Commission mixte paritaire du 7 juin et 13 juin 2000

Mercredi 7 juin 2000

• Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives
• Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à la prestation compensatoire en matière de divorce

Mardi 13 juin 2000

• Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2000

MERCREDI 7 JUIN 2000

- Présidence de M. Bernard Roman, président.-

La commission mixte paritaire a tout d'abord procédé à la nomination de son bureau qui a été ainsi constitué :

-- M. Bernard Roman, député, président ;

-- M. Jacques Larché, sénateur, vice-président.

La commission a ensuite désigné M. François Colcombet, député, et M. René Garrec, sénateur, respectivement rapporteurs pour l'Assemblée nationale et pour le Sénat.

Dans son exposé liminaire, M. René Garrec, rapporteur pour le Sénat, a tout d'abord souligné les incidences de la publication de l'ordonnance du 4 mai dernier relative à la partie législative du code de justice administrative sur le présent projet de loi, dont les dispositions modifient sensiblement les procédures d'urgence devant le juge administratif. Dans le seul but d'assurer la coordination entre ces deux textes, il a proposé d'apporter au projet de loi les modifications nécessaires pour en intégrer les dispositions dans le code de justice administrative, tout en indiquant qu'il conviendrait alors de déterminer les dates d'entrée en vigueur de ces deux textes.

M. René Garrec, rapporteur pour le Sénat, a ensuite présenté les différents articles du projet de loi restant en discussion. S'agissant de l'article 3 relatif au référé-suspension, il a exprimé ses réserves sur le choix, fait par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, de priver le juge de tout pouvoir d'appréciation dans la décision de suspension d'une décision administrative, jugeant cette position particulièrement inopportune dès lors que le projet de loi assouplit les critères de suspension d'une décision. Evoquant le référé-injonction, il a exprimé son accord avec le texte de l'Assemblée nationale, qui écarte, dans le premier alinéa de l'article 4, toute référence à la voie de fait, rappelant qu'il s'agissait d'une notion purement jurisprudentielle. Pour le deuxième alinéa de cet article, il n'a pas souhaité, en revanche, retenir la rédaction de l'Assemblée nationale qui ouvre cette procédure au représentant de l'Etat lorsqu'une collectivité territoriale ou un établissement public local est en cause. Il a considéré, en effet, qu'elle étendrait trop largement l'intérêt à agir du préfet, alors qu'il dispose déjà de nombreux moyens d'assurer le contrôle de légalité des actes des collectivités locales, et compliquerait tout à la fois l'exercice de ce contrôle et l'administration des collectivités locales. Sur l'article 16 du projet de loi, relatif à la suspension de droit des décisions qui autoriseraient un projet susceptible de porter atteinte à l'environnement en cas d'absence d'étude d'impact, il a estimé que la jurisprudence administrative qui assimile l'insuffisance de l'étude d'impact à son absence dès lors que le document d'étude ne comporte, même de façon sommaire, aucun des éléments d'information énumérés dans l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976, était suffisamment claire pour qu'il ne soit pas nécessaire de l'inscrire dans la loi comme le souhaite l'Assemblée nationale. Il a donc proposé de retenir la rédaction du Sénat, tout en indiquant qu'il était prêt à formuler une proposition alternative pour rapprocher les positions des deux assemblées. Enfin, il a jugé que les termes de l'article 17 bis relatif à la simplification des conditions d'examen des appels des référés portés devant les cours administratives d'appel étaient acceptables, dès lors que cette disposition ne s'appliquerait pas au référé-injonction, l'appel de cette procédure étant confié au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat afin d'assurer une harmonisation rapide de la jurisprudence en la matière.

Insistant sur l'encombrement dont souffrent actuellement les cours administratives d'appel, M. François Colcombet, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a souligné que c'était pour accélérer le cours de la justice administrative que l'article 17 bis tendait à simplifier les conditions d'examen en appel des décisions prises dans le cadre de référés, tels que le référé-provision, cette disposition étant d'ailleurs cohérente avec la volonté du Gouvernement de réformer la procédure devant les cours administratives d'appel. Après avoir exprimé son accord sur le texte de l'article 3 adopté par le Sénat, il a observé que la rédaction retenue par l'Assemblée nationale pour le premier alinéa de l'article 4 présentait l'avantage de bien définir les champs de compétence respectifs des deux ordres juridictionnels, apportant ainsi toute garantie au juge judiciaire sur le respect de ses attributions en matière de voie de fait. S'agissant du second alinéa, le rapporteur pour l'Assemblée nationale a soutenu l'intérêt d'ouvrir le référé-injonction au préfet. Quant à l'article 16, il a estimé préférable de retenir le texte du Sénat, plutôt qu'une solution de compromis qui pourrait être interprétée comme une volonté, de la part du législateur, de modifier la jurisprudence en la matière.

La commission a adopté l'article 3 (référé-suspension) dans la rédaction du Sénat.

Puis elle a adopté l'article 4 (référé-injonction) dans la rédaction proposée par l'Assemblée nationale, à l'exception du second alinéa qu'elle a supprimé.

La commission a adopté l'article 16 (suspension de décisions en vue d'assurer la protection de l'environnement) dans le texte du Sénat.

Enfin, elle a adopté l'article 17 bis (appel des décisions du juge des référés devant le président de la cour administrative d'appel), dans le texte de l'Assemblée nationale, M. René Garrec, rapporteur pour le Sénat, ayant admis qu'un allégement des procédures devant les cours administratives d'appel n'était pas choquant, dès lors qu'il s'agissait de mesures provisoires.

Abordant la question de la codification du projet de loi, M. François Colcombet, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a rappelé que la loi du 16 décembre 1999 avait habilité le Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes et a précisé que la partie législative du code de justice administrative, annexée à l'ordonnance n° 2000-387 du 4 mai 2000, prise en application de cette loi, comportait un livre V relatif aux procédures d'urgence devant les juridictions administratives, dont les dispositions avaient vocation à être remplacées par celles de la loi sur le référé administratif. Faisant état des difficultés pratiques que risquerait de rencontrer le Gouvernement pour modifier l'ordonnance du 4 mai dernier dans le délai de neuf mois qui lui avait été imparti si le projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives était adopté en l'état, il a jugé préférable de le codifier, observant que les assemblées seraient ainsi conduites à ratifier implicitement les seuls articles de l'ordonnance ainsi modifiés. S'agissant de l'entrée en vigueur de la loi sur le référé devant les juridictions administratives, il a rappelé que l'article 21 la subordonnait à la publication d'un décret qui, d'après les informations fournies par la Chancellerie, était prévu pour octobre prochain, alors que l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 4 mai 2000 était différée au 1^er janvier 2001. Estimant qu'il convenait d'éviter un décalage qui serait source de difficultés pratiques pour les justiciables et souhaitant que la loi sur le référé soit applicable dans les plus brefs délais, il a proposé à la commission mixte paritaire un amendement organisant, dans un article additionnel, la codification du projet de loi, sans, pour autant, empêcher son entrée en vigueur dès la publication du décret pris pour son application.

M. Patrice Gélard a estimé préférable de ne pas modifier dans le projet de loi les dispositions de l'ordonnance du 4 mai dernier, considérant qu'elles deviendraient caduques si elles étaient en contradiction avec la loi sur le référé. Il a ajouté que le code de justice administrative pourrait être actualisé à la diligence du Gouvernement avant l'expiration du délai qui lui était imparti pour adopter l'ordonnance ou à l'occasion de la ratification de l'ordonnance par le Parlement. Il a estimé que, en codifiant le projet de loi, le Parlement se verrait privé de la possibilité d'examiner ultérieurement le code de la justice administrative, puisqu'il validerait ainsi, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, non une partie, mais l'ensemble de l'ordonnance. Il a, d'ailleurs, jugé cette jurisprudence logique, faisant observer que le Parlement, en ne modifiant que certains articles d'une ordonnance, alors qu'il aurait pu en modifier la totalité, manifestait qu'il avait entendu en ratifier l'ensemble. Au demeurant, il a jugé qu'il ne serait pas gênant de ratifier l'ordonnance du 4 mai 2000, estimant que le travail de codification réalisé était de bonne qualité.

Soulignant l'importance de garantir aux justiciables une sécurité juridique susceptible d'être compromise par la coexistence d'un texte réglementaire et d'une loi portant sur le même sujet, M. René Garrec, rapporteur pour le Sénat, a jugé nécessaire que le projet de loi soit inséré dans le code de justice administrative et a proposé de lier son entrée en vigueur au vote de la loi ratifiant l'ordonnance du 4 mai 2000, afin de garantir aux assemblées la soumission du projet de loi de ratification. Contrairement à M. Patrice Gélard, il a jugé que la codification du projet de loi ne vaudrait ratification que du seul livre V du code de justice administrative ; il a rappelé, en effet, que le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 23 janvier 1987, avait évoqué la ratification implicite de « tout ou partie » des dispositions d'une ordonnance. Il a, par ailleurs, considéré qu'il serait de meilleure méthode législative de codifier le projet de loi sur le référé, non dans un article additionnel, mais en rappelant pour coordination les différents articles du projet de loi ayant vocation à être inscrits dans le code de justice administrative.

Se référant à la décision du Conseil constitutionnel précitée, M. Jacques Larché, vice-président, a estimé que la ratification de certaines dispositions de l'ordonnance n'entraînerait pas nécessairement la ratification de l'ensemble du texte. M. François Colcombet, rapporteur pour l'Assemblée nationale, l'a approuvé et a indiqué qu'il se ralliait à la solution de codification proposée par le rapporteur pour le Sénat. Par conséquent, la commission a adopté les amendements de codification proposés par ce dernier.

Puis elle a adopté, à l'article 21 (entrée en vigueur de la loi), un amendement de M. François Colcombet, rapporteur pour l'Assemblée nationale, précisant que la loi relative au référé devant les juridictions administratives entrerait en vigueur en même temps que l'ordonnance du 4 mai 2000 relative à la partie législative du code de justice administrative.

La commission a adopté à l'unanimité l'ensemble du texte ainsi modifié.

MERCREDI 7 JUIN 2000

- Présidence de M. Bernard Roman, président.-

La commission mixte paritaire a tout d'abord procédé à la nomination de son bureau qui a été ainsi constitué :

-- M. Bernard Roman, député, président ;

-- M. Jacques Larché, sénateur, vice-président.

La commission a ensuite désigné M. Alain Vidalies, député, et M. Jean-Jacques Hyest, sénateur, respectivement rapporteurs pour l'Assemblée nationale et le Sénat.

Après avoir souligné qu'il restait seulement quatre articles en discussion à l'issue de l'examen de la proposition de loi par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour le Sénat, a rappelé que les deux assemblées avaient trouvé un accord sur les points essentiels de la réforme, tels que la révision du montant des rentes, l'incitation au versement en capital, grâce notamment aux mesures fiscales proposées par le Gouvernement, et le maintien de la transmission de la charge de la prestation compensatoire aux héritiers. Il a observé que ce dernier point avait fait l'objet de discussions approfondies, au terme desquelles il était apparu impossible de supprimer la transmissibilité de cette dette sans risquer de créer une injustice nouvelle, ajoutant que la possibilité de révision s'appliquerait également aux prestations compensatoires dues par les héritiers du débiteur.

Après avoir souligné que l'Assemblée nationale avait peu amendé le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture, il a observé que les modifications apportées à l'article 2 bis relatif à la transmission de la charge de la rente viagère et à la déduction de la pension de réversion étaient de pure forme. Evoquant l'article 2 undecies, supprimé par l'Assemblée nationale, il a regretté que la position du Sénat ait été mal interprétée par l'Assemblée nationale, expliquant qu'il s'agissait d'exonérer de l'impôt de solidarité sur la fortune la valeur de capitalisation de la rente viagère et non la rente viagère une fois capitalisée. S'agissant des deux articles additionnels adoptés par l'Assemblée nationale, il a jugé intéressante la déclaration certifiée sur l'honneur prévue par l'article 1^er AA (nouveau), souhaitant que cette disposition s'applique également en cas de divorce par consentement mutuel, et s'est déclaré favorable aux dispositions de coordination proposées par l'article 2 octies A (nouveau).

M. Alain Vidalies, rapporteur pour l'Assemblée nationale, s'est félicité du travail accompli au cours de la navette parlementaire, qui a permis d'apporter des solutions consensuelles au problème difficile de la prestation compensatoire, tout en respectant les règles juridiques de droit commun. A cet égard, il a évoqué le problème de la transmission de la charge de la prestation compensatoire, soulignant qu'il n'était pas possible de la supprimer en raison du caractère indemnitaire que le législateur avait souhaité donner à cette prestation en 1975. Rappelant que le Sénat avait pris l'initiative d'examiner une proposition de loi réformant la prestation compensatoire afin de répondre à des situations difficiles sur le plan humain, il a souligné que l'Assemblée nationale avait essayé d'aller plus loin en incluant des dispositions modifiant les modalités de versement et visant les rentes en cours afin d'éviter de futures discussions sur la révision des prestations compensatoires, position que le Sénat avait acceptée et complétée par des précisions utiles sur le cumul avec la pension de réversion. Il a tenu à remercier le Gouvernement pour les dispositions d'accompagnement fiscal, qui répondent pleinement aux attentes des parlementaires, permettant à l'avenir une déductibilité de la prestation compensatoire versée sous forme de capital dans des conditions aussi incitatives que celles applicables aux rentes.

Evoquant les dispositions restant en discussion, il a considéré que l'article 1^er AA, introduit à l'initiative de M. Emile Blessig, était d'autant plus utile qu'il n'était pas possible, pour l'instant, de mettre en place la grande réforme permettant de lier procédure de divorce et liquidation du régime matrimonial et s'est déclaré sensible à l'observation du rapporteur pour le Sénat sur la nécessité de préciser que cet article s'applique en cas de divorce sur demande conjointe des époux. Tout en reconnaissant que les députés avaient pu mal interpréter la position du Sénat sur l'article 2 undecies, il s'est déclaré opposé à l'exclusion de l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune de la valeur de capitalisation de la rente viagère, soulignant qu'une telle disposition aboutirait à l'effet inverse de celui recherché par la proposition de loi, en favorisant le versement de la prestation compensatoire sous forme de rente viagère au détriment du versement sous forme de capital.

La commission a adopté l'article 1^er AA nouveau (déclaration sur l'honneur) dans le texte de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une modification, introduite à la demande du rapporteur pour le Sénat, tendant à préciser que la déclaration sur l'honneur devra être fournie au juge, que la prestation compensatoire soit fixée par lui ou par les parties dans la convention soumise à son homologation en cas de divorce sur demande conjointe des époux.

La commission a adopté l'article 2 bis (transmission de la charge de la rente et déduction de la pension de réversion) dans la rédaction retenue par l'Assemblée nationale. En réponse à une interrogation de M. Patrice Gélard, le rapporteur pour l'Assemblée nationale a confirmé que, lorsque l'Etat a la qualité d'héritier, il est tenu au versement de la prestation compensatoire.

Puis la commission a adopté l'article 2 octies A nouveau (coordination) dans le texte introduit par l'Assemblée nationale.

Puis, elle a supprimé l'article 2 undecies nouveau (exonération de l'impôt de solidarité sur la fortune de la valeur de capitalisation de la rente viagère), ainsi que l'avait fait l'Assemblée nationale en deuxième lecture, le rapporteur pour le Sénat ayant indiqué qu'il renonçait provisoirement à introduire ce dispositif, qui pourrait au demeurant concerner d'autres rentes que celles résultant du versement d'une prestation compensatoire, et qui trouverait davantage sa place dans une loi de finances.

Enfin, la commission a adopté, à l'unanimité, l'ensemble du texte ainsi modifié.

MARDI 13 JUIN 2000

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

La commission a tout d'abord désigné son bureau qui a été ainsi constitué :

- M. Alain Lambert, sénateur, président,

- M. Henri Emmanuelli, député, vice-président.

MM. Didier Migaud et Philippe Marini, rapporteurs généraux, ont été nommés rapporteurs, respectivement pour l'Assemblée nationale et pour le Sénat.

A l'issue de l'examen en première lecture par chacune des Assemblées, 38 articles restaient en discussion. En application de l'article 45 de la Constitution, la commission mixte paritaire a été saisie de ces articles.

Après les interventions liminaires de MM. Alain Lambert, président, et Henri Emmanuelli, vice-président, MM. Philippe Marini et Didier Migaud ont constaté que la commission ne pouvait parvenir à un accord sur l'ensemble des dispositions restant en discussion. La commission mixte paritaire a conclu à l'échec de ses travaux.