Mardi 17 novembre 1998

- Présidence de M. Jean François-Poncet, président. -

PJLF pour 1999 - Audition de M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville

La commission a, tout d'abord, procédé à l'audition de M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, sur le projet de loi de finances pour 1999.

A titre liminaire, M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a souligné la nécessité de maintenir un équilibre entre les territoires ruraux et les agglomérations, avant de rappeler que les objectifs fixés par le comité interministériel des villes (CIV) du 30 juin 1998 étaient l'emploi, la sécurité, l'éducation et l'égalité devant le service public. Il a souhaité mener une action globale, sur le long terme, avec pour principes la déconcentration, la décentralisation et la démocratie.

Il a jugé que la déconcentration permettrait de démontrer l'unité du point de vue stratégique de l'Etat, que la décentralisation donnerait la parole aux maires, qui sont les plus proches du terrain, et que la démocratie locale permettrait d'associer la population à la politique de la ville tout au long des projets urbains.

Souhaitant parvenir à une contractualisation réussie entre l'Etat, les communes, les départements et les régions, il a rappelé l'importance de l'apport des fonds structurels européens.

Il a précisé que le total des concours publics pour 1999 s'élèverait à 31 milliards de francs en 1999, contre 22 milliards en 1998, rappelant que M. Jean-Pierre Sueur, dans son rapport sur la ville présenté au Gouvernement fin 1997, avait estimé nécessaire de mobiliser environ 35 milliards de francs par an en faveur de cette politique.

Il a indiqué que les crédits du ministère de la ville croissaient de 32 %, atteignant un milliard de francs, auxquels s'ajoutaient 485 millions de francs issus du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) et du fonds interministériel des villes (FIV), ces crédits étant mis en oeuvre de façon souple et pluriannuelle.

Evoquant les futurs contrats de ville (2000-2006), il a rappelé que 16 sites pilotes expérimentaux avaient été choisis et que deux groupes de travail étaient créés, l'un sur la démarche administrative et l'autre sur les procédures financières relatives à ces contrats, qui auraient désormais la même durée que les contrats de plan Etat-Région.

Il a souhaité qu'à l'avenir, les associations perçoivent des aides financières sans pâtir de retards administratifs et comptables, avant d'indiquer les grandes priorités de son budget :

- l'animation de la politique de la ville, à laquelle seront consacrés 30 millions de francs supplémentaires, notamment pour concourir à la mise en oeuvre des contrats de ville et au renforcement de la Délégation interministérielle à la ville (DIV) chargée de tirer les conclusions des diverses expérimentations, pour le fonctionnement du Conseil national des villes, pour la création d'un institut pour la ville chargé de " capitaliser sur les savoirs et d'échanger sur les pratiques " ;

- le soutien des initiatives locales, qui recevra l'essentiel des nouveaux moyens (191 millions de francs), dans le cadre des contrats de ville, des grands projets urbains et de l'opération ville-vie-vacances ;

- les services publics de proximité, qui bénéficient de 24 millions de francs supplémentaires, et à propos desquels le ministre a réaffirmé la volonté de soutenir les initiatives des habitants ainsi que la gestion urbaine de proximité et la coopération avec les réseaux de services publics, notamment la Poste.

M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a indiqué que les crédits des autres ministères s'accroissaient de 3 milliards de francs, notamment grâce aux montants destinés aux emplois-jeunes, que les dépenses fiscales et sociales résultant d'exonérations s'élevaient à 2,6 milliards de francs, et que la dotation de solidarité urbaine (DSU) croîtrait d'un milliard de francs.

Evoquant les opérations de construction-démolition, il a souhaité que les collectivités locales y trouvent l'occasion de repenser l'organisation urbaine et la politique de mixité sociale, plutôt que le moyen de se défausser sur certaines communes de populations en difficulté. Il a précisé que la Caisse des dépôts et consignations contribuerait à ce programme de renouvellement urbain, avec deux enveloppes de prêts de 10 milliards de francs et 300 millions de francs de crédits sur fonds propres.

En conclusion, il a souligné que l'Etat souhaitait une mobilisation générale en faveur de la ville afin de réussir l'intégration dans les quartiers difficiles et de lutter contre la fracture sociale, pour des villes équilibrées.

Après avoir remercié le ministre pour son exposé, M. Jean François-Poncet, président, a observé que les crédits de l'aménagement du territoire ne connaissaient pas une croissance analogue et que l'on était, par conséquent, très loin d'un équilibre entre les villes et l'espace rural, ce qui rendait d'autant plus nécessaire un rattrapage dans l'avenir.

Affirmant que le Sénat représentait le territoire dans sa diversité et dans sa globalité, sans opposer l'espace rural et l'espace urbain, M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis, a rappelé qu'il plaidait pour une " discrimination positive " afin de compenser les handicaps de chacun de ces espaces. Il a observé que le budget connaissait une croissance, dans le droit fil du pacte de relance pour la ville, tout en notant que le chiffre de 31 milliards annoncé comprenait des prêts souscrits par les collectivités locales et le fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France. Il a estimé qu'au total les crédits d'Etat et les crédits européens s'élevaient à environ 21 milliards de francs, et observé que leur croissance procédait essentiellement de la hausse des crédits destinés à l'animation, aux grands projets urbains (GPU) et aux emplois-jeunes.

En réponse, M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a jugé éclairante la présentation de l'ensemble des crédits d'Etat, de ceux des collectivités locales, des concours de la CDC et des fonds structurels européens dans un seul document.

Le rapporteur pour avis a rappelé que lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1998, le Sénat avait critiqué le fait que seuls 10 % de ces emplois étaient réservés aux quartiers en difficulté. Il s'est réjouit que cette proportion s'élève désormais à 20 %, prouvant que les observations du Sénat étaient fondées.

Il a souligné que, depuis trois ans, la Haute Assemblée prônait la négociation des contrats de ville au niveau des agglomérations et leur coïncidence dans le temps avec les contrats de plan. Il a souhaité que le Gouvernement entame une réflexion sur les dispositifs de sortie des zones franches urbaines (ZFU) et des zones de redynamisation urbaine (ZRU).

M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a estimé, en réponse, que les zonages, néfastes lorsqu'ils suscitaient des effets de seuil voire de " stigmatisation " de certains quartiers, devaient être conservés lorsqu'ils correspondaient à des projets politiques de terrain.

M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis, a évoqué les résultats positifs obtenus dans les ZFU, tels que la création de 14.000 emplois, et l'amorce d'un " cercle vertueux ". Il a noté que les habitants eux-mêmes ressentaient ces effets positifs, une buraliste de Mantes 2 ayant, par exemple, observé lors d'une visite sur place, qu'au Val Fourré, " on voyait de nouveau des gens en cravate ". Il a toutefois déploré que le Gouvernement n'ait pas présenté le bilan que le Parlement avait souhaité recevoir chaque année sur le fonctionnement des ZFU. Indiquant que le rapport Sueur était en décalage par rapport aux conclusions du rapport Duport-Idrac de 1996, selon lequel les zonages étaient utiles, il a demandé des précisions sur la politique du Gouvernement en la matière.

Le ministre a dit son souhait de voir maintenu le régime des ZFU, afin de traduire la continuité des engagements de l'Etat, précisant qu'il avait demandé un rapport d'évaluation les concernant aux inspections des finances, des affaires sociales et de l'administration. Il a observé que, sur le terrain, le jugement porté à l'encontre des zones franches était " équilibré ", car si elles contribuaient à changer la physionomie de certains quartiers et permettaient d'associer de nouveaux partenaires tels que les chambres d'industrie et les chambres des métiers, elles avaient aussi suscité quelques problèmes de concurrence déloyale et de délocalisations d'activités.

Soulignant la nécessité de rétablir la sécurité, M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis, a indiqué que lors d'une visite effectuée dans la zone franche de Mantes-la-Jolie, il avait constaté que sur 20 agents du poste de police, 8 étaient des auxiliaires de sécurité. Après avoir évoqué les graves problèmes qui survenaient dans les transports collectifs, il a jugé que des policiers aguerris étaient seuls capables d'assurer efficacement l'îlotage et a déploré la réduction des crédits du ministère de la justice.

Le ministre a affirmé, en réponse, que la sécurité figurait au premier rang des conclusions du dernier CIV, au même titre que les problèmes posés par le redéploiement des forces de sécurité, les horaires et le degré de qualification des agents. Il a considéré que la réussite de la politique de sécurité constituait l'une des conditions du succès de la politique de la ville. Il a estimé que l'action de proximité des médiateurs sociaux, la présence de policiers formés, la lutte contre le sentiment d'impunité faisaient partie d'une seule et même politique.

Répondant au rapporteur pour avis, qui l'interrogeait sur l'activité de l'établissement public de reconstruction et d'aménagement des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), le ministre a rappelé que cet établissement public, doté de 130 millions de francs, tendait à favoriser le redressement des copropriétés artisanales en difficulté.

Evoquant la démolition-reconstruction, M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis, a souhaité que celle-ci s'accompagne du versement d'aides financières permettant aux collectivités locales de faire face aux échéances des prêts souscrits par les sociétés HLM qu'elles garantissent, et que l'administration conduise ces opérations dans des délais raisonnables.

M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a rappelé que dans le département de Seine-Saint-Denis, le taux de vacance de certains immeubles atteignait 30 %. Il a jugé que les délais excessifs pour la réalisation des opérations de démolition-reconstruction étaient inadmissibles, car ils désespéraient la population et les élus.

A M. François Gerbaud, qui a souhaité que soit engagée une lutte systématique contre le sentiment d'impunité, le ministre a répondu que tous les actes de délinquance devaient impérativement faire l'objet de sanctions et d'une réparation, comme le prévoyaient actuellement les contrats locaux de sécurité.

M. Jean François-Poncet, président, a souligné que le redéploiement des forces de sécurité suscitait, à travers le pays, une émotion considérable, que l'on aurait pu éviter en recrutant un nombre relativement modeste de fonctionnaires de police. Mme Janine Bardou a observé qu'urbaines ou rurales, les zones en difficulté manquaient de services publics, et a déploré l'incidence du redéploiement de la gendarmerie en milieu rural.

M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, leur a répondu que le redéploiement en question concernait 3.000 policiers et 1.200 gendarmes, en faisant valoir qu'il était nécessaire de revoir la carte des zones d'intervention de la police et de la gendarmerie nationales.

M. Jean François-Poncet, président, et Mme Janine Bardou ont souligné que, sur le terrain, ce redéploiement s'était traduit par des fermetures de gendarmeries opérées en fonction de la population des départements, alors qu'il était impératif de renforcer l'attractivité de l'espace rural et d'y maintenir les services publics.

M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a précisé que les réorganisations territoriales de la gendarmerie n'étaient pas liées à la nécessité d'une présence renforcée des forces de sécurité dans les départements les plus urbains et qu'il s'agissait de deux dossiers différents.

M. Jean-Pierre Plancade a estimé que les choix faits par le Gouvernement étaient raisonnables, tout en soulignant que la réforme de la carte des gendarmeries posait de délicats problèmes, car les habitants des zones rurales craignaient une hausse de la criminalité. Mme Anne Heinis a redouté que la réduction des forces de police en zone rurale n'y entraîne une multiplication des délits.

Répondant à ces questions et à celles de M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis, -qui a rappelé que le Pacte de relance de 1996 avait prévu la création de 4.000 postes supplémentaires de policiers dans les secteurs en difficulté-, le ministre a observé que si le Gouvernement avait choisi de ne pas procéder à des recrutements sur des postes budgétaires, il avait néanmoins créé 8.600 postes d'adjoints de sécurité et 15.000 postes d'agents locaux de médiation sociale.

Interrogé par M. Jean François-Poncet, président, sur les conséquences susceptibles d'être tirées, en France, de la diminution de la criminalité dans les villes américaines, M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a préconisé une lutte contre le sentiment d'abandon qui renforce les actes d'incivilité, tout en émettant de fortes réserves quant à la politique d'incarcération à grande échelle menée aux Etats-Unis. Il a souligné, à cette occasion, l'importance du dispositif de prévention français.

Répondant à Mme Janine Bardou qui le questionnait sur le rôle de la famille et notait que le comportement d'enfants de 12 ans, même délinquants, ne pouvait en être dissocié, il a souhaité mener une action innovante en faveur des familles monoparentales, tout en recherchant des réponses collectives à la délinquance des mineurs.

Après avoir évoqué la question des zones d'éducation prioritaire, M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis, a rappelé que la politique américaine se fondait sur trois piliers : la répression systématique de tout délit ; la réparation rapide des équipements publics dégradés ; le renforcement de la présence humaine. Il a dit placer beaucoup d'espoir dans l'action des agents de médiation sociale, tout en recommandant un renforcement de la qualification professionnelle des policiers en zone urbaine sensible.

M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a également souhaité une amélioration de la présence policière, tout en jugeant qu'elle allait de pair avec le développement du rôle des auxiliaires de sécurité.

M. Louis Moinard a considéré qu'une action coordonnée des ministères de la ville et de l'aménagement du territoire en faveur de l'emploi était indispensable, et estimé que les chômeurs jouissaient d'un environnement moins hostile en milieu rural qu'en milieu urbain.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à la ville

A la suite de l'audition du ministre, M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis, a présenté à la commission les conclusions de son rapport pour avis et précisé que la commission des finances avait proposé d'adopter les crédits, sous réserve d'une réduction des crédits des titres III et V.

Puis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits, sous réserve du vote des amendements décidés par la commission des finances, le groupe socialiste s'abstenant sur le rapport et votant pour l'adoption des crédits tels qu'inscrits au projet de loi de finances pour 1999.

Mercredi 18 novembre 1998

- Présidence de M. Jean François-Poncet, président. -

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à l'urbanisme

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a, tout d'abord, procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jacques Bellanger sur les crédits consacrés à l'urbanisme, dans le projet de loi de finances pour 1999.

Après avoir salué le travail de son prédécesseur, Mme Josette Durrieu, M. Jacques Bellanger, rapporteur pour avis, a indiqué que le budget de l'urbanisme s'élevait, au total, à 290 millions de francs dont :

- 37 millions destinés à rémunérer les architectes et urbanistes consultants des Directions départementales de l'équipement (DDE) et financer le fonctionnement du secrétariat général des villes nouvelles ;

- 98 millions pour l'ensemble des actions de recherche en matière d'urbanisme ;

- 155 millions affectés aux agences d'urbanisme, aux opérations exceptionnelles telles qu'Euroméditerrannée et à la dotation globale d'équipement (DGE) des villes nouvelles.

Le rapporteur pour avis a souligné que ces crédits étaient globalement stables et que la seule diminution provenait de la suppression progressive de la DGE des villes nouvelles, qui était en partie compensée par l'inscription de crédits spécifiques au titre du fascicule des charges communes du ministère des Finances, afin d'aider les syndicats d'agglomérations nouvelles les plus endettés. Puis, M. Jacques Bellanger, rapporteur pour avis, a souhaité que, dans les années à venir, la présentation du budget soit clarifiée.

Il a ensuite rappelé la création, par décret du 6 mars 1998, de la Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC), à l'issue de la fusion de la direction de l'aménagement et de l'urbanisme (DAU) et de la direction de l'habitat et de la construction (DHC).

Evoquant l'application des lois relatives à l'urbanisme, il s'est déclaré préoccupé par le retard progressivement pris dans la mise en oeuvre de la loi relative à l'aménagement de la zone des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer (DOM). Il a noté que le volume du contentieux de l'urbanisme enregistrait une légère baisse et que les services de l'Etat s'étaient dotés d'un nouvel instrument statistique afin d'en suivre l'évolution.

Il a enfin souhaité qu'à l'occasion de la préparation de la loi de modernisation de l'urbanisme, certaines propositions formulées par le Conseil d'Etat en 1992 soient intégrées au droit positif.

Evoquant l'état d'avancement des instruments de planification urbaine, le rapporteur pour avis a rappelé que six directives territoriales d'aménagement étaient en préparation.

Plus du quart des plans d'occupation des sols (POS) faisant actuellement l'objet d'une procédure de révision, les conclusions du rapport de M. Gérard Larcher sur les espaces périurbains qui tendent à renforcer les schémas directeurs intercommunaux et à n'autoriser les révisions des POS que dans les communes relevant d'un schéma directeur sont, a-t-il observé, toujours d'actualité.

Il a enfin évoqué la situation financière particulièrement préoccupante des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE), et souhaité une modification de leur régime juridique.

M. Jean Huchon a déploré le retard pris dans l'application de la loi relative à l'aménagement de la zone des cinquante pas géométriques dans les DOM, dont il avait été le rapporteur au Sénat.

Répondant à M. Bernard Dussaut qui regrettait que le périmètre des plans d'exposition au risque (PER) soient parfois déterminés sans une concertation suffisante, au risque de rendre impossible toute construction, notamment à proximité des fleuves, le rapporteur pour avis s'est déclaré conscient des problèmes posés par cette procédure et s'est proposé de les mentionner dans son rapport.

M. Jean François-Poncet, président, a observé que l'application des PER pouvait conduire à paralyser des zones entières.

M. Pierre Hérisson a estimé que l'application des lois " montagne " et " littoral " nécessitait une importante concertation " en amont " entre les services déconcentrés de l'Etat et les maires, afin d'éviter de multiplier les procédures intentées devant la juridiction administrative, et a évoqué les prises de position de l'Association des Maires de France sur ce sujet.

En réponse, M. Jacques Bellanger, rapporteur pour avis, a indiqué que, seule, l'élaboration de DTA permettrait de régler ces questions, et qu'il était nécessaire d'éviter aussi bien le manque de concertation que l'excès de consultation, qui conduisaient souvent à s'en remettre à la décision de l'administration, au détriment des élus.

Après que M. Charles Ginésy eut observé que ce risque était bien réel, M. Jean François-Poncet, président, a souligné que des problèmes analogues se posaient dans l'espace rural, les DDE appliquant souvent la législation relative aux constructions hors des hameaux de façon très restrictive, même dans les cas où les voies et réseaux divers (VRD) étaient disponibles. Cet état de fait -a-t-il regretté- n'est pas acceptable lorsqu'on ne court aucun risque de mitage, par exemple, dans des zones qui se désertifient.

Déplorant que le procureur classe parfois sans suite les procès verbaux dressés à l'encontre des auteurs de constructions illicites, le rapporteur pour avis a souligné le rôle essentiel du maire lors de la délivrance du permis de construire au nom de l'Etat, dans les communes dotées d'un POS, tandis que M. Jean François-Poncet, président, constatait que beaucoup de petites communes ne disposaient pas des moyens financiers nécessaires à l'élaboration d'un tel document.

Regrettant que la définition du concept de " hameau " soit laissée à la seule appréciation des DDE, M. Louis Althapé a évoqué la nécessité d'assouplir la règle de constructibilité limitée hors des bourgs dans les communes de montagne, et suggéré une intervention du législateur afin d'assouplir l'application très restrictive que l'administration donnait du code de l'urbanisme.

M. Hilaire Flandre, approuvé par M. Jean Huchon, a mentionné les griefs nourris par certains élus à l'encontre des modalités du contrôle exercé par les architectes des bâtiments de France (ABF) et regretté, tout comme M. Georges Berchet, que la loi du 28 février 1997, qui avait institué une commission chargée d'instruire les recours formés contre les décisions des ABF, n'ait toujours pas reçu de décrets d'application.

M. Jean François-Poncet, président, a jugé regrettable que le statut des ABF leur laisse le droit d'exercer une activité purement privée, parallèlement à leurs fonctions d'agents publics.

M. Pierre Lefebvre a souligné les difficultés rencontrées notamment dans les zones de montagne sèche, où la loi " montagne " avait pour objet de freiner la spéculation, et estimé souhaitable la généralisation des POS et des cartes communales dont le Conseil d'Etat a reconnu l'opposabilité aux tiers, afin de laisser aux élus la maîtrise des documents d'urbanisme.

M. Jean François-Poncet, président, a souhaité que la Commission des affaires économiques prenne une initiative de portée législative afin d'assouplir le régime de constructibilité limitée, tant en zone rurale qu'en zone de montagne.

M. Roger Rinchet a tenu à apporter une nuance aux propos précédents, en regrettant les atteintes portées par certaines constructions neuves à l'unité architecturale de nombre de zones rurales et a souhaité l'instauration de règles propres à maintenir cette unité.

M. Jean Huchon a déclaré que les problèmes d'urbanisme étaient susceptibles d'être réglés par la constitution de syndicats intercommunaux qui délivraient des conseils en matière de réhabilitation de l'habitat ancien.

M. Louis Althapé a souligné le rôle positif que jouaient les CAUE dans l'instruction des permis de construire et dans l'amélioration de la qualité architecturale, tout en déplorant que des compétences purement architecturales fassent défaut dans bon nombre de DDE.

Approuvant les propos du précédent orateur, M. Jean François-Poncet, président, a estimé que, malgré les progrès réalisés depuis trente ans en matière d'insertion des constructions neuves dans le paysage, les DDE appliquaient parfois les textes sans discernement. Il serait souhaitable, a-t-il ajouté, de tirer partie des compétences des CAUE afin d'améliorer la qualité des demandes de permis de construire.

Répondant à l'ensemble de ces questions et de ces observations, M. Jacques Bellanger, rapporteur pour avis, a estimé que le maire devait jouer un rôle central dans l'urbanisme local, qu'il était en mesure de ne pas suivre l'avis de la DDE si sa commune était dotée d'un POS, et qu'il était souhaitable qu'il s'appuie sur les conseils des CAUE.

M. François Gerbaud a rappelé que la préoccupation d'insérer les constructions neuves dans le paysage était ancienne et a souligné les difficultés nées de l'interdiction de construire à moins de soixante-quinze mètres des voies à grande circulation.

M. Pierre André ayant regretté les problèmes posés par le déroulement et le financement des fouilles archéologiques imposées par les directions régionales de l'action culturelle, M. Jean François-Poncet, président, a souligné la nécessité de se pencher sur cette question, et souhaité que la commission entame une réflexion sur l'encouragement à l'élaboration des documents d'urbanisme et sur l'assouplissement de la règle de constructibilité limitée.

Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'urbanisme dans le projet de loi de finances pour 1999.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés aux Transports terrestres

Elle a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Georges Berchet sur les crédits consacrés aux transports terrestres dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Georges Berchet, rapporteur pour avis, a d'abord déclaré que les transports collectifs bénéficieraient en 1999 d'un budget de plus de 60 milliards de francs, soit :

- 45,2 milliards de francs en crédits budgétaires ;

- 2,3 milliards de francs au titre du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) ;

- 130 millions de francs au titre du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) ;

- 13 milliards de francs de dotation à Réseau Ferré de France (RFF).

Le rapporteur pour avis a ensuite relevé que les crédits budgétaires étaient en hausse de 0,5 % par rapport à l'année dernière.

Evoquant le volume des trafics de la SNCF, M. Georges Berchet, rapporteur pour avis, a fait état des progressions suivantes :

- augmentation de 3,4 % du trafic voyageur en 1997 ;

- augmentation de 3,8 % (notamment grâce à l'évolution du trafic TGV, en hausse de 10 %) du trafic " réseau principal " (TGV, grandes lignes et services régionaux hors Ile-de-France) ;

- augmentation de 8,2 % du trafic fret.

Le rapporteur pour avis a estimé que l'effort commercial de la SNCF était significatif, mais encore insuffisant, face à une concurrence exigeant un véritable " acharnement thérapeutique " pour une survie dans l'Europe ferroviaire.

Après avoir évoqué les orientations européennes en la matière -transparence financière, élargissement de la concurrence pour le fret ferroviaire ; séparation entre propriétaire et gestionnaire des infrastructures- M. Georges Berchet, rapporteur pour avis, a rappelé les objectifs définis au mois de février 1998 par le Gouvernement :

- rééquilibrage des investissements entre le rail et la route ;

- poursuite d'un " programme maîtrisé de construction de lignes nouvelles à grande vitesse " par la recherche des phasages pertinents pour les différents projets et, le cas échéant, de solutions alternatives à la création de lignes nouvelles. Sur ce point, le rapporteur pour avis a relevé que, selon les déclarations du président de la SNCF, le " pendulaire " pourrait être installé sur des lignes régionales ;

- modernisation du réseau existant ;

- prise en compte systématique du trafic " fret " dans les nouveaux projets ;

- ancrage prioritaire de notre réseau au sein du réseau ferroviaire européen.

Après avoir brièvement fait le point sur l'état d'avancement du TGV-Méditerranée, du TGV-Rhin-Rhône et surtout du TGV Est-européen, M. Georges Berchet, rapporteur pour avis, a déclaré que la direction de la SNCF envisageait pour l'exercice 1998 une perte de 528 millions de francs, contre 950 millions de francs en 1997.

Il a notamment mis l'accent sur la croissance des recettes des trans-express régionaux (TER), ainsi que sur la forte hausse des recettes du SERNAM. L'endettement à long terme de la SNCF, a-t-il ajouté, est passé de 144 à 203 milliards de francs entre 1983 et 1996. Après la réforme du 13 février 1997, et le désendettement supplémentaire accordé par l'Etat à hauteur de 28,3 milliards de francs dont 20 milliards de dettes à long terme à compter du 1er janvier 1997, cet endettement s'élevait à 45 milliards de francs au 31 décembre 1997.

Le rapporteur pour avis a précisé que les 28,3 milliards de francs de désendettement supplémentaire avaient été transférés au service annexe d'amortissement de la dette.

En ce qui concerne RFF, M. Georges Berchet, rapporteur pour avis, a indiqué que l'année 1997 s'était soldée par une perte de 14 milliards de francs, l'ensemble des charges ayant représenté 35,2 milliards de francs.

Après avoir déclaré que le péage versé par la SNCF représentait actuellement environ 6 milliards de francs et que Réseau Ferré de France comptait exiger de l'opérateur 9 milliards de francs d'ici 2001, le rapporteur pour avis a rappelé que la dotation en capital accordée par l'Etat à RFF avait été de 8 milliards de francs en 1997, 10 milliards de francs en 1998, et devrait s'élever à 13 milliards de francs en 1999.

M. Georges Berchet, rapporteur pour avis, a ensuite relevé les progressions de trafic enregistrées à la RATP durant les six premiers mois de l'année 1998 (métro + 2,8 %, RER + 1,6 %, bus Paris + 1,8 %).

L'ensemble des produits des charges du budget de la régie, a-t-il ajouté, devrait connaître, en 1998, une hausse de 1,2 % par rapport au niveau de 1997, soit un montant de 22 milliards de francs.

En conclusion, M. Georges Berchet, rapporteur pour avis, s'est félicité de la décision du Gouvernement de programmer 50 millions de francs en 1999, au titre du FITTVN, dans le cadre d'un plan pluriannuel de résorption des passages à niveau. Il a toutefois fait observer que, selon le président de la SNCF, le coût d'un programme de suppression totale des passages à niveau était évalué à 2 milliards de francs.

En second lieu, il a indiqué qu'à la fin de l'année 1999, un bilan serait dressé de l'expérimentation de la régionalisation de services régionaux de voyageurs engagée dans six régions volontaires (Alsace, Centre, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Rhône-Alpes).

M. Georges Berchet, rapporteur pour avis, a estimé qu'il convenait d'attendre que soient garantis l'ajustement annuel et la pérennisation de la contribution de l'Etat pour émettre un jugement définitif sur l'expérience. Il conviendra également, a-t-il ajouté, de prendre en compte la densité de population des zones expérimentales.

Evoquant enfin le problème de la sûreté des personnes dans les transports en commun, M. Georges Berchet, rapporteur pour avis, a d'abord précisé la nature et la composition des effectifs en charge de la sécurité tant à la SNCF qu'à la RATP avant de mettre l'accent sur les difficultés de " cohabitation " entre services de la Police nationale et services des agents de sécurité des entreprises. Il a ensuite insisté sur le caractère archaïque du découpage des ressorts territoriaux de compétences en ce qui concerne les services de police.

Rappelant que le ministre de l'équipement, des transports et du logement avait lui-même considéré la sécurité dans les transports collectifs comme un " droit ", le rapporteur pour avis a appelé de ses voeux la création de " zones de sécurité intérieure des transports " qui, regrouperaient, au niveau de la région (Ile-de-France, notamment), les moyens humains en charge de la sûreté des personnes dans les transports en commun.

M. François Gerbaud a estimé que la dotation de l'Etat à RFF devait continuer à augmenter dans le cadre d'un engagement pluriannuel permettant l'amortissement progressif de la dette de l'établissement public. Il a ensuite insisté sur le pouvoir d'expertise exercé par RFF sur les travaux ferroviaires, avant de se féliciter du projet de création d'un " observatoire du ferroviaire ". Après avoir souligné les problèmes techniques que pourrait créer sur le réseau ferroviaire la " dé-régulation ", souhaitée par la Commission européenne, M. François Gerbaud a jugé, à son tour, indispensable qu'un bilan soit dressé de l'expérience de régionalisation des services régionaux de voyageurs. Il a conclu sur la nécessité de réfléchir à une politique de péage adaptée à notre nouveau système ferroviaire.

M. Pierre Hérisson a rappelé que RFF n'avait pas seulement vocation à être le gestionnaire d'une dette, et devait aussi exercer pleinement les prérogatives d'un propriétaire d'infrastructures. Il a mis l'accent sur le danger que représenterait une certaine inertie sur ce second volet. Après avoir lui aussi mis l'accent sur la nécessité d'attendre les résultats du bilan de l'expérience de régionalisation des services régionaux de voyageurs, M. Pierre Hérisson a estimé que la résorption des passages à niveau permettrait également d'améliorer la fluidité de la circulation.

M. Michel Teston a estimé que le projet de budget des transports terrestres pour 1999 allait dans le sens du redressement financier de la SNCF et de RFF. A propos de la libéralisation du transport ferroviaire tant de marchandises que de voyageurs, il s'est prononcé contre la " concurrence sauvage " et en faveur d'une coopération entre les réseaux. Il a ensuite souligné l'importance des choix technologiques de la SNCF, en relevant que le développement du " pendulaire ", techniquement au point, nécessiterait des investissements importants.

M. Jacques Bellanger a observé qu'en matière de libéralisation du fret la position française en faveur d'une coopération entre réseaux ferroviaires était souvent minoritaire à la Commission européenne. Il s'est ensuite inquiété de la nouvelle orientation européenne consistant à faire prévaloir la " liberté de traction ".

M. Louis Althapé s'est interrogé sur l'état d'avancement des lignes à grande vitesse Paris-Bordeaux et Montpellier-Barcelone, en insistant sur le problème du franchissement des Pyrénées.

M. Jean-Pierre Raffarin a rappelé, à son tour, que le projet de ligne à grande vitesse entre la France et l'Espagne figurait parmi les quatorze projets prioritaires du sommet européen d'Essen réuni en 1994.

Après l'intervention de Mme Janine Bardou, qui a précisé que la SNCF manifestait certaines réserves quant à la généralisation du pendulaire, M. Georges Berchet, rapporteur pour avis, a indiqué que RFF avait ouvert à la concurrence huit lots de travaux de génie civil dans le cadre de la construction du TGV Est-Européen. Il a ensuite approuvé les déclarations des différents intervenants en ce qui concerne notamment la résorption des passages à niveau, les perspectives du train " pendulaire " ainsi que l'ouverture à la concurrence du transport européen de marchandises. A cet égard, il s'est demandé s'il ne serait pas souhaitable de conduire une réflexion prospective sur l'ensemble des conséquences de cette dérégulation.

Evoquant enfin la régionalisation des services régionaux de voyageurs, M. Georges Berchet, rapporteur pour avis, a refusé d'envisager une situation où les régions seraient tenues pour responsables de la fermeture de gares SNCF.

Enfin, sur proposition du rapporteur pour avis, la commission a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur les crédits des transports terrestres dans le projet de loi de finances pour 1999, les représentants des groupes socialiste et communiste républicain et citoyen se déclarant favorables à ce budget.

PJLF pour 1999 - Routes et voies navigables : Examen du rapport pour avis

Puis, elle a procédé à l'examen du rapport pour avis sur les crédits consacrés aux routes et voies navigables dans le projet de loi de finances pour 1999, de M. François Gerbaud, en remplacement de M. Georges Gruillot, empêché.

M. François Gerbaud a d'abord rappelé les graves incertitudes qui pesaient, l'année dernière, tant dans le domaine routier que fluvial -cette situation ayant incité le Sénat à créer une commission d'enquête sur les grands projets d'infrastructures terrestres-, avant de souligner que le budget des routes apparaissait comme largement sacrifié dans le projet de loi de finances pour 1999.

La dotation globale dévolue aux routes baissera de près de 5 %. Les dépenses en capital enregistrent une diminution globale de 6,3 % tandis que les investissements exécutés par l'Etat, subiront une baisse de plus de 11 %.

M. François Gerbaud a encore souligné que les investissements sur la voirie nationale enregistraient une baisse de 13 %, tandis que les crédits affectés aux routes dans le fonds d'intervention des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), diminueraient quant à eux de 13,3 %. Le ministre de l'équipement, a-t-il ajouté, a déploré que " les contrats de plan routiers Etat-Région ne puissent être exécutés qu'à hauteur de 82 % en moyenne " et insisté sur " le fait que l'ensemble des besoins était loin d'être satisfait dans le domaine des transports routiers ", M. François Gerbaud n'en a pas moins estimé que les choix de politique budgétaire traduisaient le " passage à l'acte " d'une politique dont le Gouvernement dans son ensemble n'avait nullement dissimulé les intentions lors de son installation.

M. François Gerbaud a ensuite indiqué que les crédits consacrés à la sécurité routière atteindraient 455 millions de francs en 1999, soit une augmentation de 4,1 % par rapport à 1997.

Les crédits consacrés à la voie fluviale, a-t-il ajouté, seront de 1,6 million de francs -montant inchangé depuis 1998- pour les personnels d'entretien des voies navigables et des ports fluviaux et de 20 millions de francs -montant, lui aussi, stable- en faveur de la batellerie. Il a relevé que la modestie de ces crédits s'expliquait par l'existence de l'établissement public Voies Navigables de France, qui bénéficiera en 1999 de ressources propres à hauteur de 593 millions de francs.

Abordant les crédits du FITTVN, M. François Gerbaud a souligné que les investissements sur le réseau routier national (1,590 milliard de francs, soit 48 % des ressources du fonds) seraient en réduction de 13,3 % par rapport à 1998, tandis que les investissements sur le réseau des voies navigables (450 millions de francs, soit 12% des crédits du fonds) enregistreraient une hausse de 4,6 % par rapport à l'exercice précédent.

M. François Gerbaud a exprimé le souhait que le comité de gestion du FITTVN, où siègent des parlementaires, puisse exercer un véritable pouvoir de contrôle en matière de programmation des dépenses.

Il a souligné que telle était bien l'intention du législateur, qui avait voulu faire de ce fonds un outil essentiel dans la politique de l'aménagement du territoire et non pas un " substitut " aux insuffisances budgétaires.

Puis, M. François Gerbaud a déclaré qu'au 31 décembre 1997, les sections en service des autoroutes de liaison inscrites au schéma directeur routier national (7.085 km) représentaient plus de 74 % du total prévu (9.535 km). Il a ajouté que 11 % de ce total étaient en travaux, 14,7 % restant à engager.

Au 31 décembre 1997, le schéma des liaisons assurant la continuité du réseau autoroutier (LACRA) à 2 x 2 voies avec statut autoroutier était réalisé à hauteur de 30,2 %, celui des grandes liaisons d'aménagement du territoire (GLAT) l'étant à hauteur de 28 % environ.

M. François Gerbaud a ensuite déclaré que les contrats de plan routiers Etat-Région du XIème plan (65,8 milliards de francs) avaient accéléré l'aménagement des trois axes inter régionaux que sont :

- la rocade des Estuaires ;

- la route Centre Europe Atlantique, entre Mâcon et Chalon à l'Est et La Rochelle à l'Ouest, via Montluçon, Limoges et Angoulême ;

- la RN 88 entre Toulouse et Lyon.

L'aménagement de ces axes, a-t-il insisté, représente un enjeu essentiel pour les régions qu'ils traversent et pour un développement équilibré du territoire.

M. François Gerbaud a ensuite précisé que le comité des investissements à caractère économique et social du 30 juin 1998 avait arrêté à 13,35 milliards de francs le montant estimé des dépenses d'investissement des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes en 1999.

Après avoir évoqué l'augmentation moyenne des tarifs de péage en 1998, ainsi que la situation économique du transport routier de marchandises -qui devrait bénéficier de la bonne conjoncture de l'année 1998- M. François Gerbaud a déclaré que le bilan de l'année 1997 en matière de sécurité routière s'était établi à 125.202 accidents corporels, 7.989 tués, 35.716 blessés graves et 133.862 blessés légers.

Il a ensuite considéré que l'analyse des statistiques en la matière permettait de tirer plusieurs conclusions :

- l'amélioration du réseau permet une diminution du nombre d'accidents, mais elle peut aussi entraîner une augmentation des vitesses pratiquées et donc de la gravité des accidents,

- l'augmentation du volume de circulation a une incidence sur la sécurité routière, mais différemment selon les réseaux, puisque les autoroutes restent quatre fois plus sûres que les routes,

- les vitesses moyennes demeurent à un niveau élevé et à peu près stables en année globale,

- le facteur " entretien et exploitation de l'infrastructure " se retrouve dans 24 % des accidents.

Puis, M. François Gerbaud a indiqué que sur l'ensemble de l'exercice 1997, le transport fluvial de marchandises, d'un montant de 49,5 millions de tonnes, avait enregistré une diminution d'activité par rapport à l'année dernière en raison des mauvaises conditions climatiques. Il a relevé néanmoins des contrastes entre la croissance du trafic Rhénan-Mosellan et la baisse du trafic hors Rhin et Moselle.

Après avoir évoqué les moyens en personnel, ainsi que les missions de " Voies navigables de France ", M. François Gerbaud a déclaré que le programme d'investissements de cet établissement public connaîtrait en 1998 une forte hausse en raison de l'augmentation de la subvention du FITTVN : environ 629 millions de francs affectés notamment à hauteur de 130 millions de francs à la poursuite de développement du réseau, et à hauteur de 420 millions de francs à la restauration des canaux, et rivières confiés à VNF.

Enfin, M. François Gerbaud a rappelé qu'après la décision d'abandonner le projet de liaison fluviale à grand gabarit Rhin-Rhône, deux grands projets fluviaux subsistaient : la liaison Seine-Nord et la liaison Seine-Est.

En conclusion, il a jugé utile de rappeler les propositions de la commission d'enquête du Sénat sur les infrastructures terrestres dans le domaine routier :

- instaurer une véritable procédure de programmation autoroutière, décidée et revue tous les cinq ans par le Parlement et comprenant les trois éléments nécessaires à sa réalisation : une définition des travaux, un échéancier et des enveloppes d'investissement, assorties de modalités de financement,

- définir un concept d'autoroute évolutive à coût réduit (autoroute allégée) adaptée à une intensité kilométrique inférieure ou égale à 10.000 véhicules/jour,

- réformer en profondeur le système de financement des autoroutes par la généralisation du péage, en transformant les sociétés d'autoroutes en deux véritables entreprises publiques concessionnaires, en adaptant la durée des financements à la durée de vie des infrastructures, en faisant du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables l'instrument privilégié de l'action de l'Etat sur le réseau non concédé,

- appliquer les directives européennes comme elles doivent l'être, en matière de péage, de TVA et de mise en concurrence régulière des concessions, en défendant toutefois le principe indispensable de la péréquation, au sein du réseau concédé, entre liaisons réalisées et liaisons à construire.

M. François Gerbaud a relevé avec satisfaction les déclarations du ministre de l'équipement des transports et du logement, aux termes desquelles une négociation était engagée à Bruxelles pour l'allongement de la durée des concessions autoroutières. De même, il s'est félicité de l'affirmation de M. Jean-Claude Gayssot selon laquelle le concept d'" autoroutes allégées " pourrait s'intégrer dans le prochain schéma de services de transports.

M. Jean-Pierre Raffarin a souligné que le chiffre annoncé en ce qui concerne le taux d'exécution des contrats de plan routiers Etat-région (82 %) concernait les autorisations de programme et non les crédits de paiement.

Il a ensuite souligné la nécessité de mieux évaluer le coût des décisions prises dans le domaine routier, en estimant qu'il n'existait aujourd'hui, en la matière aucune fiabilité.

En réponse, M. François Gerbaud a rappelé la proposition de la commission d'enquête sur le devenir des grands projets d'infrastructures terrestres quant à une véritable procédure de programmation autoroutière contrôlée par le Parlement.

M. Louis Althapé s'est inquiété de l'échéancier des projets routiers programmés dans les schémas directeurs. Il a évoqué à cet égard la liaison entre Pau et Bordeaux .

M. Désiré Debavelaere a regretté la lenteur des procédures en ce qui concerne le projet de doublement de l'autoroute A1.

M. Michel Teston a estimé que prendre parti sur le principe de la généralisation de l'autoroute à péage constituait un choix politique.

M. Rémi Herment a insisté sur la charge financière que représentait, pour les conseils généraux, l'entretien de la voirie départementale.

En réponse aux différents intervenants, M. François Gerbaud a insisté à son tour sur l'importance de l'évaluation et de l'expertise dans le domaine routier avant de souligner que les projets de liaison évoqués feraient l'objet de réflexions à l'occasion des nouveaux contrats de plan ainsi que du schéma du service des transports prévu par le projet de loi sur l'aménagement et le développement durable du territoire.

Puis, sur proposition de M. François Gerbaud, la commission a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur les crédits des routes et des voies navigables inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999, les représentants des groupes socialiste et communiste, républicain et citoyen se déclarant favorables à ce budget.

PJLF pour 1999 - Tourisme : Examen du rapport pour avis

Enfin, elle a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Charles Ginesy sur les crédits consacrés au tourisme dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Charles Ginesy, rapporteur pour avis, a indiqué qu'avec 66,9 millions d'arrivées touristiques internationales en 1997, la France constituait le premier pays d'accueil, loin devant les Etats-Unis et l'Espagne. Le tourisme, a-t-il rappelé, a procuré 163,5 milliards de francs de recettes en devises et représente, avec un solde de 66,7 milliards de francs, le premier poste excédentaire des transactions courantes, en hausse de plus de 22 % sur un an. Il a estimé que l'année 1998 devrait confirmer cette progression, notamment grâce aux retombées positives de la Coupe du Monde de football. Il a précisé que sur les cinq premiers mois de l'année, la hausse enregistrée était d'ores et déjà de 5 %.

Il a ensuite rappelé que le tourisme représentait à la fois une consommation de 565 milliards de francs, soit 6,9 % du PIB, un tissu de 170.000 à 200.000 entreprises, le plus souvent petites et moyennes, qui dégageaient un chiffre d'affaires de plus de 300 milliards de francs, et plus de 750.000 emplois permanents, sans compter, sans doute, plus d'un million d'emplois indirects.

M. Charles Ginesy, rapporteur pour avis, a cependant mis l'accent sur la très forte concurrence qui se livrait au niveau international, et sur la fragilité des performances françaises, soumises aux aléas de la conjoncture économique : ainsi, a-t-il rappelé, la crise asiatique s'est-elle fait sentir très tôt au Japon, dont les dépenses touristiques en France régressent de plus de 7,3 %. Il a donc insisté sur la nécessité, pour le secteur touristique, de renouveler son offre et de prospecter de nouveaux marchés pour élargir sa clientèle potentielle.

Il a salué, dans ce contexte, la hausse de 7,2 % des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999, qui s'élèvent à 372 millions de francs en crédits de paiement, rompant ainsi avec plusieurs années de diminution régulière des crédits.

Il a précisé que cette augmentation portait, pour l'essentiel, sur les crédits d'intervention inscrits au titre IV, qui augmentaient de 17 % pour être fixés à 214,7 millions de francs, et traduisait les axes prioritaires de la politique menée par le secrétariat d'Etat au tourisme.

A propos du renforcement de la fréquentation touristique et plus particulièrement de la clientèle française, il a souligné la volonté du Gouvernement de favoriser le droit aux vacances pour tous, rappelant que 40 % des Français n'en bénéficiaient pas. Pour cela, a-t-il précisé, le projet de loi de finances pour 1999 renforce très fortement les moyens attribués au secteur associatif qui passent de 7 à 11 millions de francs.

Le rapporteur pour avis a expliqué que ces crédits supplémentaires devaient permettre, dans le cadre du programme gouvernemental de lutte contre l'exclusion, aux personnes et familles en situation d'exclusion de bénéficier du droit aux vacances.

Il a considéré que le soutien au secteur associatif passait également par des aides à la réhabilitation de son parc immobilier. Il a rappelé que l'an dernier, les crédits inscrits avaient progressé de 114 %, permettant de programmer 35 opérations portant sur 10.000 lits, en induisant 175 millions de francs de travaux. Il s'est inquiété, pour cette année, d'une diminution des crédits, tout en estimant que les reports des années précédentes devraient permettre de maintenir l'effort en matière de rénovation.

Enfin, le rapporteur pour avis a émis le souhait que soit adopté en 1999 le projet de loi élargissant le champ d'application du chèque-vacances aux salariés des PME. Il a déploré que le premier projet de loi ayant trait à ce sujet, proposé par M. Bernard Pons, alors Ministre de l'équipement du logement et du tourisme, n'ait pas pu être adopté, alors qu'il aurait permis une application plus rapide de ce dispositif à l'impact social fort, tout en répondant à l'attente des professionnels du secteur.

S'agissant de la promotion de la France à l'étranger, M. Charles Ginesy, rapporteur pour avis, s'est félicité de ce que la dotation au Groupement d'intérêt économique (GIE) " Maison de France " augmente de près d'un quart, concentrant ainsi une part importante de l'effort budgétaire consenti pour le tourisme en 1999. La dotation inscrite s'élève, a-t-il précisé, à 153 millions de francs et la quasi-totalité des crédits supplémentaires devrait bénéficier aux actions de promotion, dotées de 73 millions de francs pour conquérir de nouveaux marchés. Le rapporteur pour avis a rappelé qu'en 1998, et en dépit d'un contexte budgétaire très difficile, Maison de France avait réussi à maintenir son activité, même si ses représentations au Portugal, en Norvège et à Berlin avaient du être fermées.

Il a donc estimé que la participation de l'Etat au GIE ne devait plus être diminuée, sous peine de porter atteinte à la crédibilité de nos actions de promotion à l'étranger.

En ce qui concerne les aides favorisant le développement du tourisme sur l'ensemble du territoire, le rapporteur pour avis a précisé que cette orientation passait notamment par l'exécution du volet tourisme des contrats de plan Etat-Région et il a indiqué qu'en 1999, les crédits inscrits au titre du tourisme s'élevaient à 17,7 millions de francs sur le titre IV, en augmentation de 6,2 %. Il a également insisté sur le rôle du secrétariat d'Etat au tourisme, qui encourage des initiatives d'organisation territoriales du tourisme rural, et participe ainsi au financement du serveur national de réservation des produits du tourisme en espace rural.

M. Charles Ginesy, rapporteur pour avis, a souligné tout l'intérêt de ces démarches, mais a considéré qu'il convenait de résoudre au plan local les problèmes posés par le paracommercialisme. A ce sujet, il a regretté que l'obligation faite aux non-professionnels de déclarer en mairie tout hébergement commercialisé à des fins touristiques ne soit pas encore effective.

Enfin, le rapporteur a indiqué que le secrétariat d'Etat au tourisme comptait inscrire le développement touristique dans le cadre du projet de loi d'aménagement du territoire et plus précisément dans les schémas collectifs des espaces naturels et ruraux prévus par l'article 19 du projet de loi.

Abordant ensuite les actions menées pour soutenir l'emploi, le rapporteur pour avis a précisé que l'effort portait sur les emplois-jeunes, à travers la signature de conventions avec les offices de tourisme, les syndicats d'initiative ou encore la fédération des pays d'accueil. Au 30 octobre 1998, a-t-il indiqué, 2111 emplois-jeunes avaient été effectivement créés et l'objectif de 5000 pourrait être atteint fin 1999.

Au-delà de ce dispositif, le rapporteur pour avis s'est déclaré favorable à une harmonisation des taux de TVA appliqués aux différents types de restauration, tant pour mettre fin aux distorsions de concurrence au sein du secteur et vis-à-vis de certains pays voisins concurrents que pour créer des emplois.

En ce qui concerne l'aide à la restructuration de la dette hôtelière, à travers le dispositif de la SOFARIS, le rapporteur pour avis a considéré que les modifications apportées en 1997 allaient dans le bon sens, mais qu'il conviendrait d'augmenter les fonds dont disposait la SOFARIS pour en démultiplier la capacité d'action.

Enfin, s'agissant de la réhabilitation de l'immobilier touristique, le rapporteur pour avis a salué le " premier pas " inscrit dans le projet de loi de finances et qui concrétisait une réflexion menée par l'Etat en étroite collaboration avec les professionnels et les collectivités territoriales intéressées. Il s'agit, a-t-il précisé, d'enclencher une dynamique partenariale et programmée de rénovation des hébergements de loisirs construits par les particuliers entre 1960 et 1980 et qui sont aujourd'hui largement dégradés, ainsi que de lier étroitement la requalification du bâti et la professionnalisation de la commercialisation, pour dégager les ressources susceptibles d'assurer la rentabilité de l'investissement de rénovation.

M. Charles Ginesy, rapporteur pour avis, a précisé que l'article additionnel inséré après l'article 22 du projet de loi de finances instaurait le concept de " village résidentiel de tourisme ", qui devait concerner au moins cent lits : en contrepartie d'un engagement de location de neuf ans à un exploitant qui assure la rénovation, la gestion et la commercialisation de ces locaux d'habitation meublés, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est récupérée sur les travaux de rénovation, diminuant d'autant le coût des travaux à la charge des propriétaires.

Il a considéré qu'il conviendrait de mobiliser d'autres sources de financement pour améliorer l'attractivité de ce dispositif, dont il a par ailleurs souligné tout l'intérêt.

Compte tenu de ces différentes observations, le rapporteur pour avis a proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du tourisme.

M. Marcel Bony a alors estimé que le tourisme n'était pas représenté dans le budget de l'Etat à hauteur du rôle qu'il jouait en faveur de la balance des paiements. Il a néanmoins salué la rupture que ce budget représentait par rapport à la décroissance des crédits observée depuis cinq ans. Il s'est également interrogé sur le fait que, si la France était la première destination touristique mondiale sur la base du nombre des touristes, elle ne se plaçait qu'au troisième ou quatrième rang mondial s'agissant du chiffre d'affaires.

Evoquant le tourisme social, il a souligné l'évolution des moeurs, liée à l'éclatement de la famille traditionnelle, dont la conséquence était une désaffection des villages de vacances. Il a d'autre part indiqué sa préférence, en matière d'équipements hôteliers, pour la réhabilitation de l'existant et regretté que les subventions aient été privilégiées par rapport aux prêts bonifiés. Il a d'autre part insisté sur la fragilité du tourisme rural, généralement exercé par des travailleurs pluriactifs.

M. Bernard Joly, après avoir souligné le potentiel important que représentait le tourisme en matière d'emplois, a considéré que la situation positive de ce secteur ne justifiait pas un relâchement des efforts fournis pour l'encourager. Il a d'autre part insisté sur les problèmes posés par l'application de la législation concernant les " 35 heures hebdomadaires " aux professionnels du tourisme. Il a ensuite évoqué l'espoir placé par le milieu rural sur le secteur du tourisme, et regretté que, par manque d'organisation de l'offre, ces potentialités ne soient pas exploitées. Il a considéré que l'hôtellerie française était moins subventionnée que dans les pays voisins, et jugé qu'une harmonisation des taux de la TVA sur la restauration devrait s'avérer créatrice d'emplois.

En réponse à M. Marcel Bony, M. Charles Ginesy, rapporteur pour avis, a estimé que le budget du tourisme, bien que faible, était incitatif. Il a considéré que la crise traversée par les villages de vacances était liée à une mutation de la demande. Il a également souligné la participation des conseils généraux et régionaux dans les subventions accordées à l'hôtellerie. Le rapporteur pour avis a partagé l'intervention de M. Bernard Joly sur les difficultés causées aux hôteliers par l'application de la loi sur les " 35 heures hebdomadaires ". Il a d'autre part appelé de ses voeux une étude sur la politique en faveur du tourisme rural en Suisse et en Autriche.

M. Michel Teston a partagé la préférence de M. Marcel Bony pour accorder aux hôteliers des prêts bonifiés plutôt que des subventions. Il a également souligné le caractère pluriactif des auberges familiales suisses et autrichiennes.

A l'issue de ce débat, suivant l'avis de son rapporteur, la commission a décidé, à l'unanimité, de donner un avis favorable aux crédits consacrés au tourisme dans le projet de loi de finances pour 1999.

Commission supérieure du service public des postes et télécommunications : communication

Présidence de M. Jean François-Poncet, président, puis de M. Jean Huchon, vice-président. Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord entendu une communication de M. Pierre Hérisson sur le rapport de la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications.

M. Pierre Hérisson a tout d'abord remercié le président d'avoir bien voulu inscrire ce débat sur le rapport annuel de la Commission supérieure des postes et télécommunications (CSSPPT), dont il était le vice-président, à l'ordre du jour de la commission.

Il a rappelé que la CSSPPT avait été créée par la loi de juillet 1990 et qu'elle avait vu sa représentation sénatoriale renforcée par la loi de juillet 1996 de réglementation des télécommunications. Il a considéré qu'elle exerçait une forme nouvelle de contrôle parlementaire, en veillant au développement équilibré et harmonieux du secteur, et à l'existence d'un service public de qualité, capable de répondre aux besoins des différentes catégories de consommateurs.

Il a jugé cette expérience unique dans le paysage français et souhaité que des leçons positives en soient tirées pour la régulation des autres grands services publics.

Il a indiqué que la CSSPPT participait au contrôle de l'exécutif et qu'elle était attentive à ce que l'exercice de ses missions ne pénalise pas l'opérateur public désormais placé en situation de concurrence. Il a estimé qu'une véritable " révolution " était en cours en matière de télécommunications, avec, notamment, l'entrée de la grande distribution sur ce marché.

M. Pierre Hérisson a ensuite abordé le volet " télécommunications " du rapport annuel de la CSSPPT, en indiquant que ce dernier recommandait une stabilité des règles du jeu avant toute éventuelle révision du cadre législatif. La CSSPPT suggère au Gouvernement, a-t-il précisé, d'utiliser toutes les ressources du pouvoir réglementaire, en infléchissant, le cas échéant, certaines interprétations de la loi, rendues parfois obsolètes par l'évolution des technologies.

Il a déclaré que la commission supérieure appréciait la qualité du travail de l'autorité de régulation des télécommunications (ART), même si elle n'en partageait pas toutes les conclusions.

En ce qui concerne le service public, la commission supérieure, a-t-il poursuivi, prend de plus en plus, avec le soutien des représentants de la majorité sénatoriale, des positions en avance sur certaines conceptions " traditionnelles ", dans un souci de pragmatisme, d'efficacité et de clarté des choix pour l'usager. A ce sujet, M. Pierre Hérisson a relevé que le Sénat était particulièrement sensible à la question de la péréquation géographique assurée par le service universel des télécommunications. Il a attiré l'attention des commissaires sur les notions de prix du service universel et d'égalité de traitement dans l'accès au service public.

Il a affirmé que la CSSPPT dénonçait la non application de la loi dans deux domaines relevant du service universel :

- la mise en oeuvre des tarifs téléphoniques " sociaux ", les réajustements nécessaires du tarif de l'abonnement pesant sur les usagers les moins favorisés. Il a souhaité qu'y soient associées des dispositions favorables aux handicapés, propres à combler l'inadmissible retard de la France dans ce domaine. Il a souligné que le Ministre venait de demander à la CSSPPT des propositions en faveur des malentendants ;

- la mise en place de l'annuaire universel regroupant l'ensemble des numéros de téléphone de tous les opérateurs. Il a rappelé que la CSSPPT demandait une résolution rapide de cette question, notamment en rapprochant les problèmes d'acheminement de La Poste des besoins de localisation des abonnés du téléphone.

Abordant la question des cabines publiques de téléphone, qui jouent, à son sens, un rôle important d'aménagement du territoire, il a évoqué l'actualité récente et notamment le défi posé par le développement des communications mobiles.

M. Pierre Hérisson a ensuite considéré que les missions d'intérêt général de recherche et de formation faisaient partie du service public des télécommunications et que la présence, notamment, des sénateurs Pierre Laffitte et René Trégouët au sein de la CSSPPT était une garantie de la bonne prise en compte de ces questions. Il a indiqué que la CSSPPT avait la conviction que le réseau national de recherche en télécommunications (RNRT) n'était pas en mesure d'assurer la relève du CNET en matière de recherche publique en télécommunications.

M. Pierre Hérisson a ensuite énuméré les priorités de la commission supérieure pour 1999 :

- l'accès des nouveaux opérateurs à la boucle locale,

- la portabilité des numéros de téléphone,

- la convergence entre téléphonies fixe et mobile, l'usager ne pouvant comprendre le maintien de réglementations spécifiques à chaque technologie,

- la convergence des télécommunications, de l'audiovisuel et de l'informatique.

Il a par ailleurs indiqué que deux autres dossiers devraient retenir particulièrement l'intérêt :

- l'anomalie de la perception, par l'Etat, de la taxe professionnelle de France Télécom,

- le réexamen nécessaire du code général des collectivités territoriales et du code des communes afin de garantir la liberté d'action des communes en matière de télécommunications.

Abordant le volet postal, au sujet duquel il a salué la qualité des travaux du sénateur Gérard Larcher, par ailleurs membre de la CSSPPT, M. Pierre Hérisson a indiqué que le contrat de plan avait été adopté après de fortes réserves de la CSSPPT, venues notamment du collège des sénateurs, et dont certaines seulement avaient été prises en compte par le Gouvernement.

Il a précisé que les articles 29 et 78 de la loi de finances pour 1999 donneraient une assise légale à certaines de ces dispositions. Il a approuvé, " faute de mieux ", la libéralisation progressive de la gestion des fonds des comptes chèques postaux et il a salué la stabilisation des charges de retraites. Il a indiqué que la commission supérieure porterait une vive attention à ce que la réforme proposée de la taxe professionnelle ne réduise pas la contribution de l'Etat à la mission d'aménagement du territoire assurée par La Poste, déjà notoirement insuffisante.

Il a considéré que le Gouvernement avait retenu la proposition de la CSSPPT de traiter la question de l'adaptation de la présence postale territoriale au niveau départemental, mais que la proposition de la CSSPPT d'une inscription de droit des financements correspondant au titre des contrats de plan Etat-Régions, n'avait pas été explicitement inscrite dans le contrat de plan.

Il a indiqué qu'en 1999, la CSSPPT soutiendra les initiatives de La Poste qui lui permettraient :

- de participer pleinement au développement des nouvelles technologies,

- de consolider son statut d'acteur financier majeur par l'établissement de partenariats bancaires solides,

- d'affirmer globalement sa présence dans la compétition internationale. Dans ce domaine, il a affirmé que " la CSSPPT persiste et signe " en estimant que, sans capitaux propres suffisants, aucune politique internationale n'était possible, alors que se nouent des alliances décisives pour l'avenir.

S'agissant de la transposition de la directive postale, il a rappelé qu'elle devrait être achevée avant le 10 février 1999 -alors qu'elle n'était pas encore inscrite à l'ordre du jour parlementaire- et que la CSSPPT avait attiré l'attention du Ministre sur les risques pesant sur la France en cas de non-transposition. Il a indiqué que le Ministre avait récemment écrit à la CSSPPT pour lui indiquer qu'elle serait saisie d'une demande d'avis sur l'avant-projet de loi à la mi-décembre.

Il a estimé que cette transposition ne pourrait qu'en partie s'appuyer sur l'expérience du secteur des télécommunications puisque :

- le Parlement n'a jamais adopté de loi de réglementation postale,

- les nouvelles propositions de la Commission européenne pour une étape suivante de libéralisation sont déjà en cours de préparation,

- une partie des services constituant le service postal universel est déjà ouverte à la concurrence,

- le débat sur la régulation est totalement ouvert, sans que soit clarifiée la distinction entre les fonctions d'actionnaire et de titulaire du pouvoir réglementaire,

- enfin, le Ministère de l'industrie assure la tutelle de La Poste, mais ses grands concurrents relèvent souvent de la réglementation du Ministère des transports.

En conclusion, M. Pierre Hérisson a remercié les sénateurs membres de la CSSPPT de leur participation et il a affirmé que la représentation nationale pouvait " compter " sur la commission supérieure pour défendre le service public.

Un large débat s'est ensuite instauré.

Répondant à M. Marcel Deneux sur les nouvelles de présence postale en milieu rural, M. Pierre Hérisson a indiqué que l'exploration des nouveaux partenariats relevait du mandat des " commissions départementales de la présence postale territoriale " prévues par le contrat de plan.

M. Kléber Malécot a estimé que le maintien des cabines téléphoniques en zones rurales était une nécessité.

M. Pierre Hérisson a rappelé les dispositions du cahier des charges de France Télécom en la matière et a indiqué qu'au-delà de ces strictes obligations, il revenait aux élus d'en évoquer les modalités de mise en oeuvre avec les représentants locaux de l'opérateur.

M. Jean François-Poncet, président, s'est ensuite félicité de la présence, au sein de la commission, de deux spécialistes du secteur des postes et télécommunications, en les personnes de MM. Gérard Larcher et Pierre Hérisson.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés aux industries agricoles et alimentaires

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Bernard Dussaut sur les crédits consacrés aux industries agricoles et alimentaires dans leprojet de loi de finances pour 1999.

M. Bernard Dussaut, rapporteur pour avis, a d'abord indiqué que le chiffre d'affaires du secteur des industries agricoles et alimentaires (IAA) avait été en 1997 de 792 milliards de francs, soit 17 % du chiffre d'affaires industriel total. Avec 19 % du chiffre d'affaires des produits alimentaires de l'Union européenne, les industries agro-alimentaires (IAA) françaises représentent, a-t-il précisé, la deuxième industrie alimentaire d'Europe derrière l'Allemagne.

Le rapporteur pour avis a souligné qu'avec une augmentation de 2,2 % du volume de la production en 1997, ce résultat, en amélioration par rapport à celui de 1996 de 1,8 %, confirmait et accentuait la reprise amorcée en 1993.

Il a rappelé que, comme l'ensemble des années quatre-vingt dix, 1997 se caractérisait par une faible croissance de la consommation à domicile des ménages. Ainsi la consommation des ménages en produits des industries agro-alimentaires n'a-t-elle augmenté que de 0,6 % en volume contre 0,1 % l'année précédente. Il a précisé que, malgré cette consommation des ménages atone, la demande intérieure était soutenue, principalement grâce au dynamisme de la restauration hors domicile, dans un contexte de hausse des prix à la production des industries agro-alimentaires de 1,6 %.

M. Bernard Dussaut, rapporteur pour avis, a ajouté que la croissance des industries agro-alimentaires devait principalement son succès aux exportations. Il a salué leur progression, qui avait permis d'atteindre un excédent commercial record de 40 milliards de francs, en hausse de 25 %. Il a précisé qu'après une stagnation en 1996, les exportations avaient été le principal moteur de la croissance en 1997, enregistrant la plus forte poussée en volume (+8,6%) depuis 1988, bien supérieure à celle des importations (+2,9 %).

M. Bernard Dussaut, rapporteur pour avis, a ensuite souligné la primauté de l'industrie alimentaire au sein des secteurs exportateurs et excédentaires de l'économie française. Il a rappelé que la France était le premier exportateur mondial de produits alimentaires transformés devant les Etats-Unis, les Pays-Bas, l'Allemagne et la Grande-Bretagne.

Il a également salué l'amélioration de la situation de l'emploi dans l'industrie alimentaire, qui, après un recul de 1 % en 1996, avait connu une croissance de 1,4 % en 1997.

Il a toutefois estimé que cette reprise des industries agro-alimentaires en 1997 ne devait pas masquer les différents enjeux auxquels ce secteur est confronté.

Le premier grand défi pour l'industrie alimentaire, a-t-il précisé, est sa nécessaire adaptation à l'évolution rapide du contexte international et communautaire : mise en place et rôle grandissant de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), nouvelle organisation du marché au sein de l'Union européenne et perspectives de croissance et de marchés dans le monde.

Il a ainsi souligné l'importance prise actuellement par l'organisation du commerce au niveau international, et l'impact, notamment, du volet agricole de l'accord de Marrakech sur cette industrie.

Quant à l'élargissement de l'Union européenne, la réforme de la Politique agricole commune et l'introduction de l'Euro, ils constituent autant de nouveaux défis qui modifieront en profondeur les conditions concurrentielles des industries agro-alimentaires.

M. Bernard Dussaut, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les perspectives de croissance et de marchés dans le monde à l'horizon 2010, notamment en Asie et en Amérique Latine, qui devraient créer des courants d'échanges importants à destination et en provenance de ces zones.

Il a insisté sur la triple exigence qu'imposait à l'industrie alimentaire ce contexte à la fois nouveau et incertain : répondre aux besoins du marché, assurer une coordination des différents opérateurs de la chaîne alimentaire et adopter des modes d'organisation et de gestion adaptés.

Il a souligné que cette adaptation des industries agro-alimentaires serait d'autant plus rapidement effectuée que l'environnement institutionnel (public et privé) aura su créer ou améliorer les conditions de développement.

M. Bernard Dussaut, rapporteur pour avis, a ensuite abordé le projet de budget pour 1999.

Il a signalé, à titre liminaire, que les concours publics en faveur des IAA représentaient 0,5% du total des dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt et qu'ils provenaient pour moitié de l'Union européenne.

Il a précisé, ensuite, que les crédits d'investissement spécifiquement consacrés aux industries agro-alimentaires poursuivaient leur baisse, les crédits de paiement passant de 173,18 millions de francs à 154,50 millions de francs, et les autorisations de programme, avec 150,18 millions de francs, demeurant stables.

Il a rappelé que les crédits de la POA régionale étaient affectés en cohérence avec les interventions des collectivités territoriales et de l'Union européenne.

M. Bernard Dussaut, rapporteur pour avis, a cependant précisé que si les autorisations de programme de l'article 10 (part nationale de la POA) et de l'article 20 (part régionale de la POA) du chapitre 61-61 étaient reconduites, il n'en était pas de même pour les crédits de paiement, qui baissaient de 10 % à l'article 10 et de 10,78 % à l'article 20. S'agissant de l'augmentation de 10 millions de francs des crédits affectés aux actions de promotions (SOPEXA), il a expliqué qu'il s'agissait d'un rééquilibrage après la baisse de 20% de ces dotations dans la loi de finances pour 1998.

M. Bernard Dussaut, rapporteur pour avis, a estimé qu'il convenait néanmoins d'ajouter aux crédits de politique industrielle d'autres dotations du ministère concernant également l'agro-alimentaire. Il a précisé qu'un grand nombre de ces dotations étaient en hausse, notamment celles qui finançaient les actions de développement de la qualité et de la sécurité des produits et de promotion. Ainsi les crédits destinés à la sécurité et à la qualité des aliments -qui constituent une priorité budgétaire- augmentent de 10,5%, ceux affectés à la promotion des signes de qualité sont majorés de 16% et les dotations consacrées à l'Institut national des appellations d'origine sont portés à 76 millions de francs.

Evoquant, pour terminer, les crédits d'autres ministères bénéficiant également au secteur agro-alimentaire -comme ceux du ministère de la recherche et, pour partie, ceux du ministère de l'aménagement du territoire- il a rappelé que c'était en partenariat avec le ministère de la recherche que se mettait en place pour les quatre années à venir le programme national " Aliment-Qualité-Sécurité ", doté de 60 millions de francs.

En conséquence, le rapporteur pour avis a proposé à la commission de donner un avis favorable à ces crédits.

M. André Ferrand a salué la progression record de l'excédent commercial, en augmentation de 25 % par rapport à l'année passée.

M. Marcel Deneux a insisté sur la nécessité, pour le ministre de l'agriculture et de la pêche, de prendre en compte la dimension industrielle des industries agricoles et alimentaires. Il a également souligné le rôle déterminant de ces industries en matière d'emplois comme d'aménagement du territoire, du fait de leur ancrage géographique. Il a enfin déploré que les efforts de recherche, notamment concernant les débouchés non alimentaires de ces industries, se traduisent davantage en termes de publications que de brevets.

Evoquant la taille des entreprises, M. Jean François-Poncet, président, a regretté le retard accusé par la France par rapport à ses concurrents. Il a, d'autre part, estimé que les crédits des industries agricoles et alimentaires étaient faibles au regard du rôle joué par cette branche en matière d'aménagement du territoire, d'emplois et de commerce extérieur.

M. Marcel Deneux a alors observé que la couverture des besoins alimentaires n'était plus considérée comme essentielle. Il a appelé de ses voeux une réflexion sur l'avenir du commerce extérieur français dans le contexte d'une union monétaire appelée à s'élargir. M. Jean François-Poncet, président, a également insisté sur l'importance des conséquences qu'aurait sur le terrain cette prochaine mutation.

M. Michel Souplet a, enfin, attiré l'attention du rapporteur pour avis sur les bio-carburants.

Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la commission a alors émis, à l'unanimité, un avis favorable à l'adoption des crédits des industries agricoles et alimentaires dans le projet de loi de finances pour 1999.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à l'outre-mer

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Rodolphe Désiré sur les crédits consacrés à l'outre-mer dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis, soulignant la difficulté de faire la synthèse entre des situations politiques et économiques très diverses, a estimé qu'on pouvait faire un bilan en demi-teinte de la situation économique des départements d'outre-mer, qui avait été essentiellement " tirée " par la consommation et l'investissement des ménages, eux-mêmes favorisés par les hausses successives du SMIC.

Il a relevé qu'à l'exception du secteur de la distribution, les entreprises avaient observé un attentisme prudent, et que rien n'était venu modifier les causes structurelles de fragilité des différents secteurs économiques, si bien que le taux de chômage avait encore progressé pour s'établir en septembre 1997 à 26,1 % pour la Guadeloupe, 23 % pour la Guyane, 26,1 % pour la Martinique, et 42,8 % à la Réunion, contre 12,5 % en moyenne en France.

En ce qui concerne les territoires d'outre-mer et de Mayotte en 1997, il a fait valoir que les évolutions institutionnelles récentes ou en cours concernant la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française avaient contribué au rétablissement d'un certain climat d'optimisme chez les chefs d'entreprise, même si la situation de l'emploi restait très préoccupante.

M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer s'élevait à 5,6 milliards de francs pour les dépenses ordinaires et les crédits de paiement, en progression de 7 % par rapport à 1998, et que l'effort global de l'Etat en faveur de l'outre-mer s'élevait à 51,1 milliards de francs, soit 2,9 % de plus qu'en 1998.

Présentant les principales orientations du budget, il a indiqué que les aides à l'emploi et au logement social s'élevaient à 3,5 milliards de francs en 1999, soit 15 % de plus qu'en 1998, et représentaient près de 63 % de l'ensemble du budget de l'outre-mer.

S'agissant des aides à l'emploi, qui comportent des dispositifs de droit commun et des dispositifs spécifiques à l'outre-mer tels que le contrat d'accès à l'emploi, le contrat d'insertion par l'activité et les primes à la création d'emplois, la dotation du FEDOM en loi de finances initiale passe de 1,7 à 1,8 milliard de francs, en augmentation de 6,4 %, pour financer 56.500 solutions nouvelles d'insertion -contre 48.500 l'an passé- dont 34.000 contrats emploi solidarité, 15.000 contrats d'insertion par l'activité, 7.000 contrats d'accès à l'emploi, auxquelles s'ajouteraient 3.500 emplois-jeunes.

M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis, a déploré que l'augmentation des crédits aille essentiellement aux contrats emploi-solidarité et aux emplois-jeunes, au détriment de dispositifs favorisant l'insertion professionnelle des jeunes dans le secteur privé, tels que les contrats d'accès à l'emploi ainsi que les primes à la création d'emplois .

Il a ensuite indiqué que la créance de proratisation, représentant la participation de l'Etat aux actions d'insertion, représentait pour 1999 815 millions de francs, soit une progression de 3,2 % consécutive à l'évolution des dépenses d'allocation du RMI outre-mer.

Enfin, s'agissant du financement de l'ensemble des aides à la pierre pour le logement social dans les DOM, à Saint-Pierre et Miquelon et à Mayotte tant pour l'accession à la propriété que pour le logement locatif et l'amélioration de l'habitat, il a souligné que pour 1999, les crédits de paiement passaient de 568,5 à 897,4 millions de francs, en augmentation de 57,8 % pour permettre une accélération des programmes de logements aidés à travers le financement de 19.000 opérations supplémentaires, dont 11.800 constructions neuves liées notamment au prêt locatif intermédiaire, et 7.300 réhabilitations au titre de la résorption de l'habitat insalubre.

M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis, a jugé que cette très forte augmentation tentait de répondre à l'immensité des besoins recensés dans le logement outre-mer, mais qu'elle ne réglait pas l'existence de certains " goulets d'étranglement " constatés dans le passé, liés en particulier à la difficulté pour les collectivités territoriales d'acquérir des terrains et de les viabiliser.

Il a regretté que les interventions de l'Etat pour soutenir l'investissement s'inscrivent en diminution de 4,4 % pour être fixées à 760 millions de francs, tant en ce qui concerne le fonds d'investissement pour les départements d'outre-mer -section générale- qui finance la participation de l'Etat aux principales opérations inscrites aux contrats de plan Etat-région et à la convention de développement de Mayotte, que les crédits du fonds d'investissement pour le développement économique et social -section générale- qui financent la part de l'Etat dans le contrat de développement économique et social de la Polynésie française et dans le contrat de plan et le contrat de développement de Wallis et Futuna.

Il a fait valoir l'effet de levier non négligeable joué par les investissements publics en matière d'équipement et de développement local pour les économies domiennes, qui restent très dépendantes de la commande publique, notamment dans le secteur du bâtiment et des travaux publics.

Enfin, M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis, a reconnu qu'il était difficile d'évaluer l'impact de la révision de la loi Pons décidée par la loi de finances pour 1998, sur les flux d'investissements privés liés à la défiscalisation, les statistiques disponibles ne portant que sur 1997 ; mais il a craint que les restrictions votées l'an dernier ne se traduisent par une très nette diminution de ces investissements dès 1998.

Il a regretté à ce sujet que, depuis un an, aucune mesure de substitution n'ait été envisagée pour permettre de garantir outre-mer le maintien d'un flux d'investissements privés indispensable au développement économique, favorable à l'emploi et générateur de ressources fiscales pour les collectivités locales. Il a considéré qu'on ne pouvait plus faire l'économie d'une loi d'orientation et de développement économique pour l'outre-mer, projet annoncé par le Gouvernement lors du débat budgétaire, qui devait s'inscrire dans le contexte européen, compte tenu notamment de la mise en place de l'euro et de ses conséquences pour les économies des DOM.

Considérant que pour l'immédiat les crédits inscrits au budget de l'outre-mer répondaient aux besoins recensés, M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de l'outre-mer.

Dans la discussion générale qui a suivi, M. Jean François-Poncet, président, s'est inquiété de la progression des transferts sociaux vers l'outre-mer.

M. Louis Moinard est intervenu pour s'interroger sur les capacités de l'économie polynésienne à absorber une population jeune et qualifiée.

M. Jean Huchon, président, a regretté que le Gouvernement n'ait pas encore adopté les décrets d'application de la loi sur les 50 pas géométriques.

M. André Ferrand s'est déclaré en faveur du maintien de la présence française outre-mer, notamment dans l'océan Indien, mais a fait part de ses interrogations sur les solutions susceptibles de remédier à la faiblesse des investissements productifs, compte tenu de la faible compétitivité des économies domiennes vis-à-vis de leurs plus proches voisins.

Evoquant les conflits sociaux récents survenus dans le secteur touristique à la Martinique, il s'est inquiété de leurs retombées économiques négatives.

M. Léon Fatous a alors interrogé le rapporteur pour avis sur le nombre de fonctionnaires métropolitains en poste dans les départements d'outre-mer.

Répondant aux différents intervenants, M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis, a fait valoir que l'avenir des départements d'outre-mer devait s'inscrire dans le contexte des régions ultra-périphériques définies par la communauté européenne, afin de tenir compte des spécificités de leur économie et de leurs handicaps en termes tant d'éloignement que d'étroitesse de leur marché intérieur. Il a rappelé que la politique d'égalité sociale menée par les pouvoirs publics depuis 50 ans, n'était pas sans conséquences sur la compétitivité des économies domiennes.

Il a jugé qu'on ne pouvait pas envisager un développement économique durable pour l'outre-mer sans définir un environnement fiscal spécifique favorable à l'investissement productif. Rappelant que les économies des DOM avaient été longtemps pénalisées par des taux de crédits bancaires sensiblement plus élevés que ceux pratiqués en métropole, il a souhaité que le prochain débat sur le projet de loi de développement économique de l'outre-mer, annoncé par le Gouvernement, soit l'occasion de définir des instruments fiables et pérennes sur le plan économique et réglementaire, voire institutionnel. S'agissant du nombre de fonctionnaires métropolitains en poste dans les départements d'outre-mer, il a rappelé que les statistiques ne permettaient plus de les comptabiliser de façon distincte, et a souligné la difficulté qu'il y avait à faire évoluer les modalités de rémunération des fonctionnaires dans les départements d'outre-mer.

La commission s'en est alors remise à la sagesse du Sénat pour l'adoption des crédits de l'outre-mer pour 1999, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen se déclarant en faveur de leur adoption.

PJLF pour 1999 - Consommation et concurrence : Examen du rapport pour avis

Puis, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Odette Terrade surles crédits consacrés à la consommation et à la concurrence dans le projet de loi de finances pour 1999.

Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a indiqué que le budget de la consommation et de la concurrence pour 1999 s'élevait à 1,13 milliard de francs, en augmentation de 16 % par rapport à 1998. Elle a précisé que cette progression des crédits devrait permettre de renforcer les moyens d'action de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), de mettre en place la nouvelle agence française de sécurité sanitaire des aliments, et de soutenir le mouvement consumériste.

Elle a rappelé, à ce propos, le rôle précieux des associations de consommateurs qui, grâce à plus de 4.000 permanences dans tout le pays et plus de 150.000 heures de présence sur le terrain, jouent un rôle essentiel d'information, de soutien aux consommateurs dans le règlement de leurs litiges et de représentation de leurs intérêts auprès des pouvoirs publics. Elle s'est, en conséquence, félicitée de ce qu'après une diminution de 28 % en 1997 et une stagnation en 1998, les crédits consacrés à ces associations augmentent en 1999 de 25 % par rapport à 1998.

Elle a indiqué que la dotation de l'Etat à l'Institut national de la consommation (INC) pour 1999 était stabilisée à 25 millions de francs, comme en 1998. Rappelant que l'INC traversait, depuis 1994, une crise financière et d'identité importante, elle a indiqué qu'un groupe de travail avait remis en juin dernier au Secrétaire d'Etat aux PME, au commerce et à l'artisanat, des propositions de réforme de l'INC, devant servir de base à une redéfinition de ses missions et de son organisation. Elle a appelé le Gouvernement à se saisir de ce dossier pour mettre fin à une situation qui durait depuis déjà trop longtemps.

Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a souhaité insister sur trois aspects de la politique de protection des consommateurs : la sécurité des produits et des aliments, le surendettement et le développement du commerce électronique.

Soulignant que la sécurité des produits et des aliments était aujourd'hui un des axes majeurs de la politique de la consommation, elle a indiqué que cette attention accrue des pouvoirs publics s'était traduite cette année par une intensification des contrôles, par un renforcement des normes de sécurité et par une réforme des structures chargées de la sécurité alimentaire, avec l'adoption de la proposition de loi sénatoriale relative à la veille sanitaire. Elle a précisé que la nouvelle agence française de sécurité des produits alimentaires, qui devrait être mise en place cette année, serait dotée d'une subvention de fonctionnement de 11,7 millions de francs. Elle a également souligné la nécessité de suivre le dossier des organismes génétiquement modifiés, qui suscitaient chez les consommateurs de nombreuses inquiétudes .

En ce qui concerne le surendettement, Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a relevé que les évolutions observées l'année dernière, l'accroissement du nombre de dossiers de surendettés et la montée en puissance du " surendettement passif " s'étaient poursuivies, rendant nécessaire la réforme du dispositif de traitement des situations de surendettement opérée par la loi contre les exclusions. Elle a rappelé que celle-ci prévoyait un nouveau dispositif qui tenait compte de l'insolvabilité de certains débiteurs. Elle a observé qu'il conviendrait de vérifier si ce dispositif ainsi modifié apportait bien une réponse aux problèmes rencontrés et de veiller à ce que les moyens en personnels des commissions de surendettement soient suffisants, pour ne pas allonger à l'excès les délais de traitement des dossiers.

S'agissant du commerce électronique, elle a indiqué que si cette nouvelle forme de commerce offrait aux consommateurs l'opportunité d'acheter, à partir de leur ordinateur, des produits du monde entier, elle présentait très peu de garanties en matière de protection des consommateurs. Elle a observé que de nombreuses institutions, dont le Conseil d'Etat et le Conseil national de la consommation, soulignaient la nécessité de définir un cadre pour informer et protéger les consommateurs. Elle a estimé qu'il s'agissait d'un véritable défi pour les pouvoirs publics, toute régulation du fonctionnement d'Internet supposant, en effet, une collaboration internationale entre Etats, d'une part, entre les pouvoirs publics et les acteurs privés qui dominent Internet, d'autre part. Elle s'est, à ce propos, félicitée de ce que la France ait obtenu, au dernier conseil de l'Union européenne, que le droit applicable lors d'une transaction électronique soit celui du pays où réside le consommateur, soulignant qu'il fallait poursuivre ces négociations dans le cadre de l'OCDE.

Abordant la politique de la concurrence, Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a indiqué qu'elle avait dressé dans son rapport écrit un bilan de l'évolution des règles communautaires en matière de concurrence. Elle a rappelé qu'au niveau national la mise en oeuvre de la politique de la concurrence relevait de la responsabilité du ministre de l'économie et des finances, qui disposait des services de la DGCCRF et de ceux du Conseil national de la concurrence.

Elle a ensuite dressé un bref bilan de l'action de la DGCCRF :

- en matière d'abus de position dominante, 198 enquêtes ont été menées, le Conseil national de la concurrence étant saisi à 23 reprises ;

- en matière de pratiques restrictives de la concurrence, l'enquête nationale sur l'application de la loi du 1^er juillet 1996 relative à la loyauté et à l'équilibre des relations commerciales a enregistré un taux d'infraction aux règles relatives à la vente à perte de 0,8%, soit cinq fois moins que l'année précédente.

- en matière de lutte contre la contrefaçon, infraction qui porte chaque année un préjudice très grave aux entreprises françaises, notamment dans les secteurs de l'habillement, des articles de sport et de la parfumerie, 2.227 enquêtes ont été menées en 1997, contre 1.430 en 1996.

Prenant acte de la volonté de préserver les moyens de la politique de la concurrence et de la consommation dont faisait preuve ce budget, Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a invité la commission à donner un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la consommation et à la concurrence dans le projet de loi de finances pour 1999.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jacques Bellanger a évoqué le développement du commerce électronique : le fait que le droit applicable soit celui du pays de résidence du consommateur, a-t-il souligné, constitue une faible protection pour les consommateurs, car le problème principal est l'absence de moyens contraignants pour imposer des règles à des fournisseurs qui résident dans le monde entier ; en outre, le développement de cette nouvelle forme de commerce suscite de nombreuses interrogations, en particulier, en matière de concurrence, dans la mesure où il sera impossible, par exemple, de percevoir des droits de douane sur des services ou des produits informatiques échangés par courrier électronique. Il a également relevé que si le perfectionnement des méthodes de cryptage était une condition de la sécurisation des paiements sur Internet, les pouvoirs publics français étaient encore opposés à une plus grande libéralisation du cryptage pour des raisons liées à la défense nationale.

M. Louis Moinard a regretté que les contrôles sanitaires soient souvent plus sévères dans les petits commerces que dans les grandes surfaces alimentaires. Il a également fait observer que dans le secteur des services -et notamment en matière de comptabilité-, le développement d'Internet conduirait à mettre en concurrence les entreprises françaises avec des entreprises de pays en voie de développement, qui bénéficient de coûts de production extrêmement réduits.

M. Michel Souplet a estimé que si la sécurité alimentaire était un élément essentiel de la protection des consommateurs, il fallait veiller à ne pas tomber dans un excès de réglementation. Evoquant les inquiétudes des consommateurs devant le développement des aliments issus d'organismes génétiquement modifiés, il a souhaité que le Gouvernement français veille à ce que les interdictions communautaires de mise en culture de plantes issues de tels organismes s'accompagnent bien d'interdictions d'importation de ces mêmes plantes.

Citant quelques exemples concernant son département, M. Jean Huchon, président, a rejoint les propos de M. Louis Moinard et a souligné la nécessité d'une réelle égalité de traitement, en matière de contrôle sanitaire, entre les petits commerces alimentaires et les grandes surfaces.

En réponse aux différents orateurs, Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a indiqué que son rapport faisait une large part aux préoccupations qui s'étaient exprimées. Elle a également souligné que le secrétaire d'Etat en charge de la politique de la consommation semblait tout à fait conscient des enjeux du développement du commerce électronique pour la protection des consommateurs et, en particulier, de la nécessité d'élaborer une réglementation internationale, notamment dans le cadre de l'OCDE.

La commission a alors, sur proposition de son rapporteur pour avis, émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la consommation et à la concurrence dans le projet de loi de finances pour 1999.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à l'énergie

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Besson sur le budget de l'énergie.

M. Jean Besson, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que l'année 1997 avait été marquée par un ralentissement de la consommation d'énergie partiellement compensé par l'appréciation du dollar et que la facture énergétique française (différence entre les importations et les exportations) s'était élevée, en conséquence, à 86 milliards de francs, en hausse de 8 %.

Il a ensuite évoqué les principales dispositions de la directive sur le marché intérieur de l'électricité, en notant que l'on pouvait s'attendre à une ouverture du marché plus rapide que ne le prévoyait ce texte. Il a jugé souhaitable de faire évoluer le champ de compétences d'EDF et de porter une attention particulière à la définition du service public de l'électricité, aux obligations spécifiques que supportera EDF, au fonctionnement du " fonds des charges d'intérêt général " destiné à assurer le financement de ces obligations, et à la prise en charge des retraites des agents d'EDF.

Mentionnant les préoccupations des autorités concédantes chargées du réseau électrique de distribution, le rapporteur pour avis a souhaité que celles-ci soient associées aux travaux de l'instance nationale de régulation et à la gestion du fonds des charges d'intérêt général, tout en soulignant qu'il n'était pas souhaitable de budgétiser le fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACE).

Après avoir rappelé l'économie générale de la directive " gaz ", signée en 1998, il s'est félicité des avancées figurant dans le texte définitif, par rapport aux projets initiaux, citant notamment l'introduction de mesures spécifiques pour les contrats d'approvisionnement à long terme, la possibilité de maintenir le monopole de distribution du Gaz de France (GDF) dans les zones qu'il dessert et la fixation du niveau initial d'ouverture du marché gazier à 20 %. Il a souhaité qu'une seule autorité soit chargée de la régulation du marché de l'électricité et de celui du gaz.

M. Jean Besson, rapporteur pour avis, a estimé qu'exception faite de la fermeture de Superphénix, les principaux axes de la politique énergétique faisaient l'objet d'un consensus politique.

Il a jugé opportune la décision de poursuivre le programme nucléaire et les recherches sur les réacteurs à eau pressurisée, ainsi que les études sur la gestion de l'aval du cycle nucléaire (transmutation des éléments à vie longue, stockage en couches géologiques profondes, entreposage de longue durée en surface), et a relevé avec satisfaction l'annonce d'un projet de loi relatif à la qualité et à la transparence du contrôle de l'industrie nucléaire.

Rappelant que la France avait souscrit aux accords de Kyoto, il a ensuite évoqué la relance de la politique de maîtrise de l'énergie destinée à mieux respecter l'environnement, et dit son souhait de voir le Gouvernement s'engager sur le maintien du montant de la subvention de l'ADEME dans les années à venir.

S'agissant de la situation financière des grands opérateurs français, il a indiqué que le chiffre d'affaires et le résultat net d'EDF s'élevaient respectivement à 186 et à 1,5 milliard de francs et que ceux de GDF atteignaient respectivement 55 et 1,5 milliard de francs. Le chiffre d'affaires des Charbonnages de France, a-t-il précisé, s'élève à 3,4 milliards de francs et l'aide de l'Etat reste stable, au niveau de 5,3 milliards de francs.

Il a souhaité connaître l'état d'avancement des projets de plan de desserte gazière prévus par la loi du 2 juillet 1998.

S'agissant du secteur des hydrocarbures, il s'est félicité de la hausse progressive de la taxe intérieure sur les produits pétroliers applicable au gazole, qu'avait recommandée la commission d'enquête du Sénat sur la politique de l'énergie, avant de souligner la nécessité de venir rapidement en aide aux petites stations-service. Il a, par ailleurs, souligné la gravité du problème des affaissements miniers.

Le rapporteur pour avis a ensuite proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption de ces crédits, en mettant l'accent sur la grande continuité qui caractérise la politique énergétique.

Interrogé par M. Michel Mercier sur les problèmes posés par une éventuelle budgétisation du FACE, qui permet une péréquation des moyens au niveau national, M. Jean Besson, rapporteur pour avis, a observé que l'ensemble des membres du bureau de la fédération nationale des collectivités concédantes et des régies (FNCCR) étaient, quelle que soit leur appartenance politique, hostiles à sa budgétisation.

Un large débat s'est ensuite engagé à propos de l'instauration de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

M. Pierre Hérisson s'est déclaré très préoccupé par l'éventuelle création de cette taxe, à la constitutionnalité incertaine. Il a estimé que le ministre n'avait pas pris d'engagement suffisamment formel sur le maintien du montant de la subvention qui sera versée à l'ADEME à compter de 1999. Il a souligné que le taux de la taxe sur les décharges brutes, qu'acquittaient, pour une large part, les collectivités locales qui n'avaient pas encore mis en place de systèmes de tri sélectif, augmenterait de 50 % le ler janvier prochain. Il faut -a-t-il conclu- que le ministre prenne l'engagement formel de soutenir l'ADEME sur le long terme car elle permet, comme les agences de l'eau, la répartition d'une recette affectée. Si la TGAP est mise en oeuvre, a-t-il ajouté, il importe que le montant de ses ressources soit préservé, même si l'assiette de la taxe sur les décharges brutes venait à diminuer.

Déclarant partager les préoccupations du précédent orateur, M. Jean François-Poncet, président, a noté l'analogie entre la budgétisation des crédits de l'ADEME et la fiscalisation des redevances sur l'eau qu'il a jugées caractéristiques d'une forme de jacobinisme, et souligné que le Parlement n'avait reçu aucune assurance, autre que verbale, sur le maintien pour l'avenir des ressources de l'ADEME. Il s'est cependant déclaré disposé à voter le budget de l'énergie si la commission manifestait unanimement son hostilité au transfert vers le budget général des taxes actuellement prélevées au profit de l'ADEME.

Il a, enfin, marqué son plein accord avec les observations du rapporteur sur la politique nucléaire.

M. Jean-Pierre Plancade a déclaré partager l'analyse de M. Jean François-Poncet, président, relative à l'ADEME, et a souhaité que les délégations régionales de cette agence intensifient leur action afin d'utiliser l'ensemble de leurs ressources disponibles.

M. Jean François-Poncet, président, s'est félicité de l'aide apportée sur le terrain par l'ADEME, tout en observant, à l'instar de M. Pierre Hérisson, que certains départements avaient pris du retard dans la consommation des crédits. Revenant sur la budgétisation de la TGAP, il a estimé que celle-ci était ardemment désirée par les services de Bercy, qui s'abritaient en la circonstance, comme dans le cas des agences de l'eau, derrière une justification d'ordre écologique. Il a rappelé que, par le passé, le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) avait été transformé en une " annexe du budget général ", destinée à en pallier les insuffisances.

M. Michel Souplet a regretté que le président de l'ADEME, qui était autrefois un parlementaire, soit désormais un fonctionnaire.

M. Dominique Braye a souligné son opposition au projet de création d'une TGAP, observant que celui-ci suscitait une opposition de tous les parlementaires, quelle que soit leur appartenance politique, et a déclaré qu'il était impossible de se satisfaire de simples déclarations d'intention sur des sujets aussi importants que l'avenir de l'ADEME ou des agences de l'eau.

M. Jean François-Poncet, président, a estimé que la commission pourrait émettre un avis favorable au vote des crédits de l'énergie si tous les groupes qui la composaient affirmaient leur opposition à cette réforme.

M. Jean Besson, rapporteur pour avis, s'est déclaré disposé à prononcer, en séance publique, une intervention très ferme sur les crédits de l'ADEME, afin de traduire l'unanimité de la commission.

M. Bernard Piras et Mme Odette Terrade ont approuvé le principe d'une telle intervention.

Puis, les membres de la commission ont, à l'unanimité, émis un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'énergie.

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