Projet de loi de finances pour 2004 : Environnement

3. Des inquiétudes sur le financement de l'ADEME

Au total, les moyens de fonctionnement (DO + CP) versés à l'Agence de développement et de maîtrise de l'énergie (ADEME) par le ministère de l'écologie et du développement durable atteignent 100 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004.

Si la dotation de fonctionnement augmente légèrement pour atteindre 29,4 millions d'euros, en revanche les crédits de paiement restent stables, à hauteur de 71 millions d'euros .

De plus, les autorisations de programme diminuent de 76,6  % pour être fixées à 167 millions d'euros.

LES CRÉDITS D'INTERVENTION DE L'ADEME

(en milliers d'euros)

Actions	AP 2003	AP 2004	CP 2003	CP 2004
Energie	61 000	61 000	19 867	19 867
Déchets ménagers et assimilés	85 000	70 000	27 683	28 173
Dépollution des sols	13 000	13 000	4 234	4 234
Ramassage des huiles	19 000	-	6 188	6 188
Isolation acoustique au voisinage des aérodromes	17 000	-	5 537	5 047
Lutte contre la pollution atmosphérique	14 000	14 000	4 560	4 560
Surveillance de la qualité de l'air	9 000	9 000	2 931	2 931
Total	218 000	167 000	71 000	71 000

Source : projet de loi de finances pour 2004

La baisse des autorisations en programme peut en partie s'expliquer par les mesures de réorganisation concernant les interventions de l'ADEME. En effet, à compter de 2004, celle-ci ne devrait plus financer l'aide à l'isolation acoustique au voisinage des aérodromes, ni non plus le ramassage des huiles usagées.

- L'aide à l'isolation phonique des riverains des 10 principaux aéroports est actuellement gérée par l'ADEME. Les crédits affectés à cette opération sont indépendants du montant de la taxe payée par les compagnies aériennes et incluse dans la TGAP, et sont en pratique insuffisants pour couvrir les besoins.

A partir du 1er janvier 2004, les gestionnaires des 10 principaux aéroports vont bénéficier du produit de la taxe prélevée sur les compagnies aériennes, conformément au principe de réparation des nuisances qu'elles génèrent. Cette taxe augmenter, de 17 millions d'euros en 2003 à 55 millions par an en 2004. Elle sera désormais directement et intégralement affectée à l'isolation phonique des logements situés dans les plans de gêne sonore et modulée en fonction de l'aéroport, du type d'avion et de l'heure de décollage. L'ADEME pourra, à leur demande, assister les gestionnaires d'aéroports en 2004.

- La filière de collecte et d'élimination des huiles usagées est organisée sur la base d'un réseau des ramasseurs agréés par les préfets de département pour une durée de 5 ans et d'un réseau d'installations d'élimination -régénération et valorisation énergétique- autorisées et agréées par arrêté préfectoral dans le cadre de la réglementation sur les installations classées. Le financement du dispositif est assuré par l'ADEME, qui dispose à cet effet d'une dotation budgétaire spécifique de 19 millions d'euros en 2003.

A compter de 2004, sur le modèle de ce qui se fait pour les déchets d'emballage avec les sociétés Adelphe et Eco-emballages, le ramassage des huiles usagées serait confié directement à des opérateurs privés, qui percevraient une contribution auprès des producteurs d'huile.

Ceci explique que ces actions ne soient plus abondées qu'en crédits de paiement pour achever le financement des opérations engagées au titre des lois de finances antérieures.

Votre rapporteur pour avis prend acte de ces mesures de réorganisation des compétences de l'ADEME tout en s'interrogeant sur le devenir de la TGAP « sur les huiles de base et sur les modifications à apporter à la taxe pour l'atténuation des nuisances sonores, instaurée par le décret n° 94-503 du 20 juin 1994 et qui constituait l'un des compartiments de la TGAP.

En revanche, s'agissant de la reconduction des crédits de paiement à hauteur de 71 millions d'euros, votre rapporteur pour avis est d'autant plus inquiet que l'an dernier, il avait été expliqué que l'ADEME, pouvait faire face à ses engagements, en raison de l'importance des reports de 2002 sur 2003 estimés à 240 millions d'euros mais que les réserves seraient quasiment toutes utilisées en 2003 .

S'agissant de la politique des déchets, l'ADEME n'a fait qu'assurer le financement du déport de 2002, ce qui représentait un nombre de dossiers importants déposés par les collectivités locales juste avant l'échéance du 1 ^er juillet 2002.

En outre, les interventions de l'ADEME en matière, de politique énergétique ont fortement augmenté, en raison de l'accroissement des demandes de soutien et de financement, ce qui a imposé un redéploiement interne au sein du budget d'intervention pour que les moyens disponibles en 2003 soient au moins équivalents à ceux effectivement dépensés en 2002.

On peut donc considérer que l'exercice consistant à utiliser les redéploiements de crédits et l'utilisation des reports et des réserves disponibles a atteint ses limites.

Dans ces conditions, on peut légitimement craindre que la simple reconduction des crédits de paiements au niveau atteint en 2003 réduise considérablement la capacité d'action de l'agence en 2004.

Cette inquiétude se trouve très largement confortée par le rapport de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'environnement qui soulignait que « bien loin de s'inscrire dans une logique de lissage du ressaut des besoins de financement de l'ADEME, les reports ont permis de limiter à 71 millions d'euros les CP ouverts en LFI 2003. Le ressaut est annoncé pour le PLF 2004, les besoins en CP étant estimés à 260 millions d'euros (...). Il faudra donc dégager dans le PLF 2004 les moyens de financement d'un ressaut de 190 millions d'euros » .

Conscient de ce risque qui obère les capacités d'intervention de l'ADEME, le Gouvernement n'a pu, pour 2004, que mettre en place une solution de court terme, qui sur le fond n'a rien de satisfaisant, et qui ne résout pas les besoins de financement de l'agence à moyen terme.

Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, un fonds de concours à vocation « temporaire » a été institué, uniquement constitué de crédits de paiement. Son montant s'élève à 210 millions d'euros et il est alimenté par les contributions « volontaires » de quatre agences de l'eau ainsi réparties :

- Agence Seine-Normandie : 110 millions d'euros

- Agence Rhin-Meuse : 45 millions d'euros

- Agence Loire-Bretagne : 38 millions d'euros

- Agence Rhône-Méditerranée-Corse : 17 millions d'euros

Sur ces 210 millions d'euros, 135 millions d'euros seraient versés à l'ADEME, pour faire face à ses dépenses en matière de déchets, 60 millions financeraient la lutte contre les inondations et 15 millions, la protection des zones humides.

Ce prélèvement, selon les explications du ministère de l'écologie et du développement durable, se justifie par l'existence de l'abondante trésorerie de certaines agences -871,7 millions d'euros, cumulés en août 2003- alors même que la maîtrise des dépenses de l'Etat constitue une contrainte majeure.

Votre rapporteur pour avis ne peut que prendre acte de ce « moyen de sauvetage », qu'il juge acrobatique et peu satisfaisant .

Il souhaite faire valoir que les agences doivent nécessairement conserver un certain volant de trésorerie pour financer des travaux dont la réalisation s'échelonne sur plusieurs années, ou ne se réalisera qu'en fin de programme, alors même que les redevances sont perçues annuellement. Il observe également que le VIII ^e programme des agences a été construit volontairement en déséquilibre pour permettre aux agences de résorber des réserves jugées trop importantes. Il ne faudrait pas que des prélèvements successifs opérés à d'autres fins que le VIII ^e programme ne viennent remettre en cause la réalisation de ce dernier.

De plus, ce mécanisme nuit à la lisibilité des politiques menées par le ministère en charge de l'environnement et ses établissements et à leur nécessaire contrôle par le Parlement. En 2004, les dotations budgétaires affectées à la politique de l'eau et à l'ADEME seront majorées des sommes provenant de ce fonds de concours, mais votre rapporteur pour avis ne dispose d'aucune nomenclature précise des actions qui seront financées par ce biais.

Enfin, comme l'a assuré le ministère, il s'agit d'un fonds à vocation unique, si bien que la question du financement de l'ADEME se reposera, dans les mêmes termes, en 2005, même si l'abandon de certaines missions et la réduction des autorisations de programme tempèrent les besoins de financement de l'agence.

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Lors de sa réunion du 19 novembre 2003, la Commission des Affaires économiques a, sur proposition de son rapporteur pour avis, émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'écologie et du développement durable inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.