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Travaux de la commission des affaires économiques



Mardi 19 octobre 2004

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

Hommage à la mémoire d'un sénateur décédé

En ouverture de la réunion, M. Jean-Paul Emorine, président, a tenu à rendre hommage à la mémoire d'Hilaire Flandre, sénateur des Ardennes et membre de la commission, décédé la veille. M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué qu'il représenterait la commission aux obsèques et a invité à un moment de recueillement.

Propriété intellectuelle - Protection des inventions biotechnologiques - Examen du rapport

Puis la commission a examiné le rapport de M. Jean Bizet sur le projet de loi n° 55 (2001-2002) relatif à la protection des inventions biotechnologiques.

Il s'est félicité du dépôt de ce projet de loi qui était très attendu plus de six ans après l'adoption de la directive 98/44 du 6 juillet 1998. En effet, il a indiqué que la transposition de cette directive constitue un impératif pour le secteur stratégique des biotechnologies. Il a ainsi rappelé que l'importance de ce secteur pour la compétitivité de la France et de l'Europe avait déjà été exposée dans le rapport intitulé « Quelles politiques des biotechnologies pour la France ? » qu'il avait rédigé l'an passé en collaboration avec son collègue M. Jean-Marc Pastor. Il a toutefois regretté que la question ne soit pas réglée plus globalement par l'ajout de dispositions transposant l'autre texte européen en souffrance de transposition, à savoir la directive 2001/18 relative à la dissémination des OGM dans l'environnement. Mais il a annoncé qu'il demanderait au gouvernement des assurances quant à la transposition prochaine de cette deuxième directive. Il a ensuite présenté les trois ordres de considérations justifiant la transposition de la directive 98/44 : les considérations économiques, les considérations juridiques et les considérations éthiques.

S'agissant des considérations économiques, il a fait état du retard européen qui s'est creusé au cours des quinze dernières années, puisque le nombre de brevets américains qui était à peu près équivalent à celui des brevets européens au début des années 90 lui est aujourd'hui trois fois supérieur. Il a largement imputé ce retard à l'absence d'un cadre de protection de la propriété intellectuelle généralisé en Europe, qui décourage les investisseurs, à laquelle la directive 98/44 se propose de remédier. Il a aussi insisté sur l'enjeu considérable que constituent les biotechnologies puisque le marché potentiel (hors agriculture) est évalué à plus de deux mille milliards d'euros et qu'aujourd'hui un médicament sur deux est développé à partir d'inventions biotechnologiques. Il a toutefois précisé que si la transposition de la directive permettait effectivement de sécuriser et d'encourager les inventions en Europe, elle serait d'autant plus efficace qu'elle serait prolongée par l'aboutissement rapide des négociations sur le brevet communautaire.

S'agissant des considérations juridiques, il a rappelé que la France était dans l'obligation formelle de transposer la directive depuis sa condamnation en manquement par la Cour de justice des communautés européennes le 1er juillet 2004, soit quasiment trois ans après la date limite de transposition fixée au 30 juillet 2001. Il a précisé que ce retard avait été lié aux hésitations des différentes familles politiques françaises quant à la brevetabilité de séquences géniques propres au corps humain. Toutefois, il a fait observer que ce débat était aujourd'hui largement apaisé par la meilleure prise en compte des garanties éthiques.

S'agissant de ces considérations éthiques, il a rappelé qu'elles étaient en effet triplement intégrées au dispositif proposé. D'une part, il a relevé que la directive elle-même prévoyait de très nombreuses exclusions du champ de la brevetabilité. D'autre part, il a indiqué que la loi de bioéthique dite « Mattei » du 6 août 2004 avait déjà transposé les dispositions les plus discutées (relatives au génome humain) en donnant de très fortes garanties éthiques. Enfin, il a souligné que la Commission européenne elle-même avait adapté le droit des brevets sur le vivant à tout problème nouveau susceptible d'advenir.

Il a ajouté que si toutes ces considérations rendaient la transposition consensuelle sur le fond, celle-ci l'était aussi sur la forme, puisque le projet de loi discuté était celui déposé par le gouvernement Jospin en novembre 2001. Il a précisé que ce texte présentait trois aspects : le premier (articles 1 à 7) étant la garantie du principe général de protection des inventions portant sur la matière biologique ; le deuxième (articles 8 et 9) étant la mise en place du système de licences obligatoires destiné à concilier la non-brevetabilité des races animales avec la brevetabilité des inventions des variétés végétales ; le troisième enfin (articles 10 et 11) portant sur le renforcement des licences obligatoires et des licences d'office, ces dernières dispositions n'étant pas strictement exigées par la directive.

Il a ensuite proposé à la commission d'adopter le texte du gouvernement moyennant des amendements poursuivant deux objectifs. Le premier objectif poursuivi, a-t-il indiqué, est d'asseoir la sécurité juridique du dispositif français grâce à une transposition fidèle (amendements aux articles 1er, 3, 4, 6, 8, et 10). A cette fin, il a proposé que des amendements essentiellement rédactionnels rapprochent la loi française des termes précis du texte communautaire dans la plus étroite convergence avec la loi Mattei afin de prévenir les risques d'insécurité juridique et de contentieux que créerait toute ambiguïté.

Il a ensuite exposé le deuxième objectif des amendements, à savoir assurer la survie des entreprises semencières européennes par une coexistence harmonieuse et équilibrée entre le droit des brevets et celui des obtentions végétales. A cette fin, il a proposé d'amender l'article 7 de façon à y introduire l'exception au profit du sélectionneur de variété végétale, conformément aux stipulations de la convention internationale pour la protection des obtentions végétales. Il a tenu à préciser que l'enjeu de ce dernier amendement était bien de protéger les petites et moyennes entreprises de la filière semencière européenne face à l'utilisation potentiellement déstabilisante du droit des brevets par certaines multinationales.

Après cette présentation générale du rapport, M. Daniel Raoul a souscrit à l'objectif de transposition de la directive en rappelant qu'il s'agissait non seulement d'une obligation juridique, mais aussi d'un impératif dans la compétition économique mondiale dans laquelle l'Europe risque d'être définitivement distancée par les Etats-Unis et l'Asie. Il a toutefois tenu à souligner que cette transposition était nécessaire mais non suffisante car la recherche en biotechnologies avait aussi besoin de moyens financiers. Il a aussi rappelé que l'enjeu des biotechnologies était non seulement agricole mais aussi et surtout médical.

En réponse à ces remarques et après avoir souligné l'unanimité avec laquelle les groupes politiques avaient accueilli le rapport qu'il avait rédigé avec M. Jean-Marc Pastor, M. Jean Bizet a fait remarquer que le moratoire sur les OGM, décidé il y a cinq ans, avait largement pénalisé le développement des biotechnologies. Il a ensuite procédé à la présentation de chacun des amendements soumis à l'examen de la commission.

A l'article 1er, la commission a adopté un amendement de coordination avec la loi bioéthique et un amendement assurant une meilleure fidélité à la directive.

A l'article 2, la commission a adopté un amendement de suppression par coordination avec la loi Mattei.

A l'article 3, la commission a adopté dans l'ordre : un amendement visant à une meilleure coordination avec la loi Mattei, après une intervention de M. Daniel Raoul, un amendement assurant une plus grande conformité à la directive puis un amendement rédactionnel.

A l'article 4, la commission a adopté un amendement alignant le texte national sur le texte communautaire.

A l'article 5, la commission a adopté un amendement de coordination avec la loi bioéthique.

A l'article 6, la commission a adopté un amendement de suppression permettant d'éviter les redites avec la loi Mattei, un amendement visant à assurer une meilleure conformité du texte national à la directive et, après une observation de M. Daniel Raoul, un amendement visant à préciser le contenu de la demande de brevet. Enfin, la commission a adopté un amendement de suppression de l'expression « et procure son résultat technique » qui constitue un ajout par rapport à la directive et sur lequel des explications seront demandées au ministre en séance publique.

A l'article 7, après un échange de vues entre M. Jean Bizet, rapporteur, et M. Daniel Raoul, la commission a adopté l'amendement le plus substantiel puisqu'il vise à introduire l'exception du sélectionneur qui ne figurait ni dans le projet de loi ni explicitement dans la directive, mais qui est nécessaire à la bonne articulation entre le système des brevets et celui des obtentions végétales.

A l'article 8, la commission a adopté deux amendements visant à assurer une bonne conformité avec la directive ainsi qu'un amendement rédactionnel.

A l'article 9, la commission a adopté deux amendements rédactionnels et un amendement rapprochant le texte national de la directive.

A l'article 10, la commission a adopté un amendement rapprochant de la directive la rédaction issue de la loi Mattei.

A l'article 11, la commission a adopté un amendement visant également à rendre une formulation de la loi Mattei plus conforme aux engagements pris dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce.

Ensuite, M. Gérard Le Cam a fait observer qu'il considérait que le débat sur la brevetabilité du vivant était directement relié à la compétition mondiale que se livrent les grands groupes agro-alimentaires. Il a fait part de l'abstention du groupe CRC compte tenu du besoin d'éclaircissements sur les amendements proposés à l'article 6 et à l'article 7 (relatif à l'exception du sélectionneur). De façon similaire, M. Daniel Raoul a exprimé l'abstention du groupe socialiste, notamment dans l'attente des éléments que le ministre pourrait clarifier en séance publique. Il a toutefois rappelé son adhésion de principe à la nécessité de la transposition de la directive 98/44.

Compte tenu de cette abstention des groupes socialiste et communiste républicain et citoyen, sur le texte ainsi que sur les amendements présentés, et du vote favorable des groupes Union pour un mouvement populaire, de l'Union centriste et du Rassemblement démocratique et social européen, la commission a adopté le projet de loi ainsi amendé.

Transport aérien - Nomination d'un rapporteur

La commission a ensuite désigné M. Jean-François Le Grand comme rapporteur sur le projet de loi n° 452 (2003-2004) relatif aux aéroports.

Organismes extraparlementaires - Désignation de candidats

Puis la commission a décidé de proposer à la nomination du Sénat :

- pour siéger au sein du Conseil supérieur de la coopération, la candidature de M. André Ferrand, comme membre titulaire ;

- pour siéger au sein de la Commission supérieure du Crédit maritime mutuel, la candidature de M. Charles Revet, comme membre titulaire ;

- pour siéger au sein de la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications, la candidature de MM. Gérard Delfau, Pierre Hérisson, Bruno Sido et Pierre-Yvon Trémel, comme membres titulaires ;

- pour siéger au sein du Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire, la candidature de M. Jean Pépin, comme membre titulaire ;

- pour siéger au sein du Comité national de l'initiative française pour les récifs coralliens (IFRECOR), la candidature de M. Daniel Raoul, comme membre titulaire ;

- pour siéger au sein du Conseil consultatif de l'Internet, la candidature de M. Bruno Sido, comme membre titulaire ;

- pour siéger au sein de la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages, la candidature de M. François Fortassin, comme membre titulaire ;

- pour siéger au sein du Conseil national des transports, la candidature de M. Marcel Deneux, comme membre titulaire et de M. Daniel Reiner, comme membre suppléant ;

- pour siéger au sein du Conseil national du tourisme, la candidature de M. Daniel Soulage, comme membre titulaire ;

- pour siéger au sein de la Commission consultative pour la production de carburants de substitution, la candidature de M. Charles Revet, comme membre titulaire ;

- pour siéger au sein du Conseil national de la montagne, la candidature de M. Jean-Pierre Vial, comme membre titulaire.

Application des lois - Désignation de sénateurs chargés du suivi de l'application des lois

Enfin, la commission a établi la liste des sénateurs responsables du suivi de l'application des lois relevant de sa compétence, en attente de textes d'application, la responsabilité d'un texte étant confiée au sénateur l'ayant rapporté au nom de la commission ou, à défaut, au rapporteur pour avis du secteur concerné. Cette liste s'établit comme suit :

- Loi n° 2004-803 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières : M. Ladislas Poniatowski (rapporteur)

- Loi n° 2004-734 modifiant la loi n° 2003-322 du 9 avril 2003 relative aux entreprises de transport aérien et notamment à la société Air France : M. Jean-François le Grand (rapporteur)

- Loi n° 2004-699 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle : MM. Pierre Hérisson et Bruno Sido (rapporteurs)

- Loi n° 2004-575 pour la confiance dans l'économie numérique : MM. Pierre Hérisson et Bruno Sido (rapporteurs)

- Loi n° 2004-338 portant transposition de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau : M. Bruno Sido (rapporteur)

- Loi n° 2004-172 portant création des communautés aéroportuaires : M. Jean-François le Grand (rapporteur)

- Loi n° 2004-105 portant création de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs et diverses dispositions relatives aux mines : M. Philippe Leroy (rapporteur)

- Loi n° 2003-1365 relative aux obligations de service public des télécommunications et à France Télécom : M. Pierre Hérisson (rapporteur pour avis sur les technologies de l'information et la poste)

- Loi n° 2003-721 pour l'initiative économique : M. Francis Grignon (président de la commission spéciale, aucun des rapporteurs n'appartenant à la commission)

- Loi n° 2003-710 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine : M. Pierre André (rapporteur)

- Loi n° 2003-699 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages : M. Jean Bizet (rapporteur pour avis sur l'environnement)

- Loi n° 2003-590 urbanisme et habitat : M. Dominique Braye (rapporteur)

- Loi n° 2003-347 relative à la protection de l'environnement en Antarctique : M. Christian Gaudin (rapporteur)

- Loi n° 2003-8 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie : M. Ladislas Poniatowski (rapporteur)

- Loi n° 2002-3 relative à la sécurité des infrastructures et systèmes de transport, aux enquêtes techniques après événement de mer, accident ou incident de transport terrestre ou aérien et au stockage souterrain de gaz naturel, d'hydrocarbures et de produits chimiques : M. Jean-François Le Grand (rapporteur)

- Loi n° 2001-602 d'orientation sur la forêt : M. Gérard Delfau (rapporteur pour avis sur le développement rural)

- Loi n° 2001-43 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports : M. Jean-François le Grand (rapporteur)

- Loi n° 2001-6 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire en matière de santé des animaux et de qualité sanitaire des denrées d'origine animale et modifiant le code rural : M. Jean-Paul Emorine (rapporteur)

- Loi n° 2000-1208 relative à la solidarité et au renouvellement urbains : M. Pierre André (rapporteur)

- Loi n° 2000-698 relative à la chasse : M. Ladislas Poniatowski (rapporteur de la loi chasse de 2003)

- Loi n° 2000-108 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité : M. Henri Revol (rapporteur)

- Loi n° 99-588 portant création de l'autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires : M. Jean-François Le Grand (rapporteur)

- Loi n° 99-574 d'orientation agricole : M. Gérard César (rapporteur pour avis sur l'agriculture)

- Loi n° 99-471 tendant à protéger les acquéreurs et propriétaires d'immeubles contre les termites et autres insectes xylophages : M. Gérard César (rapporteur)

- Loi n° 99-5 relative aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux : M. Dominique Braye (rapporteur)

- Loi n° 98-467 relative à l'application de la convention du 13 janvier 1993 sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques et sur leur destruction : M. Francis Grignon (rapporteur)

- Loi n° 97-1051 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines : M. Alain Gérard (rapporteur pour avis sur la pêche)

- Loi n° 96-1236 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie : MM. Jean Bizet et Roland Courtaud (rapporteurs pour avis sur l'environnement et sur l'énergie)

- Loi n° 96-151 relative aux transports : M. Jean-François Le Grand (rapporteur)

- Loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire : M. Jean Pépin (rapporteur pour avis sur l'aménagement du territoire)

- Loi n° 95-101 relative au renforcement de la protection de l'environnement : M. Jean-François Le Grand (rapporteur)

- Loi n° 95-95 de modernisation de l'agriculture : M. Gérard César (rapporteur pour avis sur l'agriculture)

- Loi n° 94-114 portant diverses dispositions concernant l'agriculture : M. Gérard César (rapporteur pour avis sur l'agriculture)

- Loi n° 92-650 modifiant le chapitre III du titre II du livre V du code de la santé publique relatif à la pharmacie vétérinaire : M. Gérard César (rapporteur pour avis sur l'agriculture)

- Loi n° 91-639 relative à la lutte contre la fièvre aphteuse et portant modification du code rural et du code pénal : M. Gérard César (rapporteur pour avis sur l'agriculture)

- Loi n° 89-412 modifiant et complétant certaines dispositions du livre deuxième du code rural ainsi que certains articles du code de la santé publique : M. Gérard César (rapporteur pour avis sur l'agriculture)

- Loi n° 88-1202 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social : M. Gérard César (rapporteur pour avis sur l'agriculture)

- Loi n° 86-1321 relative à l'organisation économique en agriculture : M. Gérard César (rapporteur pour avis sur l'agriculture)

Commerce extérieur - Audition de M. François Loos, ministre délégué au commerce extérieur

Puis la commission a procédé à l'audition de M. François Loos, ministre délégué au commerce extérieur.

M. François Loos, ministre délégué au commerce extérieur, a tout d'abord annoncé que, malgré la forte augmentation du prix du pétrole, le commerce international devrait progresser de 7,4 % en 2005. Il a estimé que les entreprises françaises devraient profiter de cette croissance à l'étranger grâce aux progrès importants qu'elles ont enregistrés en termes de productivité.

Il a rappelé que le commerce extérieur français était réalisé par les grands groupes français pour environ un tiers, par les filiales françaises des grands groupes étrangers pour un autre tiers, et par les PME pour le dernier tiers. S'agissant de ces dernières, il en a évalué le nombre à 100.000, la moitié étant des exportateurs confirmés, l'autre moitié des exportateurs occasionnels. Il a confirmé la volonté du Gouvernement de souhaiter renforcer la vocation exportatrice de ces entreprises, mais aussi d'en susciter de nouvelles, différentes enquêtes laissant penser qu'environ 50.000 PME seraient susceptibles de pouvoir s'intéresser demain à l'exportation, ce qui représenterait une source d'emplois significative, 1 milliard d'euros d'exportations supplémentaires créant 15.000 nouveaux emplois en France.

Après ce propos liminaire, M. François Loos, ministre délégué au commerce extérieur, a présenté d'abord l'état de réalisation des réformes annoncées l'an dernier, puis les nouvelles mesures envisagées et enfin le budget 2005.

S'agissant des réformes annoncées l'année dernière, il a fait part de leur mise en oeuvre :

- concernant Ubifrance, l'agence pour le développement international des entreprises, il a annoncé que l'implantation marseillaise de cette agence était désormais en place, que la fusion avec le Centre français du commerce extérieur (CFCE) était achevée, le plan social terminé et l'orientation fortement commerciale donnée ;

- s'agissant de l'objectif consistant à doubler le nombre de salons et colloques professionnels à l'étranger, il a déclaré qu'il serait atteint, précisant que 333 salons et colloques avaient été réalisés en 2004 et qu'environ 400 le seraient en 2005, ce qui représentait un doublement par rapport à 2003 et un triplement par rapport à 2002 ;

- enfin, concernant la volonté de faire travailler ensemble tous les partenaires publics et privés, il a fait état d'une mobilisation réussie de tous ces acteurs pour accroître les manifestations françaises à l'étranger. Il a notamment fait valoir le succès du lancement d'un partenariat expérimental dans quatre régions, avec les Banques populaires, et 16.000 responsables clientèle de ce réseau bancaire, pour proposer aux entreprises le volontariat international en entreprises et les missions de prospection à l'étranger organisées par le réseau économique dans nos ambassades.

M. François Loos, ministre délégué au commerce extérieur, a ensuite exposé ses projets pour les années à venir, répondant essentiellement à son objectif : encourager les PME à se tourner vers l'exportation en recrutant à cette fin. Pour ce faire, il a proposé deux mesures :

- le crédit d'impôt-export, dont les PME pourraient bénéficier dès 2005, à hauteur de 15.000 euros, pour les prospections commerciales réalisées en dehors de l'espace économique européen, à la condition de recruter, même pour une durée limitée, un salarié pour la fonction export ;

- le contrat-export, qui vise un objectif proche, puisque l'objet de ce contrat de travail est d'inciter les entreprises à recruter des cadres à l'exportation pour des durées limitées inconnues à l'avance ; il a précisé que cette mesure devrait être inscrite dans la loi sur les entreprises.

Restant dans le registre de l'emploi, M. François Loos, ministre délégué au commerce extérieur, s'est félicité du « décollage » du volontariat international en entreprises (VIE) qu'il avait assoupli l'an dernier, précisant que le nombre de VIE augmenterait de 18 % en 2004 par rapport à 2003.

Il a enfin signalé plusieurs mesures de simplification fiscale et administrative : simplification de perception de la TVA à l'importation, suppression du cautionnement et de la redevance liés à la perception de cette TVA, assouplissement des formalités administratives auprès des Caisses primaires d'assurance maladie lors des déclarations des séjours professionnels des salariés à l'étranger.

Enfin, M. François Loos, ministre délégué au commerce extérieur, a présenté le budget 2005, assurant qu'il lui donnait les moyens de réaliser sa politique. Il a fait observer que, depuis 20 ans, jamais autant n'avait été fait pour l'exportation. Il a également relevé qu'un accroissement des exportations passait surtout par une meilleure information et un meilleur accompagnement des entreprises. Puis il a exposé les trois grandes enveloppes du budget 2005 :

- 167,26 millions d'euros consacrés aux moyens de fonctionnement du réseau, dont il prévoit le redéploiement vers les 25 pays cibles prioritaires identifiés en janvier 2003 ;

- 50,38 millions d'euros représentant les crédits de l'Etat aux organismes de soutien au commerce extérieur et permettant la mise en oeuvre de la réforme d'Ubifrance (y compris le financement du plan social et la réalisation de locaux adaptés), une forte progression des crédits de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), dotée de 10 millions d'euros pour développer les actions de communication à l'étranger afin de promouvoir l'attractivité de notre territoire ;

- 205,8 millions d'euros concernant le soutien aux entreprises et les procédures financières, que M. François Loos, ministre délégué au commerce extérieur, a annoncé vouloir simplifier, adapter aux besoins des PME et, si possible, rendre meilleures que celles proposées à l'étranger. S'agissant de la COFACE, groupe privé gérant pour le compte de l'Etat l'assurance crédit qui dégage un excédent depuis plusieurs années (1,4 milliard d'euros prévus pour 2004), il a précisé que l'encours porté par l'Etat était de 54,1 milliards d'euros et que 4,1 milliards d'euros de nouveaux engagements avaient été pris ces derniers mois. Il a également annoncé la simplification et l'amélioration des procédures d'instruction des dossiers, des plafonds par pays et du régime des cautions. Concernant le budget de l'assurance prospection, il a fait part de sa reconduction afin d'accompagner l'effort mené pour développer les salons professionnels à l'étranger.

En conclusion, M. François Loos, ministre délégué au commerce extérieur, a fait valoir la forte mobilisation du Gouvernement pour l'emploi et pour l'incitation des entreprises à se tourner vers les marchés étrangers, à l'heure où les délocalisations inquiètent les Français. Il a confirmé la grande ambition de ce budget du commerce extérieur, qui propose des mesures inédites laissant augurer des recrutements nouveaux et de nouvelles commandes à l'étranger favorisant le développement durable de l'emploi en France.

M. André Lejeune s'est inquiété des déficits récemment enregistrés par la balance du commerce extérieur. Il a également souhaité connaître si le budget 2005 était en augmentation par rapport à celui de 2004.

M. Michel Bécot a renouvelé la proposition qu'il avait faite l'an passé d'adjoindre des chefs d'entreprises aux déplacements à l'étranger des groupes d'amitié, jugeant qu'il serait dommage de ne pas faire profiter les PME françaises des contacts que les sénateurs en mission seraient susceptibles de leur permettre d'établir à l'étranger.

M. Francis Grignon, évoquant le cas de la sucrerie alsacienne qu'abrite son canton, s'est inquiété de l'avenir de cette activité, notamment suite aux accords internationaux intervenus en matière agricole.

En réponse, M. François Loos, ministre délégué au commerce extérieur, a d'abord noté que le mois d'août, même corrigé des variations saisonnières, présentait toujours un profil singulier. Il a jugé que le mauvais résultat enregistré par la balance commerciale ce mois là avait une explication conjoncturelle et qu'il représentait en fait une bonne nouvelle puisqu'il était le signe d'une accélération de la croissance et donc des importations. Il a rappelé qu'à l'époque du franc, l'observation attentive de la balance des paiements, laquelle inclut la balance commerciale, se justifiait dans la mesure où elle influait sur le niveau du franc. Encore aujourd'hui, il a noté que l'excédent commercial demeurait important dans des pays préoccupés par le niveau de leur devise, comme le Brésil ou l'Argentine. Du fait de la création de l'euro, il a jugé que l'essentiel se trouvait maintenant dans le caractère positif de la balance des paiements de la zone euro dans son ensemble, caractère d'ailleurs largement imputable au considérable excédent commercial de l'Allemagne.

S'agissant du budget, il a expliqué que la réduction sur les crédits de paiement des prêts aux Etats étrangers n'était qu'une réduction optique, dans la mesure où elle masquait l'importance du stock de crédits encore utilisables. Il a jugé qu'elle était seulement la marque de la réforme du dispositif en question et qu'elle ne posait donc pas de souci.

Concernant la proposition de M. Michel Bécot, il a confirmé le besoin des entreprises françaises d'être introduites, surtout dans certains pays, même s'il a relevé la difficulté que représenterait, pour un groupe d'amitié, le fait d'assumer un travail qui ne soit pas sous sa propre responsabilité. Il a toutefois assuré, sans méconnaître la séparation des pouvoirs exécutif et législatif, que le Gouvernement se tenait prêt à indiquer quelles entreprises pourraient être intéressées par ce type de démarche.

Revenant au cas du sucre, il a rappelé que l'accord-cadre signé à Genève le 31 juillet dernier portait sur l'ensemble des questions agricoles et que l'Union européenne l'avait approuvé dans la mesure où les Etats-Unis s'étaient engagés à baisser leurs subventions agricoles, ce qui représentait un effort parallèle à l'effort de découplage consenti par l'Union européenne l'an dernier. Il a ensuite fait observer que les modalités de l'accord devraient être négociées en 2005 à Hong-Kong pour permettre un accord final à la conférence ministérielle suivante.

Apportant des précisions sur le dossier du sucre, il a rappelé que le Brésil, l'Australie et la Thaïlande avaient gagné en première instance sur ce dossier auprès de l'organe de règlement des différends (ORD) de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et que l'Union européenne avait fait appel. La perspective de la décision définitive -mais aussi la suppression à venir des droits de douane applicables aux importations de sucre des PMA (régime spécial du système de préférences généralisées (SPG) « tout sauf les armes »)- rendra une modification du régime sucre de l'Union européenne nécessaire. Il a estimé qu'il fallait tenir compte de la compétitivité comparée des différents producteurs au sein même de l'Union européenne. De ce point de vue, il a assuré que la très grande compétitivité des producteurs français devrait permettre à la France de supporter cette évolution si la réforme du régime sucre européen était raisonnable. Il a jugé que les facilités consenties par l'Union européenne aux pays Afrique, Caraïbes, Pacifique (ACP) seraient les plus vulnérables devant l'ORD. Il lui est apparu que la difficulté serait sans doute plus grande pour les pays ACP, obligés de réexporter au cours mondial et non plus au cours européen, et qu'une solution était en train d'être cherchée.

M. Christian Gaudin a dit partager la conviction du ministre que le commerce international était le moteur de la croissance, notamment à l'issue des travaux effectués par le groupe de travail sur les délocalisations qu'il a présidé. Il a également évoqué le rapport du ministère du commerce extérieur, publié cet été, comportant une analyse comparative des performances françaises et allemandes à l'exportation et mettant au jour le positionnement de l'Allemagne sur les zones à forte croissance. Il a souhaité savoir quelle était la stratégie française par rapport à celle de l'Allemagne dans ce domaine, et si une stratégie était envisageable à l'échelle européenne.

En complément, M. François Fortassin, se démarquant d'une vision optimiste mettant l'accent sur l'accroissement du commerce extérieur, a fait part de son pessimisme au regard de la faible présence française dans le domaine de la grande distribution dans les pays émergents, alors que l'Allemagne, l'Espagne et l'Italie y jouent un rôle de premier plan. Soulignant qu'il lui semblait que la France affichait de très bonnes performances à l'export pour les technologies de pointe et les produits de prestige, il a regretté qu'elle soit en retrait pour les produits de consommation de masse, ainsi que dans le secteur bancaire.

M. Jean Bizet, revenant sur l'accord-cadre signé à Genève cet été, a souhaité savoir si la préférence communautaire serait vraiment assurée grâce à la possibilité de lister les produits sensibles. Par ailleurs, il s'est enquis de l'état des négociations entre l'Union européenne et le Mercosur, estimant que ces négociations pouvaient induire une onde de choc plus déstabilisante pour notre agriculture.

M. François Loos, ministre délégué au commerce extérieur, s'appuyant sur les données relatives au secteur de l'automobile, a insisté sur le fait que les délocalisations de production vers les nouveaux Etats membres de l'Union européenne suscitaient parallèlement de nouvelles productions de pièces détachées dans notre pays. Il a établi un parallèle avec la situation consécutive à l'entrée de l'Espagne dans le marché commun il y a vingt ans et relevé que les flux commerciaux avec ce pays avaient décuplé et que la France affichait aujourd'hui un excédent commercial avec l'Espagne. Il a considéré que la hausse du niveau de vie des pays « en retard » provoquait un accroissement des échanges des pays les plus riches et le maintien d'une balance commerciale positive pour ces pays riches. Il a convenu toutefois qu'une entreprise délocalisée était incapable de donner de l'espoir à son personnel. Mais il a insisté sur le caractère globalement très bénéficiaire pour tous de ce mécanisme et sur le fait que l'émergence des pays émergents avait été souhaitée et représentait une bonne nouvelle.

Il a jugé que les délocalisations représentaient une vraie crainte lorsque le travail d'une entreprise pouvait intégralement être assimilé à de la main-d'oeuvre. Dans un tel cas, a-t-il noté, l'entreprise qui ne fait qu'une étape dans la filière en ne vendant que de la main-d'oeuvre est beaucoup plus menacée qu'une entreprise qui produit et vend jusqu'au consommateur final et s'appuie sur une marque et un circuit de distribution, dans la mesure où celle-ci dispose d'une plus grande marge de manoeuvre dans ses prix de vente.

Globalement, il a rappelé qu'un marché comme la Chine était bénéficiaire pour la France puisque notre pays importait de Chine des produits qu'il ne fabrique pas. Il a annoncé l'organisation d'une semaine de la technologie à Shanghai, grâce à laquelle pourront se rencontrer 300 PME françaises et 300 PME chinoises. Convenant que les Allemands avaient fait mieux et plus tôt ce travail d'implantation en Chine, il a constaté le fait qu'aujourd'hui, les produits français, notamment les voitures, étaient moins présents en Chine et que la France ne disposait pas de l'atout allemand que représentaient les machines-outils. Il a toutefois considéré qu'il n'était pas question d'excuser la France, premier exportateur d'agro-alimentaire, qui était peu exportatrice dans ce domaine vers la Chine. En revanche, il a démenti le sentiment exprimé par M. François Fortassin au sujet de la banque française affirmant que celle-ci était très internationale (beaucoup plus que la banque allemande), qu'elle était installée dans les dix Etats membres de l'Union européenne et qu'elle souhaitait pouvoir accéder à la Chine dès que possible. Il a conclu sur la réelle nécessité de pousser les PME sur ces marchés et de faire en sorte que nos grands secteurs traditionnels en profitent plus.

Concernant les négociations à l'OMC, M. François Loos, ministre délégué au commerce extérieur, a confirmé que la préférence communautaire était préservée, puisque le principe était acquis de pouvoir établir une liste de produits sensibles dans l'accès au marché. Il a toutefois fait observer que restait à négocier la proportion de ces produits sensibles par rapport à l'ensemble des produits agricoles.

S'agissant du Mercosur, il a évoqué la réunion prévue le lendemain à Lisbonne mais a fait part de son scepticisme sur la possibilité que cette réunion permette la conclusion d'un accord, dans la mesure où l'Union européenne jugeait que les offres du Mercosur n'étaient pas substantielles. Revenant sur la question du sucre, il a rappelé que la France avait annoncé cet été un plan pour le développement des biocarburants et que la consommation d'éthanol allait s'accroître dans l'Union européenne du fait de la directive communautaire adoptée. Il en a conclu qu'il serait nécessaire de pouvoir produire de l'éthanol aussi en Europe. De ce point de vue, les propositions brésiliennes visant à combler nos besoins en éthanol étaient inacceptables : elles représentaient une proportion tellement élevée de ces besoins qu'elles décourageraient les investissements dans ce domaine.

M. Marcel Deneux a confirmé la nécessité d'assurer le développement industriel de l'éthanol, soulignant les nombreux co-produits associés à l'éthanol ou au diester. Il a déploré les difficultés rencontrées sur ce point avec l'industrie pétrolière.

M. François Loos, ministre délégué au commerce extérieur, a confirmé la nécessité de développer cette industrie en France, relevant le volontarisme du Brésil, en la matière puisque les réservoirs des voitures brésiliennes doivent contenir 25 % d'éthanol.

M. Jean-Paul Emorine, président, a remercié le ministre pour son intervention et souligné qu'elle confirmait le caractère opportun du voyage de la commission prévu en Chine l'année prochaine.

Mercredi 20 octobre 2004

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

Transport aérien - Audition de M. Pierre Graff, président d'Aéroports de Paris

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Pierre Graff, président d'Aéroports de Paris.

M. Pierre Graff a indiqué en préambule que le Gouvernement lui avait confié le 16 octobre 2003 la mission de préparer la transformation de l'établissement public Aéroports de Paris (ADP) en société anonyme. Il a rappelé qu'ADP constituait, depuis sa création en 1945, un établissement public spécifique qui n'était ni un établissement public administratif, ni un établissement public industriel et commercial. Trois raisons conduisaient à vouloir changer le statut d'ADP. En premier lieu, le principe de spécialité, qui était le corollaire nécessaire de l'existence d'un établissement public, limitait grandement les possibilités de développement et de diversification de l'activité d'ADP, en particulier à l'international. En second lieu, ADP était aujourd'hui très endetté, puisque son ratio dette nette sur fonds propres était de 150 %, à comparer avec une moyenne de 35 % pour les autres grands aéroports européens. Il a souligné que l'important programme d'investissements, qui devait courir sur les années à venir, à hauteur de 700 millions d'euros par an, ne permettait pas d'envisager de désendettement rapide d'ADP. Au contraire, la masse de ces investissements incontournables conduirait la dette à passer de 2,2 milliards d'euros à l'heure actuelle à 3 milliards d'euros au terme de ce programme. La seule alternative à l'apport de capitaux privés était une recapitalisation par l'Etat qui apparaissait tout à fait hors d'atteinte dans le contexte actuel des finances de l'Etat. Enfin, l'émergence d'un modèle européen d'aéroport incitait à faire évoluer ADP avant que celle-ci ne se retrouve dans une situation unique en Europe, soumise à des pressions de la Commission européenne. Il a relevé que la Commission européenne était de plus en plus réservée sur le statut des établissements publics, dès lors que ceux-ci dépassaient le cadre des situations de monopole.

Il a ensuite souligné les trois limitations fortes par lesquelles l'Etat encadrait cette évolution. En premier lieu, le statut du personnel était non seulement préservé, mais encore consacré par son inscription dans la loi. En second lieu, l'intégrité d'ADP était respectée, puisque celle-ci conservait l'ensemble de ses missions et de son périmètre d'activité. A ce titre, il a insisté sur le fait qu'ADP conservait son autorisation légale d'exploiter les aéroports d'Ile-de-France, ce qui constituait une licence de valeur législative et sans limitation de durée, par opposition à une situation de concession à durée limitée. Enfin, l'Etat excluait de devenir minoritaire au capital d'ADP et prescrivait à ADP un cahier des charges très important qui exprimait bien les obligations qui lui incomberaient pour la mise en oeuvre du service public aéroportuaire mais aussi sur un ensemble de sujets spécifiques comme, par exemple, la sûreté, la lutte contre l'incendie, la préservation de l'environnement ou l'accès des agents de l'Etat. Le cahier des charges préciserait également l'étendue exacte des terrains sur lesquels l'Etat disposerait d'un droit de veto avant toute cession ou aliénation.

Abordant le dernier aspect du texte relatif à la régulation économique des redevances, il s'est félicité de la modernisation qu'apportait le projet de loi et a souligné que l'évolution était là encore encadrée, puisque les redevances ne pouvaient excéder la valeur des services rendus et que celles-ci seraient désormais inscrites dans un cadre lisible sous la forme d'une convention quinquennale.

Ayant enfin considéré que le déclassement du domaine public aéroportuaire était la conséquence logique des éléments précédents, il a rappelé que plus des deux tiers des terrains considérés étaient déjà la propriété d'ADP et pouvaient à l'heure actuelle être déclassés par simple décision de son conseil d'administration. Il a jugé que ce transfert de domanialité était pleinement cohérent avec l'octroi d'une licence d'exploitation sans limitation de durée.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a souhaité en premier lieu obtenir des précisions concernant les garanties apportées au statut du personnel par l'article 1er du projet de loi. Il a également souhaité savoir si d'autres solutions que le déclassement des terrains inscrits dans le domaine public étaient envisageables. Il a fait part de sa conviction personnelle que l'Etat devait nécessairement conserver la majorité du capital d'Aéroports de Paris. Concernant le cahier des charges, il a déclaré qu'il était indispensable que la commission obtienne des précisions sur ce document, dans la mesure où il ne pouvait être envisagé sans cela d'approuver des dispositions qui y renvoyaient très largement. Concernant la modulation des redevances aéroportuaires, il a interrogé M. Pierre Graff sur la question de savoir si celle-ci ne risquait pas de remettre en cause la stratégie de hub d'Air France. Enfin, il s'est interrogé sur la différence de traitement entre ADP et les grands aéroports régionaux.

En réponse à sa première interrogation, M. Pierre Graff a précisé que le statut du personnel est établi par le conseil d'administration de l'entreprise avec la particularité essentielle que celui-ci doit être approuvé par le ministre des transports, qui pouvait y ajouter ou retrancher des éléments. La référence législative à ce statut consacrait donc ce caractère de convention réglementaire, ce qui devait logiquement être de nature à rassurer les personnels. En revanche, on pouvait difficilement concevoir de donner valeur législative à l'ensemble des accords conventionnels d'application de ce statut. Il a fait valoir que c'était uniquement par souci de garantir aux personnels la pérennité de leur situation que le Gouvernement avait choisi d'inscrire cette disposition dans le projet de loi.

En réponse à la question relative à la domanialité, il a estimé que les options étaient soit une licence sans limitation de durée, ce qui n'était pas compatible avec la domanialité publique, soit une concession sur le domaine public à durée limitée. Il a jugé que la solution intermédiaire, consistant en une licence sans limitation de durée visant le domaine public, constituerait une situation sans précédent sur le plan juridique et qui imposerait de redéfinir l'ensemble du droit français de la domanialité, ce qui ne paraissait pas envisageable. Il a fait valoir que la préoccupation légitime des personnels d'ADP quant à la pérennité de leur entreprise interdisait absolument le choix d'un système de concession à durée limitée.

A ces raisons de fond, il a ajouté des justifications complémentaires : d'une part la domanialité privée permettait une meilleure valorisation patrimoniale des terrains considérés ; d'autre part un nombre croissant de clients actuels ou potentiels d'ADP étaient demandeurs de baux longs que ne permettait pas le régime de la domanialité publique.

Concernant le risque que les activités aéroportuaires ne constituent plus la priorité d'ADP, il a estimé que le cahier des charges en prémunissait bien, en prévoyant notamment le droit de veto de l'Etat sur la cession éventuelle de la très grande majorité des terrains. Il a abondé dans le sens du rapporteur sur la nécessité que l'Etat reste majoritaire au capital d'ADP. Il en a donc conclu que l'Etat avait pris les plus fortes garanties, en définissant un cahier des charges et en restant majoritaire, alors qu'une seule de ces conditions pouvait suffire à atteindre les objectifs définis par la puissance publique.

Abordant le point de la modulation des redevances, il a souligné le progrès que constituait la modernisation de leurs règles de définition. Il a déclaré solennellement que la modulation des redevances ne porterait pas sur les horaires, ce qui garantissait que le fonctionnement du hub d'Air France ne serait pas affecté. Il a ajouté qu'ADP ne verrait pas d'inconvénient à ce que le décret relatif aux redevances exclue les horaires du champ de la modulation. En revanche, celle-ci serait très profitable à la collectivité dans d'autres domaines tels que l'impact environnemental, la capacité des avions ou leur stationnement sur les parkings.

Enfin, concernant les grands aéroports régionaux, il a jugé que la différence de situation à l'avenir s'expliquait par la différence de situation actuelle, le Gouvernement ayant là aussi fait le choix d'une certaine continuité.

M. François Gerbaud, dressant un parallèle avec la situation du transport ferroviaire, a estimé que l'Etat devait conserver ses fonctions régaliennes et stratégiques. Il a souhaité savoir comment M. Pierre Graff envisageait la perspective d'une évolution des taux d'intérêt, dans un contexte de fort endettement d'ADP. Il s'est interrogé sur la possibilité d'aides européennes aux transports en général et au transport aérien en particulier. Il a enfin demandé si une entreprise comme Vinci, qui avait repris l'exploitation de l'aéroport de Grenoble, pouvait constituer un partenaire pour ADP. M. Pierre Graff a estimé que la transformation de l'établissement public en société anonyme aurait un effet globalement limité sur les taux d'emprunt, la qualité de la situation de l'entreprise compensant la perte de la garantie automatique de l'Etat. Partageant le souhait de M. François Gerbaud d'une politique européenne de soutien aux transports, il a jugé que la Commission européenne semblait avoir une approche plutôt inverse en matière de transport aérien. Concernant enfin la possibilité d'un partenariat avec une société intéressée par la gestion directe d'aéroports, il lui semble incertain qu'elle souhaite participer au capital d'une structure qu'elle aurait l'assurance de ne jamais pouvoir contrôler.

M. Michel Bécot ayant souhaité savoir si des services aéroportuaires à bas coûts étaient envisageables, en particulier pour répondre à la demande de compagnies à bas coûts, M. Pierre Graff a souhaité tout d'abord distinguer le cas des pures compagnies à bas coûts, qui ne desservaient pas les grands aéroports, des compagnies à coûts réduits qui concurrençaient les grandes compagnies sur les grands aéroports. Les demandes de ces dernières de bénéficier de prestations aéroportuaires réduites pour un coût réduit soulevaient deux types de difficultés. D'une part, elles méconnaissaient le fait que les compagnies disposaient déjà d'une gamme de choix de services aux passagers étendue, les redevances aéroportuaires ne constituant qu'un aspect difficilement compressible des coûts au sol, pour lequel les tarifs d'ADP se situaient du reste à des niveaux tout à fait compétitifs ; et d'autre part, à supposer que soient mises en place des infrastructures allégées à coûts réduits, il était peu douteux que toutes les compagnies souhaiteraient en bénéficier, ce qui soulevait la question épineuse du partage de ces infrastructures. Concluant sur ce point, il a estimé que la vraie barrière d'entrée aux nouvelles compagnies sur les grands aéroports résidait dans la rareté des créneaux, les coûts au sol n'étant pas la principale difficulté pour les compagnies.

M. Daniel Reiner a déduit des propos de M. Pierre Graff qu'ADP n'était pas demandeur du changement de statut, M. Pierre Graff ayant lui-même souligné que le statut d'établissement public n'avait pas démérité. Il a estimé ne pas avoir relevé de raisons fondamentales au changement de statut et à l'ouverture du capital, si ce n'était que l'État actionnaire ne voulait pas recapitaliser l'établissement public. Il a indiqué que le groupe socialiste n'était pas favorable à ce texte d'inspiration libérale et a déploré le désengagement de l'État alors que les grands aéroports constituaient un lieu à la fois très ouvert, très complexe et très sensible sur le plan de la sécurité, de la sûreté et de l'environnement. Il a fait part de son scepticisme quant à l'obligation pour l'État de rester majoritaire au capital et s'est interrogé sur les garanties qu'offrait l'article 1er au personnel d'ADP. En réponse, M. Pierre Graff a souhaité préciser qu'ADP était bien demandeur de ce changement de statut, dans la mesure où les limitations que le statut d'établissement public imposait au développement de l'activité d'ADP étaient tout à fait réelles. Il s'est dit convaincu que le projet de loi constituait un texte équilibré qui contenait à la fois des éléments de libéralisation et de nombreux outils de contrôle et d'orientation par l'État. Il en a conclu qu'ADP resterait une entreprise publique au service de l'intérêt général.

M. Bruno Sido ayant souhaité savoir d'une part quels investisseurs privés pouvaient être attendus en cas d'ouverture du capital et d'autre part dans quelle mesure l'État pourrait participer à d'éventuelles augmentations de capital, alors que sa dette atteindrait 1.100 milliards d'euros fin 2005, M. Pierre Graff a indiqué que les investisseurs potentiels pourraient être soit de grands investisseurs à la recherche d'un placement transitoire sûr, soit le grand public qui serait attiré par un titre d'un secteur en croissance. Sur le second point, il a souligné que les investissements lourds ne dépasseraient pas les quatre prochaines années, ce qui laissait une marge importante en terme de niveau de participation de l'État au capital.

M. Jean Desessard a souhaité savoir dans quelle mesure le législateur pouvait dépasser le principe de spécialité de l'établissement public ou créer un autre établissement public pour développer les activités internationales d'ADP. Il a estimé qu'il était vraisemblable qu'à moyen terme les institutions européennes remettent en cause la détention majoritaire d'ADP par l'État, auquel cas tout l'édifice législatif proposé par ce projet de loi perdrait sa cohérence, alors même que les biens du domaine auraient été déclassés. Il s'est interrogé enfin sur les conditions dans lesquelles ADP assumerait sur le long terme les contraintes que l'État entendait lui imposer. M. Pierre Graff a reconnu que le législateur aurait pu déroger au principe de spécialité des établissements publics, mais a souligné l'extrême difficulté d'une telle solution qui aurait amené à modifier la situation de l'ensemble des établissements publics du pays. Quant à la création d'un établissement public complémentaire pour assumer de nouvelles activités d'ADP, il a jugé que cette solution n'aurait pas été acceptable pour le personnel d'ADP. Il a ensuite considéré, d'une part, que les importantes contraintes que l'État faisait peser sur ADP apparaissaient pleinement justifiées au regard des missions de service public qui devaient être exécutées, d'autre part qu'ADP n'était pas défavorisé par rapport à ses concurrents qui étaient soumis à des obligations comparables et enfin que l'importance des missions de service public faisait partie de la culture de l'industrie aéroportuaire, marquée par le poids des exigences de l'intérêt général, ce qui constituait un motif légitime de fierté des personnels d'ADP. Il a conclu en souhaitant que ces missions de service public soient précisées au mieux dans le cahier des charges, afin de permettre une bonne information des investisseurs potentiels.

Affaires sociales - Loi de programmation pour la cohésion sociale - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Dominique Braye sur le projet de loi n° 445 (2003-2004) de programmation pour la cohésion sociale.

Après avoir rappelé que le plan de cohésion sociale, présenté en conseil des ministres le 30 juin dernier, s'appuyait sur trois piliers, l'emploi, le logement et l'égalité des chances, M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a indiqué que la commission des affaires économiques s'était saisie pour avis du titre II du projet de loi, consacré au logement et à l'urbanisme. Il a ensuite souligné que le logement, ferment de l'intégration sociale et de la socialisation des personnes, constituait le ciment de la cohésion sociale.

Insistant, en premier lieu, sur l'aggravation de la crise du logement, il a rappelé que le pays était, de l'avis unanime des acteurs concernés par la politique du logement, confronté à une véritable pénurie de logements touchant aussi bien le segment social de l'offre que le secteur locatif privé. Précisant que cette crise revêtait plusieurs grandes caractéristiques, il a mentionné, parmi celles-ci, l'« explosion » du nombre de demandeurs de logements sociaux et, pour le secteur privé, l'envolée des loyers. Cette augmentation du prix des loyers, a-t-il expliqué, touche de plein fouet les ménages les plus modestes, notamment ceux qui sont logés dans le parc locatif privé, pour lesquels le montant du loyer rapporté au revenu global est passé de 31,7 % en 1988 à 50,8 % en 2002.

Relevant l'accroissement de la demande sociale de logement, il a indiqué que, de 1978 à 1992, le nombre de ménages se déclarant inscrits sur des fichiers d'organismes d'habitations à loyer modéré n'avait cessé de croître, passant de 745.000 en 1978 à 915.000 en 1992. Il a ajouté que, lors de la dernière enquête logement effectuée début 2002, ce nombre de demandeurs s'était notablement accru puisqu'à cette date, plus d'un million de ménages avaient déposé ou renouvelé dans l'année une demande de logements HLM. Après avoir énuméré les facteurs sociaux qui influencent le niveau de la demande, comme le vieillissement croissant de la population française, la moindre durabilité des couples mariés, et le moindre attrait de la vie en couple, M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a estimé que ceux-ci provoquaient une hausse mécanique de la demande de logements, contribuant ainsi au phénomène actuel de pénurie.

Après avoir rappelé que le rythme de la construction sociale s'était continuellement ralenti depuis le milieu des années 90, puisque, alors que le nombre total de logements locatifs sociaux financés s'élevait à près de 80.000 en 1994, ce chiffre ne se situait plus qu'à 38.000 en 2000, il a jugé ce niveau insuffisant au regard de la demande, restée vive tout au long de la décennie 1990. Evoquant la mise en oeuvre, par le Gouvernement précédent, du plan de relance de la production de logements locatifs sociaux en 2001, il a rappelé les deux mesures prévues par ce plan : d'une part, la possibilité de porter les taux maximum de subvention attribuée aux opérations financées par un prêt locatif à usage social (PLUS), respectivement, de 5 à 8 % dans le neuf et de 8 à 15 % pour l'acquisition-amélioration dans l'ancien et, d'autre part, l'intervention des fonds du 1% logement, à hauteur de 152 millions d'euros par an (enveloppe « milliard PLUS »), apportant en moyenne une subvention égale à 10 % du montant d'une opération. M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a conclu que ce plan avait permis d'enrayer la baisse de la construction, mais n'avait pas été suffisant pour rattraper le retard observé en la matière.

Soulignant que l'inadéquation entre l'offre et la demande de logements ne constituait pas le seul facteur contribuant à la pénurie locative, il a évoqué le fonctionnement des marchés fonciers et indiqué que la baisse continuelle de la construction depuis dix ans provenait notamment de l'insuffisance de l'offre de terrains constructibles mis à la disposition des constructeurs, qu'ils soient privés ou sociaux. Certaines régions, a-t-il précisé, en forte croissance économique et démographique, subissent une pression très forte qui conduit au renchérissement de la ressource foncière, phénomène observé notamment dans les grandes agglomérations, où le marché immobilier est tendu, et la pénurie de nouveaux logements aiguë : à titre d'exemple, la croissance des prix moyens du terrain à bâtir dans la communauté urbaine de Strasbourg s'est élevée à près de 60 % entre 1998 et 2001. M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a ajouté qu'à l'inverse, d'autres régions, autrefois fortement industrialisées, ou à l'écart des axes européens, étaient confrontées à des processus de déclin qui se traduisent par la multiplication des espaces dégradés parfois pollués, et de quartiers urbains déshérités. Il a estimé que la spécificité même du fonctionnement du marché du foncier légitimait une intervention publique volontariste, dans la mesure où la valeur du foncier est fortement dépendante de décisions prises hors marché.

En second lieu, M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a estimé que le contexte législatif et réglementaire de la politique du logement et de l'urbanisme avait été considérablement bouleversé au cours des deux dernières années, et s'est interrogé sur la cohérence de ces politiques.

Evoquant d'abord la loi « SRU » du 13 décembre 2000, il a rappelé qu'elle avait instauré un mécanisme contraignant, visant à faire reposer sur les communes l'essentiel de l'effort de rattrapage du déficit de logements locatifs sociaux, et a jugé que ce dispositif n'était pas optimal, dans la mesure où il conduisait à stigmatiser certaines communes qui, sans être hostiles à la construction de logements sociaux, éprouvaient des difficultés financières ou techniques pour réaliser les opérations nécessaires. Il a jugé souhaitable, s'agissant des politiques locales de l'habitat, de privilégier les partenariats par rapport aux mécanismes coercitifs, de préférer le contrat à la contrainte. S'agissant du droit de l'urbanisme, M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a également considéré que certaines dispositions contraignantes de la loi « SRU », comme celle de la limitation de l'urbanisation en l'absence de schéma de cohérence territoriale, ou celle relative aux plans d'aménagement de zone, qui devaient attendre l'élaboration des plans locaux d'urbanisme, avaient constitué des freins importants à l'aménagement du territoire en « gelant » l'ouverture de nouveaux terrains à la construction. Il s'est félicité que la loi urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 ait levé ces contraintes.

Abordant ensuite la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a rappelé la création de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, établissement public administratif d'Etat ayant vocation à financer des projets de remise à niveau des quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville. Parallèlement à l'examen et au vote de cette loi, a-t-il indiqué, le Gouvernement préparait l'élaboration du projet de loi relatif à l'acte II de la décentralisation, le projet de loi relatif aux responsabilités locales, qui a adopté une logique radicalement opposée à celle qui avait prévalu lors de la définition et de la mise en place de l'ANRU.

Après avoir rappelé les risques d'incohérences entre les dispositifs des deux lois, M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a souligné que la commission des affaires économiques, saisie pour avis du projet de loi relatif aux responsabilités locales, avait proposé un amendement rétablissant une cohérence entre eux, en permettant, en complément des conventions de délégation, un conventionnement ad hoc entre l'ANRU et les collectivités susceptibles d'être délégataires. Cette proposition, a-t-il précisé, votée par le Sénat et l'Assemblée nationale dans les mêmes termes (désormais le XIV de l'article 61 de la loi du 13 août 2004), prévoit que les EPCI et les départements peuvent conclure une convention avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine par laquelle celle-ci leur délègue la gestion des concours financiers qu'elle affecte. Cette disposition prévoit également que le préfet de département, délégué territorial de l'Agence, signe ces conventions au nom de l'Agence et en assure l'exécution et le suivi local.

M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il avait abordé l'examen du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale dans cet esprit de recherche de cohérence, et avec la volonté de renforcer l'association des collectivités territoriales à la définition et à la mise en oeuvre locale des programmes de rattrapage de la construction de logements.

Enfin, il a estimé que ce projet de loi n'avait pas vocation à résoudre l'ensemble des problèmes, et que les autres « maillons » de la chaîne du logement, notamment l'accession sociale à la propriété, devraient être traités dans le projet de loi « Habitat pour tous » annoncé pour l'année prochaine par M. Marc Philippe Daubresse, secrétaire d'Etat au logement.

M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a ensuite rapidement présenté les dispositions pour lesquelles la commission était saisie pour avis, c'est-à-dire l'ensemble du titre II, relatif aux dispositions en faveur du logement, composé de trois chapitres, relatifs, respectivement, au logement et à l'hébergement temporaires, à l'offre locative sociale et l'urbanisme, et au parc locatif privé. Soulignant qu'il souscrivait pleinement à la philosophie générale de ces dispositions, il a expliqué que les principaux amendements proposés tendaient à les compléter, afin de les enrichir et de les clarifier. S'agissant des dispositions relatives au logement et à l'hébergement temporaires (chapitre Ier), M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il était proposé de préciser le calendrier d'exécution du programme en faveur de l'hébergement et du logement temporaire (article 39). Concernant les articles relatifs à l'offre locative sociale et à l'urbanisme (chapitre II), il a expliqué que les modifications proposées tendaient à :

- associer les collectivités territoriales délégataires de la politique du logement à la définition et à la mise en oeuvre locales du programme de rattrapage de la construction locative sociale (article 42) ;

- prévoir le transfert de tout ou partie du contingent préfectoral de logements locatifs sociaux aux EPCI délégataires de la politique du logement (article additionnel après l'article 42) ;

- prolonger jusqu'en 2009 l'exonération de 30 % de la base imposable à la TFPB dont bénéficient les logements locatifs sociaux situés en zone urbaine sensible (article 43) ;

- clarifier la situation des établissements publics en distinguant mieux les établissements fonciers et les établissements d'aménagement (article 45) ;

- imposer aux établissements fonciers d'Etat de prendre en compte les priorités fixées par les programmes locaux de l'habitat (idem) ;

- simplifier les procédures de création des établissements publics et ajouter la consultation des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'aménagement de l'espace, d'équilibre local de l'habitat et de développement économique ;

- prévoir que le Gouvernement présente au Parlement un rapport annuel indiquant les opérations de cessions des actifs fonciers et immobiliers de l'Etat destinées partiellement ou totalement à la création de logements (article additionnel après l'article 45).

S'agissant du parc locatif privé (chapitre III), M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a cité les propositions suivantes :

- préciser la nature des crédits supplémentaires affectés à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, qui se voit attribuer en 2005, en supplément des financements dont elle dispose pour ses activités régulières, 70 millions en autorisations de programme et 140 millions en crédits de paiement (article 50) ;

- permettre aux organismes HLM, sous réserve de l'accord du maire de la commune d'implantation, de prendre en gérance des logements vacants ou situés dans le périmètre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat (article additionnel après l'article 52) ;

- repousser d'un an l'entrée en application des dispositions prévues par la loi SRU relatives aux règles comptables des copropriétés (article additionnel avant l'article 53).

Enfin, M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a proposé d'insérer un chapitre IV nouveau dans le titre II du projet de loi afin d'y intégrer deux articles additionnels relatifs à l'accession sociale à la propriété. Ces amendements, a-t-il précisé, tendraient à :

- donner un fondement législatif à la prise de participations des organismes HLM dans les sociétés civiles immobilières d'accession sociale à la propriété (article additionnel après l'article 53) ;

- mettre en cohérence les dispositions de la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière avec le prêt social de location-accession (PSLA) créé par la loi de finances pour 2004.

Après avoir mis en exergue le manque criant de logements sociaux, M. Yves Coquelle a déploré l'écart entre l'annonce, par le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, de la création de 500 000 logements, et la baisse du budget du logement de 7 % dans le projet de loi de finances pour 2005. Exprimant ses craintes quant à une prise en charge par les collectivités territoriales de la différence ainsi constatée entre les moyens et les annonces, il a souligné que les collectivités comptant le plus grand nombre de logements sociaux étaient bien souvent en crise économique. Enfin, il a exprimé le souhait qu'un bilan des mesures prises en faveur du logement soit effectué tous les ans, afin de pouvoir vérifier que le Gouvernement ne se contente pas d'émettre des propositions.

Après avoir indiqué qu'il souscrivait à l'économie générale du projet de loi, M. Charles Revet a exprimé de vives inquiétudes au sujet de l'évolution du marché foncier. Alors que la demande de logements est extrêmement forte, a-t-il souligné, les communes se heurtent à des blocages pour étendre le périmètre des terrains constructibles, alors même que des logements pourraient être construits à la campagne. Il a estimé que le prix des terrains à bâtir, qui a subi une augmentation très forte, pourrait se stabiliser si davantage de souplesse était apportée aux communes.

M. Gérard Bailly a exprimé son accord avec les propos de M. Charles Revet, estimant qu'il était nécessaire d'atténuer la concentration de la population dans les grandes métropoles régionales.

M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué qu'à son initiative et à celle de M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis du projet de loi relatif aux responsabilités locales, tous les types d'établissements publics de coopération intercommunale, sans condition de seuil de population, pouvaient demander à conclure une convention de délégation pour la gestion des aides à la pierre.

M. Yves Coquelle a ajouté que les collectivités territoriales souhaitant construire des lotissements se heurtaient aux prix prohibitifs demandés par les propriétaires. Il a également interrogé le rapporteur sur l'évolution du prêt à taux zéro.

En réponse, M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a d'abord estimé que, face à une situation très difficile, il convenait de choisir entre le fatalisme et l'action. Rappelant que le texte examiné par la commission devait être complété par le projet de loi « Habitat pour tous », il a évoqué l'existence d'un cercle vicieux entre la demande de logements, la rareté de la ressource foncière, et sa cherté. Il a ensuite estimé que la loi urbanisme et habitat avait contribué à libérer des terrains en assouplissant les procédures de modification des documents d'urbanisme.

M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a également souligné que certaines communes cumulaient les charges socio-urbaines les plus élevées et les ressources les plus faibles. Afin de sortir ces villes de cette situation, a-t-il indiqué, l'article 59 du projet de loi prévoit une réforme de la dotation de solidarité urbaine qui permettra une très forte augmentation de la dotation attribuée à ces villes. Précisant qu'aux termes de cet article, aucune commune ne verrait sa dotation diminuer, il a jugé indispensable de maintenir l'exclusion des villes de plus de 200 000 habitants du système de « prime » accordée en fonction de la population située en zone urbaine sensible et en zone franche urbaine, afin de maintenir l'efficacité du dispositif. En réponse à M. Jean Desessard, il a indiqué qu'outre la commission des affaires sociales, compétente au fond sur l'ensemble du texte, la commission des finances et la commission des lois s'étaient saisies pour avis de cet article.

S'agissant du marché foncier, M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, a insisté sur la nécessité pour l'Etat de donner l'exemple en matière de gestion foncière, à l'heure où un effort important était demandé aux collectivités, et a précisé qu'il proposait un amendement prévoyant un rapport annuel au Parlement, afin de contrôler l'action du Gouvernement en la matière. Il a également indiqué que l'une des réponses à la pénurie foncière résidait dans la remise en état de terrains actuellement inutilisables pour la construction. Enfin, il a déploré le problème des recours abusifs contre les programmes de logements sociaux.

Au sujet du budget du logement, il a expliqué que le projet de loi prévoyait la programmation, en crédits de paiement, de 2,7 milliards d'euros en cinq ans. Rappelant que les collectivités territoriales étaient des acteurs majeurs de la politique du logement, il a précisé qu'elles apportaient des aides directes et indirectes en faveur du logement non négligeables, d'un montant, pour l'année 2002, de 370 millions d'euros pour les communes et les EPCI. S'agissant du prêt à taux zéro, il a relevé que la réforme proposée par le projet de loi de finances pour 2005 permettrait à deux fois plus de ménages de bénéficier d'une aide non négligeable pour l'accession à la propriété.

Revenant au problème du marché du foncier, M. Charles Revet a souhaité que les procédures de modification des documents d'urbanisme soient assouplies pour enrayer la hausse du prix des terrains. En réponse, le rapporteur a estimé qu'une telle mesure s'inscrivait davantage dans le projet de loi à venir « habitat pour tous ».

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements du rapporteur pour avis, M. Dominique Braye.

A l'article 39 (Dispositions de programmation en faveur de l'hébergement et du logement temporaire), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 42 (Dispositions de coordination entre le programme de cohésion sociale et la loi relative aux libertés et responsabilités locales), après les interventions de MM. René Beaumont, Yves Coquelle, Thierry Repentin, Gérard Bailly, Dominique Braye, rapporteur pour avis, et de Mme Evelyne Didier, la commission a adopté un amendement tendant à associer les collectivités territoriales délégataires de la politique du logement à la définition et à la mise en oeuvre locales des programmes de rattrapage de la construction sociale ou en faveur de l'habitat privé prévus par le projet de loi.

Après l'article 42, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel permettant de déléguer le contingent préfectoral de logements sociaux aux établissements publics de coopération intercommunale délégataires.

A l'article 43 (Allongement de la durée d'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties au bénéfice des nouveaux logements locatifs sociaux), après les interventions de MM. Jean Desessard et Thierry Repentin, la commission a voté un amendement prolongeant jusqu'en 2009 l'abattement de 30 % s'appliquant au calcul de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements sociaux situés en zone urbaine sensible.

A l'article 44 (Régime des subventions accordées par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 45 (Création d'une catégorie d'établissement public foncier d'Etat), la commission a adopté, outre un amendement rédactionnel, un amendement tendant à clarifier, d'une part, le régime des établissements publics en distinguant mieux les établissements publics fonciers et les établissements publics d'aménagement et prévoir, d'autre part, l'obligation pour les établissements fonciers de tenir compte des priorités définies dans les programmes locaux de l'habitat. Elle a également adopté, après les interventions de MM. René Beaumont et Thierry Repentin, sous réserve d'une précision d'ordre rédactionnel, un amendement visant à simplifier les procédures de création de ces établissements et introduire la consultation des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'aménagement de l'espace communautaire, d'équilibre social de l'habitat et de développement économique.

Après l'article 45, la commission a voté un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de prévoir la présentation par le Gouvernement d'un rapport au Parlement relatif aux opérations de cession des actifs fonciers et immobiliers de l'Etat destinées à la création de logements sociaux.

A l'article 46 (Création d'une taxe spéciale d'équipement), la commission a adopté, outre un amendement de coordination, un amendement tendant à instituer une exonération de taxe spéciale d'équipement pour les organismes HLM au titre des locaux d'habitation et dépendances dont ils sont propriétaires et qui sont attribués sous conditions de ressources.

A l'article 47 (Protection des locataires du parc social en instance d'expulsion), la commission a adopté deux amendements identiques tendant à indiquer clairement que les bailleurs sociaux s'engagent à conclure sans délai un bail avec les locataires qui ont respecté les engagements fixés dans les protocoles de rétablissement des aides au logement.

A l'article 50 (Dispositions de programmation en faveur de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat), l'amendement tendant à préciser la nature des crédits supplémentaires accordés à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat a été adopté par la commission.

A l'article 51 (Augmentation de la déduction forfaitaire dans le cadre du dispositif d'amortissement fiscal « Robien » pour les logements mis à disposition des organismes oeuvrant pour le logement des personnes défavorisées), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

Après l'article 52 (Gestion pour le compte d'un tiers), après les interventions de MM. Charles Revet, Jean Desessard et René Beaumont, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel permettant aux organismes HLM de réaliser de la gestion immobilière en tant que syndics de copropriétés et d'administrateurs de biens pour des logements vacants depuis plus d'un an ou situés dans le périmètre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat.

Avant l'article 53 (Prolongation du délai d'application), la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel repoussant d'un an l'entrée en application des nouvelles règles comptables relatives aux copropriétés, introduites par la loi SRU.

A l'article 53 (Habilitation à simplifier par ordonnance les dispositions relatives à la lutte contre l'habitat insalubre et à la police des immeubles menaçant ruine), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

Après l'article 53, la commission a adopté un amendement tendant à insérer une division additionnelle afin de créer dans le titre II du projet de loi un nouveau chapitre consacré à l'accession sociale à la propriété. Elle a ensuite, après les interventions de MM. Jean Desessard, Yves Coquelle et Charles Revet, adopté deux amendements tendant à insérer un article additionnel pour :

- permettre aux organismes HLM d'acquérir des parts de sociétés civiles immobilières d'accession sociale à la propriété ;

- mettre en cohérence la loi du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière avec le nouveau prêt social de location-accession créé au moment de la loi de finances pour 2004.

Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi amendé.