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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES


24 Juin 2021

- Présidence de de Mme Françoise Gatel, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Auditions sur la situation et l'avenir des services préfectoraux et déconcentrés : M. Gilles ANDREANI, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes, et M. Jean-Michel LAIR, conseiller-maître de la quatrième chambre de la Cour des comptes

Mme Françoise Gatel, Présidente. - Nous sommes très heureux de vous écouter aujourd'hui. Depuis longtemps, nous sommes passionnés par le sujet de la déconcentration.

Le Président de la République a indiqué qu'une des priorités de la fin de son quinquennat était la réforme de l'Etat. Au-delà de la crise territoriale et sociale que nous avons traversée, nous avons observé des révélateurs très puissants de la désarticulation des services de l'Etat : la crise des Gilets jaunes et la crise sanitaire. Nous sommes face à une obligation d'efficacité, qui passe par davantage de cohérence et une réorganisation.

Dans ce contexte, le Premier ministre a confirmé son souhait d'« amincir l'Etat central pour remplumer les services déconcentrés ». Nous avons le sentiment objectif que, parallèlement à la déconcentration, l'administration centrale s'est renforcée et travaille peut-être d'un peu trop loin, alors que l'on ne gère bien que de près.

La reprise, à l'été 2020, des directions départementales interministérielles par le ministère de l'intérieur au détriment de Matignon, constitue également une réforme d'ampleur, qu'il convient d'évaluer. Cette réforme se traduit par la mise en place des secrétariats généraux communs aux directions départementales interministérielles (DDI). Certains s'interrogent sur la pertinence d'un rattachement des préfets au ministère de l'Intérieur, et non à Matignon. Le Sénat est très actif sur ce sujet. L'an dernier, nous avons, de façon assez oecuménique, adressé 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales et plaidé pour un renforcement du rôle du préfet de département. Nous réaffirmerons cette position dans le projet de loi 4D, ce qui peut amener des commentaires quant à un éventuel renouveau des départements. Il ne s'agit pas de cela, mais de l'exigence d'efficacité et de proximité. Avec la création des grandes régions, nous constatons que l'espace départemental est souvent un espace de grande efficacité.

Le pertinent rapport « Où va l'Etat territorial », publié en 2016 par Éric Doligé et Marie-Françoise Perol-Dumont, prend une dimension nouvelle avec la décision du Gouvernement de supprimer le corps des préfets pour fonctionnaliser ces derniers. C'est dans ce contexte que la Délégation aux collectivités territoriales a souhaité poursuivre son enquête et l'actualiser. Nous avons désigné deux rapporteurs, Agnès Canayer et Éric Kerrouche, pour évaluer la situation des services préfectoraux et déconcentrés. Cette mission devrait nous donner des éléments d'actualisation pour la réforme que le Gouvernement entend conduire.

Des questions se posent certainement sur l'organisation de l'Etat, mais aussi sur la capacité en termes de moyens et de ressources pour l'Etat d'exercer de façon satisfaisante ses missions dans les territoires. Convier la Cour des comptes à échanger avec nous sur ce sujet nous a paru d'autant plus pertinent que celle-ci a publié en décembre 2017 un rapport intitulé « Les services déconcentrés de l'Etat : clarifier leurs missions, adapter leur organisation, leur faire confiance » Nous vous attribuons le mérite de la clarté et savons que le point d'équilibre entre un Etat centralisé et son administration déconcentrée reste difficile à atteindre. Nous faisons également face à un sujet d'ordre culturel, la France ayant parfois des difficultés à déconcentrer véritablement l'Etat. Des réformes se sont succédées et les initiatives n'ont pas manqué ces dernières années. Ce flux continu peut paraître déstabilisant et ces réformes ne sont peut-être pas toujours évaluées. Nous estimons ne pas avoir atteint le degré d'efficacité nécessaire, il est très important de se donner un objectif, en évitant de tomber dans l'écueil de la crise sanitaire. L'organisation de l'Etat doit permettre de faire face à tous les temps : la tempête comme le temps calme.

Nous sommes impatients d'entendre votre analyse, l'exigence de stabilité, d'efficacité, les questionnements du préfet, la coordination des services de l'Etat, etc. Nous serions très intéressés également de vous écouter sur les projets de réformes à venir ou celles qui sont intervenues.

M. Gilles Andreani. - Merci beaucoup, Madame la Présidente, de vos aimables mots de bienvenue. Je souligne que c'est toujours un plaisir et un honneur de venir au Sénat. J'y présenterai la semaine prochaine un rapport sur le bilan du rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'Intérieur. Les réalités locales, l'administration territoriale sont donc au coeur de nos travaux, au sein de la quatrième chambre. Je suis accompagné de Jean-Michel Lair, responsable à la quatrième chambre et à ce titre du contrôle de l'administration générale et territoriale de l'Etat.

Nous parlerons donc du dernier grand rapport de la Cour sur le sujet, en décembre 2017, Monsieur Lair y ayant directement participé, ce qui n'est pas mon cas.

Je me permets également de faire état des travaux que nous avons menés depuis lors et qui se rapportent à des sujets sur lesquels pourrait se porter votre intérêt. Le premier d'entre eux est un rapport sur les services publics dans les territoires ruraux, effectué à la demande du Comité d'évaluation et de contrôle (CEC) des politiques publiques de l'Assemblée nationale. J'y ferai peut-être allusion dans nos échanges. Le deuxième est un rapport sur la réforme portée par le plan préfectures nouvelle génération (PPNG), qui s'est traduit par d'importantes économies de personnel et la dématérialisation de services d'état civil.

En guise d'introduction, je vais vous présenter un rapport de 2017, énorme travail impliquant la plupart des chambres de la Cour. 49 recommandations ont été formulées dans ce rapport et c'est dans les semaines qui viennent que les administrations concernées répondront à nos questionnaires. Nous disposerons donc d'un bilan - que nous pourrons vous communiquer - des suites données à nos recommandations de décembre 2017.

Je voudrais préfacer cette brève présentation par une citation de la loi du 6 février 1992, figurant en tête de ce rapport de 2017 : « l'administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et les services déconcentrés de l'Etat ». Les réformes de la décentralisation et la réforme régionale touchent les services déconcentrés de l'Etat et l'évolution de ces derniers n'est pas sans incidence sur le fonctionnement des collectivités territoriales. Ces deux problèmes sont peut-être trop rarement envisagés ensemble. Les réformes de l'administration territoriale et l'extension de la décentralisation sont trop déconnectées. L'une retentit souvent sur l'autre sans qu'on ait le loisir de les articuler.

A la lumière du rapport de la Cour des comptes, que dire des services déconcentrés ? Tout d'abord, ces services ont subi une véritable réforme, au début des années 2010, avec la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (REATE). Cette réforme n'est pas sans incidence sur le plan des effectifs (- 10 % des effectifs au périmètre de la REATE). Hors REATE, les trois principaux réseaux de l'administration de l'Etat sont l'éducation nationale, la police et gendarmerie, ainsi que les finances publiques. Les deux premiers de ces réseaux n'ont pas été diminués en effectifs, et dans notre rapport sur les services publics en milieu rural, nous constatons que ces réseaux n'ont pas déserté les territoires, y compris les plus éloignés de l'administration centrale. Ces réseaux se sont réadaptés, mais en volume, ils n'ont pas diminué. Il en va autrement du réseau des finances publiques, qui est en cours de décroissance (- 10 % à l'époque de notre rapport, cette décroissance se poursuivant).

Malgré cette réforme, l'administration renvoie une image de stabilité, pour deux raisons principales. Tout d'abord, les préfets restent une image fixe, même si leurs statuts et missions changent. Ensuite, la carte de plusieurs administrations territoriales ne s'est pas beaucoup modifiée : carte des sous-préfectures, réseau judiciaire (37 cours d'appel), etc. Il y a donc une forme de contraste entre une réforme réelle et une apparence de stabilité.

La Cour a délivré trois messages principaux et quatre séries de recommandations. Le premier message consiste à approfondir la réforme pour réaxer les services déconcentrés de l'Etat sur leurs missions prioritaires. Les réductions ont affecté des missions, en mettant certaines de celles-ci en risque : les missions de contrôle (installations classées, sécurité sanitaire, etc.) et la capacité à faire face aux crises, notamment sanitaires.

Cette réforme s'est beaucoup appuyée sur le levier numérique, qui est toujours assorti de limites, notamment le cloisonnement persistant d'un certain nombre de systèmes d'information de l'Etat et des collectivités territoriales.

Au-delà de la réforme accomplie, des marges de progrès persistaient dans l'exercice des missions des services déconcentrés. L'administration territoriale se partage entre quatre niveaux, certaines missions pouvant être concentrées au niveau national, notamment les missions de contrôle les plus sensibles.

La Cour a estimé à l'époque de son rapport que le niveau stratégique de l'organisation territoriale entre ces différents échelons nous paraissait être le niveau régional. Il nous semblait essentiel que des plateformes aident à ce niveau : services départementaux, sous-préfectures, etc. Tel était le niveau que nous avions identifié comme devant être renforcé.

Cependant, nous avions noté que l'Etat ne tirait pas toutes les conséquences de la décentralisation. Nous citions des compétences qui n'étaient plus du ressort de l'Etat, comme les fonctions de soutien au tourisme des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), prérogatives des collectivités territoriales, ou dans le domaine social, avec un rôle de coordination parfois flou.

Le dernier levier de transformation, en tension avec l'objectif de déconcentration, correspond au transfert de certaines compétences à des établissements publics spécialisés. L'efficience peut recommander une spécialisation de ce type, ce qui peut créer une action locale échappant à la coordination par les préfets.

Le deuxième message constatait que l'Etat devait s'ajuster aux conséquences des réformes touchant les collectivités territoriales, particulièrement la réforme régionale. Certes, des efforts ont été fournis, mais l'Etat s'est retrouvé face au même dilemme que les régions : organisation multisites, absence de regroupements des fonctionnaires concernés autrement que sur la base du volontariat, contraintes indemnitaires, etc. La Cour des comptes, dans un rapport sur la réforme régionale, met en exergue ces surcoûts, liés à la dispersion des services. L'Etat n'a pas échappé à ces critiques. Par ailleurs, le regroupement des régions n'a pas empêché la persistance de découpages dérogatoires, qu'il s'agisse de l'éducation nationale, de la justice, de l'administration pénitentiaire, etc.

Nous avions noté que l'échelon départemental avait été plus affecté que l'échelon régional par les baisses d'effectifs. Cela contrastait avec une situation du réseau infradépartemental qui restait dense et évoluait lentement. L'Etat demeure fortement présent à cet échelon infradépartemental, mais dans des structures parfois fragilisées. Nous pouvons par exemple citer les 60 sous-préfectures comportant moins de dix agents à présent, ce qui appelle une réflexion. Le réseau administratif de l'éducation nationale nous a également semblé devoir être corrigé.

Le troisième message était relatif à la gestion. Le regroupement de services, la modification de la carte des responsabilités fonctionnelles des services territoriaux de l'Etat n'ont qu'une portée limitée si les responsables à la tête de ces services ne disposent pas d'une latitude en matière de gestion correspondant au nouveau périmètre de responsabilités qui leur est assigné. Tel est bien le cas des blocages RH très importants. Sur le plan de la gestion des personnels, les regroupements ont laissé perdurer des systèmes de gestion très fortement centralisés, donc des freins à une bonne gestion locale de l'administration territoriale. De même, sur le plan budgétaire, le volume des crédits déconcentrés retranchés des dépenses de personnel, montrait une marge de manoeuvre effective des préfets beaucoup plus réduite qu'imaginé. Pour les fonctions support des services que j'ai mentionnés, nous avions recommandé la création d'un budget opérationnel de programme (BOP) régional unique des fonctions support de services de l'Etat, notant que d'importants progrès pouvaient être réalisés dans le domaine de l'immobilier et celui du numérique.

Je vous épargnerai nos 49 recommandations dans le détail. Ces recommandations étaient regroupées en quatre grands chapitres :

- recentrer les services déconcentrés sur les missions prioritaires de l'Etat et répartir de façon plus efficace l'exercice de ces missions ;

- faire des services publics numériques un levier de transformation des services déconcentrés de l'Etat ;

- accélérer l'adaptation de l'organisation territoriale des services de l'Etat ;

- faire davantage confiance aux services déconcentrés dans la gestion mutualisée et décloisonnée de leurs moyens.

Merci beaucoup, Madame la Présidente.

Mme Françoise Gatel, Présidente. - Merci beaucoup. Avant de passer la parole à nos deux collègues rapporteurs, je voudrais faire un commentaire sur l'évolution des services territoriaux de l'Etat, en lien avec les réformes d'organisation territoriale. Les différentes lois territoriales du quinquennat précédent ont positionné la région comme une échelle de pertinence pour l'action des services de l'Etat. Or, si nous avons constaté qu'effectivement, des mutualisations de fonctions support pouvaient être opérées au niveau régional et nourrir l'échelon départemental, toutes les analyses de ce type ont été violemment bousculées par la crise sanitaire, qui a mis en évidence le couple préfet/maire. Ce n'est pas que, soudainement, la commune ait repris de la puissance et le préfet en ait retrouvé, mais de nombreuses politiques sont articulées entre les services de l'Etat et les collectivités locales, sans suffisamment d'échange ni de coordination. Il s'agit souvent là en l'occurrence de questions de méthodes de travail.

Mme Agnès Canayer. - Effectivement, il est difficile d'envisager la décentralisation sans déconcentration. A l'aube de l'examen de la loi 4D, nous constatons que certaines fragilités persistent, notamment dans l'organisation des services déconcentrés de l'Etat, que vous avez pointée dans votre rapport de 2017.

Je voulais revenir sur l'efficacité des services déconcentrés et la hiérarchisation des missions dévolues à ces services, que vous prônez. Le 19 avril dernier, le Premier ministre a fait paraître une circulaire, demandant qu'une véritable hiérarchisation soit mise en oeuvre, en lien avec les services territoriaux et les services centraux. Estimez-vous que cela permettrait de renforcer cette efficacité ?

Par ailleurs, vous pointez également le rôle du numérique comme permettant d'améliorer la déconcentration de l'Etat. S'agit-il vraiment d'une piste d'amélioration ?

M. Éric Kerrouche. - Plusieurs réflexions font écho à vos prises de parole. Vous avez évoqué la situation des sous-préfectures, qui n'ont pas été revues depuis 1926, soit depuis près de 100 ans. Vous avez indiqué que certaines d'entre elles comptaient moins de dix agents. Quel est le sens de leur action ? Faut-il procéder à des regroupements au niveau infra-départemental ? Quelle serait la bonne maille ? En France, l'arrondissement du sous-préfet n'a jamais fait sens du point de vue territorial.

En outre, depuis la création des préfets de région en 1964, le rôle de ces derniers est tantôt réaffirmé et tantôt, il cède la place au préfet de département. Faut-il procéder de façon uniforme sur tous les territoires ? Quel est le niveau pertinent ?

Enfin, s'agissant des ressources humaines, vous avez fait état de difficultés de management. Quelles seraient les mesures prioritaires en la matière ?

Merci de vos réponses.

M. Gilles Andreani. - Je propose que Monsieur Lair réponde aux questions de Madame la sénatrice Canayer, puis je répondrai à celles de Monsieur le sénateur Kerrouche.

M. Jean-Michel Lair. - Les feuilles de route ministérielles prévues par la circulaire du Premier ministre d'avril 2021 constituent un dispositif qui semble aller dans le bon sens, car elles visent à définir des priorités, à fixer des objectifs et à mettre en place un dispositif d'évaluation de la mise en oeuvre. Comme point fort de cette entreprise, nous observons une adaptation prévue au plus près des besoins des territoires, avec une coconstruction ascendante, vers l'administration centrale. Ce projet donne également la possibilité au préfet de demander des adaptations des feuilles de route. D'ailleurs, les préfets ont l'obligation de faire un premier point au bout de trois mois avec le ministère de l'Intérieur sur l'avancement de cette démarche.

Il faut également évoquer le souci de la continuité de l'Etat, puisque la feuille de route s'adresse au préfet titulaire du poste, même si un changement est intervenu.

La feuille de route vise la mise en oeuvre de réformes et de politiques publiques prioritaires, mais aussi de projets structurants, qui peuvent être des projets de transformation des services déconcentrés de l'Etat.

Dans tous les cas, une évaluation doit être lancée sur la base d'indicateurs accompagnés de cibles à atteindre.

Certes, nous manquons de beaucoup de recul pour apprécier ce dispositif. Plusieurs points devront être spécialement suivis : la priorisation des actions et des projets, le traitement des éléments qui ne sont pas prioritaires, la convergence de l'allocation des ressources avec les objectifs fixés et la portée des évaluations en fin de processus. Des expérimentations étaient prévues dans le courant de l'année 2021, qui devraient donner lieu à quelques précisions.

En ce qui concerne la question de la numérisation, la Cour a abordé ce sujet à l'occasion de l'étude de la dématérialisation de la délivrance de certains titres par les préfectures. Au-delà des difficultés transitoires liées à la mise en place très rapide d'un nouveau dispositif, la dématérialisation et la numérisation ne permettent pas de régler tous les problèmes. Ce processus a été lancé trop rapidement sans doute pour l'adoption de démarches en ligne dès lors qu'une alternative d'accès physique était maintenue. Cela a entraîné une grande difficulté d'accès de certains usagers, en lien avec des problèmes informatiques techniques, qui avaient largement été sous-estimés. Des dysfonctionnements, des coûts supplémentaires ont été générés par la nécessité de revoir le dispositif. Il ne faut pas aller trop vite, mais laisser mûrir ces projets, pour éviter les surcoûts financiers et sociaux. Le travail indispensable de la simplification préalable du dispositif réglementaire n'a pas été mené dans des conditions satisfaisantes, un dispositif de numérisation ayant simplement été greffé dans un deuxième temps.

Il faut également évoquer les difficultés d'accès des populations réfractaires au numérique. Ce problème a sans doute été sous-estimé au départ. Le ministère a créé ultérieurement des points d'accueil numérique en préfecture, qui devaient ensuite se fondre dans les Maisons des services au public (MSAP) devenues ensuite les Maisons France Services. Compte tenu de la très forte demande des usages, ces points d'accueil ont été maintenus, en complémentarité des MSAP. La chambre a constaté que, dans de nombreux départements, il était difficile de recruter des jeunes pour faire vivre ces points d'accueil.

En ce qui concerne les sous-préfectures, nous savons tous qu'elles connaissent des problèmes de gestion de leurs ressources humaines, d'immobilier, d'adaptation à l'évolution des missions du ministère de l'Intérieur, etc. La Cour a formulé quelques propositions à ce propos, tendant à détacher les sous-préfets des arrondissements. Quelques évolutions intéressantes ont été organisées dans certains départements, avec par exemple la création de pôles départementaux. Cette démarche est intéressante et permet de rationaliser le réseau des préfectures et sous-préfectures, à condition qu'elle soit bien pensée en amont.

M. Gilles Andreani. - Un travail de réflexion et de clarification global doit être entrepris sur l'arrondissement, les sous-préfectures, le rôle du sous-préfet, etc. Celui-ci incarne physiquement l'Etat tout en étant le chef d'un service. Tout cela appelle une réflexion d'ensemble, comme la Cour le recommandait dans son rapport de 2017.

En ce qui concerne les préfets de région, il faut tenir compte de l'instauration d'une répartition fonctionnelle des rôles, mais aussi d'une forme de hiérarchie entre préfet de région et préfet de département. L'échelon des zones de défense se renforce dans la gestion de la lutte contre le terrorisme et dans l'administration de la police. La Cour n'a pas publié sur ce sujet, sur lequel il m'est donc difficile de répondre avec assurance. Nous nous apprêtons cependant à lancer une enquête d'ampleur sur le rôle des préfets. Vos interrogations à ce propos, Monsieur le Sénateur, resteront présentes à notre esprit, en lien avec la problématique de l'adaptation de l'administration aux situations locales. Je souscris à cette réflexion, que nous n'avons pas encore formellement entreprise.

Nous avons des réponses plus précises à vous apporter concernant la gestion des ressources humaines dans l'administration territoriale. En 2017, nous avions fait état de neuf recommandations à ce titre, allant toutes dans le même sens : réduire le nombre de corps, développer des corps interministériels, harmoniser les responsabilités de gestion des ressources humaines au meilleur niveau, etc. Il est tout à fait anormal que des revalorisations indemnitaires aient pu avoir lieu à l'occasion du rapprochement des corps, sans qu'en contrepartie aient été posées des obligations de mobilité.

M. Antoine Lefèvre. - Monsieur le Président, vous avez esquissé un certain nombre de remarques, de critiques, et surtout de propositions d'adaptations. Comme plusieurs de mes collègues l'ont évoqué, nous avons remarqué combien nos sous-préfets ont été à la manoeuvre à l'occasion de la crise sanitaire. Dans des équipes réduites, nos sous-préfets ont parfois dû faire preuve d'une grande imagination.

Je souhaitais revenir sur le thème du numérique : comment améliorer l'expertise et la montée en compétence, au sein même des administrations centrales, pour que, lorsque des outils informatiques sont déployés, nous puissions être le plus pertinents possible ?

M. Charles Guené. - Je partage avec vous l'avis selon lequel l'Etat est resté bien présent sur les territoires. La question qui se pose est plutôt de savoir s'il y joue toujours le rôle attendu. Vous indiquez qu'il n'a pas toujours su prioriser ses missions et je suis d'accord avec vous concernant les difficultés liées aux mobilités de personnel. Cependant, avez-vous mené un travail prospectif pour apporter aux services de l'Etat des réponses modernes ? Le numérique ne constitue à ce titre qu'un moyen. Nous constatons que l'échec partiel des Maisons France Services et de la présence de l'Etat pour accompagner les usagers provoque un transfert de charge en direction des collectivités locales. Allez-vous travailler sur ce point ?

M. Gilles Andreani. - S'agissant de la conduite du changement numérique, nous avons réalisé un rapport pour votre Commission des finances. Il s'agit d'ailleurs du rapport le plus intéressant auquel j'ai eu la chance de participer au sein de la Cour des comptes. Ce rapport est pratique et donne des prescriptions pour bien conduire un projet numérique. Nous avons travaillé avec le souci de délivrer des messages et des recommandations pratiques et opérationnels. Sur ces sujets, c'est l'usager et le service qui doivent être au coeur du projet. Les projets doivent être peu nombreux, conduits rapidement et constituer l'occasion de transformer le service.

Au sénateur Guené, je répondrai que nous n'avons pas mené de travail prospectif sur l'évolution des transferts de charge pouvant résulter de la difficulté pour l'Etat à maintenir certains services de proximité et le report pouvant opérer en direction des collectivités territoriales. Ce phénomène a été précisément chiffré dans le cadre du PPNG, les services de l'Etat ayant contracté avec plusieurs mairies pour procéder au recueil des empreintes digitales et les photographies en vue de la délivrance automatisée de documents. Nous devrions nous intéresser davantage à ce problème plus vaste. Généralement, le rapport annuel sur les finances publiques locales porte des éléments sur les transferts de charge, mais j'ignore exactement quel est ce transfert de charge.

Mme Sonia de La Provôté. - Je souhaitais vous poser deux questions, en commençant par cette exigence de proximité et d'adaptation aux diversités territoriales. Comment envisagez-vous une efficacité des politiques publiques si l'on ne réfléchit pas à la subsidiarité entre le préfet de région et le préfet de département ? Ne s'agit-il pas en l'occurrence de deux missions différentes ?

Ma deuxième question porte sur le rôle de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT), interlocuteur récent, à l'échelon départemental. Quel est selon vous le rôle de cette fameuse ANCT, présidée par le préfet de département ? Peut-elle apporter une forme de réponse à cette meilleure structuration et cette subsidiarité exigée entre les collectivités territoriales et les différents échelons des services de l'Etat ?

M. Bernard Delcros. - Tout d'abord, à l'épreuve de la crise sanitaire que nous venons de traverser, nous estimons qu'il faut renforcer les prérogatives des préfets de département, surtout dans les très grandes régions.

Par ailleurs, au moins dans certains territoires, les sous-préfectures ont encore du sens, même si elles doivent évoluer. Nous pouvons nous dire qu'avec le numérique, la proximité physique perd de son sens. Cependant, sur le terrain, notamment dans les vastes territoires ruraux comptant des communes de taille très restreinte, les mairies ne proposent que très peu de services administratifs. La proximité de ces maires avec les services des sous-préfectures est très importante et rassurante dans ces territoires.

Ma question rejoint enfin celle de Sonia de La Provôté. Estimez-vous qu'il soit positif que les préfets de région, qui doivent veiller sur l'ensemble des départements et l'équité entre les départements, soient également les préfets du département dans lequel est implantée la préfecture de région ?

M. Jean-Michel Houllegatte. - Dans vos 49 propositions, un axe vise à tirer toutes les conséquences de la décentralisation. Vous y regrettez la faible appétence des services de l'Etat à devenir facilitateurs. Or, à l'heure où les appels à projets se multiplient et où les collectivités ont besoin de médiation entre ces appels à projets, pensez-vous que cette proposition soit toujours opportune ?

Je souhaitais également revenir sur l'articulation entre les agences de l'Etat, très nombreuses, et les services déconcentrés de l'Etat. Nous constatons par exemple que le préfet va reprendre la main sur l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), nous constatons l'implication de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) dans nos territoires, etc. Quelle articulation doit-on viser entre les agences de l'Etat et leur implication territoriale et les administrations déconcentrées de l'Etat ?

M. Gilles Andreani. - Pour ce qui est du couple préfet/préfet de région, je dois m'en tenir à ce que la Cour a publié : nous n'avons pas encore arrêté de position sur ce sujet. Dans le rapport que je présente, nous étions conscients de ce problème et suggérions de créer des préfets délégués à certaines tâches d'administration, pour décharger certains préfets de région de la gestion de ces services réorganisés.

La question sur l'ANCT rejoint en outre celle qui portait sur les agences. Il s'agit en l'occurrence d'un angle mort de la réflexion sur la déconcentration. En effet, certaines de ces agences disposent elles-mêmes de services déconcentrés, qui souvent échappent à l'autorité du préfet. A chaque agence, en fonction de sa mission, doit correspondre un certain type de relation à organiser avec l'échelon préfectoral. Il ne semble qu'une solution générale doive être préconisée de ce point de vue.

Enfin, en ce qui concerne les sous-préfectures, nous n'avons pas été plus loin que de réfléchir à la délimitation des arrondissements et aux missions des sous-préfets. En effet, dans les territoires ruraux, le sous-préfet est l'interlocuteur privilégié des maires. Néanmoins, il convient de réfléchir davantage à ce qu'est aujourd'hui un sous-préfet. Nous y avons incité le ministère de l'Intérieur dans l'une de nos recommandations.

Mme Françoise Gatel, Présidente. - Merci, Monsieur le Président. Je veux vous remercier pour votre écoute et cet échange. Les nombreuses questions de nos collègues montrent le niveau de préoccupation du Sénat sur ce sujet, le Sénat étant la chambre des territoires. Nous portons ces sujets, non avec un regard critique, mais en constatant une forme d'urgence à évaluer, proposer, expérimenter. Nous avons expliqué à la ministre que la déconcentration est un outil dont seul l'objectif d'efficacité nous intéresse. Nous devons en effet revenir aux missions et aux services en utilisant comme critère le principe de subsidiarité, garant de l'efficacité. Soyons tous conscients qu'un binôme accomplit l'action publique pour sa plus grande efficacité. Ce binôme doit entretenir un esprit de partenariat. Merci beaucoup, Monsieur le Président.

Audition de Bernadette Malgorn, ancienne préfète de région et ancienne secrétaire générale du ministère de l'intérieur, élue municipale et métropolitaine de Brest

Mme Françoise Gatel, Présidente. - Madame Malgorn, vous êtes aujourd'hui élue locale, municipale et métropolitaine de Brest. Vous avez également été préfète de région et secrétaire générale du ministère de l'intérieur. Vous êtes sans doute à classer dans la catégorie des serviteurs de l'Etat, puisque vous avez été la première femme préfète de région et de zone de défense et de sécurité. Votre parcours est exemplaire. Je suis très heureuse de vous accueillir. Vous avez également une autre qualité, que nous apprécions particulièrement au Sénat : votre parole est très libre. Pour nous, c'est l'expression d'un courage, d'une audace. Vos analyses sont d'une clairvoyance rare. Nous sommes très heureux d'échanger avec vous sur les services déconcentrés de l'Etat, sujet marronnier au Sénat. Nous nous y intéressons régulièrement, puisque c'est aussi le coeur de l'efficacité de l'action publique. Nous avons donc lancé une nouvelle mission sur ce sujet, portée par Agnès Canayer et Eric Kerrouche. Au-delà de circonstances révélatrices, comme la crise sanitaire, le Président de la République annonce une réforme très importante, que le Sénat pourra accompagner. Nous venons d'échanger avec des magistrats de la 4ème chambre de la Cour des comptes. Chacun d'entre nous rêve de simplicité, mais les choses sont complexes et diverses, en fonction des territoires. Votre double expérience de grand serviteur de l'Etat et d'élue constitue pour nous un profil très original. Je vous laisse la parole, Madame la Préfète.

Mme Bernadette Malgorn. - Bonjour et merci de votre accueil.

Je situerai mon introduction dans un contexte qui n'est plus celui des années 2000 et encore moins des années 1980, début de la décentralisation. L'époque actuelle est marquée par la crise des Gilets jaunes et la crise sanitaire de la Covid-19, qui ont conduit nombre d'observateurs et d'acteurs de la vie publique à revenir sur terre. L'explosion de l'économie numérique avait pu donner l'impression que tout devenait virtuel, que l'on choisissait ses communautés d'appartenance, que les GAFAM suffiraient à répondre aux besoins individuels, transcendant les nations et leur disputant la souveraineté, abolissant les corps intermédiaires. Dans de nombreux pays, des mouvements populaires, d'un nouveau type, comme les printemps arabes, les parapluies à Hong-Kong, etc., connaissent souvent une récupération politique, mais ont pour caractéristique commune de vouloir réoccuper l'espace public avec un symbole concret. En France, ce furent les Gilets jaunes, qui ne demandaient au départ ni le référendum d'initiative citoyenne (RIC), ni la suppression de l'ENA, mais s'opposaient à l'augmentation de la taxe sur le gazole. Nous redécouvrons l'espace et le temps.

Lors de ces événements, la gestion du maintien de l'ordre a donné lieu à de nombreuses critiques et certaines leçons en ont été tirées. Il en est une qui reste à affirmer : on ne peut assurer le rétablissement et le maintien de l'ordre que de près, à portée de boulon et de pavé. En face à face, on négocie jusqu'au bout. C'est pourquoi il faut dans chaque département une autorité responsable du fait que force restera à la loi de la République. Jusqu'à présent, cette autorité est celle du préfet.

J'appelle votre attention sur la vigilance à accorder à la réforme des services territoriaux de la sécurité. Il faut qu'il s'agisse d'une autorité administrative, civile qui mette en branle la force publique.

Nul n'a pu nier le caractère chaotique de la gestion de la crise sanitaire. Certes, le virus était inconnu, mais la France disposait d'un plan pandémie interministériel, qui aurait permis une gestion territoriale différenciée sur le terrain, par les préfets, en lien avec les maires et les collectivités territoriales. Ce plan n'a pas été déclenché. Ce choix incompréhensible a été lourd de conséquences. On s'est contenté d'un plan sectoriel, géré par les ARS. Tardivement, le couple maire/préfet a été redécouvert, pour bien vite l'oublier. En réalité, l'efficacité a dépendu de la capacité de coordination entre les différentes autorités, rôle que ni le ministre de la Santé, ni les ARS ne pouvaient jouer.

Non, nous ne sommes pas des avatars dans un monde virtuel. Nous sommes des individus qui se déplacent, ont des besoins vitaux, s'affrontent parfois physiquement, souffrent et meurent parfois. Toutes ces réalités nécessitent une organisation collective sur le terrain : telles sont les missions des services territoriaux de l'Etat.

J'écarte à ce stade l'hypothèse de la disparition du préfet et de son remplacement éventuel par un élu, ministre, président ou gouverneur. En effet, nous sommes sous le régime de la réforme constitutionnelle de 2003, accompagnée par l'acte 2 de la décentralisation, qui a confirmé l'organisation de type préfectoral, tout en en modifiant le statut. Jusqu'à 2003, l'article 72 de la Constitution parlait d'un délégué du Gouvernement dans une circonscription administrative de l'Etat. Depuis le 29 mars 2003, le préfet est un représentant dans les collectivités territoriales, envers lesquelles il a des devoirs. Le préfet n'est en effet plus délégué du Gouvernement, même si le côté politique de cette fonction subsiste, puisqu'il est le représentant de chacun des membres du Gouvernement auprès de ces collectivités territoriales.

La rédaction de 2003 ajoute l'expression « représentant de l'Etat », ce qui entérine une formule déjà bien présente dans les lois et décrets. Je traduirai cette double fonction par cet adage : « le préfet est le représentant sur le territoire de l'Etat dans sa permanence et des gouvernements dans leur alternance ».

Il est à présent question de la suppression du corps préfectoral. Cela n'est pas un débat corporatiste. L'institution préfectorale remonte au Consulat, mais la création du corps, en 1950, s'inscrivait dans un mouvement de modernisation de l'administration dans l'après-guerre, à la suite de la création de l'ENA en 1945. La littérature nous avait dressé des portraits rarement flatteurs des préfets d'avant-guerre, mondains ou très politiques, etc. La création du corps préfectoral est une rupture. Il s'agit d'une professionnalisation et la reconnaissance d'un métier, qui s'est accompagnée de la définition de modalités de recrutement, mais aussi d'éléments extérieurs. Ces recrutements sont maintenant majoritaires chez les sous-préfets et représentent la moitié des préfets, l'autre moitié étant issus de l'ENA.

Les précédentes réformes touchant le corps préfectoral avaient été menées en cohérence avec des réformes plus larges de la décentralisation et de l'aménagement du territoire. En 1964 est promulguée une réforme du statut accompagnant l'amorce d'une décentralisation, avec la création de directions départementales. Les décrets du 10 mai 1982, instituant les commissaires de la République et les principes de la déconcentration, faisaient suite à la grande loi de décentralisation du 2 mars 1982. La nouvelle modification du décret statutaire des préfets en 2004 se situait dans la droite ligne de l'acte 2 de la décentralisation de 2003. Aujourd'hui, il ne s'agit plus de réformer le statut du corps préfectoral, mais de le supprimer, sans lien évident avec une grande étape de décentralisation.

Cet impact de la fonctionnalisation permettra le recrutement de préfets complètement extérieurs au service public, dans des proportions non contingentées. Or, les proportions sont importantes. Les préfets ont toujours été nommés et révoqués à la discrétion du Gouvernement. Le pourcentage de préfets complètement extérieurs à l'administration était limité à l'origine au cinquième de l'effectif global, pourcentage porté au tiers en 2009. En tant que gestionnaire du corps, j'ai pratiqué ce recrutement diversifié, qui, à doses maîtrisées, apporte une expérience différente, qui enrichit le métier. Mais si l'on ne veut pas perdre en compétences, il reste difficile à gérer. Une nomination de préfet nécessite de trouver une concordance entre un profil, une collectivité départementale, son terrain, ses caractéristiques, ses élus et des circonstances et des enjeux variables dans le temps. Selon moi, la gestion des corps est très liée à la connaissance structurelle et conjoncturelle du territoire. C'est pourquoi son transfert éventuel à la délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (DIESE) engendrerait une perte de lien avec le territoire.

La fonctionnalisation emporte plusieurs risques, un excès de politisation, une perte de compétences et une mauvaise adéquation aux collectivités territoriales.

Je voudrais m'interroger avec vous sur la notion de « cadres dirigeants » et de « corps intermédiaires ». Dans cette réforme de la haute fonction publique, on voit disparaître la notion de « cadres dirigeants de métier », au profit d'une vaste catégorie d'encadrement supérieur de l'Etat. Les hauts fonctionnaires de métier sont-ils voués à la simple mise en oeuvre ou sont-ils toujours des fonctionnaires de conception et de direction ? Cet écrasement de la hiérarchie se constate dans les grandes entreprises. Ne procède-t-il pas d'un mouvement de contournement des corps intermédiaires, que les collectivités locales ont pu constater à leur détriment dans la gestion de la pandémie ? Or, les politiques publiques sont très souvent partagées entre l'Etat et les collectivités locales et ne peuvent être conçues sans associer ceux qui seront chargés de leur mise en oeuvre.

La circulaire du Premier ministre du 19 avril 2021 définit la feuille de route des préfets, avec une dizaine d'indicateurs à choisir parmi 68 politiques prioritaires. Cette méthode strictement descendante est pour moi regrettable. Depuis les années 2000, nous avons envisagé l'élaboration d'un projet d'action stratégique de l'Etat en régions et dans les départements, permettant au préfet d'élaborer lui-même sa feuille de route, en lien avec les acteurs locaux. Dans les exercices de contractualisation entre l'Etat et les collectivités territoriales, on constate une insuffisance de la phase d'analyse commune des besoins de la collectivité et des populations, pour se résumer parfois à faire entrer les projets locaux dans des cases prédéfinies.

Avec les vagues successives de décentralisation, de nombreuses missions opérationnelles de l'Etat, pour l'essentiel exercées au niveau départemental, ont été transférées aux collectivités territoriales, notamment aux départements, voire aux communes, comme l'urbanisme. Après plusieurs vagues de transfert, il a fallu recomposer, dans un périmètre réduit.

En 2007, j'avais essayé de fonder la réforme de l'organisation administrative de l'Etat sur quelques principes directeurs. J'ai proposé que les services régionaux, regroupés dans huit pôles préfigurant les Directions correspondant au bloc ministériel, attirent des expertises spécialisées dont l'Etat a toujours besoin sur les territoires. A l'époque, on pouvait déjà observer que ces expertises n'existaient plus au niveau départemental. Il fallait aussi éviter les doublons avec les collectivités territoriales. En revanche, il fallait répondre aux besoins de proximité de la population, notamment au regard de l'extension de la numérisation de l'administration et des téléprocédures. Il fallait donc réorganiser les services départementaux de l'Etat, non sous l'angle des découpages ministériels, mais selon un vécu local.

J'ai également proposé que l'on clarifie la subordination des préfets de département aux préfets de région, s'agissant de l'adaptation et de la mise en oeuvre des politiques publiques. J'ai aussi proposé une responsabilité totale du préfet de département pour la sécurité, la gestion de crise et la gestion de l'immigration. La création des grandes régions a bousculé cet équilibre et appelle sans doute une reconfiguration du réseau.

Pour conclure, l'organisation territoriale de l'Etat me semble entretenir un lien fort avec celle des collectivités territoriales, mais elle n'est cependant pas séparable de l'évolution de l'Etat central et de ses opérateurs. Une partie de la réponse réside dans l'architecture de la loi organique relative aux lois de finance (LOLF). Des efforts ont été entrepris pour éviter les silos, mais ces efforts demeurent trop légers.

La judiciarisation de l'action publique constitue un autre déterminant des missions de l'Etat, faisant encourir un risque personnel à de nombreux agents. Ce processus engendre une inflation des fonctions d'inspection et de contrôle. Par ailleurs, une réflexion doit être menée sur le périmètre même de l'action publique, mais c'est une autre affaire.

M. Éric Kerrouche. - J'ai beaucoup travaillé sur la socialisation dans le corps préfectoral. Vous avez évoqué un déséquilibre progressif dans le corps, ce qui me paraît la menace que fait planer la réforme. Être préfet ou sous-préfet, c'est apprendre le métier de l'Etat. L'équilibre est subtil et il semble nécessaire de maintenir une certaine culture préfectorale, qui risque d'être remise en cause dans le temps, déséquilibrant ainsi la gouvernance de nos territoires. La fin du corps préfectoral me semble très problématique, d'autant que celui-ci est déjà grandement ouvert sur l'extérieur.

De nombreux travaux portent sur l'externalisation de l'Etat. Nous constatons un recours à une main-d'oeuvre contractuelle, notamment dans les sous-préfectures. Peut-on faire fonctionner l'Etat avec des béquilles sur les territoires ? Ces institutions, qui représentent parfois des coquilles vides, ont-elles encore un sens ?

Mme Agnès Canayer. - Effectivement, l'inquiétude est grandissante au sujet de la disparition du corps des préfets. Les élus locaux se plaignent souvent que ceux-ci font avant tout descendre l'information des ministères, sans toujours jouer un rôle d'accompagnement et de proximité. Ne pensez-vous pas que cette réforme du corps préfectoral va encore amplifier ce phénomène ?

Ma dernière question concerne la représentation dans les territoires. L'efficacité de l'administration territoriale de l'Etat repose sur la proximité et les liens humains. Aujourd'hui, les Maisons France Services vous paraissent-elles répondre à cet enjeu de proximité ?

Mme Bernadette Malgorn. - Effectivement, on souligne aisément le risque de la politisation, mais moins l'évolution même du métier, qui est un métier de vocation. Ce métier souffre d'un problème d'attractivité. L'accroissement des nominations extérieures signifierait que les sous-préfets en passe d'être nommés préfets n'auraient pas de perspectives de carrière. Selon moi, il ne faut donc pas aller dans ce sens.

En ce qui concerne la question de l'externalisation et du recours aux contractuels, l'Etat ne peut pas développer en son sein toutes les expertises. La délégation de service public doit être encadrée et l'Etat doit conserver sa capacité de maîtrise d'ouvrage, pour énoncer le besoin que l'on veut voir couvrir par l'externalisation.

Quant à l'embauche de contractuels pour faire face à un manque d'attractivité de certaines localisations, il s'agit d'un élément devant entrer en ligne de compte lorsque l'on réfléchit à la reconfiguration du réseau territorial.

Certains sujets ont en outre été occultés. La gestion de la poussée de l'immigration a par exemple nécessité de recourir à des contractuels. Les files d'attente aux portes des préfectures et des sous-préfectures sont en effet constituées d'étrangers en attente d'étude de leur dossier. Il a donc fallu recourir à des contractuels pour répondre à ces demandes.

Certes, le préfet est de plus en plus poussé à jouer un rôle descendant. Un cadre dirigeant est-il nécessaire pour faire ce métier ? Avec les réseaux sociaux et internet, chacun peut se rendre compte des décisions du Gouvernement et des débats du Parlement. Nous pouvons relier ce phénomène à une tendance managériale, que l'on constate également dans le monde de l'entreprise, avec le débat sur le malaise des cadres et des hiérarchies intermédiaires. Si ce rôle de préfet se borne à commenter ce dont chacun peut se rendre compte, s'agit-il véritablement d'un métier ? Dans ce cas, des amateurs, proches du pouvoir politique, feraient sans doute de meilleurs commentateurs que les hauts fonctionnaires. Cette tendance n'est pas liée à la centralisation ni à la déconcentration, mais renvoie au fonctionnement interne de l'Etat. Il s'agit d'une méthode de gouvernance, qui se traduit par un affadissement de la responsabilité administrative et politique, supplantée par la responsabilité pénale. La gestion chaotique de la crise sanitaire peut ainsi s'expliquer par une identification des risques pénaux dans la gestion de ce type de crise. Les décisions ont dès lors été prises par celui qui ne courait pas de risques en la matière, le Président de la République, qui s'est doté d'un Conseil de Défense, sans transparence. Or, pour résoudre une crise, l'efficacité suppose que chacun des acteurs soit conscient de son rôle et de ses relations avec les autres responsables.

Pour répondre à une autre question, s'agissant de la mise en oeuvre des politiques, nous disposons désormais d'outils, tels que les téléprocédures ou l'accès de plus en plus large à des données. A ce titre, des médiateurs sont nécessaires. Plusieurs dispositifs ont été mis en place, avec des résultats qui semblent très variables en fonction des territoires. Ils sont parfois forcément appréciés, alors que parfois, ils demeurent à peine identifiés. Or, pour les citoyens, l'ensemble des services publics forme un tout.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Madame la Préfète, vous êtes également conseillère communautaire. Quel regard portez-vous sur la fonction publique territoriale ? En quoi cette dernière et la fonction publique d'Etat territorialisée peuvent-elles se rejoindre ? La création d'un corps unique territorialisé vous semble-t-elle envisageable ?

Mme Sonia de La Provôté. - Je souhaitais évoquer les sujets de l'urbanisme et de l'aménagement, domaines de politiques publiques où plusieurs difficultés s'expriment. Dans ces domaines, les élus locaux font face à de multiples interlocuteurs de l'Etat et parfois à des injonctions contradictoires, engendrant de grandes difficultés. Quel regard portez-vous sur cette situation ? S'ajoutent à ces difficultés des différences d'interprétation d'un territoire à l'autre, d'une région à l'autre, selon les interlocuteurs de l'Etat et leur vision de la règle ou de la norme. N'y voyez-vous pas une nécessité d'une harmonisation nationale sur la vision que l'Etat doit avoir de l'interprétation de la règle, avec des possibilités de dérogations locales ?

Mme Bernadette Malgorn. - En ce qui concerne les liens entre la fonction publique territoriale et la fonction publique d'Etat, j'attache une certaine importance au statut, qui crée une culture commune, une déontologie, soit une base permettant des échanges. Les mobilités entre la fonction publique territoriale et la fonction publique de l'Etat sont positives, mais des fusions de corps d'administrateurs pourraient ne pas être les plus indiquées. Ces fusions seraient sans doute plus faciles à opérer pour des corps techniques, mais il semble qu'au contraire, dans la fonction publique territoriale, on cherche à rapprocher les administratifs et les techniciens. Pour ce qui est des administrateurs de l'Etat et des administrateurs territoriaux, il faut étudier les fonctions considérées. Le préfet est par exemple personnellement, politiquement et administrativement responsable, alors que, dans la fonction publique territoriale, même les directeurs généraux des services sont sous la responsabilité de l'exécutif. Les positionnements, les niveaux de responsabilité personnelle, etc., sont très différents, ce qui n'empêche pas cependant qu'un certain nombre de hauts fonctionnaires des collectivités territoriales soient devenus préfets avec efficacité. Ceux qui y sont parvenus sont ceux qui ont véritablement épousé la fonction.

C'est également sous l'angle de la responsabilité que je répondrai à Madame de La Provôté. Dans notre organisation administrative, on souffre du maintien de tous les principes d'application du droit continental, alors qu'on importe également largement le droit anglo-saxon, la soft law et des normes techniques. Chaque administration examine les projets sous l'angle de son propre code et de l'ensemble de la jurisprudence, pour couvrir les risques. Plutôt que d'envisager des dérogations locales, sans doute faudrait-il simplifier des réglementations. Or, malgré la complexité et l'évolution du monde, les préfets doivent prendre des décisions. C'est d'ailleurs pour ces prises de décision que nous avons besoin de responsables politiques et administratifs. Toutefois, l'action menée sous le regard permanent du monde entier, via les réseaux sociaux, rend l'exercice encore plus complexe. Sans doute s'agit-il là d'une raison supplémentaire pour laisser davantage de marge de manoeuvre.

Mme Françoise Gatel, Présidente. - Merci beaucoup, Madame la Préfète, pour votre regard toujours incisif, très factuel, tourné vers l'efficacité et un horizon très large.

La réunion est close à 11 h 30.