Mercredi 21 novembre 2001
- Présidence de M. Gérard Larcher, président. -
La commission mixte paritaire a d'abord procédé à la désignation de son bureau qui a été ainsi constitué :
- M. Gérard Larcher, sénateur, président,
- M. René Leroux, député, vice-président.
La commission a ensuite désigné :
- M. Jean-François Le Grand, sénateur,
- Mme Odile Saugues, députée,
comme rapporteurs, respectivement pour le Sénat et l'Assemblée nationale.
Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a souligné que la discussion de ce projet de loi s'était déroulée dans un contexte particulier, compte tenu des événements internationaux et de l'accident du tunnel du Saint-Gothard, qui ont montré la nécessité de légiférer sur les questions de sécurité.
Elle a souligné que ce texte avait fait l'objet d'un vote unanime de l'Assemblée nationale, les parlementaires étant tous convaincus que les oppositions politiques ne devaient pas empêcher l'adoption rapide de mesures nécessaires à la sécurité.
Une conclusion positive de la commission mixte paritaire lui paraissant tout à fait possible et souhaitable, elle a indiqué qu'elle abordait cette discussion avec confiance dans un esprit de conciliation pour aboutir au meilleur texte possible.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour le Sénat, après avoir fait état de l'esprit d'ouverture qui avait présidé aux débats en première lecture, a souligné que la sécurisation des infrastructures de transport, objet du titre premier du projet de loi, constituait un objectif commun aux deux assemblées, et que le titre 2 du projet de loi proposait de transposer aux transports terrestres et maritimes la procédure d'enquête technique, indispensable à toute politique de prévention, que le Sénat avait déjà adoptée, en 1999, pour les accidents et incidents d'avion. Il a ajouté que les divergences entre les rédactions de l'une et l'autre assemblée portaient, bien souvent, plus sur l'expression que sur le fond. Il a fait part de l'intérêt tout particulier qu'il portait à trois ajouts du Sénat :
- à l'article 2 relatif à la sécurité des ouvrages du réseau routier, un alinéa nouveau prévoyant que les décrets d'application de l'article devront prendre en compte la spécificité des collectivités territoriales lorsque celles-ci sont maîtres d'ouvrage ;
- l'article 8 ter, nouveau, concernant la maîtrise de l'urbanisation au voisinage des aéroports, le rapporteur pour le Sénat indiquant qu'il était plus attaché au contenu de cette disposition (qui vise à ne pas accroître le nombre de riverains soumis aux nuisances sonores), particulièrement importante dans l'optique de la construction d'un troisième aéroport en région parisienne, qu'à la formulation même de cet article ;
- l'article 24, nouveau, relatif à l'accès à l'épave, lors d'enquêtes techniques sur les accidents aériens, de personnes chargées d'assister les enquêteurs. Le rapporteur pour le Sénat a toutefois précisé que, sur ce point, il était tout disposé à envisager une modification de la rédaction de cet article, pour la rapprocher de celle adoptée par l'Assemblée nationale à l'article 10 du projet de loi s'agissant des accidents de transports terrestres ou maritimes.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour le Sénat, a ensuite précisé que si le Sénat avait rejeté, lors de la première lecture, l'amendement du Gouvernement de transposition de la directive « SEVESO » en matière de sites de stockage d'hydrocarbures, de gaz et de produits chimiques, c'était surtout pour protester contre le véritable déferlement d'amendements portant articles additionnels déposés à la dernière minute par le Gouvernement, pour certains d'entre eux à peine cinq minutes avant le début de la discussion générale.
Il a ainsi rappelé que, dans l'après midi et la nuit précédant les débats au Sénat, des dispositifs très lourds, dont certains figurent dans le texte soumis à la commission, avaient ainsi été proposés, portant notamment sur la sécurisation du fret aérien, les services d'approvisionnement à bord des avions, ou les pouvoirs de police des agents des exploitants d'aérodromes, l'amendement « SEVESO » ayant, quant à lui, été successivement déposé, retiré, puis précipitamment re-déposé.... Le rapporteur a souligné qu'en le rejetant, les sénateurs avaient surtout entendu protester fermement contre la procédure employée par le Gouvernement, mais que, compte tenu des circonstances, personne n'avait contesté au Sénat la nécessité d'une transposition rapide de la directive « SEVESO ».
Evoquant à son tour les conditions dans lesquelles le Sénat avait eu à débattre, en première lecture, de l'amendement dit « SEVESO », M. Gérard Larcher, président, a souhaité rappeler quelques grands principes relatifs au fonctionnement des commissions mixtes paritaires.
Corroborant tout d'abord l'analyse du rapporteur quant au fond des dispositions de cet amendement, le président a fait observer que les conséquences pratiques d'une éventuelle transposition de cette directive seraient d'une portée limitée, très peu de sites étant concernés et la mise en place, selon les cas, d'arrêtés préfectoraux ou de projets d'intérêt général - entraînant, ensuite, révision des plans locaux d'urbanisme - étant nécessaire pour qu'elle entre réellement en vigueur.
Le président a indiqué que sa réticence portait plutôt sur les modalités d'une éventuelle adoption de cet amendement. Il a rappelé que le deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution disposait que la commission mixte paritaire était chargée d'élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion. Il a jugé que cette disposition pouvait être interprétée, en toute rigueur, comme une limitation de la compétence de la commission mixte paritaire aux dispositions adoptées, à un stade antérieur de la procédure, par l'une ou par l'autre assemblée, et considéré que, sans cette limite, le champ de compétence de la commission mixte paritaire serait théoriquement infini, et, réciproquement, celui des parlementaires non membres de la commission excessivement restreint, le droit d'amendement après commission mixte paritaire étant, quant à lui, très encadré, surtout en cas d'accord.
Le président a poursuivi en faisant observer que le Conseil Constitutionnel n'avait jamais expressément tranché cette importante question de procédure, étant rarement saisi des textes où un accord en commission mixte paritaire était intervenu. Il a néanmoins fait état d'un considérant d'une décision du 28 décembre 1976 du Conseil constitutionnel, précisant que la commission était saisie des dispositions « non adoptées dans les mêmes termes par l'une ou l'autre assemblée ». Estimant qu'une telle interprétation stricte exclurait que la commission mixte paritaire pût accepter de réintroduire un amendement, certes discuté, mais non formellement adopté à un stade antérieur de la procédure, le président a toutefois fait état d'un précédent, au Sénat, d'adjonction d'un article additionnel en commission mixte paritaire, dont il a précisé que le texte résultant de l'accord de la commission mixte paritaire n'avait pas été soumis au Conseil Constitutionnel.
Compte tenu de l'urgence qui s'attache à la transposition de la directive concernée, mais surtout du consensus, apparu sur tous les bancs, lors de la discussion de l'amendement du Gouvernement, sur cette nécessité, le président a indiqué que, si la commission mixte paritaire décidait de déroger à l'interprétation la plus fréquemment admise de l'article 45 de la Constitution, il souhaitait vivement que cette dérogation soit très strictement limitée à la disposition concernée, débattue en séance publique au Sénat, et ne concerne en aucun cas d'autres dispositions étrangères au texte.
A l'article 2, relatif à la sécurité des ouvrages du réseau routier après l'intervention de M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour le Sénat, et Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, la commission a adopté, dans la rédaction du Sénat, le premier alinéa du texte proposé pour l'article L. 118-1 du code de la voirie routière.
Au même article, la commission a adopté, dans la rédaction de l'Assemblée nationale, le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L. 118-1 du code de la voirie routière, qui prévoit que les travaux ne pourront être entrepris qu'à la réception de l'avis du représentant de l'Etat sur ce dossier ou, à défaut, à l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de son dépôt.
Au même article, la commission a adopté, dans la rédaction du Sénat, le troisième alinéa du texte proposé pour l'article L. 118-1 du code de la voirie routière, aux termes duquel un décret en Conseil d'Etat fixe les ouvrages pour lesquels des moyens de lutte contre l'incendie et de secours devront être mis en place à proximité et définis dans un dossier joint à la demande de l'autorisation visée à l'article L. 118-2 du code de la voirie routière, et maintenu la suppression du dernier alinéa.
Au même article, la commission a adopté l'article L. 118-2 du code de la voirie routière dans la rédaction du Sénat, moyennant une rectification de coordination.
Au même article, la commission a adopté, dans la rédaction du Sénat, le texte proposé pour l'article L. 118-3 du code de la voirie routière, après que Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, s'est interrogée sur la portée du deuxième alinéa, introduit par le Sénat. Selon cette disposition, les décrets d'application de la loi devront prendre en compte les spécificités des collectivité territoriales lorsque celles-ci sont maîtres d'ouvrage.
La commission a adopté l'article L. 118-4 non modifié en première lecture par le Sénat.
La commission a ensuite examiné la rédaction de l'article L. 118-5, supprimé par le Sénat, selon lequel les ouvrages d'art présentant des risques particuliers sont notamment constitués par les tunnels routiers de plus de 300 mètres.
M. Michel Bouvard, député, s'est prononcé en faveur du rétablissement de cet article. Il a souligné les risques qu'entraînerait sa suppression, notamment dans les départements de montagne où existent de nombreux ouvrages d'art, puisqu'elle aboutirait à confier au pouvoir réglementaire la définition des ouvrages concernés par la procédure très stricte prévue par le projet de loi.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour le Sénat, a considéré que l'intensité du danger d'un tunnel n'était pas strictement proportionnelle à sa longueur, et a fait observer que la rédaction concernée, faisant « notamment » référence à certains ouvrages, sans citer les autres, était peu satisfaisante.
Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a reconnu qu'il existait une difficulté qui l'avait d'ailleurs conduite à proposer cet amendement concernant les tunnels de plus de 300 mètres, mais a estimé que, seul, le décret pourrait définir plusieurs critères définissant les ouvrages à risques, la longueur du tunnel n'étant qu'un des éléments à prendre en compte.
M. Hilaire Flandre, sénateur, a jugé préférable de laisser au décret le soin de fixer les différentes catégories d'ouvrages dangereux.
M. Ladislas Poniatowski, sénateur, a considéré que l'inscription d'un seul type d'ouvrage dans le texte de la loi n'était pas souhaitable, la vigilance de l'Etat devant s'exercer identiquement pour tous les types d'ouvrages dangereux.
Après l'intervention de M. Gérard Larcher, président, la commission a maintenu la suppression, souhaitée par le Sénat, du texte proposé pour l'article L. 118-5 du code de la voirie routière.
Puis elle a adopté l'article 2 bis, relatif au pôle multimodal alpin, dans la rédaction du Sénat.
Après l'article 2 bis, M. Gérard Le Cam, sénateur, a proposé d'insérer un article additionnel tendant à créer un établissement public administratif national, dont l'objet serait de concourir à la mise en oeuvre de la politique intermodale des transports sur le territoire national.
A la demande de M. Gérard Larcher, président, faisant valoir la limitation constitutionnelle du champ de compétence de la commission mixte paritaire, et après l'intervention des deux rapporteurs, M. Gérard Le Cam a retiré sa proposition d'amendement.
A l'article 3, relatif à la sécurité des systèmes de transport ferroviaire et de transport public guidé, ainsi qu'à la sécurité des systèmes de transport faisant appel à des technologies nouvelles ou comportant des installations multimodales, la commission a adopté, dans la rédaction du Sénat, le texte proposé pour l'article 13-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs.
Au même article, elle a adopté, dans la rédaction du Sénat, le premier alinéa du texte proposé pour l'article 13-2 de la loi n°82-1153 du 30 décembre 1982 précitée.
Au même article, elle a rétabli, sur proposition de Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, le texte adopté par l'Assemblée nationale pour le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article 13-2 de la loi n°82-1153 du 30 décembre 1982 précité, puis adopté les trois derniers alinéas.
La commission a adopté, dans la rédaction du Sénat, l'article 5 relatif à la sécurité des remontées mécaniques.
A l'article 6, relatif à la sécurité des ouvrages maritimes portuaires, la commission a adopté dans la rédaction du Sénat le texte proposé pour le premier alinéa de l'article L. 155-1 du code des ports maritimes ; elle a rétabli le texte adopté par l'Assemblée nationale pour le deuxième alinéa de cet article, et adopté les trois derniers alinéas.
A l'article 7, relatif à la sécurité des ouvrages d'infrastructure de navigation intérieure, elle a adopté dans la rédaction du Sénat le texte proposé pour le premier alinéa de l'article 30 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, a rétabli le texte adopté par l'Assemblée nationale pour le deuxième alinéa de cet article, et adopté les quatre derniers alinéas.
A l'article 8 bis, il a été décidé de modifier l'article L. 211-1 du code de l'aviation civile prévoyant que, lorsque des travaux de construction ou d'extension des infrastructures aéroportuaires présentaient des risques pour les usagers, un dossier de sécurité devait être soumis au représentant de l'Etat, avant tout commencement des travaux. A l'initiative de Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, cet alinéa a été complété en prévoyant que ce dossier de sécurité devait être aussi présenté en cas de risque pour les « populations riveraines » afin de tenir compte des nuisances générées pour les habitants des zones voisines des aéroports.
Un débat s'est ensuite engagé pour savoir s'il convenait de maintenir le texte voté par le Sénat qui prévoyait que ce rapport envisageait la compatibilité des constructions existantes ou en projet aux abords des aérodromes avec la sécurité des populations riveraines. Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a indiqué que la précision apportée par l'ajout des termes « des populations riveraines » lui paraissait suffisante, alors que le membre de phrase ajouté par le Sénat lui paraissait insuffisant pour régler, à lui seul, le problème de la sécurité des populations riveraines des aéroports, un projet de loi devant prochainement envisager le problème dans toute sa complexité.
Après cette discussion, la commission a décidé d'adopter le reste de l'article 8 bis dans la rédaction du Sénat.
A l'article 8 ter, relatif à la maîtrise de l'urbanisation au voisinage des aéroports, Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a rappelé que le Sénat avait adopté un amendement tendant à modifier les dispositions introduites par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, à l'article L. 147-5 du code de l'urbanisme.
L'amendement adopté par le Sénat visait, d'une part, à rétablir la possibilité de construire des immeubles collectifs d'habitation en zone C, à la condition de réduire, à due concurrence, les capacités d'accueil des constructions existantes dans cette zone et, d'autre part, à supprimer une disposition introduite par la loi précitée visant à autoriser, dans certaines conditions, des opérations de réhabilitation dans cette même zone.
Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a expliqué les raisons qui ont conduit la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains à modifier le code de l'urbanisme. En effet, il est apparu que l'habitat se dégradait dans les zones à proximité des aéroports. Il a donc semblé important de permettre des opérations de renouvellement urbain dont le but était d'améliorer les conditions de vie des habitants, et non d'augmenter fortement le nombre d'habitations. C'est pourquoi la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains précise que les opérations de renouvellement urbain ne doivent pas conduire à une augmentation significative du nombre d'habitants.
Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a indiqué qu'elle comprenait le souci du Sénat de limiter les nuisances sonores pour les habitants et qu'elle acceptait donc des modifications ponctuelles de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains pour affirmer clairement que les opérations de renouvellement urbain ne devaient pas aboutir à une augmentation des populations soumises aux nuisances sonores.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour le Sénat a considéré que l'objectif de l'article additionnel introduit au Sénat -ne pas accroître le nombre de riverains exposés aux nuisances- était rempli par la proposition de rédaction modifiée soumise par le rapporteur de l'Assemblée nationale à la commission.
M. Ladislas Poniatowski, sénateur, a rappelé que, lors du vote de la loi « solidarité et renouvellement urbains », le législateur avait souhaité laisser une certaine latitude d'action aux maires, pour éviter qu'une trop grande contrainte des règles d'urbanisme ne les empêche de détruire des immeubles en bordure des pistes d'aéroport pour les reconstruire plus loin.
Après que M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour le Sénat, eut donné lecture du 5° de l'article L. 147-5 du code de l'urbanisme tel qu'il résulterait de l'adoption de l'amendement présenté par Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, qui remplissait, à son sens, l'objectif de « souplesse » souhaité par M. Ladislas Poniatowski, mais à enveloppe d'habitants constante, la commission a adopté l'article 8 ter dans la rédaction proposée par Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
Puis la commission a adopté l'article 9 bis, relatif au transport de marchandises dangereuses, dans la rédaction du Sénat.
Après l'article 9 bis, Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a proposé d'adopter une division et un article additionnels relatifs au stockage souterrain de gaz naturel, d'hydrocarbures et de produits chimiques, en transposition de la directive européenne, dite « SEVESO » n° 96/82/CE, dans la version de l'amendement examiné par le Sénat en première lecture.
Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, reconnaissant que l'utilisation de cette procédure était regrettable -ce texte ayant été présenté par le Gouvernement, lors de la discussion au Sénat, sans que l'Assemblée nationale ait pu l'examiner- a cependant estimé que des raisons d'intérêt général imposaient la transposition de cette directive, compte tenu des risques potentiels représentés par les complexes pétrochimiques.
La commission mixte paritaire a adopté cet article additionnel, non sans que M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour le Sénat, et M. Gérard Larcher, président, aient rappelé leurs réticences face à cette procédure.
La commission a adopté, dans la rédaction du Sénat, l'article 15 bis relatif à la communication des résultats des prélèvements et examens aux médecins des organismes d'enquête technique sur les accidents de transports terrestres et maritimes.
A l'article 21, relatif au non-respect de la distance de sécurité dans les tunnels, Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a tout d'abord souligné que les députés avaient été unanimes à voter un texte comportant des sanctions sévères pour le non-respect des distances de sécurité, car cette infraction peut avoir des conséquences très graves dans les tunnels.
Regrettant que le Sénat ait réduit la peine d'amende et limité ce dispositif aux tunnels présentant des risques particuliers, elle a proposé, pour le premier alinéa de l'article L. 412-2 du code de la route, une rédaction aux termes de laquelle sera puni de six mois d'emprisonnement et de 3.750 euros d'amende tout conducteur d'un véhicule à moteur qui ne respecte pas, dans un tunnel, la distance de sécurité suffisante entre deux véhicules ou la distance de cinquante mètres pour les véhicules de plus de 3,5 tonnes, et qui commet la même infraction dans un délai d'un an à compter de la date à laquelle cette condamnation est devenue définitive.
En effet, il lui a paru essentiel qu'au-delà des déclarations sur la sécurité routière, des textes soient adoptés pour lutter efficacement contre les conduites dangereuses sur la route. Elle a souhaité que des mesures de contrôle soient effectuées fréquemment pour créer chez les conducteurs un réflexe de prudence.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour le Sénat, indiquant que le Sénat avait adopté à l'unanimité, sur la proposition du Gouvernement, le texte de l'article 21 soumis à la commission mixte paritaire, s'est interrogé sur l'opportunité de l'allongement de la durée d'emprisonnement proposée par cette rédaction, et sur les difficultés pratiques posées par la mesure de l'interdistance de cinquante mètres, notamment dans certains tunnels urbains.
MM. Gérard Larcher, président, et Hilaire Flandre, sénateur, ont corroboré cette analyse, évoquant en outre le cas de tunnels où le doublement par des poids lourds ne serait pas interdit.
M. Michel Bouvard, député, a attiré l'attention des membres de la commission mixte paritaire sur la nécessité d'une répression réelle des infractions touchant à la distance de sécurité entre véhicules commises dans les tunnels. Il a fait remarquer qu'un système laser de mesure des écarts entre les véhicules était actuellement testé, notamment dans le tunnel du Fréjus. Soulignant que des problèmes importants se posent également s'agissant de la fraude commise par les poids lourds qui masquent le transport de matières dangereuses, il a estimé que l'application de peines renforcées pour le non-respect des distances de sécurité devait être réservée aux cas de récidives.
M. Christian Kert, député, a estimé que la sécurité dans les tunnels était indispensable, mais que la peine de six mois d'emprisonnement envisagée pour non-respect des distances de sécurité semblait particulièrement lourde. Il a souhaité connaître les règles applicables pour le même type d'infraction dans les autres pays européens.
M. Ladislas Poniatowski, sénateur, a relevé qu'alors que le texte de l'Assemblée nationale prévoyait, au deuxième alinéa, une suspension de permis de conduire pour au plus un an, le Sénat avait porté cette suspension à trois ans au plus.
Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a précisé que la peine de suspension du permis avait été portée à trois ans au maximum, mais que la peine d'amende était revenue de 9 000 à 3.750 euros dans le texte adopté par le Sénat.
La commission mixte paritaire a ensuite adopté le premier alinéa de l'article 21 dans la rédaction proposée par le rapporteur de l'Assemblée nationale.
Puis elle a adopté, dans la rédaction du Sénat, le reste de l'article 21, sous réserve du troisième alinéa, relatif à l'immobilisation et à la mise en fourrière des véhicules, supprimé par le Sénat, qu'elle a rétabli, sur la proposition de Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, dans la rédaction de l'Assemblée nationale, après que M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour le Sénat, eut fait état des difficultés pratiques posées par l'immobilisation de véhicules de transport d'animaux vivants ou de produits frais, et souhaité une application éclairée, de la part de l'autorité judiciaire, de cette disposition législative.
Mme Odile Saugues, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a précisé que ces sanctions sévères étaient similaires à celles de la loi de 1997 relative aux conditions de travail des chauffeurs routiers qui avait notamment prévu l'immobilisation du véhicule en cas d'infraction grave à la législation du travail et aux règles de sécurité, ainsi que la possibilité de mise en fourrière.
La commission a ensuite adopté, dans la rédaction du Sénat, l'article 23 relatif à la communication des résultats des prélèvements et examens aux médecins du bureau enquête accidents aérien.
Sur la proposition de M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour le Sénat, la commission a adopté l'article 24, dans une version modifiée, par coordination avec la rédaction de l'article 10 du projet de loi résultant du texte adopté en première lecture à l'initiative de l'Assemblée nationale.
La commission a enfin adopté l'ensemble du projet de loi ainsi rédigé, après avoir complété, par coordination, son intitulé.