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Mardi 28 octobre 2003

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, vice-président puis de M. Gérard Larcher, président. -

Economie - Audition de M. Jacques Marseille, spécialiste d'histoire économique

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Jacques Marseille, spécialiste d'histoire économique.

M. Jean-Paul Emorine, président, a tout d'abord souhaité la bienvenue à M. Jacques Marseille, spécialiste en histoire économique, professeur à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne et auteur de l'ouvrage « Le grand gaspillage : les vrais comptes de l'Etat » et a brièvement présenté sa carrière ainsi que ce dernier ouvrage.

M. Jacques Marseille a souligné qu'il avait, pour rédiger son livre, puisé aux meilleures sources que constituent les rapports du Parlement, de la Mission d'évaluation et de contrôle ou de la Cour des comptes. Il a expliqué que sa démarche était née d'un double questionnement.

Première interrogation : pourquoi la France fait-elle autrement que les autres pays ? M. Jacques Marseille a ainsi fait le constat d'un creusement de l'écart entre la France et les autres pays de la zone euro en matière de dépenses publiques (au sens le plus large du terme, c'est-à-dire incluant les dépenses de l'Etat, de la sécurité sociale et des collectivités locales), le différentiel étant passé de un demi point de PIB en 1990 à cinq points dix ans plus tard, ce qui représente environ 500 milliards de francs, soit deux fois le montant de l'impôt sur le revenu. Il a précisé que seule la Suède avait en 2000 un taux de dépenses publiques supérieur à celui de la France, mais que cela correspondait pour ce pays à une diminution de six points de PIB durant la même période, l'évolution étant donc opposée à celle de la France.

Seconde interrogation soulevée par M. Jacques Marseille : pourquoi le niveau de vie et la qualité des services publics en France ne sont-ils pas supérieurs à ceux des autres pays alors que les dépenses publiques sont, elles, largement plus élevées ? M. Jacques Marseille a fait référence à deux exemples pour illustrer ce paradoxe :

- la santé, tout d'abord. Indiquant que de nombreux rapports démontraient très clairement qu'il serait aisé de diminuer 15 % des dépenses du système de santé (soit environ 150 milliards de francs) tout en soignant mieux les Français, il a insisté sur le fait que l'augmentation desdites dépenses ne s'accompagnait en aucune façon d'un accroissement corrélatif de l'équité sociale, l'espérance de vie entre les catégories de population les plus modestes et les catégories les plus favorisées étant de neuf ans ;

- le système éducatif, ensuite. De la même manière que pour le secteur de la santé, M. Jacques Marseille a constaté que l'augmentation des dépenses d'éducation ne s'accompagnait aucunement d'un accroissement des performances scolaires, un récent rapport de l'OCDE ayant par exemple révélé que 15 % des jeunes de 15 ans (soit 100 000 élèves) ne parvenaient pas à « comprendre l'écrit » convenablement, ce qui plaçait la France en 16e position, loin derrière des pays dépensant pourtant nettement moins dans le secteur éducatif. Déplorant que l'ascenseur social soit aujourd'hui en panne du fait d'élites et de classes aisées profitant de la gratuité du système pour le détourner à leur profit en constituant des « zones d'éducation privilégiée », M. Jacques Marseille a jugé nécessaire de dépenser moins pour dépenser mieux, regrettant à cet égard que la France soit l'un des pays qui dépense le plus pour l'enseignement secondaire mais le moins pour l'enseignement supérieur.

Une fois ce constat établi, M. Jacques Marseille a fait part de son inquiétude à un double égard :

- concernant les risques de perte de compétitivité de la France, en premier lieu. Observant que notre pays faisait mieux que les autres en période de forte croissance, mais aussi moins bien en période de crise, il s'est alarmé de ce que les importantes dépenses publiques pour l'emploi (équivalent à un SMIC par chômeur) s'accompagnent d'un fort chômage, expliquant ce phénomène par la multiplication des mesures créant in fine des trappes à activité et provoquant des effets d'aubaine de la part des entreprises ;

- concernant les dérives populistes, en second lieu. Reprenant les mots tenus en 1885 par le ministre de l'instruction publique, M. Jules Ferry (« Nous voulons qu'on nous gouverne, nous voulons que la République soit un Gouvernement »), M. Jacques Marseille a mis en garde les sénateurs devant l'instrumentalisation à des fins démagogiques des critiques légitimes qu'il a exposées.

S'interrogeant alors sur les actions à mener, il a proposé de réduire la dépense publique de 10 % (c'est-à-dire de 500 milliards de francs, soit environ le double du produit de l'impôt sur le revenu) afin de remettre la France au niveau des autres pays européens. Evoquant les exemples du char Leclerc ou de l'Opéra de Strasbourg pour illustrer l'absurdité de certaines dépenses publiques, M. Jacques Marseille s'est attardé plus longuement sur l'éducation nationale, expliquant que les quatre points de différentiel entre le taux normal d'absentéisme parmi ses 1.300.000 membres (8 %) et le taux constaté (12 %) justifieraient la suppression de 50 000 postes d'enseignants.

Abordant ensuite les moyens de procéder à de telles coupes dans les dépenses publiques, il a critiqué le mode de présentation du budget, déplorant que la discussion budgétaire commence par le vote des recettes avant celui des dépenses et que le Parlement n'ait en la matière quasiment aucun pouvoir. Notant qu'il s'agissait là d'un héritage révolutionnaire réservant à un exécutif souverain l'entière maîtrise des dépenses publiques et laissant aux représentants du peuple le simple droit d'y consentir, M. Jacques Marseille a appelé à un bouleversement de la philosophie même des finances publiques, consistant d'une part à expliquer aux citoyens que plus de dépenses ne signifiait pas nécessairement davantage d'équité, et d'autre part à inciter les ministères à accroître leur efficacité avec de moindres crédits plutôt que de revendiquer chaque année l'augmentation de leur enveloppe budgétaire.

Après avoir remercié M. Jacques Marseille, M. Gérard Larcher, président, a indiqué qu'il avait également souhaité, dans un souci d'équilibre, inviter M. Thomas Piketty, mais que celui-ci n'avait malheureusement pas pu répondre favorablement.

Rappelant qu'à partir de 2006, les parlementaires disposeraient d'un pouvoir accru de modification de la loi de finances, dans la limite, toutefois, des enveloppes des missions, il a indiqué que la commission des affaires économiques avait commencé à anticiper la mise en place de la réforme en élaborant des avis budgétaires thématiques.

Enfin, il a interrogé M. Jacques Marseille sur la détérioration au cours des années passées de la qualité de la dépense publique.

Soulignant que la dérive des dépenses publiques était observable depuis les années 1980, M. Jacques Marseille en a évoqué deux raisons principales.

En premier lieu, a-t-il indiqué, les gouvernements successifs ont apporté des solutions keynésiennes à la hausse du chômage, suivant en cela la tradition française qui consiste à recourir à l'Etat en cas de crise. Citant ensuite l'étude de Thomas Piketty sur les structures d'emploi françaises et américaines, il a relevé que, si la France avait la même structure d'emploi que les Etats-Unis, elle aurait besoin de 5,3 millions d'actifs supplémentaires. M. Jacques Marseille a également souligné que les cotisations sociales sur les salaires étaient de 7 % aux Etats-Unis, contre 45 % en France. Indiquant que les entreprises avaient choisi d'augmenter la productivité du travail plutôt que d'embaucher, il a rappelé que, depuis 1976, la France n'avait créé qu'1,5 million d'emplois. Il a qualifié ce phénomène de « préférence française pour le chômage ».

En second lieu, M. Jacques Marseille a stigmatisé les conséquences de la cohabitation, en soulignant que les dépenses publiques avaient été réduites efficacement là où les Parlements disposent de pouvoirs importants. Pour conclure, il a estimé que seule une prise de conscience globale pouvait permettre de modifier le système français.

A propos de la hausse du chômage, M. François Gerbaud a interrogé M. Jacques Marseille sur les réactions passées face aux crises. Rappelant la concordance récemment instaurée entre les mandats présidentiel et parlementaire, il s'est également interrogé sur l'évolution du régime actuel vers un régime présidentiel, qu'il a personnellement jugée souhaitable.

M. Jacques Marseille a confirmé que la tradition de l'Etat protecteur était très ancrée en France, citant notamment la création des Ateliers Nationaux en 1848. Concédant que celle-ci pouvait avoir eu des vertus lorsque la France était un pays industriel, il a insisté sur la mutation phénoménale de l'emploi sur les trente dernières années. Entre 1973 et aujourd'hui, a-t-il précisé, les ouvriers sont passés de 45 à 20 % de la population active. A cet égard, il a qualifié « d'ubuesque » la loi sur les 35 heures, qui a complètement ignoré ce basculement de la société française dans une société de services. Plus généralement, les comportements culturels et la législation ne tiennent pas compte, a-t-il ajouté, de cette mutation, ce dont atteste au demeurant le temps -40 ans- qui a été nécessaire pour réformer la procédure budgétaire. S'agissant de la seconde question, il a jugé probable l'évolution vers un régime présidentiel.

En réponse à M. Max Marest, qui s'était interrogé sur la possibilité de confier à des personnes privées la réalisation d'audits sur les finances publiques, M. Jacques Marseille a estimé indispensable d'évaluer l'efficacité de la dépense publique, et a cité des exemples concrets de gaspillage d'argent public.

Après avoir relevé qu'il était difficile de déterminer précisément l'évolution des recettes, M. Joseph Kergueris a demandé à M. Jacques Marseille si la France s'était affranchie des idéologies du 19e siècle.

Rappelant que le vote des recettes avant celui des dépenses provenait de l'héritage révolutionnaire, et du rôle historique du Parlement dans le contrôle de l'impôt, M. Jacques Marseille a souligné que l'enjeu véritable résidait aujourd'hui dans le contrôle des dépenses. Il a ajouté que l'ampleur de l'écho médiatique rencontrée par la baisse de 3 % de l'impôt sur le revenu était disproportionnée avec les sommes en question, l'impôt sur le revenu représentant 50 milliards d'euros pour un budget d'environ 278 milliards d'euros.

Qualifiant la France de « pays d'idéologies », il a estimé indispensable de réfléchir sur des notions modernes telles que celle de la performance de l'administration. Citant l'une de ses études, il a notamment expliqué qu'il était possible de classer les établissements publics scolaires en fonction de leur « valeur ajoutée », en prenant en compte l'origine sociale des élèves. Prenant ensuite l'exemple des effectifs de fonctionnaires de police, il a déploré que ceux-ci se trouvent affectés à des tâches qui pourraient aussi bien être sous-traitées à des entreprises privées. Enfin, il a insisté sur la différence entre le service public et le secteur public.

A propos de la nécessité d'engager des réformes profondes, M. Jean Bizet s'est interrogé sur le rôle des syndicats. Estimant la capacité de nuisance de ceux-ci supérieure à leur capacité d'action, M. Jacques Marseille a rappelé que le syndicalisme était, en France, historiquement faible : 8 % des salariés sont syndiqués, contre 30 % il y a trente ans, et 50 % à l'étranger. Citant la loi Le Chapelier comme l'une des raisons de cette faiblesse, il a souligné que les syndicats n'étaient pas marqués par une tradition de négociation mais plutôt d'affrontement.

En réponse à M. Jean-Paul Emin, qui l'interrogeait sur les périodes comparables à la période actuelle, M. Jacques Marseille a cité trois grandes époques marquées par l'application de « thérapies de choc » et associées à des personnalités : Napoléon Ier, Napoléon III, et le général De Gaulle.

Exprimant à nouveau ses plus vifs remerciements à M. Jacques Marseille, et regrettant que M. Thomas Piketty n'ait pu être auditionné, M. Gérard Larcher, président, a relevé que l'augmentation des dépenses publiques n'était pas synonyme d'accroissement de l'égalité. Enfin, il a estimé très utile pour la commission d'entendre des personnalités qualifiées, notamment en prélude au débat budgétaire.

PJLF pour 2004 - Audition de Mme Claudie Haigneré, Ministre déléguée à la Recherche et aux nouvelles technologies

Puis la commission a procédé à l'audition de Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée à la recherche et aux nouvelles technologies sur le projet de loi de finances pour 2004.

Mme Claudie Haigneré,
ministre déléguée à la recherche et aux nouvelles technologies, a tout d'abord souligné que les crédits affectés à la recherche dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004 augmentaient de 3,9 % par rapport à l'année dernière, 1 % de cette hausse étant lié à une progression des moyens du budget civil de recherche et développement (BCRD), 1,2 % à un changement de périmètre et 1,7 % à l'affectation de 150 millions d'euros pour la création de fondations pour la recherche.

Elle a indiqué que les grands objectifs du budget de la recherche visaient à rendre les activités de recherche plus attractives et plus réactives, à instiller une culture de projets afin de répondre aux grands enjeux de société, tout en laissant une place importante à la recherche fondamentale.

Rappelant que les jeunes étudiants étaient moins attirés par les carrières scientifiques que par le passé, elle a précisé que le ministère poursuivait une politique de revalorisation des allocations de recherche et qu'au cours des trois années précédentes ces dernières avaient progressé de 15 %.

Après avoir noté que l'ensemble des étudiants chercheurs ne disposait pas d'une allocation de recherche et que certains d'entre eux avaient recours à des libéralités, Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée à la recherche et aux nouvelles technologies, a déclaré que désormais ces étudiants pourraient bénéficier d'une couverture sociale appropriée, ce qui n'était pas le cas auparavant.

Elle a également mis en avant le fait que le nombre de conventions industrielles de formation par la recherche était, à nouveau, en augmentation, de 300 en 2004, ce qui constituait un effort conséquent par rapport aux années antérieures, et que ces conventions permettaient de renforcer les synergies entre la recherche publique et le secteur privé. Elle a, à ce sujet, ajouté que 95 % des allocataires d'une convention trouvaient, à son issue, un emploi, dont 90 % dans une entreprise. Elle a par ailleurs indiqué que le nombre de postes de post-doctorants était en progression de 200 pour l'année 2004, permettant d'offrir à ces chercheurs des débouchés dans les grands organismes de recherche.

Relevant qu'il serait procédé au recrutement de 550 contractuels dans les grands organismes, pour des durées allant de trois à cinq ans, afin de mettre en place, de manière souple, des équipes de jeunes chercheurs sur des projets bien définis, elle a précisé que cette mesure permettrait d'offrir une meilleure attractivité au système de recherche et une meilleure réactivité face aux nouveaux enjeux de société, comme l'avait montré la crise liée au développement de l'épidémie de syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS).

Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée à la recherche et aux nouvelles technologies, a souligné que ce développement de la culture de projet devait s'accompagner d'une réflexion sur l'évaluation des chercheurs et précisé que cette dernière était trop axée sur la publication scientifique et pas assez sur d'autres aspects de la carrière du chercheur.

Rappelant l'attachement du ministère au dynamisme de la recherche fondamentale, tant au niveau français qu'européen, elle a salué la création d'un comité européen de la recherche au niveau communautaire, en complément de la politique de recherche mise en oeuvre dans le cadre du sixième programme cadre de recherche et développement.

Elle a ensuite exposé les grandes priorités du ministère de la recherche pour l'année 2004 en indiquant qu'elles concernaient la recherche médicale, notamment dans le cadre du plan de lutte contre le cancer et la recherche sur les maladies infectieuses, le développement durable et les énergies, la question des risques sanitaires et alimentaires et la gestion des ressources en eau et, enfin, la diffusion de la culture scientifique et technique. Elle a, à ce sujet, attiré l'attention de la commission sur le fait que cet objectif de diffusion était mis en avant pour la première fois et qu'il se traduirait par une présentation en Conseil des ministres avant la fin de l'année.

Faisant valoir que la France avait, comme ses partenaires européens, pour objectif de consacrer 3 % de son produit intérieur brut aux dépenses de recherche d'ici à 2010, se décomposant entre 1 % pour la recherche publique et 2 % pour le secteur privé, Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée à la recherche et aux nouvelles technologies, a noté que la France était sur la bonne voie pour atteindre ces objectifs, se situant à 0,95 % pour le secteur public et 1,25 % pour le secteur privé.

Elle a présenté, à ce titre, les mesures fiscales en faveur de l'innovation contenues dans le projet de loi de finances, avec la création d'un statut d'investisseur providentiel et celui de la jeune entreprise innovante ainsi que la réforme du crédit impôt recherche, qui prend désormais en compte le volume des dépenses de recherche, dont l'assiette est élargie, ce qui aurait pour conséquence d'en doubler le volume. Au total, elle a indiqué que l'ensemble de ces mesures représentaient un milliard d'euros de dépenses fiscales.

Considérant que les fondations jouaient un rôle très important dans le domaine de la recherche aux Etats-Unis, en Angleterre et en Allemagne, elle a relevé que la réforme du mécénat et du statut des fondations, permise par la loi du 1er août 2003, permettrait de mobiliser davantage les citoyens et les laboratoires académiques et de combler un certain retard français en la matière.

Elle a estimé, au total, que ce projet de budget était constitué d'un ensemble cohérent de mesures qui permettrait de s'appuyer sur une recherche fondamentale forte et d'augmenter le niveau de l'emploi public dans le secteur de la recherche, même s'il convenait d'adapter les formations des jeunes chercheurs aux demandes du secteur privé. Elle a ensuite terminé sa présentation en indiquant que, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, il était envisagé la création d'une mission « enseignement supérieur et recherche » de nature interministérielle.

M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis des crédits de la recherche au nom de la commission des affaires culturelles, s'est tout d'abord félicité de constater que, dans le cadre des contraintes budgétaires actuelles, le projet de budget de la recherche avait retenu des grandes orientations stratégiques, ce qui, au-delà des strictes évolutions budgétaires, constituait le point le plus important. Tout en faisant part de sa déception quant à l'absence de la présentation d'une grande loi sur l'innovation, qui aurait permis un débat au Parlement sur ces questions, il a constaté que le projet de loi de finances contenait des mesures importantes, dont l'un des mérites principaux serait leur application au 1er janvier prochain. A cet égard, il a relevé que l'affectation de 150 millions d'euros, issus des recettes de privatisation, pour la création de fondations de recherche était un point très positif.

Notant d'ailleurs que la loi du 1er août 2003 permettrait d'améliorer le fonctionnement des fondations pour la recherche, il a précisé que cela renforcerait les moyens financiers disponibles pour les jeunes chercheurs créant des sociétés innovantes, qui ont une propension à la recherche plus importante, tout en indiquant qu'il serait certainement nécessaire d'envisager des correctifs à cette loi par voie d'amendements.

Il a enfin relevé que cet effort devait s'accompagner de mesures complémentaires et s'est interrogé sur les moyens à mettre en oeuvre pour mobiliser une épargne qui ne permet pas actuellement de financer les activités de recherche.

M. Henri Revol, rapporteur pour avis des crédits de la recherche, a salué la présentation faite par la ministre d'un budget très positif et s'est félicité des mesures fiscales pour développer la recherche privée et pour améliorer la situation des jeunes chercheurs.

Il a interrogé Mme la ministre sur la nature précise et l'action des fondations pour la recherche, et lui a demandé s'il existait une évaluation des mesures fiscales en faveur du développement de la recherche dans les entreprises privées.

Après avoir rappelé que la loi de 1991 fixait un rendez-vous en 2006 pour examiner les possibilités de gestion des déchets nucléaires, il a demandé des précisions sur les dernières recherches faites en ce domaine, ainsi que sur les réacteurs du futur, s'interrogeant notamment sur l'engagement de la France dans le programme international Génération 4 et sur le projet ITER.

En réponse aux interrogations des rapporteurs pour avis, Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée à la recherche et aux nouvelles technologies, a précisé que, malgré l'absence d'une loi sur l'innovation, le projet de loi de finances pour 2004 contenait des éléments très importants en faveur de la recherche, évalués à un milliard d'euros de dépenses fiscales ce qui, si on les intégrait dans le budget de la recherche, donnerait une progression de 7 à 8 % des crédits affectés au ministère. Elle a, à ce sujet, souligné que la réforme du crédit impôt recherche permettrait d'aider environ sept fois plus d'entreprises.

S'agissant de l'opportunité de réfléchir à des mesures pour orienter l'épargne vers les activités de recherche, elle s'est déclarée très ouverte à toute suggestion sur ce sujet, qui pourrait être intégrée dans le cadre de l'agenda 2006 présenté par le Premier ministre.

Après avoir observé qu'elle serait favorable à des correctifs à la loi du 1er août 2003 sur le mécénat, notamment pour permettre que les 150 millions d'euros affectés aux fondations puissent être utilisés pour abonder des fondations déjà existantes, Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée à la recherche et aux nouvelles technologies, a relevé que l'INSERM avait un projet de fondation sur la recherche médicale, tout comme l'INRA sur la sécurité alimentaire ou l'INRETS sur la sécurité routière. Elle a précisé qu'une brochure explicative était en préparation afin d'expliquer aux différents acteurs de la recherche et au public les réformes concernant les fondations.

Sur la question de la gestion des déchets nucléaires, notamment sur l'aspect transmutation/séparation, elle a précisé que les recherches avançaient en liaison avec le Comité national d'évaluation et que le ministère disposerait de pistes de réflexion abouties pour le rendez-vous de 2006.

Enfin, Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée à la recherche et aux nouvelles technologies, a fait valoir que l'implication de la France dans le programme Génération 4 était importante, ce qui devrait permettre le développement d'une nouvelle génération de réacteurs nucléaires, opérationnels aux alentours de 2035, ainsi que dans le projet ITER. Elle a, par ailleurs, mis en évidence le fait qu'il serait nécessaire de réfléchir, en liaison avec le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), sur les évolutions des infrastructures de recherche dans le domaine du nucléaire, et d'intensifier les actions en faveur du développement des énergies renouvelables.

M. Jean-Paul Emin a souligné que le développement industriel de la France était très fortement lié au dynamisme des activités de recherche et développement. Relevant que la particularité des actions du ministère de la recherche était de contribuer fortement à l'aménagement du territoire en raison d'une bonne répartition géographique des acteurs de la recherche, il s'est interrogé sur les difficultés rencontrées par les petites entreprises ne disposant pas de la taille critique pour mettre en place des partenariats et fortement touchées par les phénomènes de délocalisation. Il a considéré que la seule issue valable pour le développement de ces petites entreprises devait passer par leur spécialisation sur des produits à haute valeur ajoutée. Il s'est demandé comment ces entreprises pourraient nouer des partenariats avec les fondations pour la recherche.

Après avoir remarqué que cette audition de la ministre de la recherche était un peu tardive et plaidé pour que la commission des affaires économiques se donne les moyens d'une réflexion sur le secteur stratégique de la recherche et d'échanges plus réguliers avec les services du ministère, M. Claude Saunier a relevé que la progression des crédits en 2004 ne saurait masquer le « choc » qu'avait constitué, au sein de la communauté scientifique, les évolutions budgétaires de l'année passée.

Notant qu'un grand nombre de pays, industrialisés ou en développement, réalisaient des efforts plus importants dans ce domaine, il a jugé que ces évolutions constituaient un élément de faiblesse pour la France. A cet égard, considérant qu'il convenait de nuancer l'argument selon lequel la faiblesse de la recherche en France était imputable au secteur privé, il a indiqué que les entreprises privées ne pouvaient comprendre la nécessité d'un effort supplémentaire en faveur de la recherche sans engagement parallèle des pouvoirs publics.

M. Claude Saunier a rappelé que le débat français consistant à opposer recherche appliquée et recherche fondamentale n'avait pas lieu dans les autres pays, et estimé qu'il était normal que les pouvoirs publics soutiennent le développement de la recherche fondamentale dans la mesure où elle n'entrait pas dans la logique du secteur privé. Il a par ailleurs précisé que l'intensification des efforts de recherche au niveau européen ne pouvait justifier un désengagement au niveau national.

M. Claude Saunier s'est ensuite fait l'écho de l'inquiétude des jeunes chercheurs quant à la précarisation croissante de leur situation, en rappelant que 3.000 à 5.000 d'entre eux ne disposaient pas d'un statut professionnel stable par rapport au droit du travail, ce qui constituait un élément de démoralisation.

Sur la nécessité de rendre la recherche plus réactive, il a considéré qu'il serait souhaitable d'envisager des actions de recherche dans un cadre pluriannuel.

Il a, en outre, fait part des difficultés rencontrées par les chercheurs pour constituer les dossiers afin de disposer d'aides européennes dans le cadre du 6ème programme cadre de recherche et développement, tout en soulignant que certains pays, à l'image de la Hollande ou de la Finlande, donnaient des moyens spécifiques, pouvant aller jusqu'à 30.000 euros, pour préparer les dossiers.

Réagissant aux priorités annoncées par la ministre pour l'année à venir, il a relevé l'existence d'un retard français dans le domaine des micro et des nanotechnologies, comme avait pu le montrer le colloque organisé sur ce sujet et les suites qui lui avaient été données, et de la biologie.

Il a également considéré que la fiscalité, notamment en matière de taxe professionnelle, était inadaptée aux activités de recherche.

Il a salué, enfin, l'existence des « fraunhofer » en Allemagne, au nombre de 57, véritables sites articulés entre industrie et recherche, qui devraient constituer des éléments de référence.

M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué que la commission avait l'occasion de débattre des questions de recherche tous les ans au moment de la présentation de l'avis budgétaire sur ces crédits.

En réponse à ces interventions, Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée à la recherche et aux nouvelles technologies, a précisé qu'il était nécessaire pour les entreprises d'atteindre une masse critique pour développer des activités de recherche et développement. Rappelant que les nanotechnologies constituaient une des priorités du ministère l'année précédente, elle a remarqué que quatre centrales, associant entreprises et unités de recherche, s'étaient constituées, et que de telles centrales seraient appelées à se mettre en place dans le domaine des biotechnologies.

Elle a ensuite souligné qu'il n'y avait pas de désengagement des pouvoirs publics du secteur de la recherche, que la France occupait la quatrième place au niveau des pays de l'OCDE pour les dépenses de recherche et que, malgré un certain retard au niveau européen, la France n'était pas si mal située.

Concernant les difficultés rencontrées à l'occasion de la loi de finances pour 2003, elle a observé que le ministère avait dû construire un budget d'exécution, ce qui avait nécessité la mobilisation des trésoreries « dormantes » dans les grands organismes de recherche. Convenant que la régulation budgétaire avait posé des problèmes pour la gestion des laboratoires de recherche, Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée à la recherche et aux nouvelles technologies, a indiqué qu'elle comprenait l'émotion de la communauté scientifique.

Rappelant que la simplification des procédures relatives à l'obtention des crédits européens faisait partie de ses priorités lors de son accession au ministère, elle a fait valoir que des fonds existaient dans les grands organismes pour aider au montage des dossiers et que la Caisse des dépôts et consignations était appelée à participer également à ce soutien.

Observant que les jeunes chercheurs disposant d'une allocation et de libéralités bénéficiaient d'un véritable statut, tout comme les post-doctorants, elle a relevé qu'il était nécessaire d'élargir les perspectives d'emplois scientifiques. A ce sujet, elle a remarqué que la plupart des post-doctorants expatriés souhaitaient revenir en France pour devenir des fonctionnaires dans les laboratoires de recherche et que ce statut unique de la recherche constituait une spécificité française n'existant pas dans les autres pays, où prévalait une culture de projets.

M. Christian Gaudin a fait part de sa satisfaction quant à la présentation stratégique de ce projet de budget et s'est félicité de l'effort fait en faveur de la recherche fondamentale et d'une meilleure synergie entre la recherche publique et le secteur privé. Notant que le système d'enseignement de la recherche avait tendance à donner une vocation de chercheur à des personnes souhaitant plutôt travailler en entreprise, il a plaidé en faveur d'un rapprochement entre les universités et les entreprises. Il a, par ailleurs, indiqué qu'il serait souhaitable de faire émerger des pôles d'excellence dans le domaine de la recherche fondamentale, notamment afin de structurer l'aménagement du territoire.

Après avoir salué les orientations retenues pour l'année à venir, M. Jean-Pierre Vial a indiqué que l'on sous-estimait l'importance de la recherche fondamentale, pourtant indispensable, pour le développement du tissu économique et universitaire et la création de pôles d'excellence. Il a notamment regretté que les outils adaptés aux petites et moyennes entreprises soient insuffisants et s'est interrogé sur l'opportunité de développer des expérimentations en ce domaine. Il s'est également étonné des difficultés de mise en oeuvre des projets en raison de l'insuffisance des structures d'accueil pour les chercheurs. Il a, enfin, souligné que les moyens en faveur des énergies renouvelables, et notamment de l'énergie solaire, étaient insuffisants ou trop dispersés entre les différents laboratoires.

M. Hilaire Flandre s'est interrogé sur les moyens qui permettraient de mieux faire partager aux citoyens français les enjeux liés à la recherche, notamment dans le domaine de la santé et de l'énergie.

En réponse à ces interventions, Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée à la recherche et aux nouvelles technologies, a apporté les éléments de réponse suivants en précisant :

- qu'il serait nécessaire de mettre en oeuvre une forme contractuelle entre l'Etat, les régions et les universités pour développer les politiques locales en faveur de la recherche ;

- qu'elle était ouverte à toute suggestion des parlementaires, dans le cadre de l'Agenda 2006, pour simplifier les outils ou réformer la taxation locale ;

- qu'il existait des fondations régionales pouvant appuyer l'action des PME-PMI et des outils, comme les CRIT, pour aider au développement des différentes interfaces ;

- que des programmes de recherche en faveur des énergies renouvelables étaient menés en liaison avec le CEA, mais qu'elle examinerait les conditions dans lesquelles les recherches en faveur de l'énergie solaire sont poursuivies ;

- qu'elle souhaitait faire partager aux concitoyens les enjeux de la science en liaison avec leurs préoccupations quotidiennes et qu'il était nécessaire d'instiller une transparence plus grande. Abordant notamment la question des expérimentations en champs dans le domaine des organismes génétiquement modifiés, elle s'est prononcée en faveur d'une réflexion sur les contours du principe de précaution, en soulignant qu'il était nécessaire de permettre aux chercheurs de mener ces expérimentations dans le cadre réglementaire européen très contraignant, notamment en matière d'étiquetage, ajoutant que, faute d'une telle recherche, il existait un risque de perte d'indépendance économique et universitaire dans ce domaine ;

- qu'il était nécessaire d'avoir un débat le plus large possible sur la question du nucléaire.

Mercredi 29 octobre 2003

- Présidence de M. Gérard Larcher, président. -

Contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2003 - Communication



La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Gérard Larcher, président, sur l'application des lois relevant de la Commission des Affaires économiques du 1er octobre 2002 au 30 septembre 2003.

Après avoir rappelé que, depuis plusieurs années, l'évolution des chiffres concernant l'application des lois suivies par la commission constituait des motifs sérieux d'insatisfaction et d'inquiétude, il a estimé que l'alternance gouvernementale n'avait pas occasionné d'amélioration de ce bilan d'application des lois, et a fait part de ses inquiétudes concernant une « fracture réglementaire ».

Il a fait part de son intention d'en saisir le Président du Sénat et M. Jean-François Copé, Secrétaire d'Etat aux relations avec le Parlement.

Il a mis en évidence cinq indicateurs préoccupants :

Le premier indicateur concerne l'évolution quantitative des décrets en attente, puisque le nombre de textes d'application devant être pris pour appliquer totalement les lois suivies par la commission des affaires économiques depuis 1981 atteint 272.

M. Gérard Larcher, président, a insisté sur le ralentissement du travail réglementaire sur les textes législatifs examinés par la commission, qui accuse cette année une évolution modeste : 50 décrets seulement ont été publiés - chiffre le plus faible depuis 1990, alors même qu'il se maintenait déjà, depuis cinq ans, à un niveau relativement bas. Il a cependant indiqué qu'une telle diminution était « traditionnelle » après un changement de Gouvernement.

Cette diminution de la production réglementaire, a-t-il relevé, s'accompagne d'une accélération de la production législative : ainsi, au cours de l'année écoulée, la commission des affaires économiques a vu la publication de 11 lois qui, à elles seules, appellent la publication de 106 décrets supplémentaires, soit plus de deux fois le nombre de décrets publiés cette année. M. Gérard Larcher, président, a ainsi considéré que le travail réglementaire n'arrivait pas à suivre le rythme du législatif, et s'était engagé, arithmétiquement, vers une progression plus que regrettable du nombre de mesures non appliquées.

Le deuxième indicateur concerne les délais de publication des textes d'application.

M. Gérard Larcher, président, a estimé que cette année encore, les délais d'application des lois suivies par la commission ne pouvaient être considérés comme satisfaisants : c'est ainsi que 90% des décrets publiés au cours de la période considérée l'ont été plus d'un an après la parution de la loi.

Le troisième indicateur concerne le dépôt des rapports.

M. Gérard Larcher, président, n'a observé aucune amélioration cette année pour ce volet -traditionnellement le plus mal traité- de l'application des lois, puisqu'un seul rapport a été déposé en application des lois suivies par la commission des affaires économiques : il s'agit du bilan des dispositions de l'article 16 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat.

Quant aux lois promulguées dans le même temps cette année, elles appellent la publication de sept rapports supplémentaires.

Au total, sur les 102 rapports attendus depuis 1988, 44 seulement ont été effectivement déposés, soit 43,1 %. La majorité de ces rapports reste donc en attente.

Sur la base de ces chiffres, M. Gérard L archer, président, a déploré que ces rapports, qui, en faisant le point sur l'évolution d'un secteur ou sur l'application d'une loi, constitueraient une source d'information précieuse tant pour les membres du Gouvernement que pour les parlementaires, ne soient ni élaborés, ni transmis au Parlement, alors même que celui-ci avait le plus souvent pris la précaution de fixer un délai à ce dépôt.

Le quatrième indicateur concerne des disparités malencontreuses à l'encontre des mesures introduites par le Sénat.

M. Gérard Larcher, président, s'est félicité que les mesures introduites par le Sénat représentent, pour les textes suivis par la commission, 24 % des mesures votées au cours de la XIIe  législature, contre 13 % sous la XIe  législature.

Il s'est en revanche alarmé du taux d'application de ces mesures introduites par le Sénat et attendant une disposition réglementaire, qui est à ce jour nul sous la XIIe législature, alors que le taux d'application des mesures prévues par le texte initial est déjà de 13 % et celui des mesures issues de l'Assemblée nationale de 12 %.

Il a rappelé que ce mauvais traitement avait déjà suscité une observation appuyée de sa part sous le précédent gouvernement.

Le cinquième indicateur concerne le taux d'application des lois adoptées après déclaration d'urgence.

Cette année encore en effet, a indiqué M. Gérard Larcher, président, leur applicabilité reste inférieure à la moyenne des autres lois, puisque 69 % seulement des lois adoptées après déclaration d'urgence depuis 1981 (contre 74% pour la moyenne des lois) ont reçu tous leurs textes d'application.

M. Gérard Larcher, président, a ensuite évoqué les différentes causes avancées par les services ministériels pour expliquer ces retards, à savoir :

- des concertations ou négociations laborieuses

C'est ainsi que le décret attendu à l'article 5 de la loi n° 2001-6 du 4 janvier 2001, concernant le réseau sanitaire bovin et la circulation des bovins, n'a pu être publié en raison d'un désaccord profond des professionnels sur les modalités de l'évaluation sanitaire des cheptels.

De même, à l'article 34 de la loi n° 89-412 du 22 juin 1989, le décret sur les conditions dans lesquelles des ingénieurs et techniciens non vétérinaires peuvent réaliser certaines interventions n'a pu aboutir, faute de consensus.

A l'article 7 de la loi n° 99-471 du 8 juin 1999, c'est encore la concertation avec les professionnels qui freine la publication du décret sur les règles de construction et d'aménagement des locaux quant à leur résistance aux insectes xylophages.

- une complexité rédhibitoire

C'est la raison invoquée pour la non-rédaction du décret attendu à l'article 53 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997, sur les conditions d'obtention de l'aide à la préretraite dans le secteur de la pêche.

- le choix d'une solution non réglementaire

Concernant l'application de l'article 46 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 relatif au repos hebdomadaire de l'équipage, le Gouvernement a privilégié la voie de la négociation pour parvenir à un accord. Le décret en Conseil d'Etat attendu n'est donc, dans ces conditions, plus nécessaire.

De même, pour l'application de l'article 12 de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 sur les caractéristiques des servitudes dont peuvent bénéficier les opérateurs mobiles, la voie contractuelle a été choisie de préférence à la rédaction des décrets attendus.

Enfin, le décret attendu par la loi n° 2001-454 du 29 mai 2001, sur l'application de la procédure « d'extrême urgence » pour les expropriations nécessaires à la construction du l'itinéraire à très grand gabarit Bordeaux-Toulouse, n'a pas été utile car ladite procédure a pu être évitée au profit d'acquisitions réalisées à l'amiable.

- un rejet du Conseil d'Etat

Le projet de décret rédigé en application de l'article 2 de la loi n° 2002-3 du 3 janvier 2002, visant à fixer des règles spécifiques pour les travaux de construction de certains ouvrages routiers présentant des risques particuliers n'ayant pas été approuvé par le Conseil d'Etat, un nouveau projet est en cours de rédaction.

- un empressement moindre pour appliquer les mesures issues du Sénat ?

Ainsi, l'article 21 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, relatif aux conditions dans lesquelles les carburants doivent comporter un taux maximal d'oxygène, introduit par le Sénat, n'est toujours pas appliqué ; pas plus que son article 24, faisant obligation aux transports publics d'utiliser des carburants oxygénés, introduit en commission mixte paritaire...

De même, le décret en Conseil d'Etat, prévu par le Sénat à l'article 3 de la loi n° 99-588 du 12 juillet 1999 portant création de l'ACNUSA, tendant à la limitation du trafic des hélicoptères, ne semble pas faire partie des urgences, alors que l'article 7 de cette même loi est d'ores et déjà applicable.

- un pur et simple enlisement administratif

Certains décrets sont, au dire des services sollicités, « en cours de rédaction », « en cours de signature », « en attente d'arbitrage ministériel »..., et ce depuis plusieurs années, sans qu'aucune difficulté particulière soit alléguée ; citons notamment le décret prévu par la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 sur l'identification des ovins et des caprins (article 93), ou celui prévu à l'article 83 de la loi n° 98-467 du 17 juin 1998 sur les conditions de stockage ou de destruction des armes chimiques.

De même, concernant la loi n° 2001-43 du 16 janvier 2001, les directions générales des douanes et du transport maritime se rejettent mutuellement la responsabilité pour l'enlisement des décrets prévus aux articles 8 et 10.

- un rapport d'une teneur insuffisante

C'est la raison invoquée pour la non-transmission au Parlement du rapport prévu à l'article 5 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996, sur l'évolution du parc hôtelier (mesure votée sur amendement sénatorial).

M. Gérard Larcher, président, a, inversement, salué la vélocité remarquable avec laquelle certains autres décrets ont été publiés, venant ainsi contrebalancer ces mauvais indicateurs, et faisant la preuve qu'une volonté politique forte permet d'aplanir ces difficultés et de trouver les conditions d'un travail réglementaire rapide et efficace. Il a cité notamment :

- l'application de la loi n° 2003-322 du 9 avril 2003 relative aux entreprises de transport aérien, et notamment à la société Air France, rendue pleinement applicable deux mois et demi après sa publication ;

- la publication des premiers décrets d'application de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie.

M. Gérard Larcher, président, a ensuite regretté que ces retards récurrents de l'application des lois compromettent à la fois l'image et le bon fonctionnement de nos institutions :

- c'est ainsi que nombre de problèmes demeurent en suspens, dans l'attente d'une solution promise mais non effective, et que des pans entiers de l'économie française (filière « bois », secteurs agricoles, chasseurs...) doivent subir, outre l'inquiétude liée à la fragilité de leur situation, les affres de l'attente et de l'incertitude ;

- ce décalage entre l'annonce de la mesure et sa mise en oeuvre donne une piètre image de l'efficacité du travail parlementaire et gouvernemental, et ne peut qu'aggraver, à terme, la désaffection de l'opinion pour la vie publique ;

- quant aux parlementaires, ils se trouvent, de plus en plus fréquemment, en situation de devoir modifier des lois non encore totalement applicables (loi n° 2000-1208 dite loi « SRU », loi n° 2000-698 relative à la chasse, loi n° 2000-108 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité...), ce qui, en les privant du retour d'expérience nécessaire à l'évaluation du droit existant, nuit à la qualité et à la sérénité de leur réflexion ;

- au sein de l'Union européenne enfin, la non-application de directives transposées dans le droit français (loi n° 2001-43 du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports ; loi n° 2001-6 du 4 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation du droit communautaire en matière de santé des animaux et de qualité sanitaire des denrées) pose pour la France un problème de crédibilité et peut aboutir à des sanctions.

Il a donc estimé que ce déficit réglementaire, dont le coût est impossible à chiffrer, se traduisait, tant en termes économiques que psychologiques, par des conséquences très négatives, et que les ministères devraient tout mettre en oeuvre pour le combler.

Constatant ensuite que l'application des lois était devenue une préoccupation majeure de la classe politique, sur tous les bancs, M. Gérard Larcher, Président, a cité les 21 questions posées cette année par les sénateurs sur les lois relevant de la commission.

Il a attiré l'attention des commissaires sur le message au Parlement de M. Jacques Chirac, du 2 juillet 2002 : « L'exigence de la responsabilité doit se traduire par le renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement. Dans le prolongement direct des principes consacrés par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, je souhaite que le Parlement se donne désormais réellement les moyens d'évaluer l'action publique. Ceux qui votent la loi doivent pouvoir s'assurer de sa bonne application par le Gouvernement et l'administration. La représentation nationale n'épuise pas sa mission au service de la volonté générale quand elle a énoncé le droit. »

Mais il a rappelé que constitutionnellement, le Parlement ne disposait d'aucune information systématique sur l'application des lois votées, et d'aucun pouvoir efficace pour accélérer la publication des décrets en attente.

Il a en outre regretté qu'à cette impuissance constitutionnelle du Parlement s'ajoutent les difficultés liées à l'imbroglio du suivi, concernant notamment l'opacité de la lecture du Journal officiel, dont les visas sont par trop elliptiques et, le plus souvent, omettent de citer la loi à laquelle s'applique le décret.

Il a en outre regretté que les services ministériels mettent parfois peu d'empressement à communiquer les informations sur le sort réservé aux décrets et aux rapports attendus.

Ainsi, le ministère de l'agriculture, malgré de pressantes sollicitations, n'a pas été en mesure de rendre compte de tous les textes en attente.

Un autre exemple concerne les deux rapports prévus par les articles 15 et 18 de la loi n° 96-588 du 1er juillet 1996, qui sont cette année officiellement enterrés, alors que leur dépôt avait été annoncé l'an dernier par le cabinet de M. Francis Mer comme différé « afin de permettre au nouveau gouvernement d'en apprécier le contenu », et imminent sous réserve d'une actualisation.

M. Gérard Larcher, président, a ensuite fait état de deux initiatives récentes issues de l'Assemblée nationale ayant pour objet la recherche d'une solution législative ou constitutionnelle pour améliorer l'information et l'implication du Parlement concernant l'application des lois :

- la proposition de loi constitutionnelle n° 241 de M. Paul Quiles et les membres du groupe socialiste, visant à inscrire dans le premier alinéa de l'article 34 de la Constitution le fait que « Le Parlement vote la loi. Il en contrôle l'application et en évalue les résultats dans les conditions prévues par une loi organique » ;

- la proposition de résolution n° 1023 de M. Jean-Luc Warsmann proposant de compléter l'article 86 du règlement de l'Assemblée nationale par un alinéa prévoyant que, dans les six mois suivant la publication d'une loi et, le cas échéant, de façon périodique, le rapporteur de la loi présente à la commission un rapport sur l'application de celle-ci.

M. Gérard Larcher, président, s'est félicité de la publication, le 30 septembre dernier, d'une circulaire de M. Jean-Pierre Raffarin relative à la qualité de la réglementation, et visant essentiellement à améliorer la lisibilité de la réglementation et la communication sur l'application des lois.

Elle prévoit notamment :

- l'adoption, par chaque ministère, d'une charte de la qualité de la réglementation ;

- la désignation de hauts fonctionnaires responsables de la qualité de la réglementation ;

- la mise en place d'une procédure (non systématique) pour les études d'impact ;

- l'élaboration d'un tableau prévisionnel des décrets en Conseil d'Etat pour les six mois à venir ;

- l'élaboration, pour chaque loi promulguée, d'un échéancier prévisionnel des décrets nécessaires, et transmission de cet échéancier au Parlement.

Cet échéancier, a-t-il précisé, doit être rédigé « dans les jours suivant la promulgation de la loi » ; et non, comme c'était le cas dans les circulaires du 1er juin 1990, du 2 janvier 1993 et du 30 janvier 1997, dès l'envoi du projet de loi au Conseil d'Etat.

C'est pourquoi, tout en saluant l'avancée incontestable que constitue cette circulaire et l'intérêt des dispositifs qu'elle met en place, M. Gérard Larcher, président, a cependant déploré qu'elle ne prévoie aucune incitation à raccourcir les délais d'application.

Après avoir estimé que ces initiatives parlementaires et gouvernementales amorçaient une prise de conscience, et qu'il appartenait également à la commission des affaires économiques de participer à cette réflexion, quitte à « inventer son rôle » dans un domaine où le Parlement n'est, a-t-il jugé, pas assez « présent », M. Gérard Larcher, président, a identifié deux pistes qui, sans excéder les compétences du Parlement ni les attributions de la commission, permettraient d'améliorer le travail de suivi réalisé par celle-ci, et s'est proposé de les inscrire à l'ordre du jour de la prochaine réunion de bureau de la commission.

La première proposition consiste à mieux structurer ses liens avec les ministères. En réponse à l'initiative de M. Jean-Pierre Raffarin de désigner, dans chaque ministère, un responsable de l'application des lois, la commission pourrait désigner en son sein un interlocuteur pour chaque loi, qui pourrait être le rapporteur de la loi, ou, lorsque celui-ci ne fait plus partie de la commission, le rapporteur budgétaire pour avis du secteur concerné.

Il pourrait notamment :

- être destinataire des échéanciers prévisionnels de parution des décrets établis par les ministères ;

- informer périodiquement la commission de l'évolution de l'application de la loi ;

- organiser, si nécessaire, une communication médiatique sur le sujet ;

- avoir mandat pour interroger le ministre sur l'application des lois, soit par voie de questions écrites ou orales, soit au cours des auditions en commission.

Dans cette même logique, M. Gérard Larcher, président, a proposé d'organiser une audition de M. Jean-François Copé sur ce sujet. Cette audition serait l'occasion de préciser aux parlementaires le processus de publication des décrets, de faire le point sur les décrets en attente, et de présenter à la commission les interlocuteurs ministériels sur l'application des lois.

Il a estimé que la commission affirmerait ainsi sa volonté d'être mieux associée à « l'aval des lois ».

La seconde proposition consiste à « mieux s'impliquer en amont ». Ainsi, afin de mieux affirmer l'implication du législateur dans le suivi des lois, M. Gérard Larcher, président, a enfin rappelé que les rapporteurs avaient la possibilité d'inscrire dans la loi un délai-limite pour la publication d'un décret- une façon pour le Parlement de demander l'application d'une procédure d'urgence sur une mesure réglementaire. L'obligation pour le Gouvernement « de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu'implique nécessairement l'application de la loi » (CE, 28/08/2000) est en effet sanctionnée par le Conseil d'Etat. Il a cependant constaté qu'une telle mention, même en cas de sanction par le Conseil d'Etat, n'était pas toujours suivie d'effets.

Un large débat s'est alors engagé.

M. Gérard César, après avoir approuvé les propositions de M. Gérard Larcher et regretté l'inertie réglementaire, a appelé de ses voeux une collaboration accrue avec l'Assemblée nationale en matière d'application des lois, et a jugé que, d'une manière générale, un colloque constituait le cadre de communication le plus adapté.

M. Jean-Paul Emorine s'est dit peiné du blocage rencontré dans la rédaction du décret concernant le réseau sanitaire bovin, et a regretté que des fonctionnaires ministériels se permettent dans certains cas de réinterpréter la loi.

M. Max Marest a lui aussi appelé de ses voeux une meilleure collaboration avec l'Assemblée nationale et a regretté que le Parlement soit tenu à l'écart de l'élaboration des décrets.

Après avoir rappelé la stricte frontière tracée par la Constitution entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire, M. Gérard Larcher, président, a jugé difficilement réalisable la proposition qui avait été évoquée par des précédents gouvernements d'annexer aux projets de loi les projets de décrets. Mais il a estimé que le Gouvernement pourrait sans doute communiquer au Parlement l'échéancier de publication des décrets ainsi que les principes de leur contenu.

Il s'est ensuite déclaré soucieux de recueillir tant au cours des présents débats qu'ultérieurement toute suggestion permettant de faire évoluer favorablement la situation afin d'être en mesure de les soumettre au bureau de la commission lors de sa prochaine réunion.

M. Jean-Pierre Vial a souhaité voir développer les simulations et expérimentations.

M. Daniel Raoul a partagé le souhait de voir les projets de décrets systématiquement communiqués au Parlement.

Intervenant dans le même sens, M. Jean-Paul Alduy a rappelé les difficultés qu'avait créées sur le terrain le décalage entre l'annonce des mesures prévues par la loi sur la solidarité et le renouvellement urbains et leur application effective, et a lui aussi appelé de ses voeux une meilleure information du Parlement sur les projets de décrets et leur échéancier de publication.

Il a d'autre part estimé qu'un toilettage des mesures non appliquées pourrait utilement être réalisé par le biais de propositions de loi.

M. François Gerbaud a rappelé à ses collègues que la revendication d'une meilleure association du Parlement au travail réglementaire était une demande de longue date, puisqu'elle avait déjà été formulée en 1967 par M. Taittinger, et qu'elle s'était toujours vu opposer un refus ; il a néanmoins estimé que les récentes innovations en matière d'information des assemblées concernant notamment l'évaluation des mesures législatives étaient l'occasion pour le Parlement d'amorcer une évolution dans le domaine de l'application des lois.

M. Alain Fouché a confirmé les incompréhensions occasionnées sur le terrain par l'application tardive de certaines dispositions de la loi sur la solidarité et le renouvellement urbains.

M. Jean Bizet a, quant à lui, suggéré que l'efficacité dans l'élaboration des décrets permettant l'application de la loi devienne, à l'avenir, un des éléments de la rétribution au mérite des fonctionnaires en charge de ce texte dans les ministères.

M. Max Marest a enfin suggéré qu'il pourrait être intéressant de connaître ce que pratiquent les autres pays en matière de suivi parlementaire de l'application des lois.

PJLF pour 2004 - Ville - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen durapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2004 de M. Pierre André sur les crédits consacrés à la ville.

M. Pierre André, rapporteur pour avis, a tout d'abord résumé l'idée-force qui a présidé à la conception du budget de la ville, le gouvernement souhaitant faire primer l'investissement sur le fonctionnement et favoriser les dépenses structurantes par rapport aux frais de fonctionnement, avant d'ajouter que l'ensemble des moyens financiers destinés à cette politique s'élevaient à 5,86 milliards d'euros pour 2004, en hausse de 10 %. Cet agrégat se répartit, a-t-il ajouté, en 4 masses :

- les crédits budgétaires, qui baissent de 2 % en volume et reviennent à 3,14 milliards d'euros ;

- les exonérations fiscales et sociales qui, avec 655 millions d'euros, croissent de 24 % et traduisent la seconde des orientations principales de la politique du gouvernement : miser sur le développement économique comme source de progrès social ;

- une masse composite, où l'on retrouve les contributions des fonds européens et des caisses d'allocations familiales qui demeurent stables à hauteur de 221 et 155 millions d'euros, tandis que la contribution de l'Union de l'économie sociale du logement et celle de la Caisse de garantie pour le logement social atteignent 580 millions d'euros ;

- et enfin, les contributions des collectivités territoriales, qui croissent de 2 %, en ligne avec l'inflation, atteignant 1,09 milliard d'euros.

Il a observé qu'au sein même des crédits budgétaires, on enregistre des diminutions systématiques des crédits de fonctionnement qui permettent toutefois de maintenir les effectifs de la délégation interministérielle à la ville (DIV) à hauteur de 104 emplois réels pour 110 autorisés.

M. Pierre André, rapporteur pour avis, a indiqué que l'on enregistrait des diminutions au titre des moyens de fonctionnement alloués au fonds interministériel pour la ville ou aux grands projets de ville, au bénéfice des crédits d'investissement afférents à ces programmes, lesquels croissent de 8 % pour le fonds interministériel, tandis qu'ils augmentent de 20 % au titre des opérations de renouvellement urbain.

Il a en outre signalé que certaines diminutions purement comptables figurent au fascicule « jaune » budgétaire, lesquelles sont gagées par une augmentation symétrique d'autres lignes d'un montant équivalent.

Evoquant les crédits en hausse, il a signalé :

- ceux destinés au financement des « adultes-relais », qui croissent de 12 % afin de faire face à la création de près de 3.600 de ces emplois, conformément aux engagements de M. Jean Louis Borloo ;

- ceux du ministère de l'équipement, au titre du programme national de rénovation urbaine (PNRU) ;

- ceux du ministère de l'écologie, consacrés à des opérations d'intérêt local au bénéfice de l'environnement, qui croissent fortement pour favoriser l'intégration urbaine et l'amélioration des paysages ;

- et enfin ceux de la jeunesse et de l'éducation nationale au titre de la rémunération des personnels affectés en zone d'éducation prioritaire.

S'intéressant aux prêts accordés par la Caisse des dépôts, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a souligné de nettes augmentations : + 43 % pour les enveloppes de prêts projets urbains et + 8 % pour les enveloppes de prêts renouvellement urbain.

Evoquant ensuite les résultats obtenus dans les zones franches de « première génération », il a rappelé qu'elles ont permis de créer 50.000 emplois dont 35.000 emplois nouveaux, soit plus du triple des 10.000 espérés en 1996, 85 % de ces emplois s'inscrivant dans le cadre de contrats à durée indéterminée et la clause d'embauche locale étant respectée à hauteur d'environ 30 %. Au total, a-t-il ajouté, le coût du dispositif par emploi maintenu, transféré ou créé s'établit aux alentours de 5.400 euros par an.

Rappelant les objectifs poursuivis par les auteurs de la loi de programmation pour la ville du 1er août 2003, il a indiqué que ce texte tendait à :

- la réduction des inégalités sociales et territoriales ;

- la rénovation durable de l'habitat et notamment de l'habitat social ;

- et enfin au développement des activités économiques dans les 85 zones franches urbaines.

Mentionnant les principales mesures instituées par la loi du 1er août 2003 précitée, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a souligné que celle-ci a considérablement renforcé le suivi de la mise en oeuvre de la politique de la ville, en créant un Observatoire national des zones urbaines sensibles, en renforçant les comités d'orientation et de surveillance dans les ZFU et surtout en prévoyant qu'un débat d'orientation aura lieu devant chacune des deux assemblées parlementaires chaque automne.

Il s'est proposé d'insister en séance publique, sur la nécessité de voir des méthodes simples et robustes d'évaluation de la politique de la ville rapidement définies, faisant mémoire de l'impréparation qui caractérisait l'action de la DIV en matière d'évaluation de la politique des zones franches urbaines, voici deux ans.

S'agissant de la rénovation durable de l'habitat et notamment de l'habitat social, il a estimé que l'examen du budget 2004 offrait à la commission des affaires économiques une occasion d'exprimer son soutien à l'objectif de constituer une offre nouvelle de 200.000 logements locatifs sociaux, de réhabiliter 200.000 de ces logements et d'en démolir 200.000 autres.

En ce qui concerne la création d'emplois, il a rappelé que la loi du 1er août 2003 précitée a créé 41 nouvelles ZFU qui bénéficieront d'exonérations de cotisations sociales et d'impôts très conséquentes, ce régime bénéficiant également aux associations qui auront également, dès lors qu'elles emploient des salariés qui résident en ZFU, droit à une exonération analogue, avant d'indiquer qu'il apporterait un soin particulier au suivi de la mise en oeuvre de ces dispositions et de leur interprétation par les Unions pour le recouvrement des cotisations de la sécurité sociale et d'allocations familiales.

Concluant son propos en évoquant les perspectives ouvertes pour l'utilisation des crédits contractualisés de la politique de la ville, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a rappelé que ceux-ci consistent en une enveloppe de 1,363 milliard d'euros au titre des contrats de plan Etat-région pour la seule année 2004, dans le cadre des 247 « contrats de ville » conclus pour la période 2000 2006. Il a ajouté que, selon les premières investigations qu'il a conduites, la mise en oeuvre des contrats de ville est loin d'être simple, et s'est proposé d'entamer à leur sujet une étude, dans la perspective de l'examen du projet de budget pour 2005.

Estimant que la continuité, la rigueur budgétaire, et l'ambition dans le secteur du logement tout comme en matière d'économie et d'emploi sont les maîtres mots du projet de loi de finances pour 2004, il a proposé à la commission d'émettre un avis favorable à son adoption.

Après que le président Gérard Larcher eut souscrit à l'idée d'entamer une évaluation des contrats de ville, M. Daniel Raoul s'est interrogé sur les modalités d'évaluation des dépenses fiscales et sur la diminution préoccupante des crédits du logement.

M. Pierre André, rapporteur pour avis, lui a répondu que les dépenses fiscales qui figurent dans le « jaune » étaient évaluées, cette année comme les précédentes, par les services du ministère des finances et que les crédits du logement étaient inscrits au titre du ministère de l'équipement et faisaient l'objet d'un avis spécifique de la commission des affaires économiques.

A Mme Marie-France Beaufils qui s'interrogeait sur le mode de calcul des variations évoquées par le rapporteur, sur la poursuite des grands projets de ville (GPV) et qui observait que les contrats de ville faisaient d'ores et déjà l'objet d'évaluations locales spécifiques, le rapporteur pour avis a répondu que les variations qu'il évoquait se fondaient sur les crédits inscrits en loi de finances, avant d'observer que comme le gouvernement l'avait souligné à l'occasion du déplacement à Valenciennes du Président de la République, les GPV continuaient sur leur lancée puis d'indiquer qu'il souhaitait surtout effectuer une évaluation « en ligne directe » avec les élus locaux concernés.

M. Jean-Paul Alduy s'étant interrogé sur l'inscription budgétaire des crédits de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), tout en souscrivant à l'analyse du rapporteur sur l'opportunité d'une évaluation des contrats de ville, M. Pierre André, rapporteur pour avis, lui a répondu qu'outre les crédits inscrits au titre du ministère de la ville, le « jaune » budgétaire faisait état de 580 millions d'euros destinés à abonder le budget de l'ANRU, lesquels proviennent de la contribution de l'Union d'économie sociale du logement et de la Caisse de garantie du logement locatif social, en vertu de la loi du 1er août 2003.

Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la ville inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

PJLF pour 2004 - Consommation et concurrence - examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Odette Terrade sur les crédits consacrésà la consommation et à la concurrence dans le projet de loi de finances pour 2004.

Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a rappelé, en préambule, l'importance de la consommation dans l'évolution de la croissance. Elle s'est félicitée, à ce titre, de la hausse mensuelle de 3,4 % de la consommation en septembre.

Elle a estimé que l'importance de la consommation pour l'économie nationale justifiait, plus que jamais, que celle-ci soit l'objet d'une politique ambitieuse de l'Etat. Elle a indiqué que celle-ci s'exprimait, d'une part, par le soutien aux associations de consommateurs et aux organismes qui y concouraient, tel l'Institut national de la consommation (INC) ; d'autre part, par l'action de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).

Elle a rappelé que l'agrégat budgétaire de la DGCCRF regroupait les crédits de fonctionnement et d'équipement de la DGCCRF et les crédits d'intervention de cette direction générale, qui comprenaient les subventions de fonctionnement à l'INC, à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFFSSA) et aux organismes de défense des consommateurs.

Elle a indiqué que ces crédits demeuraient peu lisibles et qu'il y avait donc beaucoup à attendre de la nouvelle présentation en missions et programmes, qui se mettrait progressivement en place dans les années à venir, conformément à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Abordant l'examen des crédits, elle a précisé que le budget de la concurrence et de la consommation pour 2004 s'élevait à 197,62 millions d'euros contre 196,18 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2003, soit une augmentation de 0,7 %.

Elle a fait à ce titre trois observations :

- en premier lieu, elle a signalé que l'exécution du budget pour 2003 devrait être proche, compte tenu des mesures de régulation, de 192,77 millions d'euros, au lieu des 196,62 initialement prévus. Elle a jugé que cet exemple illustrait les imperfections de la procédure budgétaire actuelle, puisque le budget réel de la DGCCRF pour 2003 serait inférieur de 2 % au budget voté ;

- en second lieu, le budget proposé pour 2004 constituait une reconduction imparfaite, si l'on tenait compte de l'inflation. En euros constants, le budget proposé de la consommation et de la concurrence était donc en diminution de plus de 1 % ;

- enfin, l'augmentation de 0,7 % en euros courants était largement due à un changement de la base considérée, en raison d'un transfert d'indemnités du chapitre 31-92 vers le chapitre 31-94. Sur 1,44 million d'euros d'augmentation du budget proposé, seuls 200 000 euros étaient destinés à couvrir l'évolution de l'inflation. Le budget de la consommation et de la concurrence serait donc en réalité en recul de près de 2 % en euros constants.

Le rapporteur pour avis en a conclu que cela entraînait des conséquences directes sur la politique de la consommation :

- la diminution de 230 000 euros du soutien aux associations de consommateurs. Mme Odette Terrade a rappelé l'importance de ces associations pour la protection des intérêts des consommateurs ;

- la stagnation, une fois de plus, du budget de l'INC, à 3,81 millions d'euros. Elle a insisté sur le fait que cette reconduction permanente, pour la septième année consécutive, constituait en réalité un désengagement progressif de l'Etat, puisque le budget de l'Institut était rogné lentement par l'inflation.

Le rapporteur pour avis a ensuite abordé le volet thématique de son rapport pour avis, consacré au contrôle de la restauration. Elle a estimé que cet exemple illustrait à la fois la proximité du terrain de la DGCCRF et l'impact direct et immédiat de son action pour la protection du consommateur. Elle a évoqué, à ce titre, la saisie très récente d'une très importante quantité de denrées alimentaires exotiques avariées à Paris, M. Gérard Larcher, président, précisant que cette opération avait été menée par le GIR (Groupe d'intervention régional) d'Ile-de-France.

Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a alors rappelé que la restauration méritait une attention particulière, alors qu'une baisse de la TVA sur cette activité à fort coefficient de main-d'oeuvre pourrait être annoncée lors du prochain Conseil des ministres européens de l'économie et des finances (Ecofin). Soulignant l'importance économique d'un secteur réalisant un chiffre d'affaires de 30 milliards d'euros, elle a indiqué que le contrôle de la restauration constituait une des tâches principales de la DGCCRF. Elle s'est félicitée d'avoir pu, dans le cadre du rapport, accompagner une mission de contrôle sur le terrain, ce qui était tout à fait instructif, et a précisé que les contrôles portaient essentiellement sur le respect des règles d'hygiène et sur l'information du consommateur.

Rappelant que, depuis 1993, à une logique de moyens, où la DGCCRF contrôlait le respect d'un certain nombre de points techniques, avait été substituée une logique de résultat, Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a indiqué que les inspecteurs s'intéressaient désormais plus précisément au résultat final pour le consommateur. Elle a souligné le fait que ces résultats reposaient sur l'autocontrôle permanent des restaurateurs.

Elle a indiqué qu'en 2002, les agents de la DGCCRF avaient procédé au contrôle de plus de 17.500 établissements, le contrôle de la sécurité alimentaire représentant l'essentiel des enquêtes (76 %) et concernant le respect des règles générales d'hygiène des personnels, locaux et matériels ; d'hygiène des denrées ; et de congélation, surgélation et décongélation et de température de conservation. Les autres aspects du contrôle portaient sur la loyauté de l'information du consommateur (exactitude des dénominations et des prix, remise d'une note détaillée en fin de repas).

Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a relevé que ces 17.500 contrôles avaient donné lieu à la transmission au parquet de 2.200 dossiers, ce qui représentait 12,5 % des dossiers, les principales infractions relevées concernant le non-respect des règles d'hygiène (date limite de consommation dépassée, procédure de congélation ou décongélation défectueuse, locaux mal entretenus) et des pratiques de publicité mensongère ou de tromperie.

Le rapporteur pour avis a indiqué avoir pu constater elle-même un cas de congélation irrégulière, un cas d'appellation trompeuse, ou des dates limites de consommation dépassées.

Elle a relevé que les taux d'anomalies, légèrement inférieurs à 20 %, étaient très semblables dans la restauration rapide et dans la restauration traditionnelle, mais qu'en revanche on constatait un taux nettement inférieur, de l'ordre de 6 %, dans le secteur de la restauration collective.

Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a souligné que les agents de la DGCCRF menaient une activité de contrôle tout à fait intense. Elle s'est félicitée que cet avis thématique permette d'appréhender à sa juste valeur la réalité administrative qui restait parfois quelque peu désincarnée dans les documents de présentation budgétaire.

Elle a rappelé qu'à Paris les 16.000 points de restauration étaient contrôlés par neuf inspecteurs, ceux-ci contrôlant plus de 1.500 établissements par an, avec des méthodes de travail souples et évolutives en fonction du terrain, en ciblant leurs interventions. Elle a souligné que le taux d'anomalies dans la restauration n'était pas un taux moyen puisque les inspecteurs contrôlaient en priorité les établissements dont ils pensaient qu'ils pourraient être en infraction.

Elle a indiqué que si l'on mesurait bien l'importance de l'action de la DGCCRF pour la protection des consommateurs, il ne fallait pas oublier le rôle de conseil des professionnels que jouaient ses agents en informant les restaurateurs sur les prescriptions à suivre et sur les améliorations à apporter afin de s'y conformer. Cela expliquait que la plupart des contrôles ne débouchaient que sur des observations, et non sur des sanctions.

M. Gérard Le Cam ayant souhaité savoir si les restaurants commerciaux se soumettaient à la norme HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Point), Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, lui a répondu que certains restaurants choisissaient de se soumettre à cette norme de contrôle de façon volontaire, mais que d'éventuels manquements à ses prescriptions n'étaient pas sanctionnés par les inspecteurs de la DGCCRF.

M. François Gerbaud s'étant interrogé sur l'impact éventuellement stimulant pour le système immunitaire d'une exposition des individus à des produits alimentaires d'une qualité imparfaite, M. Gérard Larcher, président, a estimé qu'une telle interaction pouvait, dans une certaine mesure, se vérifier.

Mme Marie-France Beaufils a déploré la stagnation du budget de la consommation et de la concurrence et ce d'autant plus que l'action des associations de consommateurs était particulièrement utile à la collectivité.

A titre personnel, Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a regretté la stabilité du budget de la consommation et de la concurrence, qui correspondait à une érosion en euros constants et déclaré être défavorable à l'adoption de ces crédits.

La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la consommation et à la concurrence dans le projet de loi de finances pour 2004, le groupe communiste républicain et citoyen votant contre et le groupe socialiste s'abstenant.

PJLF pour 2004 - Plan - Examen du rapport pour avis

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2004 de M. Jean-Paul Alduy sur les crédits consacrés au Plan.

M. Jean-Paul Alduy, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que les crédits inscrits au titre du Plan dans le projet de loi de finances pour 2004, étaient de 24,1 millions d'euros, soit une diminution de 5,03 % par rapport à 2003, pour financer, outre le Commissariat général du Plan, deux organismes associés à savoir le CERC et le CEPII et quatre organismes subventionnés qui sont le CREDOC, l'IRES, l'OFCE et le CEPREMAP.

Enfin, a-t-il précisé, le Commissariat général du Plan assure le secrétariat du Conseil national de l'évaluation, qui propose au Premier ministre et exécute un programme annuel d'évaluation : le projet de loi de finances confirme ce rôle, pourtant susceptible d'évoluer dès 2004.

Il a jugé que la diminution sensible des crédits inscrits pour 2004 représentait la contribution imposée au Plan pour le financement des priorités gouvernementales, tout en soulignant néanmoins que la budgétisation initiale des crédits restait cohérente avec l'exécution des gestions passées, compte tenu de la faiblesse de certains taux de consommation.

Au-delà de cet exercice de présentation des moyens budgétaires alloués au plan, M. Jean-Paul Alduy, rapporteur pour avis, a jugé essentiel de s'interroger sur le positionnement du Commissariat et ses objectifs, relevant que cet organisme était en pleine mutation et que les moyens alloués pour 2004 ne reflétaient que partiellement cette évolution, celle-ci étant inachevée.

En effet, a-t-il précisé, en 2003, plusieurs faits marquants témoignent des profondes modifications que connaît le Commissariat général du Plan et après en avoir présenté les grandes lignes, il convient de s'interroger sur le devenir de l'évaluation des politiques publiques pour lequel rien ne semble encore arrêté.

S'agissant des orientations définies en 2003, il a évoqué la lettre de mission du Premier ministre du 16 avril dernier, qui confie les fonctions de Commissaire général du Plan au philosophe Alain Etchegoyen, et définit le Commissariat comme un outil de prospective pour aider à définir le nouveau rôle de l'Etat-stratège, le périmètre de ce dernier se trouvant profondément modifié du fait des mesures nationales de décentralisation, de simplification et de privatisation, mais également du fait des évolutions du contexte européen et international.

Il a ensuite présenté les propositions de M. Alain Etchegoyen pour faire du Commissariat général du Plan « l'éclaireur de l'Etat », en confirmant le Plan comme lieu de prospective, qui a pour objet l'Etat, garant de l'intérêt général, et qui doit rester un lieu de dialogue entre les acteurs économiques, les acteurs sociaux, les experts scientifiques et les administrations, au service de la prospective de l'Etat stratège.

Pour répondre à cette mission, il a déclaré que le Commissariat devait redevenir une administration de mission, souple, réactive, indépendante, et qui doit étayer ses travaux par un haut niveau d'expertise venant d'horizons très variés.

D'ores et déjà, a-t-il précisé, l'organisation interne du Commissariat a été modifiée et resserrée autour de quatre services, au lieu de six, et le Cabinet du Commissaire a été supprimé. Parallèlement, il a indiqué qu'avait été lancée une trentaine de groupes de projets abordant des problématiques très variées et dont le mode de fonctionnement privilégiait la transversalité des équipes, leur réactivité, la coordination des travaux et un partage d'information. Il a fait valoir que les travaux de ces groupes seraient évalués à chaque échéance trimestrielle, par un comité d'évaluation désigné en septembre 2003 qui pourrait proposer au Commissaire général du Plan de réorienter les travaux, de les poursuivre, mais aussi de les arrêter en mettant fin à l'existence du groupe.

Enfin, il a annoncé qu'à l'horizon 2005, était envisagée la séparation d'avec trois des organismes subventionnés, à savoir l'OFCE, le CEPREMAP et le CREDOC.

M. Jean-Paul Alduy, rapporteur pour avis a déclaré approuver ces nouvelles orientations en matière de prospective tout en soulignant qu'il fallait, pour permettre au Commissariat de sortir de la crise identitaire qu'il traversait depuis une dizaine d'années, veiller très attentivement à ce que sa nouvelle configuration lui permette effectivement de « s'ancrer » dans le processus de préparation de la décision administrative.

Il a considéré enfin que plusieurs interrogations subsistaient, s'agissant d'une part du nouveau périmètre du Commissariat et d'un regroupement éventuel entre le Plan et l'activité prospective de la DATAR, leurs champs d'études respectifs se recouvrant parfois, et d'autre part des commanditaires institutionnels du Commissariat pour le choix des études.

Enfin, pour ancrer son action, et justifier sa nouvelle identité, il a préconisé que le Commissariat général du Plan mette en place une meilleure communication pour faire connaître le résultat de ses études, en particulier auprès des décideurs publics et privés.

M. Jean-Paul Alduy, rapporteur pour avis, s'est ensuite interrogé sur le devenir de l'évaluation des politiques publiques, en relevant qu'en dépit de l'inscription des crédits budgétaires correspondants dans le projet de loi de finances pour 2004, le Commissaire général du Plan avait clairement fait sienne la recommandation de la mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, de confier l'évaluation des politiques publiques à une instance indépendante, type autorité administrative indépendante.

Après avoir rappelé que le Commissariat général du Plan assurait le secrétariat du Conseil national de l'évaluation, en application du décret du 18 novembre 1998, et contribuait à ce titre à l'instruction, à la mise au point des projets d'évaluation, à la rédaction et à la publication des rapports, il a regretté que le CNE n'ait plus de président depuis février 2002, faisant valoir qu'aucun nouveau projet d'évaluation n'avait été instruit en 2002 et 2003 et que seules les évaluations décidées dans le troisième programme d'évaluation approuvé en août 2001 avaient été menées à leur terme.

Après avoir évoqué le rôle du Commissariat général du Plan chargé de mettre les moyens financiers nécessaires à la disposition des préfets de région pour l'évaluation des contrats de plan Etat-région, il a observé que, d'un strict point de vue budgétaire, le gel opéré en 2003 portait principalement sur les crédits du titre III affectés à l'évaluation des politiques publiques et des contrats de plan Etat-région, ce qui confirmait qu'aucune initiative nouvelle n'avait été prise en la matière.

Après avoir indiqué qu'à l'Assemblée nationale, lors de l'examen du budget du Plan, M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, avait proposé à la représentation nationale de faire le point, début 2004, sur l'évaluation des politiques publiques puisque le Commissariat au Plan n'assumerait plus cette mission, il a considéré qu'il était urgent de décider qui devait en être chargé, cette réflexion s'inscrivant dans le cadre plus large de la réforme de l'Etat. Il lui est apparu également essentiel que le Parlement soit associé à ce processus, compte tenu de son rôle renforcé en matière d'évaluation et de contrôle des politiques publiques, et a évoqué à ce sujet les recommandations émises par les sénateurs Joël Bourdin, Pierre André et Jean-Pierre Plancade, qui doivent rendre très prochainement, au nom de la délégation pour la planification, un rapport sur l'évaluation des politiques publiques nationales.

M. Jean-Paul Alduy, rapporteur pour avis, a estimé que la réflexion sur l'évaluation des politiques publiques devait également faire des propositions sur l'évaluation des contrats de plan Etat-région qui pourrait être conduite de manière moins systématique ainsi que sur l'évaluation des politiques publiques locales décentralisées. Celle-ci, a-t-il ajouté, serait conduite par les collectivités territoriales en charge de ces nouvelles compétences mais une synthèse nationale s'impose, pour veiller à la cohérence des politiques menées.

En conclusion, il a proposé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du Plan proposés pour 2004 en considérant qu'il s'agissait d'un budget de transition, la mutation du Commissariat étant en cours, et que, s'agissant de l'évaluation des politiques publiques, le choix de ses modalités devait se faire en 2004 en y associant le Parlement.

Répondant aux questions de MM. Jean-Pierre Vial, André Gerbaud et Gérard Bailly, sur l'évaluation des contrats de plan Etat-région et les rôles respectifs de la Délégation à l'aménagement du territoire (DATAR) et du Commissariat général du Plan s'agissant de la prospective, M. Jean-Paul Alduy, rapporteur pour avis, a plaidé pour, qu'en 2005, les mesures adoptées en matière d'organisation administrative permettent de contenir, voir de réduire, l'inflation des organismes et des comités dont les champs de compétence se recouvrent ou se contredisent. Il a souhaité que la DATAR soit confirmée dans son rôle d'intervention pour accompagner les mutations économiques, alors que son volet de réflexion et de prospective serait repris par le Commissariat général du Plan, et que l'évaluation tant des politiques publiques nationales que décentralisées serait confiée à une troisième entité unique ou organisée en réseau.

Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au Plan dans le projet de loi de finances pour 2004, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen s'abstenant.