Commission mixte paritaire
Table des matières
COMMISSION MIXTE PARITAIRE CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI RELATIF AUX POLICES MUNICIPALES
Mardi 16 mars 1999
- Présidence de M. Jacques Larché, président. La commission a tout d'abord constitué son bureau et désigné :
-- M. Jacques Larché, sénateur, président ;
-- Mme Catherine Tasca, député, vice-présidente ;
-- M. Jean-Paul Delevoye, sénateur, et M. Jacky Darne, député, rapporteurs respectivement pour le Sénat et pour l'Assemblée nationale.
La commission a ensuite procédé à l'examen des dispositions restant en discussion.
M. Jacky Darne, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a rappelé que l'Assemblée nationale, en deuxième lecture, avait tenu le plus grand compte de la position du Sénat concernant notamment les dispositions relatives aux agents de sécurité de la ville de Paris, l'harmonisation des uniformes, le principe de l'armement des agents et l'acceptation du principe de coordination obligatoire à partir de cinq agents. Il s'est déclaré déçu du fait que le Sénat ait, en revanche, repris, pour l'essentiel, ses positions initiales.
Il a constaté, en premier lieu, que subsistaient trois divergences fondamentales entre les deux assemblées se situant aux articles 2 (convention de coordination), 6 (double agrément des agents) et 16 bis (statut social).
Concernant l'article 2, il a estimé que la possibilité, donnée au préfet, d'édicter seul un règlement de coordination à défaut d'accord avec le maire sur une convention de coordination, était le garant de la complémentarité entre les forces de police de l'Etat et les polices municipales.
Il a considéré que l'agrément des agents par le préfet, prévu par l'article 6, en plus de l'agrément du procureur de la République, était justifié par le rôle prédominant incombant au préfet en matière d'ordre public et par le fait que les agents de police municipale exerçaient essentiellement des fonctions de police administrative.
Il a souligné que la disposition de l'article 16 bis prévoyant une bonification d'ancienneté pour la retraite des agents apparaissait à contre-courant de la réflexion actuelle sur les retraites et engendrerait un risque de contagion dans l'ensemble de la fonction publique territoriale.
M. Jacky Darne, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a ensuite mentionné des divergences lui apparaissant moins importantes concernant la composition et le rôle de la commission consultative des polices municipales, le financement de la formation continue des agents et la question de l'armement. Sur ce point, il a souligné que l'Assemblée nationale avait fait un pas supplémentaire en direction du Sénat et avait abouti à une rédaction équilibrée.
Il a enfin considéré comme plus secondaires les divergences concernant la révocation des gardes champêtres, le délai d'entrée en application des dispositions concernant les uniformes, la nature du décret devant fixer les normes, la détermination des services d'inspection qui seraient compétents pour effectuer la vérification des services et les dispositions relatives à l'agrément temporaire d'agents dans les communes touristiques.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur pour le Sénat, après avoir salué l'état d'esprit qui avait présidé aux travaux des deux assemblées, a souligné que le Sénat avait cherché à obtenir la meilleure articulation possible entre l'Etat et les collectivités locales dans le but d'obtenir la plus grande efficacité au service des citoyens dans le respect des lois de décentralisation de 1982.
Rappelant que treize articles avaient été adoptés conformes, il a indiqué que sur les quinze articles restant en discussion, deux articles issus d'amendements du Gouvernement, l'article 18 A sur les contrôles d'alcoolémie et l'article 21 sur le recrutement de femmes comme volontaires de la gendarmerie nationale, n'avaient pas encore été examinés par l'Assemblée nationale.
Il s'est déclaré particulièrement préoccupé par les dispositions de l'article 2 concernant la convention de coordination et celles de l'article 6 relatives au double agrément des agents.
Constatant que sur le terrain la coordination entre l'Etat et les collectivités locales était actuellement effectuée de manière satisfaisante, il a jugé inconcevable que la négociation sur la convention de coordination puisse s'engager sous la menace de l'édiction par le préfet d'un règlement de coordination. Il a considéré que les restrictions à l'activité des polices municipales prévues en l'absence de convention de coordination seraient suffisantes pour inciter à conclure un accord.
Il a estimé qu'il était paradoxal de rétablir cet agrément, supprimé en 1982, alors que le texte accroissait les compétences judiciaires des agents et non leurs compétences de police administrative données comme la raison d'être de l'agrément du préfet.
Concernant les autres points soulevés par M. Jacky Darne, il a notamment souhaité que les conclusions de la vérification d'un service de police municipale puissent êtres adressées directement au maire et qu'il ne soit pas fait référence dans la loi aux catégories d'armes autorisées, dans l'attente d'une refonte des catégories actuelles.
M. Christian Estrosi a fait part de l'accord du groupe du rassemblement pour la République de l'Assemblée nationale sur le texte adopté par le Sénat, considérant que le texte initial ne répondait à l'attente ni des maires ni des conseillers municipaux. Se déclarant favorable à un esprit de dialogue entre l'Etat et les collectivités locales et constatant que les polices municipales jouaient leur rôle sur le terrain dans une bonne entente avec la police d'Etat, sans qu'aient pu être notés de dysfonctionnements de leur part, il s'est déclaré opposé à la possibilité pour le préfet d'édicter seul un règlement de coordination ainsi qu'à l'agrément des agents par le préfet. Estimant que les policiers municipaux exerçaient leurs fonctions dans des conditions de risque similaires à celles des policiers nationaux, il a considéré qu'il était justifié de leur accorder la même bonification d'ancienneté pour la liquidation de la retraite.
M. Jacques Larché, président, a considéré que ce texte était marqué par l'omniprésence du préfet en dépit des principes de la décentralisation. Constatant que les divergences les plus importantes apparaissaient à l'article 2 relatif à la convention de coordination et à l'article 6 concernant le double agrément des agents, il a proposé que la commission statue en préalable sur le principe du règlement de coordination et de l'agrément des agents par le préfet.
MM. Jean-Antoine Leonetti et Jacques Peyrat ont insisté sur la suspicion que le débat parlementaire avait fait peser sur les maires et se sont déclarés opposés tant au règlement de coordination qu'à l'agrément des agents par le préfet.
M. Michel Duffour a affirmé son soutien au texte initial du Gouvernement tout en se déclarant ouvert aux compromis qui pourraient être acceptés par les députés.
M. Jacky Darne, rapporteur pour l'Assemblée nationale, après avoir souligné que la possibilité pour le préfet d'édicter seul le règlement de coordination en cas de désaccord avec le maire ne constituait pas une atteinte au principe de la décentralisation, mais permettrait de répondre à de rares cas de comportements " excentriques ", a reconnu que l'interdiction du travail de nuit et de l'armement prévue en l'absence de convention permettrait de limiter les risques de dérapage. Tout en considérant que cette solution ne serait pas la garante d'une plus grande efficacité, il a donc accepté d'écarter le principe du règlement unilatéral de coordination.
M. René Dosière, tout en admettant le principe de la suppression du règlement de coordination, a souhaité qu'il soit précisé, comme dans le texte de l'Assemblée nationale, que la convention de coordination serait conforme à une convention type.
En réponse, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur pour le Sénat, a estimé qu'il ne fallait pas adopter un texte normatif trop précis et qu'il était préférable de conserver une certaine souplesse à la contractualisation en développant une culture de confiance entre l'Etat et les collectivités locales.
M. Christian Estrosi a insisté sur son opposition au double agrément.
Sur proposition du président Jacques Larché, la commission a décidé de retenir la rédaction du Sénat à l'article 2 et d'accepter, à l'article 6, le principe du double agrément des agents par le préfet et le procureur de la République, adopté par l'Assemblée nationale.
A l'article 3 (composition de la commission consultative des polices municipales), conformément au souhait du Sénat, elle n'a pas mentionné que les maires des communes seraient désignés par les associations représentatives d'élus locaux. En revanche, elle a retenu la rédaction de l'Assemblée nationale laissant aux organisations syndicales le soin de désigner les représentants des agents de police municipale.
A l'article 4 (vérification des services de polices municipales), la commission n'a pas accepté que la demande de vérification puisse, comme l'avait prévu le Sénat, émaner de la commission consultative. En revanche, elle a, comme le souhaitait le Sénat, permis que cette vérification soit effectuée par les services d'inspection générale de l'Etat, donc éventuellement par les services d'inspection de la gendarmerie nationale, et a prévu que les conclusions de la vérification seraient transmises au maire de la commune concernée ainsi qu'au représentant de l'Etat dans le département et au procureur de la République.
Elle a supprimé l'article 5 bis introduit par le Sénat relatif aux gardes champêtres recrutés en commun par plusieurs collectivités, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur pour le Sénat, ayant admis que cette disposition présentait un caractère de cavalier et les deux rapporteurs ayant annoncé qu'ils interrogeraient le ministre en séance publique pour obtenir des assurances sur l'entrée en vigueur des dispositions concernant le recrutement en commun des gardes champêtres.
A l'article 6 (agrément des agents), le principe de l'agrément des agents par le préfet ayant été admis en début de discussion, s'est engagé un large débat sur les délais de délivrance des agréments du préfet et du procureur de la République.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur pour le Sénat, a accepté de revenir sur le principe, institué par le Sénat, de l'agrément tacite accordé après un délai de deux mois, pouvant être étendu à quatre mois. Il a néanmoins souhaité que les agréments puissent être encadrés dans un délai maximum pour éviter que les communes ne supportent inutilement la charge de la formation d'agents qui ne recevraient pas l'agrément.
MM. Jacky Darne, rapporteur pour le Sénat, René Dosière et Bernard Roman ont exprimé la crainte que la mention d'un délai dans la loi n'aboutisse à l'effet inverse de celui recherché et ont estimé que celle-ci traduirait une méfiance à l'égard du préfet.
M. Jean-Paul Amoudry a rappelé que le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations fixant un délai de droit commun de deux mois, à l'issue duquel intervenait une décision implicite de rejet. Il a jugé raisonnable de prévoir qu'une décision d'agrément intervienne dans un délai de deux mois renouvelable.
MM. Jacques Peyrat et Christian Estrosi ont également estimé qu'il convenait de prévoir un délai de délivrance des agréments, non pas par défiance vis-à-vis du préfet mais pour contrecarrer les lenteurs de l'administration.
Après une suspension de séance, M. René Dosière a proposé de prévoir un refus tacite de l'agrément au bout de quatre mois. Estimant que l'inscription dans la loi d'une telle procédure serait contre-productive, la commission a décidé d'adopter l'article 6 dans la rédaction de l'Assemblée nationale, les rapporteurs ayant annoncé qu'ils demanderaient au ministre de s'engager à donner des consignes pour que les agréments soient donnés dans des délais raisonnables.
A l'article 7 (armement des agents), constatant que les conséquences pratiques résultant des rédactions des deux assemblées étaient très proches, la commission a retenu la rédaction du Sénat permettant un armement sous conditions en donnant toutefois, sur proposition de M. René Dosière, un caractère cumulatif et non alternatif aux conditions pouvant justifier l'armement.
A l'article 8 (harmonisation des tenues et des équipements), la commission a retenu la rédaction du Sénat prévoyant un décret en Conseil d'Etat, comme il est de tradition en matière de relations entre l'Etat et les collectivités locales, pour la fixation des normes techniques des équipements.
A l'article 11 (abrogations), elle a retenu la rédaction du Sénat refusant d'abroger l'article L. 412-49-1 du code des communes autorisant l'agrément temporaire d'agents non armés chargés d'assister les agents de police municipale dans les communes touristiques pendant la saison.
M. Jacky Darne, rapporteur pour l'Assemblée nationale, avait au préalable fait ressortir que l'Assemblée nationale avait adopté, dans le texte du Sénat, l'article 5 permettant la mise en commun de moyens de polices municipales de plusieurs communes en cas d'afflux important de population et que la question s'intégrerait davantage dans la réflexion relative à l'intercommunalité.
M. Jean-Paul Amoudry avait néanmoins fait valoir que les dispositions de l'article 5 n'apportaient pas de solution au problème des communes touristiques et que l'article L. 412-49-1 du code des communes, qui n'avait pas reçu application depuis son adoption en 1996, permettrait une utilisation rationnelle des personnels municipaux en autorisant certains d'entre eux à assister les policiers municipaux pendant la saison.
La commission a adopté l'article 15 (formation des agents), dans la rédaction du Sénat, prévoyant le versement au centre national de la fonction publique territoriale, par les communes concernées, d'une redevance pour prestations de services.
Comme l'avait prévu l'Assemblée nationale, elle a supprimé l'article16 bis prévoyant une bonification d'ancienneté pour la liquidation de la retraite des agents de police municipale et des gardes champêtres.
Elle a adopté, dans la rédaction du Sénat, l'article 18 A (contrôle de l'alcoolémie par les agents de police municipale), ainsi que les articles 18 (dispositions transitoires), et 19 (délais d'harmonisation des tenues et équipements).
Elle a adopté l'article 20 (agrément du préfet) dans la rédaction de l'Assemblée nationale sous réserve de prévoir, comme cela avait été fait à l'article 6, que le reclassement des agents qui ne seraient pas agréés ne serait pas subordonné à leur demande.
Elle a enfin adopté l'article 21 voté par le Sénat, autorisant le recrutement comme volontaires dans la gendarmerie nationale des femmes nées avant le 31 décembre 1982.
La commission mixte paritaire a ensuite adopté l'ensemble du texte soumis à ses délibérations.