 66 % en 2008 et les dossiers « plaidés » connaissent une durée moyenne d'examen de 15 mois et 25 jours, au-delà de la durée moyenne globale d'instruction. Le nombre de dossiers « plaidés » devrait atteindre les 100 % au cours des prochains mois : à compter du 1er décembre 2008, en application d'une directive européenne, les requérants pourront tous bénéficier de l'aide juridictionnelle, y compris ceux entrés sur le territoire de façon irrégulière.

La réduction des délais à la CNDA constitue un enjeu majeur. Faut-il le rappeler, une bonne justice n'est pas une justice lente. Les délais jouent en défaveur du demandeur « de bonne foi », qui attend pour faire valoir ses droits, et bénéficier de la protection de la France en sa qualité de réfugié. En attendant la décision, les personnes n'ont pas le droit de travailler, et ne peuvent subvenir par eux-mêmes à leurs besoins. Les délais bénéficient au contraire aux demandeurs de « mauvaise foi » qui détournent la demande d'asile de son objectif premier pour en faire un moyen de maintien sur le territoire.

Au sein de la Cour nationale du droit d'asile, la diminution des incidents de procédure et du nombre de renvois constitue une voie à explorer pour améliorer les délais, d'autant que la conjonction de la hausse prévisible des recours, liés à l'augmentation des demandes d'asile en 2008, et de celle du nombre d'affaires « plaidés » grâce à l'aide juridictionnelle, constitue un vecteur d'inflation non négligeable.

A l'OFPRA, les efforts de réduction des délais semblent avoir porté leurs fruits et la priorité peut donc porter, dans le même temps, sur l'amélioration de la qualité de l'instruction des dossiers, conformément aux recommandations de notre collègue Adrien Gouteyron en sa qualité de rapporteur spécial dans son rapport de contrôle sur la gestion des demandes d'asile de juin 200613(*). Il s'agit, notamment, d'améliorer encore l'information sur les pays d'origine et de sécuriser, sur un plan juridique, les décisions prises par l'OFPRA afin de réduire les risques d'annulation par la Cour nationale du droit d'asile.

L'augmentation du nombre de demandes d'asile devra avoir des effets sur la dotation triennale de l'OFPRA. Celle-ci pourrait être définie par le contrat d'objectifs et de moyens signée avec le ministère de l'immigration. La subvention pour charge de service public doit être actualisée en fonction de l'évolution de la demande, afin d'éviter que ne se reconstitue des stocks importants de dossiers en instance. La résorption des stocks, dans le passé, a conduit à des pics de recrutements de contractuels, avec des conséquences sur la qualité de l'instruction de la demande, et sur le climat social de l'office, ce qu'il conviendra d'éviter de reproduire.

C. UNE TENSION SUR LA DÉPENSE QUI EXIGE UNE REPONSE BUDGÉTAIRE ADAPTÉE

Le délai de traitement des demandes d'asile a une incidence budgétaire forte en ce qui concerne l'hébergement des demandeurs d'asile puisqu'un mois de délai supplémentaire par rapport à la prévision représente un coût pour les finances publiques de l'ordre de 24 millions d'euros par an.

1. Une exécution 2008 tendue

La prévision budgétaire liée à l'hébergement des demandeurs d'asile avait été réalisés sur la base d'une baisse des flux de demandes de 10 %, et sur une hypothèse de délai de procédure de 10 mois (13 mois avec le délai légal de sortie des CADA). Cette estimation ne s'est pas réalisée.

Par rapport à une dotation prévisionnelle de 35,3 millions d'euros au titre de l'hébergement d'urgence et de 28,04 millions d'euros au titre de l'allocation temporaire d'attente, des ouvertures de crédits supplémentaires ont été nécessaires sur l'exercice 2008. Le décret d'avance n° 2008-1089 du 24 octobre 2008 portant ouverture et annulation de crédits a en effet ouvert 36 millions d'euros supplémentaires, dont 24 millions d'euros au titre de l'allocation temporaire d'attente et 12 millions d'euros au titre de l'hébergement d'urgence, soit une hausse par rapport à la dotation initiale de 57 %. Ces crédits ont été gagés par des annulations de crédits sur le programme 104 : la subvention pour charge de service public à l'ANAEM ne sera pas versée en 2008 car les recettes propres de l'organisme, et l'importance de son fonds de roulement, excèdent les besoins constatés.

Dans son avis sur le projet de décret d'avance précité, en date du 16 octobre 2008, votre commission des finances avait invité le gouvernement « à tenir compte de l'évolution de la demande d'asile en 2008 afin de mieux évaluer son impact sur les dépenses d'hébergement des demandeurs d'asile en 2009 ».

2. Une exécution 2009 qui n'apparaît pas tenable

Votre rapporteur spécial a souhaité obtenir des simulations sur la charge budgétaire prévisible pour 2009 au titre de l'hébergement d'urgence et de l'allocation temporaire d'attente, en fonction d'éléments plus réalistes que ceux figurant dans le projet annuel de performances. Sur la base, prudente, d'une augmentation des demandes d'asile en 2008 de 10 %, et d'une durée actuelle des procédures de 100 jours à l'OFPRA et de 400 jours devant la CNDA, on aboutit aux évaluations de dépense suivantes en 2009 :

- si la demande d'asile se stabilise en 2009, le besoin complémentaire par rapport au projet de loi de finances proposé à votre commission des finances serait de l'ordre de 23,4 millions d'euros au titre de l'hébergement d'urgence et de 21,8 millions d'euros au titre de l'allocation temporaire d'attente, soit un total de 45,2 millions d'euros, représentant 75 % de la dotation initiale ;

- si la demande d'asile progressait encore de 10 % en 2009, le besoin complémentaire par rapport au projet de loi de finances proposé à votre commission des finances serait de l'ordre de 28,8 millions d'euros au titre de l'hébergement d'urgence et de 27 millions d'euros au titre de l'allocation temporaire d'attente, soit un total de 55,8 millions d'euros, représentant 93 % de la dotation initiale.

Besoins supplémentaires de crédits de paiement pour 2009 par rapport à la dotation 2009 en ce qui concerne l'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente

(en millions d'euros)

 

Exécution 2008

Hypothèses d'évolution de la demande d'asile

Besoin total 200914(*)

Besoin complémentaire/PLF

Stabilité en 2009

+ 10% en 2009

+ 15% en 2009

Stabilité en 2009

+10 % en 2009

+15 % en 2009

Stabilité en 2009

+ 10 % en 2009

+ 15 % en 2009

Hébergement d'urgence

52,6

8.151

8.966

9.374

53,4

58,8

61,4

23,4

28,8

31,4

Allocation temporaire d'attente

51,0

12.638

13.902

14.534

51,8

57,0

59,6

21,8

27,0

29,6

Total

 

 

 

 

 

 

 

45,2

55,8

61,0

Source : ministère de l'immigration, de l'identité nationale, de l'intégration et du développement solidaire sur la base des hypothèses de votre commission des finances

La dotation proposée pour 2009 au titre de l'hébergement d'urgence et de l'allocation temporaire d'attente n'est donc pas soutenable. Or les marges de manoeuvre de la mission « Immigration, asile et intégration » seront plus faibles en 2009 qu'en 2008 car la subvention à l'ANAEM, qui peut ne pas être versée en cours d'année, a été ramenée de 44,6 millions d'euros en loi de finances pour 2008 à 15 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2009.

Un dégel des crédits du programme 303 sera donc indispensable en 2009 conformément à l'exposé général des motifs du projet de loi de finances qui prévoit que « le dispositif [lié à la mise en réserve de précaution] pourra être aménagé en cours de gestion pour tenir compte du caractère obligatoire de certaines dépenses. Pour les programmes d'intervention sur lesquels l'Etat ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire d'attribution, les crédits mis en réserve seront libérés, sauf diminution du nombre de bénéficiaires des dispositifs ». Ce dégel ne sera sans doute pas suffisant et devra conduire le gouvernement à ouvrir des crédits supplémentaire sur le programme 303 gagés sur des annulations de crédits d'autres missions du budget général.


* 9 Centre d'accueil des demandeurs d'asile.

* 10 Par comparaison, on note que le coût moyen d'hébergement est de 38,84 euros dans les centres de rétention administrative.

* 11 Et instruit 37.500 dossiers.

* 12L'ancienneté moyenne des dossiers en stock serait aujourd'hui de 8 mois et 28 jours.

* 13 Cf. le rapport d'information n° 401 (2005-2006) : « L'OFPRA : impératif de performance administrative et exigences du droit d'asile ».

* 14 En tenant compte de la réévaluation du coût moyen, soit 17,96 par jour et par personne pour l'HU, et d'une revalorisation de 1,6 % sur le coût de l'allocation temporaire d'attente.

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