Table des matières
- Mardi 15 mai 2001
- Nomination d'un rapporteur
- Groupe de travail sur le fonctionnement du Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) et l'avenir des lignes aériennes régionales - Examen du rapport d'information
- Mercredi 16 mai 2001
- Aménagement du territoire - Réalisation d'un itinéraire à très grand gabarit entre le port de Bordeaux et Toulouse - Examen des amendements
Mardi 15 mai 2001
- Présidence de M. Jean François-Poncet, président. -
Nomination d'un rapporteur
La commission a tout d'abord désigné M. Jean-François Le Grand comme rapporteur de la proposition de loi n° 292 (2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à plafonner le niveau de bruit émis par les avions décollant et atterrissant la nuit sur les aéroports français.
Groupe de travail sur le fonctionnement du Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) et l'avenir des lignes aériennes régionales - Examen du rapport d'information
Puis elle a examiné le rapport d'information de M. Jean-François Le Grand au nom du groupe de travail sur le fonctionnement du Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) et l'avenir des lignes aériennes régionales.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a, tout d'abord, brossé un rapide historique du transport aérien régional français.
Il a rappelé que, créée en 1954, la compagnie Air Inter avait commencé réellement son activité au début des années 60 avec l'exploitation de quelques lignes régulières (Paris-Toulouse, Paris-Pau, Lille-Lyon-Nice...).
Après quelques années durant lesquelles elle bénéficia de subventions de la part de l'Etat et des collectivités locales pour ses lignes les moins rentables, la compagnie -a-t-il poursuivi- mit au point, au début des années 70, le système de péréquation tarifaire qui fonctionna jusqu'au début des années 90. Mais ce réseau est apparu insuffisant face à une demande de plus en plus forte de desserte régionale, émanant du public, des collectivités locales et des chambres de commerce et d'industrie.
Se sont alors constituées les premières compagnies régionales qui ont offert leurs services pour exploiter les liaisons négligées par Air Inter.
Beaucoup de ces liaisons, de même que les compagnies qui les assuraient, ont disparu, mais c'est un réseau de quelque 37 liaisons régionales qui complétait encore le réseau « Air Inter » à la veille des mesures de libéralisation.
Le rapporteur a relevé que la mise en concurrence du réseau sur lequel Air Inter bénéficiait d'un monopole d'exploitation s'était effectuée en plusieurs étapes.
L'année «charnière» a été l'année 1990, date à laquelle huit «routes» radiales domestiques (Paris-Nice, Paris-Strasbourg, Paris-Bastia, Paris-Ajaccio, Paris-Marseille, Paris-Toulon, Paris-Bordeaux et Paris-Montpellier) furent ouvertes à la concurrence à la suite d'un accord signé par la Commission des communautés européennes, le Gouvernement français et Air France.
Cet accord constitua, en quelque sorte, la contrepartie de l'autorisation communautaire du rachat, par Air France, des compagnies UTA et Air Inter, et de la constitution du Groupe Air France.
Sont alors entrées en lice, dans l'ancien réseau sous «monopole» d'Air Inter, des compagnies telles que TAT European Airlines, AOM et Air Liberté, qui ont fait subir à la compagnie une rude concurrence, notamment sur ses lignes les plus rentables.
Certes, a-t-il ajouté, l'arrivée de la concurrence ne se fit pas sans « tiraillements», s'agissant notamment de l'obtention des créneaux de décollage et d'atterrissage (les « Slots ») par les nouveaux arrivants. C'est à l'issue d'une longue bataille juridique, par exemple, que TAT obtint gain de cause auprès de la Commission européenne, afin de pouvoir exploiter certaines liaisons au départ de la plate-forme d'Orly «réservée» jusqu'alors à Air Inter.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a souligné que les transporteurs indépendants avaient «porté le fer» de la concurrence à différents niveaux ; tandis qu'AOM et TAT privilégiaient l'arme du confort et de la qualité du service, Air Liberté a eu plutôt tendance à pratiquer une politique tarifaire singulièrement attractive. Mais, à l'automne 1996, a rappelé le rapporteur, Air Liberté déposait son bilan.
Il a souligné que les années qui suivirent avaient vu s'impliquer deux grands transporteurs européens, British Airways puis le Sairgroup suisse.
A la fin 2000, a-t-il ajouté, le groupe suisse se préparait à constituer un second pôle aérien régional à côté de celui du groupe Air France -renforcé en 2000 par Regional Airlines, Proteus Airlines, Brit Air et Flandre Air- lorsque sont survenues les difficultés que nous connaissons.
Le rapporteur a relevé que le groupe Air France se retrouvait, dès lors, en situation de quasi-monopole.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a ensuite rappelé le droit communautaire en vigueur : en vertu du règlement 2408, adopté le 23 juillet 1992, toute compagnie aérienne détentrice d'une licence d'exploitation délivrée par l'un des Etats membres de l'Union européenne peut prétendre à exploiter des services aériens intracommunautaires, y compris sur des liaisons domestiques de chaque Etat membre. Puis il a détaillé les conditions communautaires de l'obtention d'une subvention publique, précisant qu'une de celles-ci exclut, en particulier, la mono-désignation d'un transporteur sur une ligne, si d'autres formes de transport peuvent assurer un service adéquat et continu et lorsque la capacité offerte dépasse 30.000 sièges par an.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a, ensuite, évoqué les conditions de la création, en 1995, du fonds de péréquation du transport aérien, rebaptisé FIATA en 1999. Il a indiqué que si le comité de réflexion « Abraham » avait fourni l'essentiel du cadre juridique de la mise en place du fonds, l'impulsion déterminante avait été politique, Parlement et Gouvernement confondus.
Il a souligné que la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 avait conçu le fonds de péréquation au regard du contexte de l'époque, qui plaçait l'aménagement du territoire au premier plan des préoccupations du législateur et de l'Etat.
La mise en place du FPTA accompagnait, d'ailleurs, celle d'autres fonds d'aménagement du territoire tels que le fonds d'intervention pour les transports terrestres et les voies navigables (FITTVN), le fonds national de développement des entreprises (FNDE) et d'autres encore...
Le rapporteur a indiqué que les articles 22 et 46 de la loi de finances initiale pour 1995 avaient « alimenté » le fonds par une taxe de quatre francs par passager embarquant dans les aéroports situés en France continentale. Dès la loi de finances initiale pour 1996, le taux de la taxe de 4 F avait été ramené à 3 F, puis à 1 F dans la loi de finances initiale pour 1997. Depuis 1999, c'est une partie de la nouvelle taxe de l'aviation civile qui finance le fonds.
Puis le rapporteur a évoqué les cinq conditions requises pour l'éligibilité au fonds.
Il a ajouté qu'à peine mis en place, le FPTA, dans sa «version» 1995, était apparu trop rigide dans ses modalités d'intervention. Un rapport, demandé en 1998 à l'ingénieur général de l'armement, Henri Martre, a ainsi préconisé une «application flexible» des textes concernés.
Aux subventions aux entreprises de transport aérien, la loi de finances pour 1999 a, par ailleurs, ajouté certaines dépenses concernant les services sécurité-incendie-sauvetage, la sûreté, la lutte contre le péril aviaire et les mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux, le FPTA étant fondu au sein d'un fonds aux missions élargies, le FIATA (fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien).
Le rapporteur a souligné qu'en 2001, la taxe de l'aviation civile avait rapporté 279 millions de francs. Au 1er janvier 2000, a-t-il ajouté, vingt et une liaisons étaient exploitées avec intervention du FIATA, y compris les dessertes de Saint-Pierre-et-Miquelon.
M. Jean François Le Grand, rapporteur, a déclaré que cent six présidents de conseils régionaux, généraux, ainsi que de chambres de commerce et d'industrie avaient répondu au questionnaire du groupe de travail.
De l'ensemble de ces éléments, il a indiqué qu'il avait tiré cinq principales conclusions :
La première est que le transport aérien régional est un outil fondamental au service du développement économique des territoires.
La deuxième est que, depuis deux ou trois ans, le service aérien régional s'est dégradé surtout au détriment des villes moyennes.
La troisième conclusion a trait au mode d'intervention du FIATA.
Le groupe de travail, a indiqué le rapporteur, a relevé que deux préoccupations, l'une liée aux contraintes communautaires, l'autre d'ordre économique, avaient dominé les débats qui avaient précédé la création du fonds en 1995.
Sur ce point, il a rappelé que l'ouverture du marché à la concurrence communautaire avait été perçue comme un risque majeur pour l'avenir de la desserte domestique, dès lors qu'elle ne pourrait que peser sur les marges bénéficiaires des transporteurs qui assuraient jusqu'à présent les liaisons intérieures par un système de péréquation financé par les lignes régulières les plus rentables, ce risque paraissant justifier la mise en place d'un mécanisme de subvention publique venant en quelque sorte « compenser » les conséquences de la libéralisation du marché domestique.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a estimé qu'il convenait de réexaminer ce contexte, l'évolution constatée au cours des dernières années ayant incontestablement infirmé un certain nombre de perspectives d'il y a cinq ou six ans.
Les questions qui se posent aujourd'hui sont en effet les suivantes : l'actuel dispositif communautaire est-il adapté au paysage aérien aujourd'hui ? L'actuel dispositif interne a-t-il toujours sa raison d'être ? Bref, le FIATA est-il en mesure de jouer le rôle qui lui avait été assigné ?
A ces questions, le rapporteur a estimé qu'il convenait d'apporter une réponse négative compte tenu, aussi, de la faible utilisation des ressources pourtant modiques allouées au fonds d'intervention.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a, de même, jugé utile de garder à l'esprit les intentions du règlement européen.
Au début des années 90, a-t-il souligné, l'objet des textes communautaires n'était évidemment pas d' «assécher» le maillage aérien des territoires des pays membres de l'Union. Il s'agissait simplement d'empêcher que des systèmes monopolistiques soutenus par les Etats ne faussent le libre jeu de la concurrence dans l'industrie aérienne comme dans les autres secteurs industriels.
Comme quatrième et avant dernière conclusion, le rapporteur a relevé que, contrairement aux prévisions des experts au début des années 90, l'ouverture du ciel européen à la concurrence intracommunautaire n'a pas remis en cause les «monopoles».
Il a déclaré que les logiques industrielles ne pouvaient être que «gênées» par les objectifs de service public que constituent l'aménagement, le maillage et le développement du territoire.
Hier, Air Inter, monopole «de jure» du ciel français, assurait un certain nombre de missions de service public dans le domaine du transport aérien régional ; aujourd'hui, Air France, monopole « de facto », ne peut plus assumer, de la même manière, ces missions, dans le nouveau contexte compétitif de l'économie mondiale.
Est-ce, en définitive, au groupe Air France -a fait valoir le rapporteur- de mettre en oeuvre la politique française d'aménagement du territoire ?
Pour ceux qui considèrent que l'aménagement du territoire est une des grandes missions de l'Etat, il importe d'en tirer les conséquences en cessant de s'en remettre à la «bonne volonté» d'un opérateur qui aura toujours et nécessairement tendance à privilégier d'autres priorités.
Le rapporteur a jugé le cas du hub régional de Clermont-Ferrand, à cet égard, exemplaire. Au niveau mondial, la proximité des villes de Lyon et de Clermont-Ferrand pourrait justifier l'absorption du hub de Clermont par celui de Lyon. A l'échelle des territoires, toutefois, le développement économique de l'Auvergne et du Massif Central constitue un enjeu spécifique méritant des solutions appropriées, telles que l'existence d'un grand «hub régional», dont le rôle fut d'ailleurs salué par tous les acteurs locaux.
En venant à la dernière conclusion, le rapporteur a souligné qu'existait dans ce pays un véritable besoin de desserte aérienne régionale. Au moment où l'on se prépare activement à franchir une nouvelle étape de la décentralisation, les élus et les « forces vives » des territoires plébiscitent la desserte aérienne régionale comme conditionnant, notamment pour les régions les plus «à l'écart», toute perspective de développement économique et social.
Puis il a formulé les propositions du groupe de travail :
- dresser un état des lieux des lignes de desserte aérienne régionale en 2001 en concertation avec les collectivités locales et les chambres de commerce et d'industrie, notamment celles qui sont gestionnaires d'aéroports. Cet inventaire pourra être réalisé par une commission ad hoc ou sous les auspices du conseil supérieur de l'aviation marchande. Il devrait permettre d'établir si les quelque 180 liaisons aériennes qui ont bénéficié d'une subvention publique entre 1970 et 1990 répondaient à un véritable besoin en matière d'aménagement du territoire et pourquoi, pour la plupart, elles ont disparu. La mise en regard de la situation actuelle de la desserte régionale et de la demande territoriale fera apparaître le « besoin de service public » en matière d'aménagement du territoire ;
- assouplir les critères du fonds de péréquation dans le respect de dispositions communautaires qu'il conviendrait sans doute aussi de moduler ;
Depuis quelques années, a-t-il relevé, le droit européen tend, au demeurant, à s'infléchir, en particulier dans la reconnaissance du « service d'intérêt économique général » ou du « service d'intérêt général» ;
- mettre en place une approche en termes de « liaisons de service public ». Cette démarche pourrait se traduire par la signature de conventions pluri-partites Etat-collectivités territoriales -chambres de commerce-transporteurs, ces derniers se voyant imposer en contrepartie de l'aide publique nationale et locale un cahier des charges spécifique pour chacune des liaisons concernées ;
- ajuster ultérieurement la ressource du fonds ;
- prendre en considération les difficultés spécifiques de l'Outre-mer.
M. Jean-François Poncet, président, a rappelé qu'Air Inter avait, dès le départ, privilégié les lignes aériennes régionales les plus rentables. C'est la naissance de petites liaisons, auxquelles Air Inter ne s'intéressait pas initialement, a-t-il ajouté, qui a donné une impulsion décisive au développement du transport aérien domestique.
Il a, ensuite, relevé que l'ouverture du ciel à la concurrence avait suscité chez Air Inter, puis Air France, une grande inquiétude pour la pérennité de la péréquation. Néanmoins, un des effets favorables de la libéralisation fut, dans un premier temps, la réduction des tarifs. Toutefois, a-t-il souligné, il s'est rapidement creusé un écart, contraire aux objectifs de l'aménagement du territoire, entre les tarifs des grandes liaisons et ceux des petites liaisons.
M. Jean François-Poncet, président, a, encore, indiqué que le développement des petites lignes, de même que l'entrée en lice de compagnies étrangères (British Airways et Sairgroup), avaient pu faire croire au « succès » de la concurrence. En fait, dans un deuxième temps, la disparition ou la reprise des petites lignes par les « majors » nous a ramenés à la situation initiale de monopole.
Il a résumé cette évolution en relevant que « la concurrence non réglementée avait tué la concurrence ».
Puis M. Jean François-Poncet, président, a fait observer que le rachat par Air France de petites lignes régionales faiblement rentables s'était expliqué par le souci de rabattre la clientèle régionale sur le grand hub de Paris-Charles-de-Gaulle.
Il a rappelé que le président du groupe Air France avait justifié la suppression d'un certain nombre de lignes par des raisons de rationalité économique mais aussi de sécurité, certains appareils, notamment, ne répondant pas aux normes.
Estimant que l'on s'acheminait à nouveau vers une situation de monopole, M. Jean François-Poncet, président, a jugé indispensable de poser solennellement ce problème au niveau du Gouvernement français, mais aussi à celui des autorités communautaires de Bruxelles.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a estimé que le règlement européen n'interdisait pas une modulation de son interprétation française.
M. François Gerbaud a jugé, quant à lui, souhaitable de mettre en place une nouvelle politique d'aménagement du territoire sur la base des textes européens. A défaut, a-t-il ajouté, la logique d'entreprise prévaudra inévitablement.
M. Michel Souplet s'est demandé si nos voisins européens connaissaient les mêmes difficultés en matière d'aménagement aérien du territoire.
M. Jean-Pierre Vial a estimé que l'existence d'un TGV ne devait pas nécessairement exclure celle d'une ligne aérienne régionale. Il a ensuite interrogé le rapporteur sur les conclusions d'un groupe de travail créé par l'organisation représentative des chambres de commerce gestionnaires d'aéroports.
En réponse aux orateurs, M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a déclaré que la Grande-Bretagne, mais surtout l'Espagne, étaient confrontées aux mêmes difficultés de desserte aérienne locale que notre pays. Il a ajouté que les conclusions auxquelles il était parvenu rejoignaient largement celles des gestionnaires d'aéroports, qui avaient pu notamment s'exprimer à travers le questionnaire qui leur avait été adressé.
Après l'intervention de M. Gérard Delfau, qui a rendu hommage au travail du rapporteur, la commission a adopté à l'unanimité le rapport d'information du groupe de travail.
Enfin, M. Gérard Delfau est intervenu pour dire son inquiétude face à la crise qui frappe actuellement la viticulture, sauf pour les vins d'appellation ou de haut de gamme. Précisant qu'il effectuait cette démarche en accord avec MM. Gérard César, rapporteur pour avis du budget de l'agriculture, et Roland Courteau, sénateur de l'Aude, il a souhaité que lui soit confié, ainsi qu'à ses deux collègues, le soin de conduire sur ce sujet une réflexion susceptible d'aboutir, début 2002, à un rapport d'information.
M. Jean François-Poncet, président, a estimé qu'il s'agissait, en effet, d'un problème préoccupant, qui risquait de s'aggraver du fait du passage à la production de masse d'un nombre croissant de pays étrangers exportateurs. Il a souligné que même les vins d'appellation contrôlée n'échapperaient peut-être pas longtemps aux conséquences de ce phénomène.
La commission a alors décidé de donner une suite favorable à la demande de M. Gérard Delfau.
Mercredi 16 mai 2001
- Présidence de M. Jean Huchon, vice-président. -
Aménagement du territoire - Réalisation d'un itinéraire à très grand gabarit entre le port de Bordeaux et Toulouse - Examen des amendements
La commission a examiné les amendements au projet de loi n° 254 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la réalisation d'un itinéraire à très grand gabarit entre le port de Bordeaux et Toulouse.
A l'article 1er (application de la procédure d'extrême urgence), après un échange de vues auquel ont participé MM. Gérard César, Jean-Pierre Plancade, Pierre Hérisson, Georges Gruillot, et Pierre Lefebvre, la commission s'en est remise à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 2 de M. Louis Althapé tendant à faire application de la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation, à la réalisation de l'itinéraire autoroutier Pau-Langon, le groupe socialiste et le groupe communiste républicain et citoyen votant contre.