Audition de M. Patrick
GOHET,
délégué interministériel aux personnes
handicapées
(jeudi 5 février
2004)
M. le
PRÉSIDENT -
Nous accueillons maintenant M. Patrick Gohet,
délégué interministériel aux personnes
handicapées. Nous aimerions connaître votre sentiment sur le
projet de loi dans sa forme actuelle, et savoir comment vous souhaiteriez
peut-être le voir évoluer. Après votre intervention, les
commissaires et le rapporteur vous interrogeront.
M. Patrick GOHET -
Mesdames et messieurs les sénateurs,
je
vous remercie d'avoir bien voulu m'entendre sur ce projet de loi.
D'emblée, je salue la part importante que la Haute Assemblée
prend, en particulier depuis quelques années, dans la politique du
handicap. L'ancien directeur général de l'UNAPEI que je suis n'a
pas oublié le rôle qui a été le vôtre dans
l'issue de l'affaire Perruche. A cet égard, vous avez été
cohérents avec vous-même puisque ce que vous aviez entamé
dans le cadre de cet amendement a été poursuivi dans le rapport
du sénateur Paul Blanc, qui constitue un document exhaustif reprenant
l'ensemble des questions relatives à la politique du handicap. Vous avez
également mené une enquête sur la maltraitance dont les
personnes handicapées peuvent être les victimes. Vous avez
même élaboré une proposition de loi destinée
à réformer la législation de 1975. Considérant que
tout cela est important, je tenais à le souligner.
La politique du handicap constitue une politique globale, encadrée dans
notre état de droit par une législation, qui ne se limite pas
à une loi. Ce projet de loi ne saurait en effet répondre à
toutes les questions. D'autant plus qu'il serait stigmatisant s'il avait la
prétention de le faire. Il en est beaucoup d'autres qui doivent
être sollicités pour intégrer le handicap dans leurs
préoccupations.
On ne saurait douter de l'effectivité du programme d'action qui a
été rendu public la semaine dernière. Il en allait de
même pour les programmes d'action des précédents
gouvernements. Vous avez observé qu'en 2003, les mesures
envisagées ont été doublées par rapport à
celles adoptées par le précédent gouvernement. Il en sera
de même en 2004. Ainsi il n'y a pas lieu de douter de la
détermination des pouvoirs publics à mener à terme ce
programme de création de moyens, car ceux-ci sont tout simplement
nécessaires. Il est important que les assurés sociaux et les
contribuables soient engagés dans cet effort, qui doit être
mené jusqu'à son terme. Vous me permettrez d'ajouter à ce
projet de loi et à ces programmes d'actions une liste de
quatre-vingt-dix-sept mesures que l'on m'a chargée de piloter.
Dix-huit ministères ont été réunis autour
d'une même table - et ce jusqu'en 2008 - sur des sujets
extrêmement divers. Cette initiative vise à montrer que les
pouvoirs publics n'ont pas uniquement l'intention de proclamer des principes et
de proposer des textes de portée très générale,
mais souhaitent également mettre en oeuvre des mesures engageant
l'ensemble de la collectivité publique.
A mes yeux, ce projet de loi constitue un compromis. Il s'agit même d'un
bon compromis. Dans le troisième temps de mon intervention, je
m'attacherai à préciser dans quelle mesure il s'agit d'un
compromis perfectible.
Le projet de loi : le fruit d'un compromis
Pendant six mois de travail intense, dix-huit ministères se sont
mis autour d'une table pour travailler sur ce projet. Compte tenu des cultures
et objectifs de chacun de ces ministères, ce texte résulte d'un
véritable compromis. Il s'agit également d'un compromis entre les
pouvoirs publics et la société civile. A cet égard, il
convient de rendre hommage à l'implication exceptionnelle des
organisations représentatives - qu'elles soient associatives ou
professionnelles - dans le cadre du Conseil national consultatif des
personnes handicapées (CNCPH). Animées d'une doctrine et
soucieuses de leurs objectifs, elles ont mené une intense
réflexion pendant neuf mois. Il s'agit également d'un compromis
entre un héritage et des apports nouveaux. Il est absolument
insupportable d'entendre publiquement que rien ne se fait dans le domaine du
handicap. Il n'en est rien puisqu'il existe des commissions, des institutions
et des allocations, qui pourraient certes faire davantage. Nier tout cela
serait nier l'action de la quasi-totalité des gouvernements qui depuis
une trentaine d'années se sont succédés et ont
travaillé, de manière différente selon leur
sensibilité. Cela reviendrait également à nier l'effort
qui a été demandé depuis une trentaine d'années
à nos concitoyens, en leur qualité de contribuables et
d'assurés sociaux.
Nous partons d'un héritage marqué par une dominante, qui consiste
à prendre en compte l'état de la personne, plutôt que sa
situation. La loi de 1975 constitue notre héritage. Il convient de le
concilier avec des apports nouveaux qui nous viennent de l'Union
européenne (non-discrimination, égalité des chances,
participation, etc.) et de l'OMS. Cette dernière insiste sur
l'adaptation ou la non-adaptation de l'environnement de la personne à
son état. Il s'agit là d'un apport extrêmement important.
Il nous faut également construire un compromis entre une ambition et une
volonté. De mon point de vue, il n'y a pas à douter de l'ambition
et de la volonté politiques qui animent l'ensemble de la
collectivité publique. Il faut également tenir compte du contexte
et des circonstances. Pour autant, ce projet de loi, qui se veut refondateur,
ne doit pas être un texte de circonstance. Il doit donc inclure une
perspective fondatrice, tout en tenant compte du contexte actuel.
Ce texte constitue surtout un compromis entre des handicaps divers. Les
auditions que vous réalisez doivent vous révéler à
la fois un socle commun de positions et des spécificités fortes
auxquelles il faut répondre. Il s'agit là peut-être du
compromis le plus important à construire.
Un bon compromis
Dans une autre instance et au milieu de femmes et d'hommes pour lesquels j'ai
la plus profonde amitié, j'ai entendu qualifier ce texte de mauvais et
de honteux. Je récuse ces deux adjectifs. Ce texte est un bon compromis
car il constitue une avancée par rapport à ce qui existe
aujourd'hui. Je souhaiterais vous dire en quoi il constitue une avancée.
Le titre de la loi est appelé à être changé,
à l'initiative du gouvernement. Le titre nouveau, demandé par le
Comité d'entente des associations, est le suivant : Loi pour
l'égalité des droits et des chances, la participation et la
pleine citoyenneté des personnes handicapées. Ce titre
résume bien l'objectif du texte. Cette modification correspond à
une évolution de la considération de la personne
handicapée. Après avoir été stigmatisés
comme constituant une population particulière, ces femmes et ces hommes
veulent tout simplement être en premier lieu tenus pour des personnes et
des citoyens. Cette aspiration se retrouve dans le titre nouveau que
Mme Boisseau se propose de soumettre à votre analyse.
Ce compromis me semble bon car le handicap fait désormais l'objet d'une
définition, qui ne correspond certes pas tout à fait à
celle de l'OMS. Dans ce projet, je n'ai souhaité participer à
aucune querelle doctrinale. Pendant quinze ans, j'ai été
directeur général de l'UNAPEI. Durant cette période, les
débats sur la protection/intégration et le milieu
ordinaire/milieu protégé ont été vifs. Je n'ai
jamais participé à ces débats, car ceux-ci ne tenaient pas
compte des réalités. La personne handicapée a en effet
besoin d'une protection plus ou moins importante, selon la nature et le
degré de son handicap. Pour certaines personnes, une forte protection
leur permet d'être intégrées à la cité. Je
comprends ce débat, mais je reste pragmatique et observe que ce texte
reconnaît le handicap psychique. Il reconnaît également le
multi-handicap. Il faudra tirer toutes les conclusions de cette reconnaissance,
notamment en se posant les questions suivantes : comment évaluer
ces handicaps ? Comment adapter les structures ? Que penser des
solutions qui ont déjà été imaginées pour
répondre aux situations des personnes concernées ?
150.000 personnes attendent des réponses concrètes à
ces questions.
Par ailleurs, ce texte retient les deux leviers qui doivent être ceux de
la politique du handicap aujourd'hui. Le premier levier concerne ce qui
relève de la personne - considérée avec ses
incapacités - et de la compensation. Une personne handicapée
connaît, sur le plan de ses capacités, un
« moins », qu'il convient de compenser par un
« plus » pour arriver à un signe égal.
Celui-ci n'existe pas si l'environnement n'est pas adapté aux besoins de
cette personne. Il est normal que les personnes handicapées soient
fatiguées d'entendre que leurs difficultés leur sont strictement
imputables, en raison de leur incapacité. Si l'environnement dans lequel
évoluent ces personnes n'est pas, par exemple, adapté à
l'utilisation du fauteuil roulant, il est clair qu'elles ne seront pas en
mesure de vivre dignement. Le deuxième levier a trait à
l'accessibilité.
Un autre point positif du projet de loi concerne les dispositions relatives
à la scolarisation. Aujourd'hui, l'Education nationale admet qu'elle ne
doit ignorer aucun élève handicapé. Nous sommes loin de
mesurer les conséquences de ces dispositions, notamment au niveau des
textes d'application. Concernant l'emploi, cela faisait des années
qu'aucune avancée n'avait été observée. Le
précédent gouvernement avait été à
l'initiative de protocoles dans les ministères, dont la mise en oeuvre
se fait encore attendre. Il faut mettre en place un dispositif contraignant,
qui figure aujourd'hui dans le projet de loi. Ce dispositif doit concerner les
trois fonctions publiques. De même, le texte contient un dispositif sur
les aménagements raisonnables, qu'il vous appartiendra de conforter. La
suppression de toute forme de récupération doit par ailleurs
être soulignée. Sur ce point, j'ai toutefois vu passer des
amendements de l'UNAPEI prévoyant des mesures transitoires. Le texte
contient également des mesures sur la rente survie, des dispositions sur
l'atelier protégé - qui est considéré comme une
entreprise ordinaire - et le CAT, dont la vocation médico-sociale a
été confirmée. Sur ce point, il convient de veiller
à ne pas exposer le CAT à un risque de requalification, en
particulier au titre de la législation européenne. Il faut
améliorer au maximum le statut des personnes handicapées en CAT,
mais il ne faut pas donner prise à ceux qui ont en fait leur
« tête de turc » parce qu'ils considèrent que
le CAT procède de la concurrence déloyale. N'oublions pas
l'offensive considérable dont le CAT a fait l'objet il y a plus d'an. Le
CAT est un établissement médico-social, comme le confirme la loi.
On veut aménager autant que possible le statut de la personne
usagée - et non pas salariée -, mais il faut savoir
s'arrêter à la limite juridique au-delà de laquelle le CAT
risquerait d'être requalifié en entreprise quasi-ordinaire, et
verrait donc son existence menacée. Or le CAT permet à des femmes
et des hommes assez lourdement handicapés d'exercer une activité
de type professionnel, qu'ils ne pourraient pas exercer hors de cette structure.
Enfin, l'idée sous-jacente et importante de la « maison
départementale des personnes handicapées » - dont
l'appellation ne convient pas à Mme Desaulle - est celle du
guichet unique, qui doit être déclinée. Il est clair que la
place des associations dans cette structure devra être clairement
définie.
Un compromis perfectible
Nous sommes au tiers de la démarche. Le dépôt du projet de
loi ne fige pas tout, puisqu'il sera suivi d'un débat parlementaire, qui
pourra être l'occasion de faire progresser les choses, de navettes et de
la rédaction des textes d'application. Nous avons donc devant nous de
nombreuses échéances qui permettront de faire progresser ce
compromis. La secrétaire d'État a elle-même estimé
qu'il s'agissait d'un compromis perfectible. Le fonctionnaire que je suis ne
peut pas anticiper sur ce qu'arbitrera le gouvernement. En revanche, je peux
tout à fait indiquer les points du projet de loi pouvant être
améliorés. Il faut en particulier être attentif aux
critiques et aux propositions qui font l'objet d'une démarche unanime de
la part de nos interlocuteurs. A la lecture des amendements venant des
associations et du comité d'entente, je suis frappé par les
points de quasi-unanimité ressortant de leurs travaux.
Tout d'abord, il convient de mentionner la question du handicap de grande
dépendance. Il s'agit là du point noir de la politique du
handicap dans notre pays. La notion de handicap de grande dépendance
doit être clairement définie, en tenant compte en particulier du
fait que, pour certains, la déficience majeure est intellectuelle, alors
que pour d'autres elle est motrice. Par conséquent, les réponses,
institutionnelles et individuelles, apportées à ces deux
situations diffèrent. Le ministère a mis en place un groupe de
travail sur ce sujet. Par ailleurs se pose la question des moins de
vingt ans et du statut de l'allocation d'éducation spéciale
(AES) - s'agit-il d'une compensation ou d'une prestation familiale ?
J'observe que le précédent gouvernement, en mettant en place une
AES déclinée au moyen de six compléments, a fait un pas
dans le processus de la compensation.
La troisième question porte sur la fonction de la protection juridique.
D'une manière générale, on considère que celle-ci
est privative de droit. Mon expérience m'invite à penser que pour
certains, la protection juridique constitue un élément de leur
compensation, car sans protection, ils ne seraient pas à l'abri de
l'exploitation des autres, voire des torts qu'ils peuvent eux-mêmes se
causer - je pense ici aux personnes handicapées psychiques et
mentales. Il est très difficile d'opérer cette révolution
dans l'approche de la protection juridique. Les questions posées par la
Chancellerie ne sont pas infondées, mais la réalité
concrète vécue au quotidien fait que la protection juridique
constitue un élément de la compensation.
La quatrième question concerne les ressources. Nous sommes aujourd'hui
dans l'attente de savoir, d'une part, ce que sera le domaine d'intervention de
la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, et, d'autre part, de
voir quel sera le périmètre de la compensation. Il est difficile
au gouvernement d'anticiper sur ce point puisque que les réflexions sont
en cours, avec en particulier les départements. En outre, n'ignorons
rien de ce que peut penser la Sécurité sociale, qui par ailleurs
fait elle-même l'objet d'une réflexion autour de la réforme
de sa gouvernance. Il est clair que le dispositif que nous avons sous les yeux
ne porte que sur ce que le gouvernement peut proposer. Et puis il y a le reste.
Certains disent qu'il aurait été préférable
d'être en présence d'un dispositif global. Sur ce point, il y a du
pour et du contre. Je pense que le souci de la secrétaire d'État
était de faire avancer un certain nombre de points, sachant que cela
faisait des mois qu'elle avait sollicité le travail des organisations
professionnelles et associatives. En tant que fonctionnaire, j'assume ce choix
en toute loyauté. Nous allons retrouver la problématique du
revenu d'existence adapté. N'oublions pas que pour l'AAH
elle-même, nous n'avions jamais obtenu une telle reconnaissance.
Aujourd'hui, certains ont eu le courage de mettre la question sur la table,
avec en complément la compensation des besoins et la prise en compte des
aidants familiaux et associatifs lorsque l'association a dû imaginer une
solution, à défaut d'en obtenir une de la puissance publique. Sur
ce point, je pense en particulier au handicap psychique. Il convient de tirer
toutes les conséquences de cette intégration dans le dispositif
législatif, notamment au niveau de la spécificité de
l'accueil qui doit être accordé aux handicapés psychiques
dans les structures. Cette prise en compte se retrouve à la fois dans
les groupes d'entraide mutuelle, et dans l'accueil et l'accompagnement
adaptés, ce handicap se traduisant par des situations oscillantes
- entre stabilité et crise.
La question des ressources en CAT doit également être
posée. Une personne handicapée, active en CAT dans la limite de
ses possibilités, concourt à la vie de la cité. Le total
de ses ressources doit être avoisinant des ressources que l'on attribue
aux autres travailleurs. Il faut rendre cela compatible avec un dispositif
incitatif à l'emploi. Il s'agit donc là d'une équation
pour le moins délicate.
Se pose par ailleurs la question de la prestation de compensation. Je suis
frappé par le fait qu'aucune organisation ne récuse la notion de
prise en compte des ressources. Il s'agit là d'un vrai sujet de
débat, qu'il conviendra de trancher, d'autant plus que les prises de
position sont unanimes. Je n'en dirai pas davantage puisque les arbitrages
gouvernementaux figurent dans la loi. Pour ma part, je dirai qu'il faut encore
réfléchir à cette question au cours des échanges
à venir.
Concernant l'accessibilité, il me semble que les dérogations
devraient être qualifiées juridiquement, pour que celles-ci ne se
transforment pas en refuge pour ne rien faire. Les débats avec les
associations devraient permettre de trouver ce qualificatif. La question de la
globalisation de l'accessibilité doit également être
posée. Celle-ci peut être physique ou intellectuelle. Je reconnais
qu'il ne sera pas aisé de traduire l'accessibilité
vis-à-vis de ceux qui ont des difficultés de repérage dans
l'espace et dans le temps. Si la France réussit sur ce point, son
travail législatif et réglementaire constituera un modèle
pour le reste de l'Europe. Il faut que dans les lieux où l'on
délivre des services, des hommes et des femmes soient capables
d'identifier l'existence de personnes ayant des difficultés de
repérage dans l'espace et dans le temps, et sachent comment les
accueillir et les orienter. Il faut donc une réelle mobilisation de tous
les prestataires de services, au sens large du terme.
Enfin, j'ai entendu beaucoup de choses concernant le milieu rural, auquel je
suis très attentif. J'estime à cet égard que les
politiques globales doivent l'emporter sur les politiques sectorielles. Je n'ai
aucune suggestion à faire au chef de l'État ou au chef de
gouvernement. Toutefois j'ai toujours été étonné
que la politique de la ville n'ait pas eu de pendant pour les autres espaces
géographiques. Mme Desaulle a demandé que le seuil de
10.000 habitants soit rabaissé à 5.000. Cette proposition
sera sans doute mise en discussion devant vous.
Concernant la politique de compensation, j'ai pointé un certain nombre
de questions qui font que l'on ne saurait considérer la
définition et le contenu comme étant achevés.
S'agissant du dispositif d'évaluation, d'attribution et
d'accompagnement, je suis très attaché à l'idée de
« maison départementale des personnes
handicapées », qui permettrait de regrouper un ensemble de
services - en partant de l'existant - et de constituer une chaîne de
réponse aux besoins. Il faut tout d'abord savoir accueillir,
écouter et informer. Lorsque j'étais directeur
général de l'UNAPEI, j'avais calculé qu'une mère,
à qui l'on venait de faire savoir que son enfant était
handicapé, mettait environ dix-huit mois pour savoir tout ce
à quoi elle avait droit. Il faut donc qu'une adresse, un numéro
de téléphone et un site Internet universellement connus soient
mis à disposition. L'intérêt du site Internet est
réel pour les personnes qui ne seront pas en mesure d'aller voir un
professionnel et de lui parler en face à face des difficultés de
son enfant.
La deuxième vocation de la maison départementale des personnes
handicapées est d'aider à l'élaboration du projet de vie,
par une évaluation fine des difficultés et des capacités.
Un certain savoir-faire a d'ores et déjà été
acquis, notamment au niveau des sites pour la vie autonome. Ensuite, le projet
devra être validé, à travers les commissions qui seront
regroupées pour que cette validation s'inscrive dans une logique
globale. Enfin, il conviendra d'aider à la réalisation du projet
de vie, car force est de reconnaître la difficulté de trouver le
bon fournisseur ou le bon guichet. De plus, il faut que les associations soient
présentes, car non seulement la politique du handicap revêt un
incontournable caractère transversal, mais ces associations disposent
également de réels savoir-faire. Un débat porte sur le
fait de savoir si seules les associations représentatives doivent
participer à cette démarche, ou si celle-ci peut également
concerner les associations gestionnaires. Sur ce point, il convient de ne pas
bousculer l'histoire : ce n'est pas un hasard si ceux qui sont
concernés ont dû à la fois imaginer des solutions, les
faire comprendre et contribuer à leur mise en oeuvre. En outre, les
associations font preuve d'un réel appétit de participation. Cet
état de fait doit être pris en ligne de compte.
En conclusion, je souligne le fait que l'ensemble du dispositif n'est pas
encore connu. Il est important de déceler l'existence du risque relatif
à la perte ou au manque d'autonomie. Face à ce risque, notre
société doit se solidariser, selon des modalités de
financement qui devront être discutées. Bien que je comprenne les
choix qui ont été faits par le gouvernement dans ce domaine, il
ne m'appartient pas ici d'en discuter. Cette prise de conscience du risque et
de la nécessité de se solidariser constitue un progrès
considérable. Concernant la mise en oeuvre, on ne saurait nier au
début des années 80 le fait que l'on ait confié au
département le soin de s'investir pour partie dans le dispositif. Ce
point ne sera pas remis en cause. De mon point de vue, Mme Desaulle n'a
pas exprimé la demande de façon exhaustive. Tout le monde nous
dit que la solidarité nationale doit jouer et que celle-ci doit
être garantie par l'État. On nous dit également qu'il faut
des solutions de proximité et une unité de pilotage, qui
reviennent naturellement au département, dès lors qu'une relation
contractuelle forte et précise est définie entre l'État et
la collectivité. Un dispositif efficace peut être construit - en
tenant compte de l'histoire de ce dont on hérite - autour de la
délégation de compétences - selon l'expression de
Mme Desaulle - et de ce que j'appelle une
« départementalisation contractualisée garantie par
l'État ».
M. le PRÉSIDENT -
Le rapporteur souhaite vous poser des questions.
M. Paul BLANC, rapporteur -
Votre exposé constitue-t-il une
feuille de route ? Par ailleurs, la maison départementale des
personnes handicapées, avec la participation des associations et le
pilotage du département, pourrait-elle prendre la forme d'un groupement
d'intérêt public (GIP) ?
M. Patrick GOHET -
Je n'ai pas la prétention d'avoir donné
une feuille de route. Il s'agit plutôt d'une contribution.
Par ailleurs, le rapport de M. Piveteau prévoyait des GIP dans un
contexte différent, puisqu'il les avait prévus avant
l'épisode sanitaire de l'été et avant le processus de
reconnaissance du risque dépendance. A cette époque, il avait
préconisé la création d'une agence. Je pense qu'il y a
là une vraie question pour la Caisse nationale de solidarité pour
l'autonomie : celle-ci ne sera-t-elle que collectrice et
redistributrice ? Ou va-t-elle de surcroît travailler à la
définition de référentiels et garantir ces derniers ?
Pour sa part, la demande sociale craint que la Caisse nationale de
solidarité pour l'autonomie soit à la fois juge et partie. Je
pense qu'il est difficile d'admettre pour une collectivité la
dissociation de la décision en opportunité et de la
décision en faisabilité. En revanche, il est important que les
représentants des personnes handicapées soient présents
pour rappeler la demande sociale. L'élu dispose d'une pleine
légitimité globale, mais le représentant de la personne
handicapée a une pleine légitimité pour exprimer ce qui
concerne l'usager. Je pense par conséquent qu'il faut concilier les
deux.
Enfin, certains expriment des réticences à l'idée qu'il
n'y ait pas de GIP. Les associations sont plutôt favorables à la
création d'un tel GIP. Cette question fait l'objet d'une
réflexion dans le cadre de la mission de MM. Briet et Jamet.
M. le PRÉSIDENT -
Je vous remercie de votre exposé
très complet. Il s'agit maintenant que nous travaillions ensemble
à relever ce défi.