Mer
Marc MASSION
Table des matières
Une distinction matérielle ancienne entre, d'une part, les ports maritimes et, d'autre part, la marine marchande, a justifié pendant longtemps l'examen en deux temps des crédits de la Mer au Sénat, distinction qui n'existe pas à l'Assemblée Nationale , qui traite des crédits budgétaires de la « Mer » dans un seul et unique rapport intitulé « Marine Marchande ». Par ailleurs, la modification de la nomenclature budgétaire intervenue l'an dernier sur le budget de la Mer a rendue plus délicate et moins opportune cette séparation. Votre commission des finances a donc décidé de procéder désormais à un examen global des crédits de la Mer, cette globalisation apparaissant comme de nature à renforcer la qualité de son examen budgétaire.
I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
Ainsi
définis, les crédits inscrits au budget de la Mer pour 2002
s'élèvent à
940,1
millions d'euros, en
diminution de 8 % par rapport au budget voté de 2001.
Cette baisse
apparente résulte en fait
du transfert de la totalité des
crédits de rémunération des personnels sur la section
« services communs » du budget de l'Equipement, des
transports et du logement
. Les chapitres transférés
avaient représenté, jusqu'alors, environ 6% du budget de la mer,
et 70% des crédits du titre III - Moyens des services. Par ailleurs,
cette année
, la subvention de l'Etat destinée à
équilibrer l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM),
le régime de retraites des marins, diminue de 3,5%
,
s'établissant à 707 millions d'euros.
Hors personnel et hors ENIM, le budget de la mer augmente de 1% par rapport
au budget voté de l'année dernière.
A. LES DÉPENSES ORDINAIRES
1. Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement (Titre III) du budget de la Mer sont fortement affectées par le transfert sur le budget des services communs, des emplois liés à l'économie de la mer. Les chapitres 31-32, 31-90, 31-96, 33-90, 33-91, et 33-92 sont supprimés. Ne subsistent, dans le titre III, que des crédits d'entretien et d'exploitation et la subvention d'Etat aux Ecoles nationales de la marine marchande, qui reste stable. A périmètre constant, les crédits dévolus au titre III augmentent cependant de 2%.
2. Les dépenses d'intervention
Les
dépenses d'intervention (Titre IV) du budget de la mer
s'établissent à 850 millions d'euros, en légère
diminution de 2,5% par rapport à l'année dernière.
La subvention de l'Etat à l'Association pour la gérance des
écoles de formation maritime et aquacole (AGEMA) est vouée
à disparaître
depuis le vote, dans la loi de finances pour
2000, de l'article 133, qui prévoyait le passage sous statut public des
personnels gérés par cette association et à terme, la
dissolution de celle-ci. Les 2 millions d'euros inscrits sur le chapitre 43-37
au titre de la formation professionnelle maritime correspondent à 47
emplois qui n'ont pu bénéficier de l'article 133 de la loi de
finances pour 2000, mais qui devraient être intégrés dans
la fonction publique à l'issue du vote sur le projet de loi de
modernisation sociale, qui contient un article à destination de ces
personnels.
La participation aux dépenses des ports autonomes régresse
également, passant de 60,2 millions d'euros en 2001 à 57,4
millions d'euros. Il est vrai que, par ailleurs,
les crédits
d'entretien et d'exploitation dévolus aux ports d'intérêt
national
dans le titre III
augmentent
d'environ 3 millions d'euros,
Les subventions à la flotte de commerce augmentent de 20%
, du
fait du remboursement des cotisations d'allocations familiales et d'assurances
chômage au titre des personnels navigant sur les navires sous registre
français.
On note la création symbolique d'un article doté de 305.000 euros
pour financer des actions sociales d'urgence en faveur des marins.
Enfin
, la subvention de l'Etat à l'Etablissement national des
invalides de lamarine (ENIM), diminue cette année, s'établissant
à 707 millions d'euros,
contre 733 millions d'euros
l'année dernière. Cette baisse s'explique, d'une part, par la
faible augmentation des dépenses de l'ENIM, et, d'autre part, à
l'augmentation sensible des recettes prévues au titre des compensations
inter-régimes.
B. LES DÉPENSES EN CAPITAL
Les
dépenses en capital augmentent fortement en crédits de paiement,
de 11 % pour le titre V- Investissements exécutés par l'Etat, et
de 35 % pour le titre VI- Subventions d'investissement accordées par
l'Etat.
Les autorisations de programme baissent de 5% dans le titre V, elles augmentent
de 40% dans le titre VI.
Au total, les dépenses en capital augmentent de 12% en crédits
de paiement, s'établissant à 55,6 millions d'euros, et restent
à peu près stables en autorisations de programme (- 1%).
Sont en hausse les investissements en faveur de la sécurité
maritime, de la protection et de l'aménagement du littoral, et, en ce
qui concerne le secteur des ports maritimes, les investissements
nécessités par les travaux d'extension des infrastructures du
port du Havre (opération « Port 2000 ») ainsi que
les moyens dévolus à la lutte contre la pollution accidentelle du
littoral et de la mer.
Les hausses les plus significatives concernent les Centres de surveillance et
de sauvetage, dont la dotation, inscrite à l'article 40 du chapitre
53-32, augmente de 33 %. En outre, un article 30 est créé dans le
cadre de la déconcentration des crédits.
L'opération « Port 2000 » est dotée de
16,7 millions d'euros.
La seule baisse sensible concerne les investissements en faveur de
l'enseignement maritime, qui s'établissent à 1,5 million d'euros
contre 2,2 millions d'euros l'an dernier. La baisse non moins sensible du
chapitre 53-32 « Police et sécurité
maritime », correspond en réalité à un retour
à la normale, la forte augmentation de l'année dernière
ayant correspondu à la mise en place d'une importante autorisation de
programme destinée à financer l'acquisition d'un deuxième
patrouilleur de haute mer destiné à la surveillance des
pêches.
II. ARTICLE 73 RATTACHÉ
Cet
article a pour objet la prise en compte, pour le décompte des pensions
des marins, de la période de départ anticipé lié
à l'exposition de l'amiante.
Il s'agit d'étendre aux marins le bénéfice de la mesure
qui avait été votée dans la loi de financement sur la
sécurité sociale en 1999 et de leur
permettre une cessation
d'activité anticipée lorsqu'ils ont été
exposés à
l'amiante
. A cette fin, la dotation de
l'Etat à l'Etablissement National des Invalides de la Marine
intègre un crédit de 0,3 million d'euros (2 millions de francs).
L'extension du mécanisme de cessation anticipée d'activité
concernerait trois catégories de marins :
-
- les marins atteints par une affection grave liée à l'amiante,
- les marins ayant navigué sur des navires transportant de l'amiante,
- les marins ayant navigué à la machine.
III. PRINCIPALES OBSERVATIONS
A. LA SÉCURITÉ MARITIME DEMEURE LA PRIORITÉ
L'effort
budgétaire réalisé l'année dernière en
faveur de la sécurité maritime et à la suite du naufrage
de l'Erika est confirmé dans le projet de budget 2002. Au total, les
crédits de paiement consacrés à la sécurité
maritime augmentent de 20% en 2002, atteignant 14,5 millions d'euros.
L'effort budgétaire concerne particulièrement :
- - le contrôle de la sécurité des navires
Cet effort, qui porte à 104 le nombre total d'inspecteurs de la sécurité, est tout à fait louable, même si en valeur absolue la France pauvrement lotie par rapport à ses voisins anglais ou espagnol, qui emploient environ 200 personnes pour les mêmes missions.
- - Les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage en mer (CROSS)
- - La signalisation maritime
Par ailleurs, afin de développer le dispositif de contrôle et de surveillance des affaires maritimes, qui assure des missions de surveillance et de police ainsi que de contrôle technique de certaines catégories de navires, l'acquisition d'un second patrouilleur de haute mer sera effectuée en 2002.
- - la sécurité portuaire
Par ailleurs, 7 emplois de surveillants de port sont créés (officiers de port et officiers de port adjoints), ce qui représente une augmentation de 14 % des effectifs pour l'ensemble des ports.
B. LA PROTECTION DU LITTORAL
Avec
l'accent mis sur la sécurité, c'est la deuxième
priorité de ce projet de budget : les moyens consacrés au
littoral augmentent de 40% en moyens d'engagement et de 42 % en crédits
de paiement.
L'augmentation des moyens amorcée en 1998 est donc
poursuivie.
Après les efforts consentis pour la remise à niveau des
matériels Polmar de lutte contre la pollution du littoral suite à
la catastrophe de l'Erika, les moyens d'investissement qui avaient fortement
augmentés l'année dernière sont reconduits au même
niveau, afin de poursuivre la modernisation des matériels et d'assurer
le renouvellement des matériels obsolètes.
Par ailleurs, la catastrophe avait mis en lumière l'insuffisante
fréquence des exercices de simulation du plan Polmar-terre. Une
instruction du 2 avril 2001 a prévu l'augmentation du rythme de ces
exercices, dont le nombre devrait passer à un minimum de 10 par an
à compter de 2002. Les crédits de fonctionnement sont
augmentés à cet effet.
Un effort financier est également prévu en direction des zones
littorales habitées et soumises à l'érosion marine. Les
crédits destinés à la protection des lieux habités
contre l'érosion marine augmentent fortement en autorisation de
programme, traduisant les engagements pris par l'Etat dans le cadre des
contrats de plans littoraux et des avenants consécutifs aux
tempêtes de fin 1999.
Enfin, votre rapporteur note la mise en place d'une nouvelle tranche
d'autorisations de programme (1,5 million d'euros) pour financer le
projet
de rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel.
C. LE RENFORCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE DES MARINS
Deux
mesures contenues dans le projet de loi de finances pour 2002 visent à
renforcer la protection sociale des marins.
En premier lieu, il est créé un article 40
au chapitre 46-32
« subventions dans le domaine maritime », doté de
0,3 million d'euros (2 millions de francs)
destiné à
financer la protection contre une exploitation
« sous-normes » des marins
. Cette dotation permettra
d'apporter une aide aux associations et des avances sur salaire au
bénéfice des marins abandonnés dans les ports
français, en attendant la mise en place d'un système d'assurance
internationale discuté dans le cadre de l'Organisation Maritime
Internationale à l'initiative de la France.
La deuxième mesure concerne le régime de la
sécurité sociale des marins. Cette année,
la dotation
de l'Etat à l'Etablissement national des invalides de la marine, qui
finance le régime de retraite des marins, intègre un nouveau
mécanisme de cessation anticipée d'activité pour les
marins ayant fortement été exposés à l'amiante
.
Il s'agit d'étendre aux marins le droit à cessation
anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante prévu
par la loi de financement sur la sécurité sociale pour 1999.
L'extension du dispositif concernerait trois catégories de marins :
les marins atteints par une affection grave liée à l'amiante, les
marins ayant navigué sur des navires transportant de l'amiante, et les
marins ayant navigué à la machine. Le coût de la mesure est
estimé à 8,2 millions d'euros en année pleine. Pour 2002,
année de montée en charge du dispositif, un crédit de 4,57
millions d'euros est inscrit dans le projet de budget de l'ENIM.
Quant à la dotation de l'Etat à l'ENIM (qui représente les
trois-quart du budget de la mer), elle diminue significativement cette
année (- 3,5 %), mais cette baisse est purement mécanique,
résultant d'une hausse des transferts de compensation entre les
régimes sociaux. Les pensions seront revalorisées en 2002 dans
les mêmes conditions que les retraites du régime
général.
D. LE DISPOSITIF DE SOUTIEN À LA FLOTTE DE COMMERCE EST MAINTENU
La
nécessité de maintenir un régime de soutien important
à la flotte de commerce française ne fait aucun doute. En effet,
celle-ci n'a cessé de décliné depuis le début des
années 1970. Ainsi,
au 31 décembre 2000, on ne comptait plus
que 206 navires de commerce français.
Cette nécessité n'est d'ailleurs pas contestée. Ainsi,
depuis 1990, la flotte de commerce française a fait l'objet d'un plan
pluriannuel de soutien qui vise à enrayer son déclin. En 1997,
les nouvelles orientations définies par la Commission européenne
en matière d'aides d'Etat ont induit de profonds changements dans le
système de soutien à la flotte française.
- la réduction de charges fiscales et sociales
Conformément à ces orientations, le Comité
interministériel de la mer qui s'est réuni 1
er
avril
1998 a décidé de diminuer les charges sociales et fiscales pesant
sur les marins des compagnies maritimes.
Concernant les charges fiscales
pesant sur les entreprises de transport
maritime,
un allégement de la part maritime de la taxe
professionnelle a été institué
et depuis 1991, les
subventions de l'Etat couvrent 100% du montant de la taxe. Le dernier CIM du 27
juin 2000 a levé l'incertitude qui pesait sur le maintien de cette
aide : elle a été prorogée, sans limitation de
durée, toujours à hauteur de 100 % de la taxe.
Concernant les charges sociales, c'est un dispositif de remboursement qui a
été créé :
les charges sociales patronales
afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail
versées par les entreprises qui emploient des personnels navigants sur
des navires de commerce battant pavillon français
sont
remboursées depuis ce même CIMER. Et, lors du dernier CIMER du 27
juin 2000, il a été décidé, non seulement de
pérenniser cette aide, mais de l'étendre aux cotisations
d'allocations familiales et d'assurance chômage, mesure qui a
été votée dans la loi de finances pour 2001 mais dont
l'effet ne se fera sentir qu'en 2002, ce qui explique la progression de 20 %
des crédits destinés à la flotte de commerce. En revanche,
il doit être précisé
que le gouvernement n'entend pas
faire bénéficier de la mesure les navires immatriculés
dans les Terres Australes et Antarctiques Françaises (TAAF) tant qu'un
accord n'aura pas été conclu entre les partenaires sociaux sur la
rénovation de ce registre.
Toutes ces mesures concernent les entreprises directement confrontées
à la concurrence internationale. L'éligibilité des
entreprises est subordonnée à un engagement de leur part, sur la
définition d'objectifs concernant l'emploi, la formation professionnelle
initiale et continue et la configuration de la flotte sous pavillon
français. Les entreprises ayant un nombre de navigants supérieurs
à 250 doivent, en outre, présenter un plan d'entreprise triennal
qui précise en outre les actions prévues en matière
d'amélioration de la productivité et de la
compétitivité.
- le GIE fiscal
En outre, le soutien de l'Etat aux investissements navals fait l'objet, depuis
le second semestre de 1998, d'une
mesure d'allégement fiscal pour les
groupements d'intérêt économique qui acquièrent un
navire
, prenant la forme d'un amortissement accéléré
et d'une exonération de la taxation sur les plus-values lors de la
revente du navire à l'armateur. Cette mesure bénéficie
à l'armateur qui se voit rétrocéder les deux tiers de cet
avantage fiscal.
Depuis la mise en oeuvre de ce dispositif, 49 dossiers pour 70 navires ont fait
l'objet d'une demande d'agrément auprès du ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie. 26 dossiers ont
été acceptés au 1
er
juillet 2001
représentant 33 navires, pour un montant total d'investissements de
1,3 million d'euros (8,6 millions de francs). Les agréments
délivrés concernent 11 navires à passagers et 22 navires
de charges.
L'avantage fiscal consenti au titre de ce nouveau dispositif représente
environ le quart du total investi.
- - le soutien au cabotage
Par ailleurs, le gouvernement a décidé d'apporter un soutien financier de 0,3 million d'euros (2 millions de francs) au Bureau de promotion du short-sea créé en janvier 2000 et qui réunit l'administration, les professionnels et les ports.
En guise de conclusion sur ces mesures de soutien à la flotte de commerce française, il est à noter qu'à la suite de la demande formulée par le dernier CIMER du 27 juin 2000, des études sont actuellement conduites par les ministères de l'équipement, des transports et du logement et de l'économie, des finances et de l'industrie afin d'examiner les dispositifs de soutien à la flotte de commerce en cours à l'étranger. En effet, plusieurs pays ont récemment adopté divers dispositifs de taxation au tonnage : la Norvège, les Pays-Bas, le Danemark, la Grande-Bretagne et l'Allemagne. Tous voient leur flotte augmenter depuis l'adoption de ce mode de taxation. Il est probable que l'adoption d'un tel système chez nous aurait un coût budgétaire de l'ordre de 100 millions de francs.
E. SITUATION DES PORTS FRANÇAIS
Avec
un trafic global de 346,3 millions de tonnes hors ravitaillement,
l'activité des ports français a augmenté de 4 % par
rapport à l'année dernière
, après avoir connu
une légère baisse en 1999. Avec 270,8 millions de tonnes, le
trafic des ports autonomes a augmenté de 6,5 %, tandis que celui des
ports d'intérêt national, avec 70 millions de tonnes, a
diminué de 4,5%, en raison d'un recul des échan,ges à
Calais, qui représente 45 % du trafic des ports d'intérêt
national. Hors Calais, le trafic des ports d'intérêt national
s'est maintenu au cours de l'année 2000. Cette croissance doit cependant
être relativisée : le trafic total européen, ports
français inclus, a progressé de 7,5 % en 2000, certains ports
européens ont même connu des taux de croissance à deux
chiffres.
L'extension des infrastructures portuaires, l'amélioration des
dessertes terrestres, une plus grande sécurité portuaire sont
absolument nécessaires pour permettre aux ports français de se
placer convenablement à l'échelle mondiale
dans un secteur
où la croissance est forte, deux fois plus rapide que celle des autres
moyens de transports, et permet donc d'envisager des gains de parts de
marché.
Le projet de budget pour 2002 traduit imparfaitement ces priorités.
Les moyens de fonctionnement des ports autonomes sont en recul de 5%,
s'établissant à 57,4 millions d'euros. Cette baisse est
« compensée » par la hausse des crédits des
ports d'intérêt national, qui s'établissent
13,4 millions d'euros, en hausse de 27 %.
En matière d'investissement, les crédits de paiement sont
revalorisés de 10 % les autorisations de programme conservent leur
niveau de 2001, soit 59 millions d'euros.
Hormis Port 2000, les principales opérations prévues concernent
le port de Nantes-Saint-Nazaire et le port de Marseille.
L'opération Port 2000, dotée à elle seule de 47% des
investissements prévus en 2002, demeure de loin l'investissement
d'extension des ouvrages portuaires le plus conséquent du projet de
budget pour 2002
. Les crédits de paiement s'établissent cette
année à 16 millions d'euros (106 millions de francs). En
autorisation de programme, une dotation de 27,4 millions d'euros porte à
91,5 millions d'euros (600 millions de francs) l'effort total du budget
général de l'Etat.
L'avenir des ports français dépend aujourd'hui des mesures prises
au niveau européen et en particulier de l'avenir du projet de directive
dont il est question plus bas.
F. LA RELANCE DE L'ACTIVITÉ EUROPÉENNE.
On se
souvient de la publication, en 1998, par la Commission européenne d'un
Livre Vert sur les ports et les infrastructures maritimes. Ce document avait
été rédigé après la consultation d'un groupe
de dix experts indépendants constitué par le Commissaire Kinnock,
et a fait l'objet d'un débat approfondi tant parmi les professionnels
qu'au sein des Etats-membres de l'Union européenne.
La réalisation éventuelle d'un cadre communautaire en
matière de tarification et de financement y étant
évoquée, la plupart des Etats-membres ont réclamé
la réalisation préalable, par la Commission, d'un inventaire des
aides et des financements publics, la France y étant tout
particulièrement attachée puisqu'elle fait partie des pays les
plus transparents en matière d'aide publique, comme l'a d'ailleurs
relevé la Cour des comptes dans son rapport de 1999 consacré
à la politique portuaire.
Un inventaire a donc été lancé par la Commission en
décembre 1998, portant sur quelques ports représentatifs dans un
pays donné. La France a été sollicitée à
l'été 1999 par la Commission.
Le 13 février 2001, la Commission a présenté ses
propositions de cadre réglementaire dans un
« paquet » portuaire comprenant, d'une part les
résultats de l'enquête effectuée auprès des
Etats-membres sur les financements dans les ports et, d'autre part, un projet
de directive sur l'accès au marché des services portuaires.
Les deux enseignements principaux de l'enquête sont les suivants.
D'une part,
les ports de la façade « mer du
Nord » bénéficient de financements publics plus
importants
quel que soit le type d'investissement que les ports des autres
façades, notamment de la façade sud-ouest de l'Europe. D'autre
part,
la Commission reconnaît à la France une transparence
supérieure à ma moyenne des Etats-membres
, confirmant les
dires de la Cour des comptes.
A l'heure actuelle, la Commission n'a pas fait part de ses intentions sur
les suites à donner aux enseignements du premier volet du
« paquet portuaire ».
Quant au projet de directive, il a pour objectif de clarifier le régime
des droits exclusifs ou des monopole de droit ou de fait, de nature publique ou
privée, concernant l'accès au marché des services
portuaires. La Commission entend cependant concilier des exigences de
sécurité maritime, de protection de l'environnement et
d'obligations de service public, et affirme donc les principes suivants :
-
-
liberté de prestation (d'implantation et de choix de son
personnel),
- reconnaissance de l'auto-assistance,
- possibilité pour les autorités compétentes de soumettre les prestataires à des autorisations et de limiter leur nombre.
A l'heure actuelle, aucun Etat-membre n'a clairement indiqué de position officielle sur ce projet de directive. Les observations françaises sont nombreuses, les principales concernant l'absence d'un été des lieux préalable justifiant les propositions de la Commission, l'absence, également, d'une étude d'impact sur leurs conséquences économiques et sociales, et enfin, la nécessité de clarifier certains concepts clés du projet de directive, concernant notamment les seuils, la notion d'auto-assistance ou le rôle de l'autorité portuaire. Par ailleurs, le gouvernement déplore l'absence de dispositions en faveur de l'harmonisation sociale et de l'harmonisation des qualifications. Les interrogations du gouvernement français au sujet de ce texte sont donc importantes.
Pour l'instant, et bien que le Parlement européen ait nommé un rapporteur sur ce dossier qui a présenté son rapport en juin 2001, le projet de directive ne figure ni au projet d'ordre du jour du Conseil Transports d'octobre, ni à celui de décembre 2001.
Le gouvernement français, s'apprêtant à entamer des discussions approfondies au sujet de la directive, s'est fixé les objectifs suivants :
-
-
garantir la qualité des prestations des services portuaires, plus
particulièrement lorsqu'elles concourent à la bonne exploitation
et la sécurité portuaire, ceci devant se traduire par la
définition de qualifications adaptées ;
- veiller à la solidité juridique du cadre dans lequel s'exercent ces activités, en droit interne comme en droit communautaire ;
- mesurer et anticiper les impacts potentiels en termes sociaux et d'emploi, aussi bien dans la situation actuelle que, dans la durée, pour les besoins futurs de qualifications.