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Mission "Ville et logement" et article 60 rattaché



M. Philippe Dallier

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I. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

L'examen du projet de budget 2009 de la mission « Ville et logement » s'inscrit dans un contexte économique et financier défavorable, notamment pour le secteur de la construction. Le nombre de mises en chantier estimé en fin d'année 2008 devrait ainsi s'établir à environ 360.000 logements, ce qui reste un niveau historiquement élevé mais très inférieur au niveau atteint en 2007 avec 437.000 logements.

La question est donc posée de l'adéquation entre des choix budgétaires fondés sur des hypothèses antérieures et une crise économique et financière dont les conséquences sont sévères en termes d'activité et d'emploi.

Le projet de budget pour 2009 enregistre un net désengagement de l'Etat vis-à-vis des agences chargées de la rénovation urbaine et de l'amélioration de l'habitat. Les crédits budgétaires inscrits en direction de l'ANRU et de l'ANAH connaissent en effet une diminution sans précédent : - 93 % pour la rénovation urbaine, - 98,4 % pour l'amélioration du parc privé. Ces réductions de crédits se concentrent sur les dépenses d'intervention de la mission et la baisse doit se poursuivre durant les trois prochaines années selon la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

Pour autant, cette diminution des crédits budgétaires ne peut s'apprécier sans référence au projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, en cours d'examen par le Parlement, dont l'une des principales mesures vise à orienter directement les ressources du 1 % Logement, appelées à se substituer aux dotations de l'Etat destinées à l'ANRU et à l'ANAH.

L'apport du 1 % Logement doit prendre la forme d'une contribution supplémentaire de 850 millions d'euros par an, sur une période de 3 ans, dont 480 millions d'euros seront destinés à l'ANAH, 320 millions d'euros à l'ANRU et 50 millions d'euros contribueront à un nouveau plan de rénovation des quartiers anciens dégradés (PNRQAD). Il compensera donc la débudgétisation opérée par le projet de loi de finances pour 2009. De ce fait, les politiques publiques en faveur de la rénovation urbaine comme du logement social ne devraient pas être touchées en 2009 par le transfert de leur financement de l'Etat vers le 1 % Logement. Ainsi, par exemple, l'objectif de production de 120.000 logements sociaux pourra être assuré.

A moyen terme, cependant, existe le risque que cette « mobilisation » du 1 % Logement conduise, du fait d'une évolution vers des emplois de type subvention au détriment de prêts à moyen et long terme, à assécher une ressource qui se renouvelait et contribuait utilement à accroître l'offre de logements.

En tout état de cause, la soutenabilité des opérations de rénovation urbaine, dans lesquelles les collectivités territoriales se sont engagées avec les bailleurs sociaux, sur la base d'un engagement financier de l'Etat, ne semble pas raisonnablement pouvoir être garantie au-delà des trois années à venir, si les termes de l'équilibre budgétaire et extra budgétaire actuel ne sont pas revus.

Le projet de budget pour 2009 est aussi marqué, de façon positive, par le rattachement des actions en faveur de l'hébergement à la mission « Ville et logement », assurant ainsi la cohérence de la chaîne des « parcours résidentiels », et par un effort notable de remise à niveau de dotations, depuis longtemps sous-évaluées en ce domaine. Cette priorité est également une conséquence logique de l'entrée en application des dispositions de la loi instituant le droit au logement opposable.

Enfin, la mise en oeuvre du plan « espoir banlieues » ne transparaît pas dans le projet de budget de la mission « Ville et logement ». Elle repose, en effet, pour l'essentiel sur la mobilisation de crédits de droit commun qui figurent dans les dotations des autres missions du budget de l'Etat. Mais la préoccupation du gouvernement à l'égard des difficultés des quartiers est manifeste dans le maintien à un niveau élevé des dotations pour les actions en faveur de l'emploi et de l'accompagnement social.

Au 10 octobre 2008, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 66,7 % des réponses seulement étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

A. L'ARCHITECTURE DE LA MISSION « VILLE ET LOGEMENT » A ÉTÉ LARGEMENT MODIFIÉE

La mission « Ville et logement » comprenait depuis le projet de loi de finances 2005, quatre programmes portant sur la politique de la ville (« Rénovation urbaine » et « Equité sociale et territoriale et soutien ») et deux portant sur la politique du logement (« Aides à l'accès au logement » et « Développement et amélioration de l'offre de logement »).

Le projet de loi de finances pour 2009 modifie profondément cette architecture.

En premier lieu, un nouveau programme intitulé « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » a été intégré à la mission. Il était antérieurement associé à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Votre rapporteur spécial se félicite de ce rapprochement qu'il avait appelé de ses voeux dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2008.

Ensuite, la présentation des programmes de la politique de la ville a été très fortement modifiée.

Le programme « Rénovation urbaine », qui comportait deux actions, l'une consacrée au programme de rénovation urbaine proprement dite, et l'autre à l'aménagement des quartiers participant à la rénovation urbaine hors PNRU, disparaît.

Il en est de même du programme « Equité sociale et territoriale et soutien » qui rassemblait les crédits destinés aux interventions sociales de la politique de la ville.

Ces deux programmes sont fusionnés dans un nouveau programme « Politique de la ville » qui comporte quatre actions :

- trois d'entre elles existaient précédemment dans le programme « Equité sociale et territoriale et soutien ». Il s'agit des actions « prévention et développement social », « revitalisation économique et emploi » et « stratégie, ressources et évaluation » ;

- la quatrième action, nouvellement créée, est intitulée « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie ». Son objectif est défini par le projet annuel de performances, comme « recouvrant l'ensemble des champs qui concourent à l'amélioration de l'habitat et du cadre de vie, soit le programme de rénovation urbaine, l'amélioration du cadre de vie et des actions ciblées sur les collèges les plus dégradés ».

Le programme « Aides à l'accès au logement » est le seul présenté selon la même structure que les années précédentes.

Enfin, le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » comporte désormais une action supplémentaire « 06. Délégués du préfet dans les quartiers ».

Selon le projet annuel de performances, cette nouvelle action « regroupe les emplois et la masse salariale correspondant aux délégués du préfet - fonctionnaires de l'Etat choisis par les préfets pour animer la politique de la ville et les réseaux de services publics locaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville - dans le cadre du plan espoir banlieues ».

B. LA DÉBUDGÉTISATION DES DÉPENSES D'INTERVENTION

1. La diminution des crédits de la mission : - 6,22 % pour les crédits de paiement

Le projet de budget de la mission « Ville et logement » pour 2009 se caractérise par une forte diminution des crédits budgétaires de 14,50 % pour les autorisations d'engagement et de 6,22 % pour les crédits de paiement cependant compensée en grande partie par le recours aux ressources du 1% Logement.

Cette baisse est plus particulièrement marquée s'agissant des crédits de la rénovation urbaine, des crédits de réhabilitation de l'habitat indigne et des crédits contribuant au financement du logement locatif social au sein de la « ligne fongible ». Les diminutions sur ces trois actions atteignent respectivement 93,84 %, 100 % et 36 % par rapport à 2008.

Il en résulte notamment que les deux agences concernées, ANRU et ANAH, opérateurs de la mission, ne sont plus financées par le budget qu'à hauteur d'une partie de leurs charges de fonctionnement. L'ensemble de leurs crédits d'intervention est désormais pris en charge par des financements extérieurs, en provenance de la participation des employeurs à l'effort de construction.

2. Un recours massif à des recettes extra budgétaires

Dans l'introduction du projet annuel de performances, la ministre du logement et de la ville précise que « l'évolution de ces crédits s'accompagne de la réorientation des emplois des moyens, notamment ceux du 1 % logement, autour des priorités de la politique du logement dans une logique d'optimisation ».

La question de la substitution opérée entre les crédits budgétaires et le 1 % Logement, de ses conséquences et de ses risques, a fait l'objet de longs développements lors de l'examen par le Sénat du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion et votre rapporteur spécial renvoie sur ce point au rapport pour avis qu'il a présenté au nom de votre commission des finances1(*).

Evolution des crédits budgétaires et extrabudgétaires

(CP en millions d'euros)

 

 

2008

2009

2010

2011

Prévention exclusion

dotations budgétaires

992,99

1 117,38

1 069,41

1 032,87

Politique de la ville

dotations budgétaires

1 024,23

769,26

688,26

680,26

ressources extrabudgétaires

486,00

803,00

803,00

803,00

- dont UESL

453,00

770,00

770,00

770,00

- dont CGLLS et CDC

33,00

33,00

33,00

33,00

AAL

dotations budgétaires

4 993,90

4 945,30

4 946,70

4 975,15

DAOL

dotations budgétaires

1 158,17

804,67

827,31

678,60

ressources extrabudgétaires

18,00

498,00

498,00

498,00

- dont UESL

0,00

480,00

480,00

480,00

- dont TLV

18,00

18,00

18,00

18,00

Sous-total budgétaire

8 169,29

7 636,61

7 531,68

7 366,88

Sous-total extrabudgétaire

504,00

1 301,00

1 301,00

1 301,00

TOTAL budgétaire et extrabudgétaire

8 673,29

8 937,61

8 832,68

8 667,88

Source : ministère du logement et de la ville

Le projet annuel de performances indique en outre que : « par ailleurs, la mobilisation de recettes nouvelles (en particulier pour le logement social la péréquation entre organismes et les ventes de logements sociaux à leurs occupants) permet un recentrage des aides à la pierre sur la construction de logements neufs ».

De fait, la recherche de financements pour la politique du logement, et plus particulièrement pour le logement social2(*), conduit le gouvernement à proposer de mettre en place des mécanismes de « mutualisation » soit entre organismes bailleurs soit entre les bénéficiaires du logement social et leurs bailleurs.

C'est ainsi que les diminutions de crédits de l'action « Construction locative et amélioration du parc » du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » devraient être en partie compensées, selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, par le produit des surloyers sur les locataires dépassant les plafonds HLM et par le produit de la taxe sur les organismes qui n'ont pas d'activité de construction, les « dodus-dormants »3(*). Les montants respectifs de ces produits pourraient atteindre, selon les estimations moyennes fournies à votre rapporteur spécial, respectivement 200 millions d'euros et 100 millions d'euros en 2009.

C. LES PRINCIPAUX CHIFFRES DE LA MISSION « VILLE ET LOGEMENT »

1. Des emplois augmentés des effectifs des délégués du préfet

La mission « Ville et logement » représente en 2009, 3.505 emplois autorisés en équivalent temps plein travaillé (ETPT) contre 3.145 en 2008. Tous les emplois, participant aux quatre programmes de la mission, sont comptabilisés sur le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement ».

L'augmentation du plafond d'emploi total correspond à la mise à disposition de 350 délégués des préfets.

Votre rapporteur spécial se félicite sur ce point de la reconnaissance du rôle joué par les délégués de l'Etat dans les quartiers, qui ont inspiré le dispositif proposé par le gouvernement. Il avait lui-même mis en évidence, lors d'un contrôle budgétaire mené en 20064(*), leur place comme lien entre l'administration et les habitants des quartiers. La création de ces délégués des préfets ne correspond cependant pas exactement aux recommandations de votre rapporteur spécial qui n'avait pas estimé souhaitable d'engager une professionnalisation de ces fonctions, jugeant préférable de conserver les liens de ces fonctionnaires avec leurs administrations d'origine.

On notera, en outre, que le coût de la professionnalisation (soit 22,4 millions d'euros) aurait mérité d'être comparé à celui d'une généralisation et d'un recentrage sur les quartiers prioritaires tels que les proposait votre commission des finances.

Il convient d'ajouter à ces emplois, les emplois des quatre principaux opérateurs agissant dans le cadre de la mission : l'agence nationale de l'habitat (ANAH), l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé).

Tableau des emplois des opérateurs de la mission « Ville et logement »

Opérateur

Emplois 2008

Emplois 2009

ANAH

138

143

ANRU

75

81

CGLLS

29

29

ACSE

311

263

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances pour 2009

La diminution des effectifs de l'Acsé est liée la création d'un nouvel opérateur chargé des politiques d'immigration constitué sur la base de l'ANAEM, et qui reprendra les missions exercées antérieurement par l'ACSE au bénéfice des primo-arrivants. La création effective de ce nouvel opérateur aura lieu en 2009. 60 ETP de l'Acsé doivent lui être transférés.

2. Des dépenses fiscales de 11 milliards d'euros, supérieures aux crédits de la mission

Les dépenses fiscales liées à la mission « Ville et logement » sont pour leur quasi-totalité rattachées au programme « Développement et amélioration de l'offre de logement »5(*).

Elles représentent une masse de plus de 11 milliards d'euros, en progression de 15,7 % par rapport à 2008.

Dépenses fiscales de la mission ville et logement

(en millions d'euros)

 

2008

2009

Programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables »

Impôts d'Etat

25

25

Impôts locaux, pris en charge par l'Etat

384

407

Programme 147 « Politique de la ville »

Impôts d'Etat

290

300

Impôts locaux, pris en charge par l'Etat

86

91

Programme 109 « Aide à l'accès au logement »

Impôts d'Etat

36

36

Programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement »

Impôts d'Etat

9 448

10 978

Impôts locaux, pris en charge par l'Etat

19

20

Total

Impôts d'Etat

9 799

11 339

Impôts locaux, pris en charge par l'Etat

489

518

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances pour 2009

Le poids des dépenses fiscales est également supérieur de 33 % à celui des crédits budgétaires de la mission « Ville et logement ».

3. Des crédits budgétaires en baisse programmée

La mission « Ville et logement » représente, en termes de crédits budgétaires 7.604 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 7.636 millions d'euros de crédits de paiement6(*). Ces crédits sont, à périmètre constant, en baisse respectivement de 14,5 % en autorisations d'engagement etde 6,2 % en crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2008.

Evolution des crédits, détaillée par action de la mission

(en euros)

 

AE 2008 (LFI)

AE 2009

(PLF)

Variation

CP 2008 (LFI)

CP 2009

(PLF)

Variation

Programme 177 "Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables"

Prévention de l'exclusion

58 095 774

64 874 970

11,68%

58 095 774

64 874 970

11,67%

Actions en faveur des plus vulnérables

906 234 898

988 306 380

9,06%

857 002 840

988 306 380

15,32%

Conduite et animation de la politique de lutte contre l'exclusion

28 217 428

26 200 428

-7,15%

28 437 428

26 200 428

-7,87%

Rapatriés

51 013 000

38 000 000

-25,51%

51 013 000

38 000 000

-25,51%

Programme 147 "Politique de la ville"

Prévention et développement social

340 289 968

363 173 674

6,72%

367 489 968

383 173 674

4,27%

Revitalisation économique et emploi

375 400 000

308 950 000

-17,70%

382 200 000

313 950 000

-17,86%

Stratégie, ressources et évaluation

43 030 000

58 140 000

35,12%

43 030 000

58 140 000

35,12%

Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie (nouveau)

382 299 349

14 000 000

-96,34%

227 299 349

14 000 000

-93,84%

Programme 109 "Aide à l'accès au logement"

Aides personnelles

4 985 900 000

4 937 000 000

-0,98%

4 985 900 000

4 937 000 000

-0,98%

Accompagnement des publics en difficulté

8 042 500

8 300 000

3,20%

8 042 500

8 300 000

3,20%

Programme 135 "Développement et amélioration de l'offre de logement"

Construction locative et amélioration du parc

1 321 436 067

586 000 000

-55,65%

929 731 953

592 810 000

-36,24%

Soutien à l'accession à la propriété

6 342 374

4 700 000

-25,90%

6 055 868

4 770 000

-21,23%

Lutte contre l'habitat indigne

24 582 846

0

-100,00%

24 418 821

0

-100,00%

Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction

8 063 172

8 680 000

7,65%

7 032 618

8 680 000

23,42%

Soutien

168 247 628

176 008 000

4,61%

167 182 827

176 008 000

5,28%

Délégués du préfet dans les quartiers (nouveau)

0

22 400 000

 

0

22 400 000

 

Total

8 707 195 004

7 604 733 452

-14,50%

8 142 932 946

7 636 613 452

-6,22%

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances pour 2009

L'évolution à la baisse des crédits budgétaires de la mission « Ville et logement » est confirmée par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

Evolution des programmes de la mission ville et logement

(en millions d'euros)

 

2009

2010

2011

Evolution 2011/2009

Programme 177 "Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables"

AE

1 117

1 069

1 032

-7,61 %

CP

1 117

1 069

1 032

-7,61 %

Programme 147 "Politique de la ville"

AE

744

701

688

-7,53 %

CP

769

688

680

-11,57 %

Programme 109 "Aide à l'accès au logement"

AE

4 945

4 946

4 975

0,61 %

CP

4 945

4 946

4 975

0,61 %

Programme 135 "Développement et amélioration de l'offre de logement"

AE

797

578

582

-26,98 %

CP

804

827

678

-15,67 %

Total mission

AE

7 604

7 296

7 279

-4,27 %

CP

7 636

7 531

7 366

-3,54 %

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances pour 2009

*
* *


* 1 Avis n° 11 (2008-2009).

* 2 Le financement du soutien au « logement social de fait » est assuré par des dépenses fiscales.

* 3 La création de cette taxe est proposée par le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion. Le Sénat, en première lecture, a toutefois repoussé son entrée en vigueur à 2011.

* 4 Rapport d'information n° 320 (2006-2007) « Les délégués de l'Etat pour la politique de la ville : un essai réussi, une transformation toujours en attente ».

* 5 Les principales dépenses fiscales sont détaillées dans l'examen de ce programme.

* 6Complétés par un montant très limité de fonds de concours, pour un total envisagé de 130.000 euros, provenant de contributions de tiers aux études locales sur le logement.

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