Mardi 20 octobre 1998

- Présidence commune de M. Philippe François, vice-président et de M. Roland du Luart, vice-président de la commission des finances. Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission, conjointement avec les membres de la commission des finances, a procédé à l'audition de M. Michel Camdessus, directeur général du fonds monétaire international (FMI), sur la crise financière internationale.

Economie internationale - Audition de M. Michel Camdessus, directeur général du FMI

Le compe rendu de cette audition figure à la rubrique commission des finances.

Présidence de M. Jean François-Poncet, président. Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après midi, la commission a procédé à la désignation de ses rapporteurs pour avis sur le projet de loi de finances pour 1999, chargés de participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission des finances en application de l'article 18, alinéa 4, du Règlement du Sénat. Ont été nommés :

Projet de loi de finances pour 1999 - Nomination des rapporteurs pour avis

- M. Gérard César Agriculture

- M. Alain Gérard Pêche

- M. Henri Revol Aménagement rural

- M. Bernard Dussaut Industries agricoles et alimentaires

- M. Francis Grignon Industrie

- M. Jean Besson Energie

- M. Jean-Marie Rausch Recherche

- M. Jean-Jacques Robert PME, Commerce et Artisanat

- Mme Odette Terrade Consommation et Concurrence

- M. Michel Souplet Commerce extérieur

- M. Jean Pépin Aménagement du territoire

- Mme Janine Bardou Plan

- M. Georges Gruillot Routes et Voies navigables

- M. Jean-Pierre Plancade Logement

- M. Jacques Bellanger Urbanisme

- M. Charles Ginesy Tourisme

- M. Jean Bizet Environnement

- M. Georges Berchet Transports terrestres

- M. Jean-François Le Grand Aviation civile

- Mme Anne Heinis Mer

- M. Pierre Hérisson Technologies de l'information et Poste

- M. Rodolphe Désiré Outre-mer

- M. Gérard Larcher Ville.

Nomination de rapporteurs

La commission a ensuite procédé à la nomination, en qualité de rapporteur, de :

- M. Jean-François Le Grand sur le projet de loi n° 7 (1998-1999) relatif à l'organisation de certains services au transport aérien ;

- M. Jean-François Le Grand sur le projet de loi n° 8 (1998-1999), portant création de l'autorité de contrôle technique de l'environnement sonore aéroportuaire.

Organismes extraparlementaires : nominations

La commission a ensuite procédé à la désignation des candidats proposés à la nomination du Sénat pour siéger au sein des organismes extraparlementaires suivants :

- Commission supérieure du crédit maritime mutuel : Mme Anne Heinis et M. Alain Gérard en qualité de titulaires ;

- Comité de contrôle du fonds de soutien aux hydrocarbures ou assimilés d'origine nationale : M. Henri Revol en qualité de titulaire ;

- Conseil national de l'information statistique : M. Hilaire Flandre en qualité de titulaire ;

- Commission supérieure du service public des postes et télécommunications : MM. Gérard Delfau, Bernard Joly, Pierre Hérisson et Gérard Larcher en qualité de titulaires ;

- Comité de gestion du fonds de péréquation des transports aériens : M. François Gerbaud en qualité de titulaire ;

- Conseil supérieur de l'établissement national des invalides de la marine : Mme Anne Heinis en qualité de titulaire ;

- Conseil national des transports : MM. François Gerbaud en qualité de titulaire et Léon Fatous en qualité de suppléant ;

- Comité de liaison pour le transport des personnes handicapées : M. Pierre André en qualité de titulaire ;

- Conseil supérieur de la forêt et des produits forestiers : M. Jean-Paul Emin en qualité de suppléant.

La commission a remis à la semaine prochaine la nomination d'un membre titulaire pour siégier au sein du Conseil national de la montagne.

Projet de loi de finances pour 1999 - Audition de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement

Puis, la commission a procédé à l'audition de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur le projet de loi de finances pour 1999.

Mme Dominique Voynet a tout d'abord présenté les crédits de l'aménagement du territoire dans le projet de loi de finances pour 1999.

Elle a indiqué que l'aménagement du territoire bénéficierait de 1,8 milliard de francs de crédits, soit une somme exactement identique à celle de la loi de finances pour 1998, en rupture avec la décroissance des crédits des années antérieures. Elle a considéré qu'il fallait voir dans cette poursuite de l'effort budgétaire la marque de l'intérêt du Gouvernement pour l'aménagement du territoire au moment de la présentation du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, de la préparation des prochains contrats de plan Etat-région et de la révision de la politique structurelle européenne.

Mme Dominique Voynet a estimé que ce budget dessinait l'avenir et respectait les engagements du passé. Elle a rappelé que, conformément aux décisions du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 15 décembre 1997, les doctrines d'emploi du fonds national d'aménagement et du développement du territoire (FNADT) et de la prime à l'aménagement du territoire (PAT) étaient en cours de révision, afin d'accroître l'efficacité de ces outils : soutien à l'émergence des pays et des agglomérations pour le FNADT, meilleure adéquation à l'accueil des investissements étrangers, aux projets de petite taille et aux services dans les régions démographiquement affaiblies ou en voie de restructuration industrielle pour la PAT. Elle a notamment indiqué que la carte d'attribution de la PAT serait révisée.

Mme Dominique Voynet a ensuite abordé le budget de l'environnement. Elle a considéré que le projet de loi de finances pour 1999 reconnaissait le statut de " ministère de plein exercice " à l'environnement. Elle a ainsi précisé que les crédits qui lui étaient consacrés passeraient de 0,14 % du budget civil de l'Etat à 0,3 %, soit une progression de près de 110 %, mais de 15,6 % à périmètre et fonction constants, ce qui représentait une progression sept fois supérieure à celle du total des dépenses de l'Etat en 1999.

La première priorité du budget de l'environnement, a indiqué Mme Dominique Voynet, est de renforcer le ministère et les administrations de l'environnement, par la création de 140 emplois au sein du ministère et de 550 emplois dans l'ensemble des administrations de l'environnement (agences de l'eau, ADEME, conseil supérieur de la pêche, parcs nationaux, conservatoire du littoral...). Le ministre a précisé que le budget de l'administration générale progresserait de 12 %, celui de la connaissance de l'environnement de 34 % et celui de la recherche de 7 %.

Mme Dominique Voynet a ensuite présenté la deuxième priorité du budget de l'environnement pour 1999 : préserver les milieux et les espèces et aménager un territoire respectueux de l'environnement. La création du fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) et sa dotation à hauteur de 164 millions de francs servirait, notamment, a-t-elle indiqué, à la mise en oeuvre de la directive Natura 2000. Le ministre a précisé que cette somme, modeste pour l'instant, s'accroîtrait avec l'adoption progressive des cahiers d'objectifs.

Mme Dominique Voynet a indiqué que les crédits consacrés à la protection de la nature progressaient de 22 %. Elle a précisé que le budget consacré à la protection de l'eau et des milieux aquatiques progressait, quant à lui, de 15,3 %, permettant la conduite de travaux de restauration du domaine public fluvial, jusqu'alors délaissés au profit du seul plan " Loire ".

Mme Dominique Voynet a abordé la troisième priorité du budget de l'environnement : mieux prévenir les risques naturels, industriels ou technologiques et assurer la protection des personnes. Elle a indiqué que plus de 200 millions de francs seraient consacrés à l'application de la loi sur l'air, en particulier au moyen de crédits affectés, à hauteur de 71 millions de francs, aux plans régionaux de la qualité de l'air, aux plans de protection de l'air et au soutien à l'élaboration des plans de déplacements urbains. En outre, a-t-elle poursuivi, les crédits consacrés aux plans de prévention des risques sont augmentés de 25 millions de francs, et ceux destinés à l'Institut d'évaluation des risques industriels (INERIS) de 22,5 millions de francs. Le budget consacré à la prévention des risques progresserait donc, a-t-elle conclu, de 9,75 % à périmètre constant et de 467 % à périmètre modifié.

Mme Dominique Voynet, précisant que les crédits de l'environnement s'accroissaient de 30 % à périmètre non constant, a rappelé la décision du Premier ministre de relancer la politique française de maîtrise de l'énergie et de développement des énergies renouvelables, à laquelle 500 millions de francs étaient consacrés, dont 167 millions en provenance du ministère de l'industrie et 333 millions de francs par son ministère.

Mme Dominique Voynet a ensuite abordé la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Elle a indiqué que cette nouvelle recette de 1,435 milliard de francs serait reversée à l'ADEME.

Mme Dominique Voynet a jugé que l'instauration de cette taxe consacrait la naissance d'une fiscalité écologique moderne et efficace, annoncée dès l'année précédente par M. Lionel Jospin. Elle a indiqué que le rattrapage de la fiscalité sur le gazole était entamé, l'écart moyen communautaire entre l'essence et le gazole étant inférieur de 49 centimes par litre au différentiel français. Elle a précisé qu'un dispositif était instauré au profit des transporteurs routiers pour compenser partiellement l'augmentation de 7 centimes par an, pendant 7 ans, du prix du gazole. Elle a rappelé que le taux de TVA appliqué à la collecte sélective, au tri et à la valorisation matière était abaissé de 20,6 à 5,5 %, afin de favoriser ces activités par rapport à l'incinération et à la mise en décharge. Le ministre a fait valoir que la création de la TGAP permettait une meilleure application du principe " pollueur-payeur ", rompant avec l'actuelle fiscalité environnementale, qui procède à son sens davantage du souci de financer la réparation des dommages causés à l'environnement que de la volonté de prévenir ces dommages en décourageant certains comportements.

Mme Dominique Voynet a estimé que la TGAP était le " cadre naturel d'accueil " de la future éco-taxe européenne, qui aura pour fonction de diminuer les comportements émetteurs de carbone et de renforcer la maîtrise de l'énergie. Elle a considéré que procurer des ressources affectées au budget général permettait une baisse des prélèvements pesant sur le travail. Bien que le produit de la TGAP soit affecté au budget de l'Etat, le ministre a indiqué que les organismes jusqu'alors financés par la fiscalité affectée bénéficieraient de dotations du ministère de l'environnement, dans le cadre d'une programmation pluri-annuelle. Le ministre a précisé que l'ADEME recevrait ainsi en 1999 des dotations nouvelles d'un montant supérieur de 40 % au rendement des taxes affectées en 1998.

Mme Dominique Voynet a indiqué que la TGAP regrouperait en 1999 l'ensemble des taxes perçues alors directement par l'ADEME : taxe sur les déchets ménagers, taxe sur les déchets industriels spéciaux, taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires, taxe sur la pollution de l'air et taxe sur les huiles de base, pour un rendement estimé à 1,9 milliard de francs. Le ministre a jugé que la TGAP était destinée à évoluer à l'avenir puisque de nouvelles accises la compléteraient dès l'an 2000. Elle a indiqué que les conditions de l'application de la TGAP au secteur de l'eau feraient l'objet d'une concertation approfondie.

M. Jean François-Poncet, président, a interrogé le ministre sur le calendrier d'adoption du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Il a également exprimé ses préoccupations sur l'évolution de la politique structurelle européenne et les réductions prévues des zones bénéficiaires. Evoquant le Fonds national de développement des entreprises (FNDE), le président a rappelé les réticences du ministère de l'économie et des finances à doter budgétairement ce fonds, malgré les dispositions votées dans la loi n° 95-115 du 4 février 1995. Il s'est inquiété de l'avenir réservé au FNDE.

M. Jean Pépin après avoir indiqué qu'il partageait les préoccupations du président, a estimé que si le ministre avait fortement affirmé, dans son intervention, sa volonté de préparer l'avenir de l'environnement, celui de l'aménagement du territoire paraissait laissé en attente. Il a rappelé que les crédits affectés à la prime d'aménagement du territoire (PAT) souffraient d'une difficulté de consommation dont il s'est inquiété. Il a souhaité que la prime soit rendue accessible à de plus petites entreprises, ce qui irriguerait davantage le tissu territorial. M. Jean Pépin, a interrogé le ministre sur les mesures concrètes du Gouvernement pour aider le secteur rural. Partageant les inquiétudes du président au sujet du FNDE, il a également souhaité que le Gouvernement fasse une évaluation globale de l'effet des déductions et exonérations d'impôts et de charges sociales instituées au titre de l'aménagement du territoire. Il s'est déclaré préoccupé par la sous-consommation des crédits des fonds structurels européens, et a souhaité que la France soit en mesure de peser sur la réforme communautaire en cours.

M. Jean François-Poncet, président, a souligné, au sujet de la réforme envisagée du Fonds de péréquation du transport aérien (FPTA), que cet outil essentiel de soutien des dessertes aériennes d'aménagement du territoire devait être préservé. Il s'est inquiété des conséquences de l'inclusion du FPTA au sein d'un nouveau fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien, également consacré aux missions d'intérêt général aéroportuaires.

Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a précisé que le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire serait discuté en première lecture le 19 janvier prochain à l'Assemblée nationale et à la mi-mars au Sénat. En ce qui concerne la question des fonds structurels, elle a indiqué que la négociation, retardée par les élections législatives allemandes, n'était pas terminée. Elle a précisé que la carte des zones éligibles aux nouveaux objectifs n'était pas arrêtée, mais que des discussions avec le Commissaire européen en charge de ce dossier ressortaient les informations suivantes :

- le nombre des objectifs prioritaires sera réduit, permettant, selon le ministre, un accès plus facile et plus simple aux crédits ;

- le nombre de programmes d'intérêt communautaire sera également réduit ;

- la proportion de la population française éligible à la PAT devrait baisser de 40 % à 35 %, et de celle éligible aux nouveaux objectifs 1 et 2 de 43 % à 37 %.

Mme Dominique Voynet a estimé que la réforme aurait moins de répercussions pour la France que pour certains autres Etats membres. Elle a indiqué que le Gouvernement souhaitait, en raison de la concentration des crédits, obtenir des garanties sur l'utilisation de ces fonds et notamment sur la capacité des habitants des zones concernées à proposer des projets. Le Gouvernement voudrait également, a-t-elle poursuivi, que soient assouplies certaines propositions -formulées pour l'instant en conseils informels-, prescrivant que les distorsions entre les cartes communautaire et nationale de zonages ne pourraient excéder 2 %.

Mme Dominique Voynet a indiqué qu'elle souhaitait une mobilisation accrue du FNDE. Elle a rappelé que ce fonds, doté pour la première fois de 200 millions de francs en 1998, n'avait pas vu tous ses crédits consommés, puisque seulement 100 millions de francs avaient été engagés, principalement dévolus au soutien des plate-formes d'initiative locale qui proposent des " prêts d'honneur ".

Sur les aides au secteur rural, Mme Dominique Voynet a regretté de ne pas disposer d'estimations de leur impact réel, l'option de laisser fonctionner 2 ans les dispositifs avant de les évaluer ayant été prise. Elle a indiqué que le coût budgétaire des mesures en faveur des zones de redynamisation rurale était de 750 millions de francs, 840 millions de francs étant consacrés aux territoires ruraux de développement prioritaire, tandis que les actions en faveur des zones éligibles à l'objectif 5 b avaient un coût de 2 milliards de francs.

Au sujet du fonds de péréquation des transports aériens, Mme Dominique Voynet a évoqué les conclusions du rapport demandé par le Gouvernement à M. Henri Martre, qui préconise un assouplissement des critères d'éligibilité à ce fonds, par une augmentation de la marge d'appréciation laissée au Comité de gestion du FPTA et par l'extension de l'éligibilité à des lignes internationales de proximité pour le développement du commerce intra-communautaire. Elle s'est portée garante du maintien de la priorité d'aménagement du territoire en matière de transport aérien.

Jugeant ce projet d'assouplissement positif, M. Jean François-Poncet, président, a toutefois incité le ministre à la méfiance quant à la pérennité des crédits consacrés au soutien des petites lignes aériennes. Il a considéré que l'aménagement du territoire ne pouvait être privé de ce fonds.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis du budget de l'environnement, s'est demandé si la diminution du taux de TVA sur les opérations de valorisation matière et de tri allait imposer une nouvelle modification des plans départementaux d'élimination des déchets, notamment en ce qui concerne les implantations d'incinérateurs. Il s'est interrogé sur les moyens de mieux mobiliser les ressources d'organismes tels qu'Eco-emballages. Il s'est inquiété de l'impact négatif sur l'opinion publique de la divulgation d'informations relatives aux taux de dioxine, qui pourraient remettre en cause, sans véritable fondement scientifique, certains choix faits par les collectivités locales en ce qui concerne le traitement des déchets. A propos de Natura 2000, il a demandé au ministre de faire le point sur sa mise en oeuvre, sur le dépôt d'un éventuel projet de loi transposant la directive européenne et sur la prise en compte de la proposition de loi déposée par M. Jean-François Le Grand et adoptée par le Sénat en juin dernier. A propos de la création du fonds de gestion des milieux naturels, M. Jean Bizet a demandé au ministre de préciser les modalités d'indemnisation des propriétaires de terrains inclus dans les zones Natura 2000.

Il a demandé à Mme Dominique Voynet de préciser ses positions sur d'éventuelles modifications de la loi Verdeille du 10 juillet 1964 et de la loi sur l'ouverture anticipée et la fermeture de la chasse aux oiseaux migrateurs, et l'a interrogée sur la date de la parution du décret d'application de cette loi relatif aux plans de gestion.

A propos de l'instauration de la TGAP, il s'est inquiété de son éventuelle application à la filière nucléaire, alors même que cette dernière n'émet pas de gaz carbonique. Il a mis l'accent sur les risques de délocalisation d'entreprises qui s'attachaient à l'instauration de cette taxe et sur l'effet fortement recentralisateur de l'intégration dans celle-ci des redevances perçues par les agences de l'eau. Enfin, il s'est inquiété des critères retenus pour la répartition des subventions aux associations.

En réponse, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a rappelé qu'en matière de politique des déchets, elle refusait de privilégier une solution plus qu'une autre et qu'il fallait, dans tout processus de décision, évaluer avec rigueur l'impact en matière d'environnement, d'emploi et de coût pour les usagers de chaque solution envisagée ; elle a considéré que les plans départementaux d'élimination des déchets devaient être évolutifs et privilégier les solutions respectueuses de l'environnement. Sans rejeter a priori la solution de l'incinération, elle a rappelé que 35 à 40 % des déchets ménagers pouvaient être triés ou valorisés. Elle a ajouté que son ministère ne faisait que diffuser des informations techniques sur les performances des incinérateurs et élaborer des recommandations sur les conditions d'exploitation de ces derniers, sans avoir jusqu'à présent imposé aucune fermeture.

Elle a rappelé, s'agissant de la mise en oeuvre de la directive Natura 2000, qu'on en était au stade de la proposition de sites, étape menée en concertation avec les élus locaux et les acteurs de terrain. Répondant aux critiques de Mme Anne Heinis et M. Gérard César sur une insuffisante concertation, le ministre a rappelé qu'elle avait relancé un processus interrompu par le précédent Gouvernement, en tenant le plus grand compte tant des remarques émanant du Comité national de suivi, notamment du groupe des Neuf, que des objections soulevées au plan local.

Rappelant l'expérimentation en cours des cahiers d'objectifs sur des sites pilotes, elle s'est déclarée en faveur de la contractualisation avec les propriétaires, dans les cas -relativement peu nombreux- où il fallait faire évoluer des pratiques ou des modes d'exploitation.

En matière de chasse, Mme Dominique Voynet a reconnu que la loi Verdeille du 10 juillet 1964 était une bonne loi cynégétique ; mais la Commission européenne des Droits de l'Homme ayant relevé que ce texte instituait une inégalité de traitement entre petits et gros propriétaires et portait atteinte au droit de propriété et à la liberté d'association, cette loi devrait être aménagée. S'agissant de la chasse aux oiseaux migrateurs, elle a considéré qu'une condamnation rapide par la Cour de justice européenne était quasiment inévitable, compte tenu de la volonté de la Commission de voir sanctionner l'attitude de la France. Mme Anne Heinis étant intervenue pour dénoncer la non-transmission de deux rapports scientifiques réclamés par les services de la Commission, pour souligner au contraire l'importance des marges de négociation de la France auprès de la Commission et pour inciter le ministre à rechercher une solution de compromis, Mme Dominique Voynet a fait valoir qu'une solution négociée supposait, entre chasseurs et protecteurs de la nature, un accord préalable qu'il était difficile d'envisager en ce moment.

Après que M. Jacques Bellanger eut invité ses collègues à faire preuve, dans le débat, de la sérénité sénatoriale d'usage, Mme Dominique Voynet a donné quelques précisions sur la TGAP. Elle a indiqué que la future écotaxe concernerait toutes les sphères énergétiques y compris le nucléaire mais que le taux de cette taxe mixte serait plus lourd pour les activités émettrices de gaz à effet de serre. Soulignant que la TGAP n'avait pas d'effet recentralisateur, elle a rappelé que l'application de la théorie du double dividende permettait, en taxant fortement des comportements irresponsables en matière environnementale, de réparer les dégâts commis en ce domaine et d'abaisser le coût du travail ou les prélèvements sociaux. S'agissant des dépenses des Agences de l'eau, elle a déclaré qu'il fallait développer des actions communes et mettre en place une certaine forme de péréquation tout en garantissant dans le même temps la pérennité de leurs ressources. Rappelant la concertation en cours, elle a indiqué que l'orientation choisie privilégiait une solution n'intégrant dans la TGAP qu'une partie seulement des ressources des agences.

Enfin, s'agissant du financement des associations, elle a rappelé que les directions régionales de l'environnement attribuent au niveau local les subventions à des associations impliquées dans des opérations de protection de l'environnement, alors que le ministère subventionne les associations à caractère national, qui participent régulièrement aux comités et instances mis en place par le Gouvernement dans le domaine de l'environnement ainsi qu'aux manifestations internationales, ceci pour renforcer le poids des organisations non gouvernementales francophones.

Répondant à M. Henri Revol, qui s'inquiétait de la pérennisation des ressources de l'ADEME à travers l'instauration de la TGAP, Mme Dominique Voynet a souligné que le nouveau dispositif permettait une meilleure affectation des ressources de l'agence en mettant fin au cloisonnement excessif résultant du principe des taxes affectées. Elle a dit sa volonté de voir aboutir rapidement les négociations engagées avec la société Eco-emballages, concernant la révision de ses barèmes d'intervention.

Partageant les vives inquiétudes de MM. Henri Revol, François Gerbaud et Jean Pépin sur la mise en jeu de la responsabilité des maires ruraux en matière de contrôle des installations d'assainissement autonome, et sur le désengagement des directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) en ce domaine, Mme Dominique Voynet a reconnu que le problème soulevé par l'Association des maires de France devait être étudié avec le plus grand soin en y associant de préférence une représentation des maires ruraux.

Mer - Création d'un office des produits de la men (amendements)

La commission a constaté qu'aucun amendement n'avait été déposé sur la proposition de loi n° 12 (1998-1999), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à la création d'un office des produits de la mer et de l'aquaculture et étendant à la collectivité territoriale de Mayotte les offices d'intervention prévus au livre VI du code rural.

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