Mercredi 1er mars 2000

- Présidence commune de M. Jean François-Poncet, président, et de M. Alain Lambert, président de la commission des finances, puis de M. Jacques Oudin, vice-président de la commission des finances. -

Politique de l'eau - Audition de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement

La commission, conjointement avec les membres de la commission des finances et du groupe d'études sur l'eau, a procédé à l'audition de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur la réforme de la politique de l'eau.

La ministre a rappelé que les priorités de la réforme des lois sur l'eau de 1964 et 1992, exposées en conseil des ministres du 20 mai 1998, avaient donné lieu à concertation afin de dégager un accord de principe sur les grands axes du projet de loi qui avaient été présentés lors du conseil des ministres le 27 octobre 1999.

Elle a exposé l'architecture du projet de loi qui porte, d'une part, sur la réforme des redevances des agences de l'eau pour les rendre plus lisibles, plus équitables et plus conformes au principe pollueur-payeur et, d'autre part, sur la redéfinition des missions du service public de l'eau et de l'assainissement.

Elle a rappelé que, défini par la loi sur l'eau de 1964, le système des redevances des agences de l'eau s'inscrivait, pour l'essentiel, dans une logique mutualiste où usagers domestiques, industriels et marginalement agriculteurs cotisaient pour financer des programmes de dépollution. Reconnaissant la nécessité d'un tel financement pour satisfaire aux obligations communautaires et, plus largement, reconquérir la qualité de l'eau et des milieux aquatiques, elle a fait valoir que les redevances des agences resteraient acquises dans leur totalité à la politique de l'eau et gérées, dans leur ensemble, par les agences de l'eau. Cependant, elle a jugé que le système actuel, trop opaque, parfois inéquitable, et souvent très éloigné du principe " pollueur-payeur " censé lui servir de base, méritait une réforme en profondeur.

Ainsi, a-t-elle indiqué, la redevance pour pollution domestique est à l'heure actuelle payée par des abonnés domestiques qui ne peuvent agir sur la pollution rejetée, ni même obtenir une baisse de cette redevance par des actions positives, puisque son calcul ne prend pas en compte la pollution effectivement rejetée au milieu naturel.

Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a souhaité que cette redevance soit à l'avenir acquittée par les syndicats intercommunaux d'assainissement, à même de prendre les décisions nécessaires à la préservation de la ressource en eau, et que le montant perçu, déduction faite de la prime pour épuration versée actuellement par l'Agence, corresponde mieux à la pollution rejetée dans le milieu, ce qui supposait l'intégration, dans l'assiette de cette redevance des rejets des industriels raccordés aux réseaux publics d'assainissement et la disparition, à terme, des " coefficients de collecte ", qui n'ont rien à voir avec la pollution. Elle a rappelé que le Gouvernement s'était engagé à ce que cette réforme ne se traduise pas par une aggravation de la pression fiscale sur l'usager domestique.

Evoquant la redevance sur les pollutions industrielles, elle a indiqué qu'elle n'envisageait pas de réforme substantielle, mais étudiait la faisabilité et l'opportunité d'inclure, dans cette redevance, les substances radioactives et les rejets augmentant la température des cours d'eau.

S'agissant des pollutions agricoles, elle a fait valoir qu'actuellement, seuls, les élevages étaient concernés par la redevance créée dans le cadre du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), alors qu'ils étaient loin d'être la seule cause de pollution agricole. Ainsi, même en Bretagne, a-t-elle ajouté, les effluents d'élevage n'apportent qu'à peine la moitié des quantités totales d'azote répandues. Elle a souhaité que cette redevance sur les élevages soit remplacée par une redevance horizontale plus équitable sur les excédents d'azote, quelle que soit leur provenance, minérale ou organique, calculée sur la base d'un bilan global par exploitation, en application du principe " pollueur-payeur ", puisque seules les exploitations dont la fertilisation est déséquilibrée y seraient assujetties.

Elle a démenti -sur ce point- tout projet de taxation " au kilo ou au sac " d'engrais utilisé et indiqué que le PMPOA serait recentré sur les zones prioritaires du point de vue environnemental, en mettant fin à l'intégration progressive de l'ensemble des élevages selon leur importance.

Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a ensuite relevé que la redevance prélevée sur les consommations d'eau était aussi rendue particulièrement inéquitable du fait de l'application d'un coefficient d'usage faisant varier la taxation d'un même mètre cube d'eau de 1 à 40 selon que l'eau était utilisée pour l'irrigation, l'industrie ou l'eau potable, et ce systématiquement au détriment de l'usager domestique. Elle a souhaité la disparition progressive de ces coefficients d'usage en vue d'une neutralité de la redevance selon les types d'usage de l'eau, soulignant que cet alignement ne devait pas systématiquement se faire par le bas. Cette redevance pourra, en revanche, -a-t-elle-ajouté- être modulée selon l'intérêt patrimonial de la ressource en eau où s'effectue le prélèvement.

Elle a indiqué qu'il ne s'agissait pas de pénaliser l'agriculture, mais de tenir compte du service que ce secteur rendait à la société à travers un dispositif d'aide plus transparent, qui ne passe pas par une subvention indirecte à la consommation d'eau.

Enfin, elle a rappelé que la loi de 1964 offrait également la possibilité de créer des redevances sur les ouvrages ou aménagements modifiant le régime des eaux, mais que les décrets d'application n'avaient pu être adoptés sur ce point. Evoquant les conséquences tragiques des récentes inondations, elle a jugé nécessaire d'examiner la faisabilité d'une redevance sur les imperméabilisations, la consommation de champs d'expansion de crues et les ouvrages en rivière.

Cette question, a-t-elle relevé, concerne d'ailleurs aussi la qualité de l'eau, car les pollutions de temps de pluie, dues au ruissellement sur les surfaces imperméabilisées, sont une cause non négligeable de pollution de l'eau.

Abordant le deuxième volet du projet de loi relatif au service public de l'eau et de l'assainissement, la ministre a souligné la forte attente des citoyens, très attachés à cette notion de service public et à la définition d'un juste prix de l'eau.

Elle a souhaité que soient définies les missions du service public de l'eau et de l'assainissement, en particulier pour y inclure la fourniture d'eau aux personnes en situation de précarité, et jugé que le fonctionnement de ces services publics d'eau et d'assainissement devait s'accompagner de plus de démocratie locale, notamment par l'élargissement des compétences des commissions locales consultatives d'usagers créées en 1992.

Elle s'est déclarée en faveur d'une facturation de l'eau proportionnelle au volume consommé et qui encadre strictement le recours à la part fixe, celle-ci pouvant pénaliser, par des montants d'abonnement, de frais de compteur ou de caution excessifs, les familles au revenu modique. Elle a jugé que les dérogations à la facturation proportionnelle pourraient être réservées aux communes touristiques à forte population saisonnière, après avis de la commission consultative du service public concerné.

Pour permettre la généralisation des compteurs individuels, y compris dans l'habitat collectif, rendue nécessaire par cette réforme, elle a indiqué que ce dispositif pourrait être rendu obligatoire dans les immeubles neufs, et que les règles de majorité dans les conseils syndicaux devraient être modifiées pour faciliter leur installation dans l'habitat ancien.

Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a jugé également que la place respective de la gestion directe et la gestion déléguée de l'eau et de l'assainissement méritait réflexion, regrettant que, dans le système actuel, les collectivités -ne pouvant pas faire de provision pour financer des gros investissements- aient tendance à passer en gestion déléguée dès que des travaux importants se profilaient. Il faut étudier, a-t-elle ajouté, la faisabilité d'un dispositif permettant la constitution de provisions dans le cadre des règles de la comptabilité publique et réfléchir à un changement d'affectation des sommes prélevées sur les factures d'eau en vue d'éventuels frais d'entretien et de remise en état des réseaux qui, pour l'instant, restent acquis aux compagnies délégataires, soulignant qu'il serait plus équitable que ces sommes bénéficient aux services publics.

Concluant sur la question du service public de l'eau et de l'assainissement, Mme Dominique Voynet a enfin souhaité qu'un vrai débat s'instaure sur l'opportunité d'une instance de régulation, rappelant la création en cours du conseil du service public de l'eau et de l'assainissement. Il s'agit, a-t-elle indiqué, d'un projet qui vise à une plus grande transparence, par la publicité qui sera ainsi rendue sur " les bonnes pratiques " en matière de facturation, de concurrence et de fonctionnement des services publics ; mais de nombreuses voix, a-t-elle ajouté, s'élèvent pour aller plus loin, notamment celle du Haut conseil du secteur public.

Elle a précisé qu'au-delà de la réforme des redevances et du service public de l'eau et de l'assainissement plusieurs autres thèmes seraient abordés, en particulier la transposition de la future directive cadre sur l'eau ainsi que les modalités de concertation sur les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), à propos du rythme d'élaboration desquels la ministre s'est déclarée préoccupée. Elle a souhaité que la future loi prenne des mesures permettant d'accroître le nombre de SAGE et d'en accélérer l'élaboration à travers un soutien accru des agences de l'eau et l'octroi de subventions plus incitatives pour les projets s'inscrivant dans des SAGE.

Le renforcement de la police de l'eau, a-t-elle indiqué, figure également parmi les priorités de la loi pour établir une vraie synergie entre cette police et l'action économique des agences de l'eau.

Elle a, en conclusion, considéré que ce texte n'aboutissait pas à une recentralisation déguisée dépouillant de leurs compétences les institutions de bassin, puisque celles-ci auraient à préparer le 8^e programme d'intervention des agences de l'eau, à définir les taux précis des redevances ainsi que leur modulation géographique et qu'elles continueraient à mettre en oeuvre les programmes d'intervention et à décider des aides à accorder.

Elle a rappelé qu'il appartenait au Gouvernement de proposer les grandes orientations dans le domaine de l'eau au niveau national, et au Parlement, élu au suffrage universel, de les approuver en dernier ressort.

Soulignant le rôle des comités de bassin comme lieu de débats, de concertation et de proposition et celui -technique et financier- des agences de l'eau pour adapter la politique nationale aux réalités de chaque bassin, elle a relevé qu'il appartenait à l'Etat, c'est-à-dire en l'occurrence au ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, de veiller à l'harmonisation nationale de ce qui est fait dans chaque bassin et de mettre en oeuvre des politiques qui dépassent les limites des bassins versants.

Pour y parvenir, elle a rappelé la création du fonds national de solidarité sur l'eau (FNSE), qui servira notamment à financer des réseaux homogènes de connaissance de la ressource en eau, en particulier en ce qui concerne les eaux souterraines, ou encore des actions de solidarité au bénéfice des départements d'outre-mer. Elle a précisé que le fonds serait doté de 500 millions de francs pour 2000, et que ce montant serait maintenu l'an prochain, pour être porté au cours du 8^e programme des agences de bassin à un maximum de 1 milliard de francs par an en fonction de la répartition des compétences entre les agences de l'eau et l'Etat qui découlera de la réforme.

Mme Dominique Voynet a enfin souhaité que la concertation se poursuive et a annoncé la constitution d'un groupe de travail associant l'ensemble des parlementaires membres des comités de bassin, qui se réunira le 16 mai.

S'agissant de la préparation du 8^e programme, elle s'est déclarée en faveur d'un débat préalable d'orientation sur les différentes options envisageables qui se traduise par un document finalisé discuté lors des séances des comités de bassin de l'automne prochain.

Elle s'est enfin déclarée très attentive, sur l'ensemble de ses propositions de réforme, aux remarques et propositions qui viendraient des élus et des parlementaires.

M. Jean François-Poncet, président, a tout d'abord souligné que le système des agences de l'eau était un système reconnu et qu'il servait d'exemple en Europe. Il a ensuite souhaité attirer l'attention de ses collègues et de la ministre sur les conséquences de la réforme envisagée, dont les modalités ne lui semblaient pas satisfaisantes. Il a rappelé à cet effet que le système des redevances était fondé sur deux principes : le principe " pollueur-payeur " d'une part, et le principe mutualiste d'autre part qui permet de minorer les redevances de certaines catégories d'utilisateurs, notamment les agriculteurs et les industriels pour lesquels l'eau constitue un outil de travail qui ne peut être taxé de la même façon qu'une consommation finale. Il a estimé que la réforme proposée reviendrait à écarter ce principe mutualiste au profit d'un système conduisant à renchérir le prix de revient des industriels et, surtout, à augmenter dans des proportions déraisonnables le montant des redevances dues par les agriculteurs. Il s'est dit sceptique sur le caractère acceptable et même " recouvrable " de telles redevances. D'une façon générale, il a estimé que le principe d'équité ne devait pas conduire à traiter de façon identique des catégories d'utilisateurs se trouvant dans des situations objectivement différentes.

M. Jean François-Poncet, président, a ensuite souligné un deuxième danger de la réforme proposée, celui de la centralisation et de l'uniformisation au niveau national. En effet, a-t-il indiqué, les agences risquent de devenir de simples bureaux de perception de redevances uniformes au plan national, sans possibilité d'adaptation en fonction des conditions locales.

Enfin, il s'est dit préoccupé par l'instauration dans la loi de finances pour 2000 d'un prélèvement sur les recettes des agences de l'eau pour financer, au travers du FNSE, des actions qui relèvent de tâches régaliennes et qui devraient donc logiquement être financées par le budget de l'Etat.

En réponse à M. Jean François-Poncet, président, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, n'a pas estimé souhaitable d'ajouter à des soutiens publics directs à l'agriculture -parfaitement légitimes-, une aide indirecte grâce au non-paiement de l'eau à son juste prix. Elle a dit souhaiter mieux appliquer le principe pollueur-payeur, sans bouleverser le système existant, mais en le clarifiant. S'agissant du FNSE, elle a précisé que ce fonds finançait des actions de solidarité entre bassins et de connaissance de la ressource, et non pas des missions régaliennes qui restaient financées sur crédits budgétaires.

M. Jacques Oudin s'est étonné de la répartition des " pollu-taxes " entre la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), qui est versée à un fonds de la sécurité sociale, et les redevances de bassin, qui reviennent à des actions en faveur de l'environnement. En outre, il s'est dit surpris qu'il faille attendre une nouvelle loi pour relancer les SAGE.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que la TGAP présentait toutes les caractéristiques d'un impôt de rendement et a demandé à la ministre quelle était la cohérence de sa réforme des redevances de l'eau avec la TGAP et ses récents élargissements. S'agissant du FNSE, il a jugé qu'il consistait un droit de tirage du ministère sur les budgets des agences de l'eau, facile et arbitraire. Il a donc souhaité à ce sujet bénéficier d'éclaircissements sur le partage des responsabilités entre l'Etat et les agences de l'eau.

M. Paul Loridant s'est inquiété de la pérennité du fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) suite à la création du FNSE au sein du même compte spécial du Trésor.

M. Philippe Adnot a souhaité obtenir quelques précisions sur la réorientation du PMPOA ainsi que sur les modalités pratiques de la taxation des excédents d'azote.

En réponse à M. Jacques Oudin, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a rappelé que la lenteur de mise en place des SAGE était essentiellement imputable aux difficultés de coordination des acteurs locaux sur un même bassin versant et que de nouvelles dispositions législatives pourraient donner un nouvel élan à cette politique.

En réponse à M. Philippe Marini, elle a indiqué que son objectif n'était pas d'obtenir un produit déterminé de TGAP mais de contribuer à modifier les comportements des pollueurs et donc de tendre vers un produit fiscal nul pour chaque assiette concernée. Elle a indiqué que le montant du FNSE dépendrait des actions qu'il serait choisi de mutualiser entre les agences de l'eau.

Pour apaiser les craintes de M. Paul Loridant, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a déclaré que la pérennité du FNDAE était parfaitement assurée, et que celui-ci n'avait connu aucune modification de ses règles d'éligibilité et de fonctionnement avec la création du FNSE.

En réponse à M. Philippe Adnot, elle a indiqué qu'un travail interministériel était en cours sur le PMPOA et que d'ores et déjà certains axes avaient été déterminés : la poursuite du programme à taux de financement inchangé (65 %) ; l'intégration non plus par taille, mais par zones prioritaires ; un meilleur contrôle des dépenses éligibles, avec une place plus importante accordée aux respects des bonnes pratiques agronomiques. Elle a ensuite indiqué que les modalités pratiques de calcul de la redevance sur les excédents d'azote ne seraient pas aisées à définir, mais qu'elles résultaient d'une demande des organisations professionnelles agricoles, sur un modèle déjà expérimenté aux Pays-Bas et que le test en vraie grandeur de la faisabilité du dispositif était en cours.

M. Jean Bizet a souhaité savoir si des simulations financières de l'impact sur les exploitations agricoles des nouvelles taxes et redevances avaient été réalisées, notamment dans le secteur légumier.

M. Pierre Hérisson, tout en se déclarant favorable à la réforme des lois de 1964 et 1992, a souhaité qu'il ne soit pas porté atteinte au principe du bassin versant, qui constitue le périmètre le mieux adapté pour taxer au prix juste la consommation d'eau et organiser des actions de solidarité adaptées aux réalités locales.

Il s'est interrogé sur les modalités envisagées pour la redevance sur les surfaces imperméabilisées et s'est inquiété de l'avenir du financement de l'établissement public Voies navigables de France provenant principalement de la taxe hydraulique acquittée par les opérateurs prélevant de l'eau dans le réseau.

Mme Marie-Claude Beaudeau s'est inquiétée de l'influence des principaux distributeurs d'eau, notamment dans la détermination du prix de l'eau. Elle a souligné que les usagers n'acceptaient plus de payer un prix aussi élevé pour l'eau qu'ils consommaient sans connaître la composition exacte de ce prix. Dénonçant la très forte disparité des prix pratiqués sur l'ensemble du territoire, elle s'est déclarée en faveur d'un prix unique administré et pour la nationalisation des distributeurs d'eau.

Elle a souhaité connaître les actions entreprises par les pouvoirs publics pour remédier à la pollution de certaines nappes phréatiques.

Leur répondant, Mme Dominique Voynet a reconnu la fragilité endémique de la filière de production des fruits et légumes et s'est déclarée disposée à examiner les modalités de la taxation de la consommation d'eau pour ce secteur.

Elle a considéré que la TGAP avait pour but de taxer des produits polluants pour inciter à se tourner vers des produits moins nocifs, alors que les redevances des agences avaient la vocation de financer des actions préventives ou de réparation dans le secteur de l'eau.

Elle a indiqué que la taxe sur les surfaces imperméabilisées ne porterait que sur les aménagements récents concernant des surfaces importantes, telles les zones d'activités.

Elle a fait valoir que le ministère de l'équipement s'opposait à la remise en cause du financement par les redevances de l'établissement public Voies navigables de France.

Elle a jugé indispensable que l'activité des distributeurs d'eau soit encadrée par un cahier des charges précis, contraignant et transparent, soulignant le rôle prépondérant de la future instance de transparence ou de régulation. Elle a jugé nécessaire de maintenir un certain niveau de prix pour l'eau qui responsabilise le consommateur et l'usager, tout en soulignant la charge qui en résultait pour les familles les plus modestes. Elle a considéré que le juste calcul du prix de l'eau devait nécessairement intégrer le coût d'entretien des réseaux.

Elle a rappelé que des opérations spécifiques étaient en cours pour restaurer la qualité des eaux de certaines nappes phréatiques particulièrement dégradées, notamment en Beauce et dans le Sud-Ouest.

Répondant à M. François Gerbaud qui l'interrogeait sur l'évolution de la réglementation sur les nitrates, Mme Dominique Voynet a indiqué que les prescriptions communautaires ne devaient pas être renforcées, mais que la France devait encore se doter des moyens adéquats pour s'y conformer, la situation dans certaines régions telles que la Bretagne étant très dégradée.

Elle a jugé tout à fait intéressante la suggestion de M. Jean-Marc Pastor de développer un volet " eau " dans les contrats territoriaux d'exploitation, afin d'encourager les agriculteurs à mieux maîtriser leur consommation d'eau.

Répondant à M. Jean Pépin, qui s'inquiétait de l'avenir réservé à l'épandage des boues de station d'épuration en soulignant la nécessité de mieux partager cette responsabilité entre tous les agriculteurs, Mme Dominique Voynet a rappelé l'effort réglementaire accompli pour sécuriser la composition des boues d'épandage. Elle a regretté que la concertation menée sur ce sujet n'ait pas débouché, jusqu'à présent, sur des conclusions satisfaisantes du point de vue de l'intérêt général, et a estimé, à cet égard, -pour le déplorer-, que certains semblaient " prendre en otage " ce dossier délicat en boycottant l'épandage des boues pour faire pression sur le Gouvernement sur des sujets indépendants de cette problématique.

Mission d'information - Marée noire provoquée par le naufrage du navire " Erika " - Désignation des membres de la commission

Au cours de la même réunion, la commission a procédé à la désignation des membres de la commission appelés à faire partie de la mission commune d'information chargée d'examiner l'ensemble des questions liées à la marée noire provoquée par le naufrage du navire " Erika ", de proposer les améliorations concernants la réglementation applicable et de définir les mesures propres à prévenir de telles situations. Ont été nommés : M. Jean Bizet, Mme Yolande Boyer, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, Alain Gérard, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Bernard Joly, Patrick Lassourd, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, Guy Lemaire, Louis Moinard, Ladislas Poniatowski, Jean-Pierre Raffarin, Josselin de Rohan et Pierre-Yvon Trémel.

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