Travaux de la commission spéciale "aménagement et développement durable du territoire"
DÉLÉGATION À L'AMÉNAGEMENT ET AU DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE
Mardi 13 juillet 2004
- Présidence de M. Jean François-Poncet, président de la délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire -
Audition de M. Nicolas Jacquet, Délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, sur l'avenir des contrats de plan Etat-région
M. Nicolas Jacquet, Délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, a rappelé que les contrats de plan Etat-régions (CPER) représentaient aujourd'hui plus de trente cinq milliards d'euros financés à parité par l'Etat et par les régions. Par rapport à la première génération de contrats, ils disposent de trois fois plus de moyens (35 milliards d'euros au total pour la génération 2000-2006 contre 10,65 milliards d'euros pour la génération 1984-1988) et constituent de 15 à 20 % du budget d'investissement civil de l'Etat.
Il a ensuite relevé que la participation des régions était de plus en plus forte (4,3 milliards d'euros sur la période 1984 - 1988 soit 40 %, contre 17 milliards d'euros sur la période 2000-2006 soit 50 %) avant d'évoquer les priorités actuelles :
- une politique des transports plus équilibrée ;
- un accroissement des moyens en faveur de l'environnement ;
- une préoccupation croissante à l'égard de « l'immatériel » et de la « matière grise » ;
- une montée en puissance du volet territorial avec l'objectif d'y affecter 25 % des crédits contractualisés.
M. Nicolas Jacquet a ensuite indiqué que le taux d'exécution des crédits d'Etat atteignait 45,7 % à la fin de l'année 2003.
Il a ensuite dressé un bilan des contrats de plan Etat-régions :
A l'actif, il a jugé que ceux-ci avaient constitué un outil :
- favorisant le dialogue entre l'Etat et ses partenaires territoriaux ;
- contribuant à l'affirmation du rôle de la région ;
- permettant de mener dans la durée un grand nombre de politiques de modernisation des territoires ;
- facilitant l'optimisation de la gestion des programmes communautaires.
Au passif, M. Nicolas Jacquet a évoqué la finalité devenue progressivement peu lisible des contrats ainsi que l'inadaptation de leur cadre budgétaire d'exécution. Il a jugé qu'ils n'avaient pas su se dégager de la « logique du plan » pour devenir les supports privilégiés des politiques d'aménagement du territoire. Il a relevé, à cet égard, que les contrats de plan concernaient près de vingt ministères et quelques 170 types d'actions, parfois sans rapport direct avec les objectifs d'aménagement du territoire.
Il a regretté la grande dispersion des financements en soulignant notamment l'existence de plus de 200 lignes budgétaires ainsi que les difficultés liées aux financements croisés. Il a encore estimé que la durée des contrats était trop longue pour s'adapter à l'évolution des cycles économiques.
Le délégué a estimé que les contrats- dont l'effet péréquateur est par ailleurs limité- étaient à repenser en profondeur pour tenir compte de deux enjeux majeurs :
- la nouvelle étape de la décentralisation ;
- l'évolution prévisible des politiques régionales européennes.
Puis, M. Nicolas Jacquet a évoqué les grandes orientations retenues par le gouvernement lors du comité interministériel à l'aménagement et au développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003.
Selon celles-ci, les nouveaux contrats de plan Etat-régions pourraient désormais :
- être maintenus comme support principal des coopérations entre l'État et les collectivités ;
- s'appuyer sur un partenariat privilégié avec les régions, sans exclure le niveau interrégional et les grandes métropoles ;
- être recentrés sur un nombre restreint de politiques structurantes ;
- avoir une durée plus courte ;
- permettre une intervention modulée de l'État ;
- disposer d'un cadre budgétaire plus stable ;
- exiger des outils de « cadrage stratégique ».
Le délégué a ensuite précisé quel était le calendrier souhaité :
- une large concertation au premier semestre 2004 ;
- un rapport de synthèse des contributions et l'esquisse d'un nouveau cadre contractuel à l'automne 2004 ;
- l'examen des conclusions du débat et la formalisation des principes d'une nouvelle politique contractuelle lors d'un CIADT à la fin de l'année 2004 ;
- une phase de négociation sur la base du nouveau schéma contractuel en 2006 ;
- enfin, en 2007, l'engagement de la nouvelle politique contractuelle.
M. Nicolas Jacquet a enfin évoqué ce qu'il a considéré comme les points-clés du débat.
Tout d'abord, quatre questions d'ordre politique concernant :
- les conséquences de la décentralisation : champs thématiques des contrats de plan, partenaires, modes d'intervention ;
- la prise en compte de la péréquation : il a relevé à cet égard que si les contrats de plan n'avaient pas vocation à jouer un rôle de péréquation, ils pouvaient apporter une autre forme de concours à travers une modulation des interventions de l'État dans ses grandes politiques structurantes ;
- l'articulation avec la nouvelle politique régionale européenne ;
- la prise en compte des différents niveaux d'intervention territoriale avec l'échelon interrégional, celui des grandes métropoles et celui des pays et des agglomérations.
M. Nicolas Jacquet a ensuite signalé deux problèmes importants qu'il a qualifiés de techniques :
- la construction d'un cadre d'orientations stratégiques opérationnel et d'une durée de dix ans environ qui assurerait la cohérence des politiques publiques de l'État, des régions et des autres collectivités dans leurs compétences propres ; les contrats de plan Etat-régions pourraient alors prendre la forme d'une convention d'exécution centrée sur un petit nombre de politiques et de projets ;
- la recherche d'un cadre budgétaire permettant de simplifier la gestion des contrats (réduction du nombre de lignes budgétaires, gestion par programme) ; sur ce point, le délégué s'est demandé s'il ne convenait pas d'envisager un dispositif permettant d'assurer de façon pérenne les engagements de l'État (loi de programmation, dotations dédiées ...) et de réunir les financements des contrats sur un très petit nombre de lignes de programme pour permettre une fongibilité maximale des crédits.
Après avoir constaté que le cadre actuel de la loi organique relative aux lois de finances ne permettait pas d'identifier les crédits des contrats de plan au sein des missions et des programmes, il a estimé que le document de politique transversale semblait, en revanche, constituer une piste intéressante pour éclairer le débat budgétaire sur les moyens consacrés par les ministres aux CPER.
En tout état de cause, a-t-il conclu, il conviendra d'assurer une bonne évaluation de ces politiques.
M. François Gerbaud, rapporteur, s'est d'abord interrogé sur le rôle futur de la DATAR dans la mise en oeuvre de la décentralisation compte tenu, par ailleurs, des nécessités d'une adaptation permanente à un « monde qui change ». Il s'est ensuite demandé si l'Etat aurait, à l'avenir, un rôle de stratège, de régulateur ou d'autorité régalienne en matière d'aménagement du territoire.
M. François Gerbaud, rapporteur, a, enfin, demandé au délégué s'il était souhaitable, pour l'État, de contractualiser avec les pays.
M. Jean François-Poncet, président, a souligné les convergences des analyses de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) avec celles de la Délégation du Sénat : l'Etat doit avoir une « vision du territoire » et les contrats de plan Etat-régions constituent un instrument important pour la mettre en oeuvre.
Il a ensuite estimé que l'Etat devrait, aussi, privilégier la coopération interrégionale afin de lutter contre le « tropisme territorial » des régions.
Après avoir rappelé tout l'intérêt qu'il accordait à la péréquation, M. Jean François-Poncet, président, s'est déclaré très inquiet sur l'avenir des fonds structurels européens.
Il a encore jugé tout à fait inopportune la suppression -envisagée au sein de la Commission européenne- des aides aux grandes entreprises avant de plaider en faveur d'une contractualisation de l'Etat avec les grandes métropoles mais pas avec les pays.
En réponse aux intervenants, M. Nicolas Jacquet a rappelé que le comité interministériel d'aménagement et de développement durable du territoire de décembre 2002 avait défini deux grands objectifs en matière d'aménagement du territoire :
- aider les territoires à créer de la richesse ;
- préparer ces territoires aux grandes mutations liées à la démographie, aux évolutions industrielles et résidentielles, à la nouvelle économie des loisirs, au recentrage de l'Europe vers l'Est...
Après avoir évoqué les efforts considérables déployés par un certain nombre d'Etats asiatiques (Chine, Corée du sud, Hong-Kong) pour créer des zones économiques performantes regroupant notamment dans un même lieu les industries de pointe et les potentiels de recherche, M. Nicolas Jacquet a souligné l'importance d'une approche transversale en matière d'aménagement du territoire.
Il a jugé, à cet égard, positif le rapprochement des secteurs de l'équipement et de l'aménagement du territoire au sein d'un même ministère, avant d'estimer que l'Etat devait être tout à la fois observateur et accompagnateur des volontés locales.
Plaidant lui aussi en faveur de l'échelon interrégional, le délégué a estimé, en revanche, qu'après une première étape au cours de laquelle l'Etat avait fortement soutenu le démarrage et la mise en place des structures de pays, il convenait peut-être, dans le cadre de la redéfinition des contrats de plan et de la mise en oeuvre d'une nouvelle étape de décentralisation, de laisser aux collectivités territoriales le soin de poursuivre cette politique. Il a cependant tenu à préciser que, compte tenu des besoins en la matière, l'Etat pouvait recentrer ses interventions sur les missions d'ingénierie. Il a enfin manifesté un optimisme mesuré quant aux chances pour la France d'obtenir, après 2006, le maintien des aides régionales européennes au titre de l'Objectif 2.
Evoquant une étude récente de la DATAR sur les questions de prospective, M. Jean François-Poncet, président, a regretté que le document ne prévoit pas d'associer le Parlement au conseil de prospective et de dynamique des territoires ni à l'observatoire des territoires dont il est proposé la création. Il a ensuite jugé que l'étude était bien silencieuse sur la mondialisation et ses conséquences, notamment la délocalisation des cerveaux, des capitaux et des capacités productives dont souffre notre pays.
Après avoir estimé souhaitable une fusion de la DATAR avec le commissariat général du plan, M. Jean François-Poncet, président, a appelé de ses voeux une étude comparative analysant notamment les raisons des succès enregistrés par la Grande-Bretagne dans le domaine de la croissance et de l'emploi.
En réponse, M. Nicolas Jacquet a indiqué que si la DATAR était chargée de la prospective territoriale, la prospective « sociétale » et la prospective économique relevaient respectivement du commissariat général du plan et du conseil d'analyse économique. Il a pris bonne note de la suggestion du président de la Délégation concernant le conseil de prospective et de dynamique des territoires et confirmé que le projet de décret relatif à l'observatoire des territoires prévoyait bien la participation de parlementaires.
Avenir des contrats de plan Etat-régions - Examen de l'avis de M. François Gerbaud
M. François Gerbaud, rapporteur, a tout d'abord rappelé que son avis répondait à une saisine du Premier ministre, qui a souhaité connaître la position de la Délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire sur les orientations relatives à l'avenir des contrats de plan Etat-régions (CPER) présentées par le Gouvernement lors du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) de décembre 2003. Il a indiqué que les questions posées portaient notamment :
- sur le périmètre de la contractualisation Etat-régions, le Gouvernement proposant qu'il soit recentré sur un petit nombre de politiques structurantes ;
- sur la nécessité ou non de réduire la durée des CPER ;
- sur l'intérêt de les encadrer davantage, tant sur le plan financier qu'en termes d'orientations stratégiques ;
- sur la possibilité pour l'Etat de conclure des contrats séparés avec des groupes de régions ou des métropoles ;
- et sur l'opportunité d'utiliser les CPER comme des instruments de péréquation entre les collectivités territoriales.
Evoquant un bilan en demi-teinte, M. François Gerbaud, rapporteur, a souligné les avancées permises par les contrats de plan, parmi lesquelles l'affirmation des régions en matière d'aménagement du territoire et dans leurs relations avec l'Etat.
Il a néanmoins constaté que ces contrats faisaient aujourd'hui l'objet d'un certain nombre de critiques, la multiplicité des thèmes contractualisés ayant notamment pour conséquences une dispersion des crédits, une lourdeur administrative et un manque de lisibilité du dispositif pour les citoyens. Il a souligné que les régions comme les différents ministères avaient souhaité faire entrer tous les sujets dans le champ des contrats de plan, avec l'espoir que cela garantisse les financements de l'Etat. Constatant que cet espoir avait été largement déçu, M. François Gerbaud, rapporteur, a mis l'accent sur l'incapacité de l'Etat à respecter ses engagements financiers dans le cadre de ces contrats. Il a relevé que, dans un contexte marqué par une forte contrainte budgétaire, les crédits destinés aux CPER constituaient, compte tenu de l'ampleur des besoins incompressibles liés à la masse salariale et au service de la dette, une variable d'ajustement privilégiée. Il a, à cet égard, considéré que la raréfaction des moyens budgétaires de l'Etat rendait inévitable un recentrage de l'objet des contrats.
Il a, par ailleurs, souligné que le transfert d'un certain nombre de compétences aux collectivités territoriales, prévu par le projet de loi sur les libertés et responsabilités locales, conduirait mécaniquement à réduire le périmètre de la contractualisation entre l'Etat et les régions, citant notamment l'exemple des routes nationales susceptibles d'être transférées aux départements.
Il a estimé que la nouvelle étape de décentralisation ne faisait cependant pas disparaître l'intérêt de la contractualisation dans la mesure où l'Etat conserverait un socle de compétences pour lesquelles, compte tenu du caractère limité de ses ressources, il pourrait avoir besoin du concours des régions, indiquant que tel était notamment le cas en matière d'infrastructures de transport. Il a ajouté que la contractualisation gardait en outre tout son sens pour faire converger les interventions de l'Etat et des régions lorsque leurs compétences sont partagées ou complémentaires.
Evoquant alors la question du périmètre des contrats de plan Etat-régions, M. François Gerbaud, rapporteur, s'est déclaré favorable à une sélection de priorités structurantes pour l'aménagement du territoire. Il a considéré que ne devraient être retenues que les actions d'une certaine envergure, à l'exclusion d'une multitude de microprojets d'intérêt purement local. Ainsi, a-t-il fait valoir, la contractualisation serait justifiée du point de vue tant de l'Etat, garant de la cohérence des choix à l'échelle nationale, que des régions, eu égard à leur compétence particulière en matière d'aménagement du territoire.
Il a observé qu'une définition claire des priorités au niveau de l'Etat supposait que celui-ci se dote d'une vision prospective de l'aménagement du territoire, constatant qu'une telle approche faisait défaut depuis l'abandon du plan quinquennal en 1992. Ayant, à cet égard, regretté que le schéma national prévu par la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) du 4 février 1995 n'ait jamais été adopté, il a proposé que soit élaborée une prospective à long terme (vingt ans) définissant les orientations stratégiques et les évolutions souhaitables pour notre pays en termes d'aménagement du territoire. Considérant que les projets retenus dans la contractualisation ne devaient pas pour autant être imposés par l'Etat, il a estimé qu'en dehors des infrastructures de transport et de communication (TIC), de l'enseignement supérieur et la recherche, qui avaient vocation à figurer dans tous les CPER, il convenait de laisser à l'ensemble des collectivités concernées, sous l'égide des régions, le soin d'établir un nombre limité de priorités pour leur territoire. Ces priorités, a-t-il souligné, peuvent en effet être très différentes d'une région à l'autre, comment l'illustrent les problèmes particuliers liés au vieillissement de la population dans le Centre. Il a suggéré que les priorités régionales soient identifiées et consignées dans un document stratégique d'orientation défini à l'échelle du territoire régional. Ce document, a-t-il précisé, pourrait être le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) prévu par la loi du 4 février 1995, à condition de rénover celui-ci en associant plus étroitement l'Etat et les autres collectivités territoriales à son élaboration.
S'interrogeant sur l'opportunité de maintenir le volet territorial des CPER, qui impose l'affectation de 25 % des crédits inscrits au financement des pays et des agglomérations, M. François Gerbaud, rapporteur, a insisté sur la difficulté pour l'Etat de continuer à cosigner avec les régions chaque contrat de pays ou d'agglomération, compte tenu de leur nombre croissant. Il s'est prononcé en faveur d'une solution intermédiaire consistant pour l'Etat à prévoir l'inscription au contrat de plan d'une enveloppe globale de financements au titre du volet territorial, à charge pour les régions de compléter cette somme comme elles le souhaitent dans le cadre d'une contractualisation bipartite avec les pays et les agglomérations.
Il s'est, par ailleurs, déclaré favorable au développement d'une contractualisation entre l'Etat et des groupes de régions ou des métropoles. Après avoir rappelé que cette contractualisation existait déjà aujourd'hui, soit en application des contrats de plan Etat-régions, soit de manière séparée, il a considéré que ces coopérations ad hoc étaient un moyen de faire avancer plus rapidement certains chantiers dès lors que se manifestait une volonté commune. S'agissant de la contractualisation interrégionale, il a souhaité que l'Etat joue un rôle d'impulsion en incitant plusieurs régions à se rassembler autour de projets communs, et plaidé pour que ceux-ci puissent, à l'avenir, être éligibles aux crédits de la politique régionale européenne. Il a, d'autre part, fait observer que la contractualisation entre l'Etat et les grandes métropoles pouvait être une réponse à des préoccupations particulières telles que la sécurité, la cohésion sociale ou encore le développement des transports en commun. Il a proposé que ces contrats métropolitains soient inscrits dans le contrat de plan lorsque la région est partie prenante au financement du projet concerné. En revanche, a-t-il insisté, rien ne doit interdire à l'Etat de contractualiser directement avec une grande métropole si la région ne souhaite pas s'associer à cette démarche.
Abordant la question de la durée des contrats de plan, M. François Gerbaud, rapporteur, a admis que la durée actuelle de sept ans était trop longue, compte tenu de l'incertitude entourant l'évolution des finances publiques sur le long terme. Après avoir écarté l'idée de durées variables selon les opérations contractualisées qui signifierait le renoncement à un cadre contractuel unique, il s'est prononcé en faveur d'une durée de quatre ou cinq ans, permettant, selon lui, de maintenir un caractère programmatoire aux CPER tout en tenant compte des contraintes liées à la lourdeur de la procédure au niveau de la négociation et de la mise en oeuvre.
Evoquant ensuite la question de la péréquation, il s'est déclaré favorable à ce que les enveloppes financières contractualisées par l'Etat dans le cadre des contrats de plan prennent davantage en compte les différences de richesse et de développement entre les régions, rappelant qu'un récent rapport réalisé conjointement par la Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire, la Commission des affaires économiques et la Commission des finances avait précisément mis l'accent sur l'insuffisance de la péréquation interrégionale. Suggérant que la péréquation prenne, dans le cadre des CPER, la forme d'un taux de cofinancement plus élevé pour les régions les moins favorisées, il a toutefois souhaité qu'elle ne donne pas lieu à une redistribution à moyens constants de la contribution de l'Etat, mais se traduise par un effort additionnel de ce dernier.
Enfin, plaidant pour une amélioration du pilotage des contrats de plan, M. François Gerbaud, rapporteur, a souhaité qu'une plus grande fongibilité des financements à l'échelle régionale permette d'éviter à l'avenir qu'une opération soit retardée faute de pouvoir y affecter des crédits inutilisés par ailleurs. Il s'est, en revanche, opposé à l'idée d'un décroisement des financements qui consisterait, par opposition au cofinancement, à inscrire dans le contrat de plan des engagements financiers parallèles de l'Etat et de la région sur des projets distincts, chacun en prenant en charge la totalité. En effet, a-t-il poursuivi, ce décroisement affaiblirait considérablement le droit de regard de l'Etat sur les opérations réalisées par les régions et priverait les collectivités locales de tout levier pour inciter l'Etat à honorer ses engagements. Parmi les autres marges de progrès possibles, il a également jugé indispensable de procéder dans chaque région à une évaluation systématique des opérations inscrites au contrat de plan.
En conclusion, M. François Gerbaud, rapporteur, a souligné qu'il avait conduit sa réflexion de manière objective, indépendamment de la nouvelle situation politique de l'ensemble des régions.
Après avoir remercié le rapporteur, M. Jean-Marc Juilhard a exprimé la crainte que l'Etat demeure durablement impécunieux. Il a mis l'accent sur l'intérêt des coopérations interrégionales, tout en notant qu'elles n'étaient pas toujours simples à mettre en place. Il a insisté sur la nécessité d'y associer les départements. Enfin, il a considéré que la définition d'objectifs forts par l'Etat en matière d'aménagement du territoire était un bon moyen d'éviter le saupoudrage des crédits.
M. Jean François-Poncet, président, a constaté que les départements se montraient relativement enclins à participer à des coopérations interrégionales dans la mesure où ils ne se sentaient généralement pas liés par le périmètre de leur propre région.