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Commission d’enquête sur l'immigration clandestine


Mardi 6 décembre 2005

- Présidence de M. Georges Othily, président.

Audition de MM. Olivier Brachet, directeur, Denis Cagne, directeur-adjoint en charge des questions d'accès au séjour, et Mme France Charlet, chargée de mission, du Forum des réfugiés

La commission a tout d'abord entendu MM. Olivier Brachet, directeur, Denis Cagne, directeur-adjoint en charge des questions d'accès au séjour, et Mme France Charlet, chargée de mission, du Forum des réfugiés.

Présentant l'activité du Forum des réfugiés, M. Olivier Brachet a indiqué que cette association offrait chaque année, dans le département du Rhône, 1 million de nuits d'hébergement et délivrait 50.000 courriers de procédure aux demandeurs d'asile. Il a souligné que la notion d'immigrant clandestin suscitait, selon lui, des difficultés d'interprétation et souffrait d'une connotation péjorative. Il a estimé qu'elle devrait être réservée au seul cas d'un candidat à l'immigration qui entrerait sur le territoire français de manière clandestine. Constatant que la question était de savoir si une personne pouvait ou non faire état d'un séjour régulier en France, il a préféré l'utilisation des termes d'immigration régulière ou irrégulière.

M. Olivier Brachet a constaté la multiplicité possible des situations irrégulières, indiquant qu'une personne pouvait entrer régulièrement sur le territoire français, mais s'y maintenir de manière irrégulière, tandis qu'à l'inverse, une personne entrée illégalement en France pouvait s'y maintenir régulièrement par la suite, notamment en vertu d'une mesure de régularisation. Il a toutefois estimé que la notion de régularité ou d'irrégularité soulevait elle-même certaines difficultés, indiquant qu'il existait des degrés divers dans cette irrégularité. Dans ce contexte, il a précisé qu'un demandeur d'asile pouvait être considéré comme un immigrant régulier dans la mesure où il disposait d'un titre lui permettant de séjourner régulièrement sur le territoire national dans l'attente du traitement de sa demande.

Il a estimé qu'il revenait, en pratique, aux autorités administratives, et en particulier aux services des préfectures, de déterminer le caractère régulier ou irrégulier de la situation des immigrants, regrettant la grande hétérogénéité des appréciations portées sur ce point selon les départements. Il a jugé critiquable la variabilité des décisions prises par l'administration, évoquant le fait que celles-ci pouvaient parfois résulter de simples considérations logistiques, telles que la disponibilité de places dans les centres de rétention administrative. Il a indiqué que les conditions de la régularisation des demandeurs en centre d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), la mise en oeuvre rapide des accords de Dublin, la possibilité de bénéficier d'un hébergement ou de s'y maintenir jusqu'à ce que la commission des recours des réfugiés ait statué étaient extrêmement variables d'une préfecture à l'autre. Il a en outre relevé que la moitié des préfets n'avaient toujours pas délivré d'agrément aux associations. Il a observé, en particulier, que l'obtention d'une domiciliation par les demandeurs était très variable selon les départements, relevant qu'en l'absence d'adresse et de titres les immigrants ne pouvaient se voir notifier les décisions les concernant ou retirer leurs convocations aux audiences de l'OFPRA.

M. Olivier Brachet a souligné la complexité de certaines situations, notamment familiales, des membres d'une famille pouvant être en situation irrégulière et d'autres en situation régulière, à titre temporaire ou définitif. Il a relevé l'existence de décalages de procédure lorsque les membres d'une même famille ont gagné le territoire français à des moments distincts. Il a mis également en exergue le fait que le réexamen par les juridictions administratives de la situation de l'étranger et de la procédure suivie à son égard pouvait conduire à des solutions paradoxales caractérisées, par exemple, par la validation de l'arrêté de reconduite à la frontière dont il a fait l'objet mais, dans le même temps, par la censure de la décision désignant le pays de destination. Evoquant également les problèmes liés à la non-reconnaissance de leurs nationaux par les autorités consulaires, il a indiqué que des personnes en situation irrégulière demeuraient néanmoins sur le territoire français car elles ne pouvaient faire l'objet d'une mesure d'éloignement.

M. Olivier Brachet a considéré que le nombre important de demandes d'asile présentées en France s'expliquait par l'absence d'offre migratoire, en particulier de possibilité réelle d'une immigration de travail, ce qui conduisait les immigrants à détourner certaines procédures de leur objet. Il a jugé indispensable de maintenir une véritable politique d'asile et de la distinguer plus clairement de la politique migratoire. Sur ce point, il a indiqué que, quatre ans après l'entrée dans une procédure d'asile, une demande sur cinq environ conduisait à l'obtention du statut de réfugié, la France ayant délivré 15.000 cartes de réfugiés en 2004, ce qui la situait dans une position qu'il a jugé correcte au regard des autres pays européens. Il a cependant constaté que, pour limiter le phénomène migratoire, le choix des pouvoirs publics avait été de restreindre les conditions de l'asile alors qu'il existe réellement des personnes à protéger.

Estimant que des remèdes en termes de gestion administrative devaient être trouvés pour mieux faire face aux flux migratoires, il a relevé que, compte tenu de la complexité des règles en matière d'immigration et d'asile, la plupart des candidats ne comprenaient pas leur situation réelle, ni les raisons du refus ou de l'acceptation de leur demande. Il a jugé que les candidats à l'immigration pouvaient ainsi avoir l'impression que la décision des autorités françaises était discrétionnaire et qu'ils pouvaient « tenter leur chance », avec l'espoir d'obtenir une régularisation de leur séjour, compte tenu de la complexité et de la longueur des procédures.

M. Louis Mermaz a souligné l'arbitraire des décisions préfectorales. Il s'est demandé si les préfets pouvaient encore exercer un pouvoir d'appréciation, notamment pour prendre en compte des situations humaines particulières, alors que le gouvernement entendait durcir sa politique vis-à-vis des demandeurs d'asile et demandait la réalisation d'objectifs chiffrés.

M. Olivier Brachet a estimé que des différences entre les départements subsistaient en raison de l'hétérogénéité de la pression migratoire et des effectifs chiffrés imposés à chaque préfet.

S'agissant du durcissement de la politique gouvernementale, il a précisé qu'il convenait en tout état de cause de rapprocher le nombre des mesures d'éloignement du territoire, de l'ordre de 23.000 à 25.000, du nombre estimé d'étrangers en situation irrégulière, de l'ordre de 200.000 à 400.000. Il a souligné, sur ce point, les difficultés rencontrées par les autorités pour éloigner des familles entières. Il a relevé que le dispositif d'aide au retour des immigrants irréguliers avait été amélioré, en particulier grâce à des crédits plus importants (5 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2006), encore insuffisants, mais ne pouvait bénéficier aux immigrants originaires de pays sûrs au sens de la loi du 10 décembre 2003. Il a indiqué que, de ce fait, les nombreux candidats ressortissants du Mali ou de Bosnie ne pouvaient bénéficier de cette aide financière compte tenu du classement de ces deux Etats en pays sûr depuis le 2 juillet 2005. Il a jugé indispensable de davantage « décliner » les aides au retour et de faire preuve d'un plus grand pragmatisme dans le traitement des demandes.

Mme Gisèle Gautier a souhaité connaître les conditions dans lesquelles le Forum des réfugiés intervenait dans le cadre des procédures ainsi que les principales causes de rejet des demandes d'asile.

M. Olivier Brachet a indiqué que, depuis 23 ans, une réunion de travail trimestrielle était organisée avec la préfecture du Rhône, qui permettait des échanges de vue sur les règles applicables en matière d'asile entre les services de l'Etat et les représentants de l'association.

Il a estimé que cette concertation apportait de bons résultats en dépit de difficultés persistantes. Il a ainsi évoqué le cas des 35.000 à 40.000 Algériens ayant déposé une demande au titre de l'asile territorial, supprimé par la loi du 10 décembre 2003, dont la situation n'était plus connue des associations ou des services de l'Etat. Il a néanmoins jugé probable que la majeure partie d'entre eux, maintenue en situation irrégulière sur le territoire, ait désormais regagné le territoire algérien. De même, il a précisé qu'à Lyon, la moitié des candidats se présentaient comme Moldaves, mais étaient en réalité des ressortissants Roumains ne pouvant plus utilement se prévaloir des règles relatives à l'asile territorial.

M. Olivier Brachet a insisté sur le fait que la politique d'asile ne devait pas être considérée comme un substitut à la politique migratoire, expliquant à nouveau que l'absence de cette dernière conduisait aux détournements des règles des procédures d'asile, de regroupement familial ou de séjour des étudiants, et regrettant la quasi-impossibilité pour un étranger d'obtenir un titre de travail en France.

Mme Catherine Tasca s'étant étonné que les aides au retour ne puissent être accordées à des étrangers originaires de pays sûrs, M. Olivier Brachet a expliqué que cette impossibilité résultait de la volonté des autorités de prendre des mesures à caractère dissuasif. Il a estimé que la mesure de classement en pays sûr avait pour seul objectif d'empêcher la venue de ressortissants de ces pays. Il a indiqué que l'aide au retour ne pouvait bénéficier qu'à des personnes ayant fait l'objet d'une invitation à quitter le territoire, cette invitation ne pouvant elle-même être délivrée qu'après une autorisation de séjour.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité savoir si la situation des mineurs isolés avait évolué depuis 2003.

M. Olivier Brachet aindiqué que les autorités ne délivraient plus d'autorisations provisoires de séjour aux mineurs isolés de 16 à 18 ans, ce qui avait eu pour conséquence de diviser par deux le nombre de mineurs isolés présentant une demande d'asile. Il a toutefois estimé, en le regrettant, que le même nombre de mineurs qu'auparavant arrivait sur le territoire français, mais que la moitié d'entre eux restaient désormais hors des procédures.

Mme Alima Boumediene-Thiery a rappelé que les mineurs isolés de moins de 16 ans en situation irrégulière avaient accès à certaines institutions, notamment à l'aide sociale à l'enfance. Elle a souhaité savoir si le travail mené par l'association concernait également le suivi des dossiers des demandeurs d'asile, soulignant que les demandeurs ayant bénéficié d'un soutien dans l'élaboration de leur dossier étaient moins souvent déboutés, et s'il convenait de renforcer ce suivi. De même, elle s'est interrogée sur la notion de pays sûr et a souhaité savoir si cette notion était harmonisée au niveau européen ou si elle relevait de la compétence des Etats membres.

M. Olivier Brachet a indiqué que les institutions communautaires avaient reporté à plus tard la définition d'une liste commune de pays sûrs, seule une pratique nationale prévalant à l'heure actuelle. Il a souligné, qu'il n'était en tout état de cause, pas opposé à ce que des réfugiés retournent dans leur pays d'origine s'ils n'y encouraient plus de danger.

Il a insisté sur l'intérêt d'une discussion entre les pouvoirs publics et la société civile, indiquant qu'elle existait réellement dans le département du Rhône, et a précisé que le taux d'accès au statut de réfugié pour les demandeurs placés en CADA était de l'ordre de 60 à 65 %, pourcentage beaucoup plus élevé que celui prévalant à l'égard des demandeurs n'ayant pas accès à un tel centre. Il a toutefois jugé que cette différence ne s'expliquait sans doute pas seulement par le seul suivi dont bénéficiaient les demandeurs placés en CADA mais également par les populations concernées.

S'agissant des mineurs isolés, il a estimé qu'il existait des difficultés dans la répartition des compétences entre les conseils généraux et les services de l'Etat.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité savoir si les objectifs fixés par le plan de cohésion sociale en matière d'accroissement du nombre de places en CADA avaient été respectés et si la situation sur le terrain s'était améliorée.

M. Olivier Brachet a indiqué que les places prévues par le plan de cohésion sociale avaient bien été créées, regrettant toutefois que leur nombre (19.000) reste insuffisant au regard des besoins, estimés à 30.000. Il a souligné que la demande d'asile obéissait à des cycles courts accompagnés de retournements de tendance rapides et a donc jugé préférable de ne pas réduire définitivement le nombre de places en cas de diminution du nombre de demandeurs d'asile. Il a exposé que l'Allemagne, le Royaume-Uni et le Danemark avaient, à un certain moment, supprimé des places, mais avaient su, par la suite, les recréer lorsque les besoins s'étaient fait sentir.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, ayant relevé que le nombre de demandeurs d'asile en France était parfois jugé excessif, notamment au regard de la situation prévalant dans d'autres pays européens, M. Olivier Brachet a rappelé la stabilité du nombre des demandes d'asile : 62.000 en 1989 et 60.000 en 2005. Constatant que huit demandes d'asile sur dix étaient rejetées, il a appelé de ses voeux la définition claire d'une politique migratoire.

Audition de MM. Jacques Ribs, président, et Pierre Henry, directeur général, de France Terre d'asile

La commission d'enquête a ensuite entendu M. Jacques Ribs, président, et M. Pierre Henry, directeur général de France Terre d'asile.

M. Jacques Ribs, président deFrance Terre d'asile, a tout d'abord indiqué que son association, fondée en 1971, avait pour objet la défense et la promotion du droit d'asile. De 1975 à 2003, elle s'est vue confier, par délégation de service public, la mission de coordonner le dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile, tâche aujourd'hui assurée par l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM).

France Terre d'asile emploie 400 salariés et autant de bénévoles et dispose d'un budget de 35 millions d'euros, qui lui permet de gérer 29 centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), un centre de transit, un centre provisoire d'hébergement, un centre d'accueil et d'orientation pour les mineurs isolés demandeurs d'asile (CAOMIDA), une plate-forme d'accueil pour les mineurs isolés, sept plates-formes de domiciliation et d'assistance administrative, des appartements d'accueil d'urgence. L'association s'est également dotée d'un service dédié à l'intégration des personnes ayant obtenu le statut de réfugié.

Chaque année, environ 25.000 personnes bénéficient des prestations de France Terre d'asile, qui organise ses actions autour de cinq objectifs :

- l'accueil des primo-arrivants ;

- l'hébergement des demandeurs d'asile dans les CADA ;

- la protection des mineurs isolés étrangers ;

- l'intégration des personnes ayant obtenu le statut de réfugié ;

- la formation des personnes intervenant en matière d'asile.

M. Jacques Ribs a ensuite souligné qu'il fallait distinguer entre immigration et demande d'asile, qui est un droit découlant de la convention de Genève du 28 juillet 1951, et a contesté l'idée selon laquelle l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile résulterait d'un accroissement du nombre de demandes abusives. Il a, au contraire, fait valoir qu'il existait une proportion importante de « faux déboutés » du droit d'asile, c'est-à-dire de demandeurs d'asile dont la demande est abusivement rejetée.

A l'appui de cette affirmation, il a indiqué que l'on observait un écart très important entre le taux de reconnaissance du statut de réfugié par l'OFPRA, selon que le demandeur bénéficie d'une assistance dans le cadre des CADA ou qu'il effectue sa demande de manière isolée. En 2003, l'OFPRA a accordé le statut de réfugié à 14,8 % des demandeurs, taux porté à 16,6 % en 2004. Mais le taux de reconnaissance est trois fois plus élevé lorsque le demandeur a bénéficié d'un accompagnement et près de 70 % des personnes prises en charge au sein du dispositif national d'accueil ont obtenu le statut de réfugié.

Il a ajouté qu'aucun élément objectif ne permettait de penser que les demandeurs d'asile ayant le plus de chance d'obtenir gain de cause étaient surreprésentés dans les CADA. C'est en effet l'ANAEM qui procède à la répartition des demandeurs d'asile dans les centres et il ne lui est pas possible d'évaluer, à ce stade, le sérieux de leur demande.

Puis M. Jacques Ribs a énuméré les obstacles qui s'opposent à ce que les demandeurs d'asile aient accès à une procédure juste et équitable : ils sont pénalisés par leur méconnaissance des procédures, par l'obligation qui leur est faite de déposer une demande en français, accompagnée de pièces justificatives traduites dans notre langue, alors qu'aucun interprète n'est mis à leur disposition, par le manque de place en CADA, par l'impossibilité où ils se trouvent de faire appel à un avocat, dans la mesure où ils n'ont pas droit à l'aide juridictionnelle, par la faiblesse de l'allocation qui leur est versée et par leur état général de précarité qui les oblige à se préoccuper d'abord de leur survie avant d'envisager la constitution de leur dossier.

M. Jacques Ribs a enfin énoncé les principales propositions de France Terre d'asile. L'association demande :

- la réouverture des dossiers de demande d'asile des « faux déboutés » ;

- le règlement de la question des étrangers « ni expulsables, ni régularisables » ; entre 5.000 et 6.000 personnes déboutées du droit d'asile ne peuvent, en effet, être renvoyées dans leur pays en raison de la grave insécurité qui y règne ;

- un usage normal et organisé par l'Etat de la pratique des régularisations individuelles ;

- une aide au retour dans le pays d'origine dans une logique de co-développement ;

- la création d'un plus grand nombre de places pérennes en CADA ;

- la systématisation des plates-formes d'accueil pour demandeurs d'asile.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité connaître l'analyse de France Terre d'asile sur la question des mineurs isolés.

M. Pierre Henry, directeur général de France Terre d'asile, a indiqué que le phénomène des mineurs isolés était apparu au moment de la mise en place de l'espace Schengen. Alors que l'on ne comptait que 200 mineurs isolés en 1997, qui ne faisaient pas l'objet d'une prise en charge spécifique, leur nombre a crû à partir de 1998, et est aujourd'hui en voie de stabilisation. On recensait, en 2003, 1.946 mineurs isolés, pris en charge par les conseils généraux. Ils proviennent pour la plupart de pays en guerre, tels la Sierra Leone ou les pays africains de la région des Grands lacs. Une partie d'entre eux sont exploités dans des réseaux, tandis que d'autres sont demandeurs d'asile. Une difficulté persistante tient à la détermination de leur âge, les méthodes actuelles d'évaluation conservant une marge d'incertitude de l'ordre de dix-huit mois. France Terre d'asile anime à Paris une plate-forme d'accueil des mineurs isolés, qui a reçu 250 jeunes en 2004 et un nombre équivalent en 2005, et va constituer, à la demande de l'Etat, une nouvelle plate-forme, gérée en commun avec quatre autres organisations.

Mme Alima Boumediene-Thiery a demandé si beaucoup de femmes, susceptibles de souffrir de la violence de milices ou d'autres groupes organisés et non d'une persécution par l'Etat, introduisaient des demandes d'asile en France.

M. Pierre Henry a répondu que la jurisprudence avait évolué sur ce point : alors que la convention de Genève n'envisageait pas la situation de femmes menacées d'excision, par exemple, la commission de recours approuve désormais des demandes d'asile fondées sur des persécutions relatives à des mutilations génitales. Mais il n'y a pas, de manière générale, de distinction effectuée entre les demandeurs d'asile en fonction de leur genre.

Invitée à préciser sa question, Mme Alima Boumediene-Thiery a souligné que certains pays appliquaient un code civil très répressif à l'égard des femmes ou que des milices armées avaient pu les persécuter, par exemple en Algérie.

M. Pierre Henry a rappelé que le droit français en matière d'asile ne retenait, avant 1998, que les persécutions commises par les Etats. Aujourd'hui, ce type de cas se situe dans une « zone grise » et peut faire l'objet de traitements très différenciés : les demandeurs sont susceptibles d'être déboutés, de bénéficier de la protection subsidiaire ou d'une mesure de régularisation.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, s'est interrogé sur les conditions d'application du règlement « Dublin II » du 18 février 2003.

M. Pierre Henry a estimé qu'il était trop tôt pour effectuer un premier bilan de l'application de « Dublin II ». Il s'est en revanche montré critique sur l'application de la convention de Dublin de 1990, dite « Dublin I », estimant qu'elle n'avait pas eu d'effet sur le niveau des flux migratoires en Europe, mais avait pénalisé les demandeurs d'asile. L'obligation de déposer sa demande d'asile dans le pays d'entrée dans l'Union européenne aboutit parfois à des situations ubuesques, un étranger parfaitement francophone se voyant par exemple interdire de déposer sa demande dans notre pays. France Terre d'asile considère que les demandeurs d'asile devraient être autorisés à déposer leur demande dans le pays avec lequel ils ont le plus d'attaches.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a demandé comment France Terre d'asile expliquait l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile en France : traduit-elle une progression des flux de demandeurs d'asile ou résulte-t-elle de dysfonctionnements dans les procédures ?

M. Pierre Henry a indiqué que son association s'interrogeait sur les conditions de mise en oeuvre des procédures de demande d'asile dans les pays du sud de l'Europe, notant que l'Espagne n'avait reçu que 8.000 demandes d'asile en 2004. Il a regretté que les procédures ne soient pas davantage harmonisées dans l'Union européenne et a souhaité que de nouveaux outils soient inventés pour réguler les flux migratoires en dehors de la procédure de demande d'asile.

Audition de Me Hélène Gacon, présidente de l'Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFÉ)

Enfin, la commission d'enquête a entendu Me Hélène Gacon, présidente de l'Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFÉ).

A titre liminaire, Me Hélène Gacon, présidente de l'Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers, a exposé que l'ANAFÉ était une association rassemblant une vingtaine de structures associatives ou syndicales, créée en 1989 pour apporter une aide juridique et humanitaire aux étrangers en difficulté aux frontières françaises.

Elle a indiqué que l'ANAFÉ avait signé en mars 2004 avec le ministère de l'intérieur une convention lui assurant un accès permanent aux étrangers non admis sur le territoire national et maintenus en zone d'attente à l'aéroport Roissy Charles-de-Gaulle.

Me Hélène Gacon a précisé que les étrangers en zone d'attente n'étaient pas des immigrés clandestins, du fait même qu'ils faisaient l'objet d'une procédure destinée à déterminer s'ils devaient quitter le territoire national, ou s'ils pouvaient au contraire y être admis, rappelant que les zones d'attente, bien que situées sur le territoire national, n'en faisaient pas juridiquement partie.

Elle a indiqué que cette procédure administrative était principalement conduite par la police aux frontières, sous le double contrôle du juge judiciaire, compétent en raison de la restriction de la liberté d'aller et de venir que constitue le placement en zone d'attente, et du juge administratif, compétent pour connaître des décisions prises par l'administration à l'égard des étrangers placés en zone d'attente.

Relevant la diminution significative -de l'ordre de 25 % entre 2003 et 2004- du nombre de personnes retenues annuellement en zone d'attente, elle a estimé que cette baisse, qui semblait devoir se confirmer en 2005, pouvait susciter des inquiétudes. Elle ne traduit pas en effet un mouvement spontané, une diminution du nombre des étrangers souhaitant entrer en France, mais plutôt la concrétisation du discours qui prévaut et qui privilégie le contrôle des mouvements migratoires au détriment de la protection et de l'accueil des étrangers, en particulier des demandeurs d'asile. Me Hélène Gacon a souligné à cet égard que l'on avait également observé une baisse du nombre des demandeurs d'asile aux frontières.

Elle a évoqué les divers moyens mis en oeuvre pour faire prévaloir le contrôle des mouvements migratoires, tel le contrôle en porte d'avion qui a une conséquence pratique très importante, dans la mesure où les étrangers refoulés à ce stade sont renvoyés vers la ville dont ils arrivent et non dans leur pays d'origine, ce qui exige des investigations beaucoup plus lourdes. Me Hélène Gacon a noté à ce propos que les effectifs chargés du « contrôle passerelles » avaient été multipliés par quatre.

Elle a également cité l'élargissement de la liste des pays dont les nationaux doivent être en possession d'un visa de transit aéroportuaire, ainsi que le contrôle « à la source » que permet la mise en place d'officiers de liaison dans les aéroports d'embarquement de pays étrangers.

La présidente de l'ANAFÉ a ensuite insisté sur les préoccupations de l'association relatives aux mineurs isolés, indiquant que l'ANAFÉ avait adopté une résolution condamnant tout placement de mineurs en zone d'attente. Une situation de danger doit en effet être présumée dès lors qu'un mineur isolé se présente à la frontière et le placement en zone d'attente, susceptible de déboucher sur un refoulement rapide, ne peut le protéger contre ce danger.

L'ANAFÉ a donc préconisé que ces mineurs soient admis sur le territoire national et confiés aux services de la protection judiciaire de la jeunesse, qui disposent des moyens de les accueillir, de procéder aux investigations nécessaires et de leur apporter une assistance éducative.

Me Hélène Gacon a en revanche jugé peu satisfaisante la solution retenue par le législateur, qui a prévu la nomination d'administrateurs ad hoc n'intervenant qu'en tant que représentants légaux des mineurs. Elle a relevé que cette formule présentait des difficultés de mise en oeuvre, tenant en particulier à l'impossibilité matérielle pour l'administrateur ad hoc d'être présent au moment crucial de la notification au mineur de son maintien en zone d'attente.

Rappelant que plus de la moitié des mineurs isolés étaient finalement refoulés dans leur pays d'origine, Me Hélène Gacon a exprimé la crainte que, pour ceux qui étaient aux mains de réseaux de prostitution ou de trafiquants, ce renvoi vers leur point de départ ne revienne à les remettre à la merci de ces réseaux, alors que leur admission sur le territoire offrirait de meilleures chances d'engager des procédures susceptibles d'aboutir à leur démantèlement.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a demandé à Me Hélène Gacon des précisions sur ses réserves à l'encontre de l'institution des administrateurs ad hoc. Il l'a également interrogée sur l'application des dispositions législatives donnant au procureur de la République et au juge des libertés et de la détention accès à tout moment aux zones d'attente pour vérifier les conditions de maintien des étrangers dans ces zones et consulter le registre où sont consignées les indications relatives à ces conditions.

Sur les administrateurs ad hoc, Me Hélène Gacon a tout d'abord répondu que les conditions de mise en place de cette procédure, assurée à l'origine par deux représentants de l'association « SOS victimes 93 », avaient été peu satisfaisantes et elle s'est félicitée qu'elle soit depuis février 2005 confiée à la Croix-Rouge. Se référant aux positions de l'ANAFÉ selon lesquelles une simple représentation légale n'est pas suffisante, quelle que soit la bonne volonté des administrateurs ad hoc, pour assurer la protection de mineurs se trouvant dans une situation de grande vulnérabilité et ayant besoin d'une véritable assistance juridique, elle a souligné que cette insuffisance était aggravée par le traitement expéditif des demandes d'asile à la frontière.

Rappelant la procédure applicable, selon laquelle il appartient au ministre de l'intérieur de se prononcer, après avis de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides, sur le caractère « manifestement infondé » ou non des demandes, elle a insisté sur l'importance de l'entretien avec le demandeur sur lequel se fonde l'avis de l'OFPRA, qui offre au mineur la première chance de s'exprimer et auquel il doit pouvoir être préparé avec l'assistance de l'administrateur ad hoc.

Mais la précipitation dans laquelle se déroule la procédure rend illusoire cette assistance : Me Hélène Gacon a indiqué que la durée moyenne de séjour en zone d'attente avait été ramenée de 5 jours en 2003 à 1,82 jour, et qu'il n'était donc pas rare qu'un mineur arrivé le matin soit entendu l'après-midi par l'OFPRA puis refoulé, en cas de décision négative du ministre, le soir même ou le lendemain matin.

Sur les transports sur les lieux du parquet, Me Hélène Gacon, après avoir rappelé que la loi du 26 novembre 2003 ne leur imposait plus qu'une périodicité annuelle, a indiqué que l'ANAFÉ n'avait pas d'informations sur le respect de cette obligation, qui ne fait l'objet d'aucune publicité particulière.

Elle a en revanche précisé que l'association avait eu connaissance de plusieurs transports sur les lieux de juges des libertés et de la détention, ne serait-ce que parce que ces transports avaient été à l'origine de décisions de justice. Quant à l'obligation de produire, lors de la saisine du juge des libertés et de la détention, un extrait du registre portant sur la période de séjour de l'étranger concerné, obligation prévue par un décret du 17 novembre 2004, elle paraît être correctement respectée, après une brève période d'adaptation.

Me Hélène Gacon a enfin indiqué que les conditions d'accueil en zone d'attente n'appelaient pas de critiques particulières, d'autant moins que le nombre des occupants -une centaine de personnes en moyenne- est désormais généralement inférieur à la capacité des installations (170 places).

Mme Alima Boumediene-Thiery a interrogé Me Hélène Gacon :

- sur les conditions d'intervention du juge pendant le maintien en zone d'attente ;

- sur l'accès aux interprètes des étrangers maintenus en zone d'attente ;

- sur la compatibilité des moyens tendant à faire obstacle à l'arrivée des étrangers en France avec les principes de non-refoulement et du droit à la demande d'asile.

M. Bernard Frimat, évoquant la durée moyenne du séjour en zone d'attente citée par Me Hélène Gacon, a demandé si cette statistique n'était pas révélatrice de violations de la règle dite du « jour franc » permettant à tout étranger de ne pas être refoulé avant ce délai.

En réponse à ces questions, Me Hélène Gacon a apporté les précisions suivantes :

- en dehors du juge des libertés et de la détention, compétent pour accorder à la demande de l'administration une prolongation du maintien en zone d'attente, le juge administratif peut être saisi, en particulier dans le cadre du référé liberté ou du référé suspension, des décisions administratives concernant les étrangers en zone d'attente. Le parquet peut aussi être saisi à tout moment : Me Hélène Gacon a cependant indiqué, pour le regretter, qu'il donnait rarement suite aux signalements effectués par l'ANAFÉ ;

- le problème du recours aux interprètes ne se pose pas dans le cadre de la procédure d'admission sur le territoire au titre de l'asile ;

- il n'est pas douteux que les moyens employés pour décourager l'arrivée des étrangers peuvent être, à tout le moins, un obstacle matériel à l'accès au territoire des demandeurs d'asile, qu'ils peuvent aussi contraindre à emprunter d'autres voies : ainsi les réfugiés tamouls, qui arrivaient auparavant par avion d'Afrique du Sud ou de Dubaï, viennent-ils désormais de Moscou par voie terrestre ;

- le droit au jour franc est devenu, depuis la loi du 26 novembre 2003, une simple faculté accordée aux étrangers qui doivent donc, pour pouvoir l'exercer, être informés de son existence, ce qui ne semble pas être toujours le cas. A cet égard, Me Hélène Gacon a relevé que la police aux frontières elle-même reconnaissait l'utilité du jour franc et en faisait bénéficier automatiquement les mineurs afin de disposer du temps indispensable à la mise en place de la procédure de l'administrateur ad hoc. En sens contraire, le fait que certaines catégories d'étrangers, tels les mineurs chinois, soient refoulés dans les heures suivant leur arrivée fait craindre que l'option du droit au jour franc ne leur soit pas présentée.

Mercredi 7 décembre 2005

- Présidence de M. Bernard Frimat, vice-président, puis de M. Georges Othily, président.

Audition de M. Laurent Giovannoni, secrétaire général, Mme Marie Henocq, responsable du service intervenant dans les centres de rétention administrative, et M. Jérôme Martinez, délégué régional Ile-de-France, de la CIMADE (Comité inter-mouvements auprès des évacués)

La commission a tout d'abord entendu M. Laurent Giovannoni, secrétaire général, Mme Marie Henocq, responsable du service intervenant dans les centres de rétention administrative, et M. Jérôme Martinez, délégué régional Ile-de-France, de la CIMADE (Comité inter-mouvements auprès des évacués).

M. Bernard Frimat, président, a prié les intervenants de bien vouloir excuser l'absence de M. Georges Othily, président, retenu en séance publique par le débat sur les crédits du projet de loi de finances pour 2006 consacrés à la mission « Outre-mer ».

A titre liminaire, M. Laurent Giovannoni, secrétaire général de la CIMADE, a expliqué que cette association oecuménique avait été créée en 1939 pour venir en aide aux personnes déplacées et regroupées dans les camps du sud de la France. Il a indiqué que ses missions avaient évolué au fil du temps, avec pour fil rouge l'aide aux étrangers, et consistaient désormais à accueillir, orienter et défendre les étrangers confrontés à des difficultés administratives, à intervenir dans les centres de rétention administrative, à assurer des formations au profit des étrangers, à organiser des campagnes d'information et de sensibilisation du public, à mener enfin des actions de solidarité internationale. Il a précisé que l'association bénéficiait du concours de 80 groupes locaux, d'une centaine de salariés et d'environ 800 bénévoles.

Il s'est demandé pour quelles raisons l'immigration clandestine cristallisait autant l'attention des pouvoirs publics et des médias, alors que le nombre des étrangers en situation irrégulière n'avait guère évolué en vingt-cinq ans, et ce malgré diverses mesures de régularisation. Il a ainsi rappelé qu'en 1981, après la régularisation de la situation de 100.000 personnes, le nombre des étrangers en situation irrégulière était estimé à 200.000, qu'en 1997, après la régularisation de 140.000 personnes, ce nombre était estimé à 250.000 ou 300.000 et qu'en 2005, il était évalué entre 200.000 et 400.000 par M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.

Il a déploré que de nouvelles mesures législatives soient annoncées, alors que les lois du 26 novembre 2003 et du 10 décembre 2003 commençaient à peine à produire leurs effets et n'avaient encore fait l'objet d'aucune évaluation.

Il a souligné que le développement de l'immigration irrégulière et des réseaux mafieux était la conséquence regrettable d'une politique migratoire de plus en plus restrictive, plongeant dans l'illégalité et la précarité un grand nombre d'étrangers qui, par le passé, auraient pu séjourner régulièrement sur le territoire français.

Enfin, il a mis en exergue les effets dévastateurs du discours sécuritaire tenu en France sur les populations des pays du Maghreb et d'Afrique subsaharienne, expliquant qu'il suscitait leur incompréhension et même leur rancoeur en raison de la conscience aiguë qu'ont ces populations de leur histoire commune avec la France.

Mme Alima Boumediene-Thiery a souscrit à ces propos. Elle a souhaité connaître le jugement de la CIMADE sur les centres de rétention administrative.

Mme Marie Henocq, responsable du service intervenant dans les centres de rétention administrative de la CIMADE, a mis en exergue l'évolution de la population placée dans les centres de rétention administrative, observant que s'y trouvaient désormais retenues des personnes qui, par le passé, auraient pu obtenir un titre de séjour - demandeurs d'asile, familles installées de longue date en France, étrangers malades - et plus seulement des personnes ayant délibérément pris le risque de séjourner irrégulièrement en France. Elle a estimé que le durcissement de la législation et la complexité des procédures applicables rendaient désormais impossible toute régularisation de leur situation.

Elle a attiré l'attention de la commission sur les difficultés rencontrées par les personnes placées dans un centre de rétention administrative et souhaitant déposer une demande d'asile, obligées de déposer cette demande auprès de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides dans un délai de cinq jours à compter de leur placement dans le centre et de recourir aux services, payants, d'un interprète pour la rédiger en français. Elle a jugé ces difficultés d'autant plus choquantes qu'étaient désormais placés en centre de rétention administrative non plus seulement des étrangers déboutés du droit d'asile mais aussi des personnes n'ayant encore jamais eu l'occasion de présenter en liberté une demande d'asile, en raison de l'impossibilité d'obtenir une domiciliation et de la complexité de la procédure.

Elle a souligné que, de la même façon, des étrangers étaient actuellement placés en centre de rétention administrative avant même d'avoir pu demander le bénéfice des dispositions relatives au regroupement familial ou aux malades.

Mme Alima Boumediene-Thiery a demandé si la double peine avait effectivement été supprimée.

Mme Marie Henocq lui a répondu qu'il n'en était rien en raison des conditions très restrictives posées pour l'obtention de la protection offerte par la loi du 26 novembre 2003.

Mme Alima Boumediene-Thiery a souhaité savoir s'il était vrai que les régularisations pratiquées par le passé avaient créé un « appel d'air » et provoqué un afflux d'étrangers en situation irrégulière.

M. Laurent Giovannoni a estimé qu'il n'en était rien, en faisant valoir que la plupart des étrangers en situation irrégulière reçus par l'association résidaient depuis de nombreuses années en France.

M. Laurent Giovannoni a indiqué à Mme Eliane Assassi, qui l'interrogeait sur la situation des mineurs étrangers isolés, que la CIMADE ne menait pas d'action spécifique à leur égard, relevant qu'il était parfois difficile de connaître leur âge et soulignant que leur qualité de mineur devait primer sur celle d'étranger. Il a ajouté que les procédures utilisées pour déterminer l'âge d'un individu étaient contestables et contestées et avaient pour conséquence de déclarer majeurs des mineurs.

Répondant à M. François-Noël Buffet, rapporteur, M. Laurent Giovannoni a toutefois indiqué qu'il n'était pas en mesure de proposer une méthode alternative à celles actuellement employées.

MM. Christian Demuynck et Jean-François Humbert ont souhaité savoir si la CIMADE reconnaissait l'existence d'une immigration irrégulière et quelles étaient les solutions qu'elle préconisait pour la traiter.

M. Laurent Giovannoni a déclaré que si l'existence d'une immigration irrégulière était indéniable, son ampleur ne justifiait pas d'en faire une priorité de l'action des pouvoirs publics. Convenant de l'importance de la question de la régulation des flux migratoires, il a souligné que les politiques devaient être conduites au niveau européen, les Etats membres de l'Union essayant actuellement de prendre des mesures plus dissuasives que leurs voisins afin d'éviter de devoir accueillir un grand nombre d'immigrants.

Reconnaissant qu'il n'avait pas de solution « toute faite » à proposer pour résoudre la question de l'immigration irrégulière, il a toutefois jugé peu opportun de modifier la législation tous les deux ans, indispensable de prendre en compte les déséquilibres démographiques et économiques entre les pays d'immigration et les pays d'émigration et impératif de respecter les droits fondamentaux des individus.

Il a regretté que les Etats membres de l'Union européenne exercent une forme de chantage sur les pays d'émigration et estimé que la politique de l'immigration ne devait pas être traitée seulement d'Etat à Etat, mais associer la société civile.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité connaître le jugement de la CIMADE sur la réforme de l'aide médicale d'Etat intervenue en 2003 et sur les effets du plan de cohésion sociale sur les centres d'accueil des demandeurs d'asile.

M. Jérôme Martinez, délégué régional Ile-de-France de la CIMADE, a estimé que l'institution d'une condition de résidence de trois mois et d'une condition de ressource pour pouvoir bénéficier de l'aide médicale d'Etat avait eu pour conséquence une dégradation de l'état de santé des étrangers en situation irrégulière.

Il a observé que le plan de cohésion sociale s'était traduit par une amélioration des conditions d'hébergement des familles dans les centres d'accueil, très nombreux en Ile-de-France, mais n'avait pas permis de répondre aux besoins d'hébergement des étrangers isolés, ces derniers étant contraints de recourir à des logements insalubres, tels que les « squatts », ou des logements d'urgence, gérés par le « 115 ». Il a ajouté que ces difficultés de logement avaient pour conséquence de fragiliser les demandes d'asile.

M. Jean-François Humbert a souhaité savoir si la CIMADE reconnaissait la nécessité de réduire l'immigration clandestine, le cas échéant au moyen de mesures législatives.

M. Laurent Giovannoni lui a répondu :

- en premier lieu, que l'immigration clandestine existerait toujours ;

- en deuxième lieu, que le nombre des étrangers en situation irrégulière n'était sans doute pas beaucoup plus important aujourd'hui qu'il y a vingt-cinq ans et ne représentait en tout état de cause que 0,5 % de la population française ;

- en dernier lieu, que l'arsenal législatif, modifié à de multiples reprises, était suffisant.

Mme Catherine Tasca a souligné que la multiplication des mesures restreignant l'accès des étrangers au territoire français avait pour effet pervers de contribuer au développement de l'immigration irrégulière. Or, a-t-elle estimé, rien n'est plus dangereux pour les immigrés eux-mêmes, mais également pour la France, que de les maintenir dans une situation de non-droit et de les livrer ainsi aux réseaux mafieux. Elle s'est donc demandé s'il n'était pas possible de diversifier les voies d'accès au territoire français.

Soulignant que des mineurs étrangers scolarisés en France étaient actuellement menacés de mesures de reconduites à la frontière à la fin de leur année scolaire, elle a souhaité savoir si le droit international permettait de dissocier leur situation de celle de leur famille et de prévoir des mesures spécifiques en leur faveur.

Enfin, elle a souhaité qu'une solution soit apportée aux étrangers, kurdes par exemple, qui ne pouvaient ni être régularisés ni être éloignés.

M. Laurent Giovannoni a estimé qu'il convenait de régulariser la situation des étrangers ne pouvant être reconduits à la frontière.

Il a déploré la précarité de plus en plus grande des conditions de vie des étrangers en situation irrégulière, observant que les demandeurs d'asile avaient longtemps eu le droit de travailler en France dans l'attente d'une décision sur leur demande, mais en étaient désormais privés.

Enfin, il a indiqué que la CIMADE n'avait pas de proposition pour diversifier les voies d'accès au territoire français, mais était favorable à toute mesure permettant de régulariser la situation des étrangers.

M. Jérôme Martinez a souligné la nécessité de prendre en compte, comme en 1997-1998, d'une part, l'importance de l'immigration familiale, d'autre part, le nombre croissant et la grande vulnérabilité des femmes immigrant en France.

Citant un rapport réalisé en 2004 par l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des affaires sociales, il a indiqué que 18.000 familles, soit 60.000 personnes sur un total de 250.000, avaient été déboutées du droit d'asile depuis 1998.

Enfin, il a relevé que les étrangers dont la situation avait été régularisée en 1997-1998 avaient légitimement souhaité faire venir leur famille en France.

En réponse à M. Alain Gournac qui avait souligné que les étrangers en situation irrégulière représentaient le tiers de la population de Mayotte, M. Laurent Giovannoni a estimé que la situation de cette collectivité était le résultat de l'indépendance mal négociée des Comores et ne pouvait être mise en exergue pour justifier des mesures applicables à l'ensemble du territoire national.

Audition de MM. Stéphane Maugendre, vice-président, et Jean-Pierre Alaux, chargé de mission, au Groupement d'information et de soutien aux immigrés

La commission d'enquête a ensuite entendu MM. Stéphane Maugendre, vice-président, et Jean-Pierre Alaux, chargé de mission, au Groupement d'information et de soutien aux immigrés (GISTI).

En préambule, M. Stéphane Maugendre, vice-président du Groupement d'information et de soutien aux immigrés, s'est interrogé sur la réalité du problème posé par l'immigration clandestine. Constatant que l'immigration clandestine était un sujet ignoré avant l'adoption de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, qu'elle l'est demeurée jusque dans les années 1960, et qu'elle était toujours utile à des pans entiers de notre économie, il a déclaré n'avoir jamais reçu la démonstration qu'elle devait être considérée comme un problème.

Il a rappelé que le GISTI avait été fondé il y a 35 ans, quelques années avant la décision de fermeture des frontières à l'immigration de travail, et jugé que cette décision avait été sans effet sur le niveau de l'immigration clandestine dans notre pays. Il a également estimé, s'appuyant sur les conclusions de travaux parlementaires, que l'approche pénale de l'immigration avait conduit à un échec.

Soulignant la stabilité du nombre d'immigrés clandestins présents sur le territoire, compris entre 200.000 et 400.000 selon les périodes, il a appelé de ses voeux une nouvelle approche de l'immigration et indiqué que le GISTI était favorable à la libre circulation des personnes.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité connaître l'analyse du GISTI sur la préconisation du comité interministériel de contrôle de l'immigration du 29 novembre 2005 consistant à allonger de un à deux ans la durée minimale de séjour en France requise pour introduire une demande de regroupement familial, sur l'idée de supprimer le lien automatique entre le mariage avec un ressortissant français et l'obtention d'un titre de séjour, ainsi que sur la réforme de l'aide médicale d'Etat (AME) intervenue en 2003.

Sur le premier point, M. Stéphane Maugendre a indiqué que le délai nécessaire pour procéder effectivement à un regroupement familial était d'ores et déjà de deux ans, compte tenu du long délai de traitement des dossiers, et que la mesure envisagée porterait donc dans les faits ce délai à trois ans. Il a estimé qu'il était illusoire d'imaginer qu'une telle mesure ferait diminuer le nombre de demandes de regroupement familial, les étrangers régulièrement installés en France aspirant naturellement à vivre avec leurs proches. Il a ajouté qu'il existait par ailleurs des procédures, mises en oeuvre par les services préfectoraux, destinées à écarter les demandes frauduleuses de regroupement familial.

Sur le deuxième point, il a considéré que la question véritablement posée était celle des mariages de complaisance, ou « mariages blancs », contre lesquels a été mis en place un double système de contrôle : contrôle a priori, assuré par les officiers d'état civil et les tribunaux de grande instance, et contrôle a posteriori, effectué par les préfectures. En tout état de cause, la non-délivrance d'un titre de séjour ne dissuaderait vraisemblablement pas les couples mariés de continuer à vivre ensemble sur notre territoire, mais les ferait entrer dans l'illégalité, la compatibilité de la mesure proposée avec la Convention européenne des droits de l'homme paraissant par ailleurs douteuse.

Il a indiqué ne pas disposer d'éléments pour répondre à la troisième question.

M. Jean-Pierre Alaux, chargé de mission au Groupement d'information et de soutien aux immigrés, a ajouté que la multiplication des obstacles au regroupement familial n'était pas favorable à la bonne intégration des étrangers sur notre territoire, dans la mesure où de jeunes enfants s'insèrent plus facilement dans la société française que des enfants plus âgés.

Mme Catherine Tasca a souhaité obtenir des précisions sur la mission d'information que revendique le GISTI et sur les besoins des populations étrangères en la matière.

M. Jean-Pierre Alaux a indiqué que le GISTI effectuait un travail d'information sur la législation applicable, qui se caractérise par sa grande complexité. Il publie des notes techniques ou des documents de vulgarisation et diffuse également des informations par l'intermédiaire de son site internet. Le GISTI forme des professionnels et des militants au droit des étrangers.

Ces activités ne permettent cependant pas de répondre à l'ampleur des besoins, les étrangers étant souvent désarmés face à la complexité de la réglementation. Les délais très courts qui leur sont imposés pour effectuer une demande d'asile les empêchent de constituer leurs dossiers dans de bonnes conditions et l'administration n'effectue pas le travail d'information qui lui incombe.

Après avoir rappelé que la France était signataire de conventions internationales en matière d'asile, Mme Alima Boumediene-Thiery a évoqué les événements récents survenus à Ceuta et Melilla et demandé si le problème de l'immigration clandestine ne devait pas être appréhendé dans une perspective européenne.

Jugeant ce point fondamental, M. Jean-Pierre Alaux a rappelé que la France était effectivement soumise à des normes de droit communautaire et s'est dit inquiet du risque de « sous-traitance » par l'Union européenne de la répression de l'immigration clandestine. Il a souligné que l'Union européenne avait conclu, ou négociait, un grand nombre d'accords de réadmission, par lesquels des pays du Sud s'engagent à réadmettre sur leur territoire leurs ressortissants expulsés de France, ou des étrangers qui ont simplement transité par leur territoire, en échange d'avantages commerciaux ou d'aide publique au développement. Il a estimé que les incidents de Ceuta et Melilla montraient que le Maroc, qui demeure insuffisamment respectueux des droits fondamentaux en dépit de progrès récents, avait accepté d'assurer une fonction de police en matière d'immigration clandestine pour le compte de l'Union européenne. Il a enfin comparé la politique européenne en matière d'immigration clandestine à la pratique américaine consistant à « sous-traiter » l'usage de la torture à des pays alliés moins exigeants en matière de protection des droits de la personne.

En réponse à une question de Mme Catherine Tasca, qui demandait de quels moyens d'interprétariat disposait le GISTI, M. Jean-Pierre Alaux a indiqué que l'association n'avait pas les moyens d'assumer de fonction d'interprétariat, ce qui peut poser de réelles difficultés.

M. Stéphane Maugendre a ajouté qu'il y avait un véritable problème du statut de l'interprète. Leur rémunération est à la charge de l'étranger et il arrive que des demandes d'asile soient rejetées en raison d'un défaut d'interprétariat.

M. Alain Gournac a demandé si le GISTI estimait que la France était elle aussi concernée par le phénomène de « sous-traitance » de la gestion de l'immigration clandestine précédemment évoqué.

M. Jean-Pierre Alaux a répondu que tel était bien le cas, puisque la France est partie aux accords conclus par la Communauté européenne. Il a cité l'exemple de la convention qui lie la Communauté avec les pays ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique), dans laquelle une clause de réadmission a été introduite, sans que la France ne manifeste la moindre réticence, alors que cette clause n'y figurait pas à l'origine.

Après avoir souligné qu'il jugeait déplacée la comparaison entre la politique européenne d'immigration et la torture, M. Philippe Dallier a demandé si le GISTI suggérait de laisser les immigrés clandestins traverser sans encombre toutes les frontières nationales pour laisser ensuite la France gérer seule la question de leur éventuel accueil ou de leur refoulement.

Réagissant à la première remarque de M. Philippe Dallier, M. Stéphane Maugendre a indiqué qu'il assurait la défense, en tant qu'avocat, des familles de deux étrangers décédés à la suite de violences policières, ainsi que de personnes maltraitées dans les mêmes circonstances, et que la commission nationale de déontologie de la sécurité, présidée par M. Pierre Truche, recevait de nombreuses plaintes concernant des étrangers.

Prolongeant ces propos, M. Jean-Pierre Alaux a rappelé que le ministre de l'intérieur, M. Nicolas Sarkozy, dialoguait avec le colonel Mouamar Khadafi, chef de l'Etat libyen, qui était encore récemment jugé infréquentable, et qu'il n'était pas inenvisageable que la torture soit pratiquée en Libye.

Il a ajouté que la France avait maintenu une complète liberté de circulation avec ses anciennes colonies africaines jusque dans les années 1980 et qu'il n'y avait pas, à cette époque, plus d'étrangers qui s'installaient irrégulièrement dans notre pays qu'aujourd'hui.

La France a même engagé, lorsqu'elle avait d'importants besoins en main-d'oeuvre à satisfaire, des démarches volontaires pour faire venir un plus grand nombre d'étrangers sur son sol, l'immigration spontanée se révélant alors insuffisante pour faire face à la demande. En 1968, 88 % des étrangers en situation irrégulière qui ont demandé un titre de séjour en préfecture ont vu leur situation régularisée.

L'immigration était cependant moins durable à l'époque : beaucoup d'étrangers travaillaient quelques années en France puis repartaient dans leur pays d'origine. Aujourd'hui, il est si difficile de franchir les frontières que les étrangers qui ont réussi à atteindre notre pays ne veulent en aucun cas le quitter.

M. Stéphane Maugendre a confirmé ce point et évoqué la pratique des ressortissants maliens en matière d'immigration, notamment ceux issus de la région de Kaye, qui privilégient une immigration provisoire en France.

Présidence de M. Georges Othily, président.

Audition de M. Michel Tubiana, président d'honneur de la Ligue des droits de l'homme

La commission a ensuite entendu M. Michel Tubiana, président d'honneur de la Ligue des droits de l'homme.

M. Michel Tubiana, président d'honneur de la Ligue des droits de l'homme, a déclaré que la politique de l'immigration devait prendre en compte trois réalités.

Il a tout d'abord jugé irréaliste de concevoir la question des flux migratoires de la même façon qu'il y a cinquante ans, soulignant qu'il serait singulier de laisser circuler librement les marchandises, l'argent et l'information, mais d'assigner à résidence les hommes qui les produisent.

Il a ensuite observé que la situation dans les pays d'émigration était telle que certains de leurs habitants préféraient tenter leur chance en Europe, au risque de la prison, plutôt que mourir sur place.

Enfin, il a indiqué que, depuis la fermeture officielle des frontières françaises en 1974, tous les gouvernements avaient peu ou prou tenté de traiter l'immigration au moyen de mesures de plus en plus répressives, sans autre résultat que d'exacerber les tensions.

M. Michel Tubiana a estimé en conséquence que la question n'était pas d'ouvrir ou de fermer les frontières, mais de prendre acte de cette situation, ajoutant qu'elle ne pouvait trouver de réponse qu'au niveau européen et sur le long terme.

Il a regretté que la France soit privée depuis des années d'un large débat démocratique au profit de discours parfois démagogiques, souvent empreints d'incompétence, ayant pour effet d'engendrer la xénophobie et le racisme.

Il a jugé les dispositions en vigueur inefficaces au regard des attentes de leurs promoteurs, arbitraires et injustes.

Il a déclaré qu'à l'autisme du gouvernement de M. Lionel Jospin avait succédé une véritable chasse aux étrangers, tant en situation irrégulière qu'en situation régulière.

Il a dénoncé les situations où l'arbitraire le dispute au ridicule, citant en exemple le cas d'une mère menacée par la préfecture des Pyrénées orientales d'un retrait de sa carte de résident pour avoir hébergé l'un de ses enfants en situation irrégulière. Il a estimé que l'argent consacré à cette traque serait mieux employé autrement.

M. Michel Tubiana a ensuite évoqué les conséquences de cette politique d'immigration.

Il a tout d'abord souligné que chaque mesure prise à l'encontre des étrangers pénalisait également les Français, qu'il s'agisse des restrictions à la liberté de se marier ou du fichage des personnes accueillant des étrangers.

Il a ensuite indiqué que le souci de traquer l'étranger en situation irrégulière conduisait à multiplier les contrôles d'identité à l'encontre des personnes ressemblant à un étranger, c'est-à-dire à une suspicion généralisée à l'égard des individus n'ayant pas la peau blanche, ces derniers éprouvant de plus en plus le sentiment de ne pas être traités sur un pied d'égalité.

Il a considéré que l'obsession de réduire le nombre des étrangers en France avait conduit à déstabiliser le statut des personnes en situation régulière et induit le recours à l'illégalité.

Enfin, il a estimé que le droit d'asile n'était plus qu'une chimère, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides fonctionnant à plein pour rejeter les demandes d'asile et non pour apprécier leur bien-fondé.

M. Michel Tubiana a condamné les affirmations, démenties par les rapports des renseignements généraux, selon lesquelles les actes de violence récemment commis dans certaines agglomérations auraient eu pour origines la polygamie, le regroupement familial et l'immigration, clandestine ou non.

Il a déclaré que l'immigration ne mettait pas en cause le droit à l'égalité des droits dont doivent bénéficier ceux qui en sont exclus en raison de discriminations inacceptables, estimant qu'il convenait de prêter attention à la situation sociale, à la précarité institutionnalisée et à la pauvreté. Il a ajouté que la Constitution garantissait à chacun, quelle que soit son origine ou sa nationalité, le droit de vivre de son travail.

M. Michel Tubiana a jugé nécessaire de conduire une autre politique de l'immigration.

A très court terme, il a jugé inévitable une régularisation des étrangers en situation irrégulière, citant en exemple les mesures décidées en Espagne et en Italie. Il a également appelé de ses voeux l'organisation, d'une part, d'un débat national qui ne soit pas limité à l'enceinte du Parlement, mais réunisse également les citoyens, les associations et les syndicats, d'autre part, d'un débat européen qui associe le Parlement européen, actuellement tenu à l'écart des décisions de l'Union en matière d'immigration.

A moyen terme, il a préconisé une autre politique de co-développement, dénonçant l'inégalité criante des termes de l'échange. A cet égard, il a jugé intéressantes les récentes déclarations du président de la République appelant à un doublement de l'aide publique au développement, mais mis en garde contre leurs conséquences dramatiques si elles n'étaient pas suivies d'effet.

Il a également jugé nécessaire de réviser la politique des visas afin d'établir la liberté de circulation sur le territoire français, soulignant que tous les étrangers ne souhaitaient ni venir en France, ni s'y maintenir. Il a déploré que les conditions restrictives de délivrance des visas empêchent, par exemple, un étranger de se rendre en France pour assister aux obsèques de l'un de ses parents.

Tout en soulignant la nécessité de démanteler les filières d'immigration clandestine, il a observé qu'en ce domaine, l'offre suivait la demande plutôt qu'elle ne la suscitait.

Il a reconnu que la liberté d'installation ne pouvait immédiatement et pleinement être reconnue aux étrangers mais rappelé que tous les experts concluaient à la nécessité de faire venir une main-d'oeuvre immigrée pour compenser la faiblesse démographique de l'Europe. A cet égard, il s'est opposé à l'instauration de quotas.

En conclusion, M. Michel Tubiana a mis en garde contre les dangers d'une reprise des thèses de l'extrême droite dans les discours sur l'immigration, soulignant qu'elle contribuait à la progression de la xénophobie et du racisme.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité connaître le sentiment de la Ligue des droits de l'homme sur les différentes mesures envisagées par le comité interministériel de contrôle de l'immigration.

M. Michel Tubiana a souligné la nécessité de distinguer l'accès et le séjour, la liberté de circulation et la liberté d'installation.

Il a prôné la reconnaissance immédiate de la liberté de circulation sur le territoire français, jugeant infondée la crainte d'un afflux massif d'immigrés. Il s'est déclaré favorable à l'établissement, à terme, d'une liberté d'installation sur le territoire des Etats membres de l'Union européenne, soulignant à nouveau que ces Etats avaient besoin d'une main-d'oeuvre immigrée.

Il a réitéré son opposition à l'instauration de quotas, estimant que des quotas par nationalité risquaient de donner lieu à des marchandages avec les pays d'émigration, et que des quotas par catégorie socioprofessionnelle conduiraient à priver ces pays de leurs élites.

Il a rappelé qu'en tout état de cause, les étrangers continueraient de tenter de venir en Europe tant qu'ils ne pourraient subvenir à leurs besoins dans leur pays.

Il a indiqué que la France était liée par plusieurs conventions internationales reconnaissant des droits sociaux aux étrangers, en situation régulière ou irrégulière, et observé qu'elle avait été partiellement condamnée, au sujet de l'aide médicale d'Etat, par le Comité européen des droits sociaux chargé de contrôler l'application de la charte sociale européenne.

Il a également jugé désolant que la France ait été récemment critiquée par M. Alvaro Gil-Roblès, commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, pour le mauvais état de ses centres de rétention administrative.

Tout en rappelant que la Ligue des droits de l'homme n'était pas systématiquement opposée à l'éloignement d'étrangers, il a déploré que ces derniers aient été injustement accusés des actes de violence récemment commis dans certaines agglomérations françaises, soulignant que la proportion d'étrangers parmi les personnes incarcérées pour ces faits était inférieure à 10 %. Il a estimé que de tels discours conduisaient à fragiliser le lien social et à remettre en cause l'un des trois piliers de la devise républicaine : la fraternité.

M. Georges Othily, président, a indiqué qu'il était fréquemment soumis à des contrôles d'identité et était parfois contraint de présenter sa carte professionnelle, puis d'écrire au ministre de l'intérieur pour mettre un terme aux comportements répréhensibles de certains policiers.

M. Michel Tubiana l'a invité à saisir également la Commission nationale de déontologie de la sécurité.

M. Alain Gournac s'est demandé si, pour associer l'ensemble des citoyens à un débat sur l'immigration, il ne conviendrait pas d'organiser un référendum.

M. Michel Tubiana a rappelé que, dans la rédaction initiale de la Constitution du 4 octobre 1958 voulue par le général de Gaulle, les référendums ne pouvaient porter que sur des questions institutionnelles. Il s'est félicité que le Sénat se soit opposé, quoique pour des raisons sans doute étrangères à l'objet de la mesure proposée, à l'élargissement du champ du référendum à toute question de société, souhaité par le Président François Mitterrand.

Il a jugé inquiétant que le débat démocratique puisse n'être conçu que dans le cadre du Parlement ou du référendum. Sans remettre en cause la légitimité des élus pour légiférer et sans prôner l'institution d'un mandat impératif, il a estimé que la délégation de responsabilité impliquée par l'élection au suffrage universel ne pouvait être aujourd'hui conçue de la même manière qu'au début du XXe siècle. Il a ajouté que tout citoyen était fondé à participer aux débats concernant la vie de la cité.

Mme Catherine Tasca s'est interrogée sur les mesures susceptibles d'être prises pour améliorer la situation des étrangers en situation irrégulière et faire évoluer l'opinion publique.

M. Michel Tubiana a estimé que la régularisation des étrangers en situation irrégulière permettrait d'améliorer leur sort. Il s'est félicité qu'à la différence d'autres Etats, la France ne pratique pas de discrimination à l'embauche en faveur de ses ressortissants.

Il a considéré que l'opinion publique était influencée par les amalgames fréquents entre insécurité, terrorisme, immigration et islam. Il a relevé que les enquêtes de victimisation révélaient un grand sentiment d'insécurité non seulement des habitants de quartiers connaissant un fort taux de délinquance, mais également des habitants de Neuilly-sur-Seine ou de communes rurales où ce taux est très faible.

Mme Alima Boumediene-Thiery s'est interrogée sur la conformité aux conventions internationales des reconduites à la frontière organisées en commun par des pays membres de l'Union européenne au moyen de vols charters.

Elle s'est également demandé s'il ne convenait pas de confier la responsabilité de la politique de l'immigration à un autre ministère que le ministère de l'intérieur.

M. Michel Tubiana a indiqué que l'affrètement de vols charters pour les reconduites à la frontière était sans doute guidé par des impératifs d'efficacité mais avait pour conséquence regrettable d'inciter les pouvoirs publics, pour des raisons budgétaires, à chercher à tout prix à remplir les avions, au risque de prendre des décisions arbitraires.

Il a dénoncé le hiatus considérable entre les annonces du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire relatives à l'organisation de vols charters pour reconduire massivement dans leurs pays les étrangers en situation irrégulière et le faible nombre de ces vols, estimant que de tels propos alimentaient les fantasmes et la xénophobie.

M. Alain Gournac a observé que le dernier avion affrété pour reconduire à la frontière des étrangers en situation irrégulière n'était pas plein.

M. Michel Tubiana a relevé que diverses associations souhaitaient voir confier au ministère des affaires sociales la responsabilité de la politique d'immigration. Il a indiqué que ce ministère y participait activement, notamment au titre du contrat d'accueil et d'intégration, mais que cette politique présentait un caractère transversal.

Il a jugé contradictoire de prôner l'intégration et de mener dans le même temps une politique restrictive en matière de naturalisation, soulignant que le délai d'obtention de la nationalité française dans le cadre de cette procédure était de quatre ans en moyenne. Il a annoncé que la Ligue des droits de l'homme veillerait à ce que les discriminations pratiquées en matière de naturalisation, par exemple à l'encontre de femmes portant le voile, soient sanctionnées pénalement et, à défaut, par la Cour européenne des droits de l'homme.

Il a mis en exergue les limites du contrat d'accueil et d'intégration en faisant valoir que les étrangers déjà installés en France ne pouvaient en bénéficier. Enfin, il s'est déclaré stupéfait que, parmi les principes républicains rappelés aux étrangers signataires de ce contrat, figurent le droit de propriété et l'interdiction de frapper son épouse, mais pas la liberté, l'égalité et la fraternité.

Audition de Me Pierre Parrat, membre de la Conférence des bâtonniers, Me Gérard Tcholakian, membre de la commission des libertés et des droits de l'homme du Conseil national des barreaux, et Me Dominique Tricaud, membre du Conseil de l'ordre des avocats au barreau de Paris

Enfin, la commission a entendu Me Pierre Parrat, membre de la Conférence des bâtonniers, Me Gérard Tcholakian, membre de la commission des libertés et des droits de l'homme du Conseil national des barreaux, et Me Dominique Tricaud, membre du Conseil de l'ordre des avocats au barreau de Paris.

Me Pierre Parrat a rappelé que les avocats exerçaient une mission d'assistance auprès des étrangers dans un cadre légal et relevé que l'exercice de cette mission était rendu difficile par la complexité de la législation sur les étrangers, modifiée à de multiples reprises depuis 1945.

Il a estimé que le partage du contentieux des étrangers entre le juge judiciaire et le juge administratif rendait l'intervention des avocats difficile, d'autant que celle-ci était enserrée dans des délais souvent très brefs et devait s'exercer dans des lieux différents. Il s'est interrogé sur l'utilité d'une unification des contentieux administratif et judiciaire, considérant qu'elle serait de nature à permettre une meilleure défense des étrangers.

Soulignant que les étrangers devaient être traités avec humanité et dignité, il a jugé parfois inacceptables les situations rencontrées dans les centres de rétention administrative, notamment eu égard à la localisation et aux caractéristiques des locaux.

Il a souhaité un meilleur contrôle des locaux et des personnels des centres, regrettant l'absence d'un cadre juridique suffisamment précis et de personnels réellement spécialisés pour ce qu'il a considéré comme une détention, dès lors que les étrangers pouvaient désormais être retenus jusqu'à trente-deux jours. Enfin, il a souligné les risques d'explosion liés à la surpopulation dans les centres de rétention.

Aussi Me Pierre Parrat a-t-il suggéré de créer une commission de contrôle des centres de rétention dotée d'un pouvoir de recommandation, sur le modèle de la commission de surveillance des établissements pénitentiaires instituée par l'article D. 180 du code de procédure pénale, présidée par le préfet et comprenant notamment, parmi ses membres, le maire de la commune et le bâtonnier de l'ordre des avocats.

M. Gérard Tcholakian a souligné que les décisions prises par les préfectures soulevaient souvent des difficultés et donnaient lieu à des contentieux en raison, d'une part, d'objectifs de limitation des régularisations et d'augmentation des mesures d'éloignement, d'autre part, d'une formation parfois inappropriée des personnels chargés d'appliquer des règles complexes et changeantes. Aussi a-t-il préconisé la création, dans chaque préfecture, d'un médiateur entre les étrangers et l'administration.

S'il s'est félicité de la facilité de saisine de la juridiction administrative, il a regretté que nombre de décisions contentieuses relatives au droit des étrangers interviennent après l'exécution des mesures administratives contestées, en rappelant que les délais d'audiencement des affaires pouvaient atteindre trois à quatre ans. Il a souhaité que ces délais soient réduits à quatre ou six mois dans les procédures concernant les étrangers.

M. Dominique Tricaud a indiqué que la lutte contre l'immigration clandestine pouvait signifier la suppression soit de l'accès des clandestins au territoire français, soit du caractère clandestin de leur séjour. Il a souligné que les règles actuelles engendraient deux types de situations particulièrement difficiles : tout d'abord, celle des personnes ne pouvant ni être régularisées, ni être éloignées du territoire français, par exemple les Irakiens, les Somaliens et les Kosovars ; ensuite, celle des personnes victimes de la double peine qui, initialement en situation régulière, se trouvaient en situation irrégulière.

Il a estimé que les mesures actuelles de lutte contre l'immigration clandestine réprimaient les victimes, c'est-à-dire les étrangers eux-mêmes, plus que ceux qui les exploitent. Il a jugé nécessaire de pénaliser les entreprises recourant au travail dissimulé, observant que certains secteurs de l'économie, comme le textile à Paris, employaient des étrangers en situation irrégulière au vu et au su de tous, mais que nul n'osait mettre un terme à ces pratiques par peur des conséquences économiques.

Il a jugé insuffisant le dispositif d'aide au retour des étrangers, observant que le coût de reconduite à la frontière d'un ressortissant chinois avoisinait 30.000 euros, et suggéré de développer les prêts d'honneur, plus efficaces et deux fois moins onéreux.

Il a souligné que les étrangers placés dans les centres de rétention administrative devaient être traités plus dignement, rappelant que la France avait fait l'objet de critiques de la part du comité européen pour la prévention de la torture, notamment en raison de la présence de mineurs dans ces centres. Il a estimé que le juge judiciaire devrait recouvrer son rôle de gardien des libertés individuelles.

Observant que le dogme de la fermeture des frontières en vigueur depuis 1974 n'était pas respecté dans la pratique, il a jugé nécessaire de faire davantage coïncider les besoins de l'économie française avec le respect dû aux immigrants.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité connaître les conditions réelles dans lesquelles les étrangers étaient retenus, ainsi que les conditions d'intervention des avocats.

M. Gérard Tcholakian a reconnu que des efforts avaient été faits, notamment depuis 1993, date à laquelle le centre de rétention de la préfecture de police de Paris avait dû être fermé en raison de son état déplorable. Il a toutefois estimé que la situation redevenait inquiétante, comme l'avait relevé M. Alvaro Gil-Roblès, commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe. Il a souligné que les 23 centres de rétention administrative étaient surchargés en raison de l'allongement de la durée maximale de rétention, mais que les problèmes les plus aigus se rencontraient dans les locaux de rétention aménagés dans les postes de police ou de gendarmerie pour retenir des étrangers pendant deux à trois jours.

Il a estimé en premier lieu que, contrairement aux personnels de l'administration pénitentiaire, ceux des centres de rétention administrative ne bénéficiaient pas d'une formation adéquate et, en second lieu, que les modes de gestion de ces centres, à la différence de ceux des établissements pénitentiaires, n'étaient pas soumis à des règles précises.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité connaître la position de la profession d'avocat sur l'existence de salles d'audience créées à proximité des centres de rétention, ainsi que sur l'utilisation de moyens de visioconférence.

M. Gérard Tcholakian luia répondu que la visioconférence n'était pas utilisée à ce jour. Il a estimé que la salle d'audience créée à Coquelle ne constituait pas un lieu approprié pour le jugement serein des affaires et observé que celle de Roissy était encore en travaux. De manière plus générale, il a rappelé que la profession d'avocat était fortement opposée à ce que des audiences se tiennent hors des palais de justice.

Mme Alima Boumediene-Thiery a dénoncé une diminution des droits des étrangers, citant à titre d'exemple l'obligation faite aux demandeurs d'asile de supporter financièrement le coût du recours à un interprète, ainsi que les refus de plus en plus nombreux du bénéfice de l'aide juridictionnelle.

Constatant que les délais excessifs de jugement des recours par la juridiction administrative conduisaient par exemple à l'annulation de mesures d'éloignement déjà exécutées, alors même qu'il s'avérait par la suite impossible pour l'étranger d'obtenir un visa pour la France, elle a estimé que les recours devaient être suspensifs.

Evoquant l'aide publique au développement, elle a indiqué que les sommes injectées dans l'économie du Mali grâce aux transferts financiers émanant des Maliens expatriés représentaient deux fois l'aide au développement accordée à cet Etat par l'Union européenne. Elle a estimé que le développement des prêts d'honneur n'était donc pas une solution adaptée pour inciter les étrangers au retour et que la question essentielle était celle de l'instauration de régimes démocratiques dans les pays d'origine des immigrants.

M. Dominique Tricaud a indiqué que la France était le seul Etat à interdire la présence d'un avocat aux côté des demandeurs d'asile lors des audiences de l'Office de protection des réfugiés et des apatrides. Il a noté la crainte répandue dans l'opinion publique d'une multiplication des recours abusifs à la procédure d'asile. Il a toutefois observé qu'en réalité, certaines personnes déboutées du droit d'asile éprouvaient un réel besoin de protection et ne pouvaient revenir en toute sécurité dans leur pays. Il a déploré la dégradation des procédures, en indiquant à titre d'exemple que le tribunal administratif de Paris n'avait pu audiencer, l'an passé, les recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière non assortis d'une mesure de rétention, et qu'en conséquence ces arrêtés étaient devenus caducs au terme du délai d'un an.

M. Gérard Tcholakian a souligné que l'argent des travailleurs maliens sans papiers séjournant à Paris permettait paradoxalement aux populations restées au Mali de consommer des produits en provenance de France. S'agissant de la juridiction administrative, il a souhaité que les contentieux de refus de visas, de refus de délivrance de titre de séjour ou de refus de regroupement familial soient traités dans des délais décents, tout en reconnaissant que les difficultés actuelles provenaient en grande partie de la faiblesse des moyens accordés à la justice. Il a dénoncé des situations ubuesques conduisant par exemple des étudiants étrangers sortis de grandes écoles à se voir refuser une autorisation de travail en dépit d'une proposition d'embauche de la part d'entreprises françaises.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité savoir si le Conseil national des barreaux disposait d'informations particulières concernant la situation dans les départements et collectivités d'outre-mer.

M. Gérard Tcholakian a indiqué qu'il ne disposait pas de données spécifiques pour ces collectivités, mais que la Guadeloupe et la Guyane subissaient une forte immigration clandestine contre laquelle des mesures dérogatoires et des garanties moindres pour les étrangers avaient été prévues. Il a observé que la moitié des mesures d'éloignement pratiquées en France l'étaient au départ d'un département ou d'une collectivité d'outre-mer et a proposé de communiquer ultérieurement à la commission d'enquête des données plus précises.

M. Georges Othily, président, a demandé s'il convenait de revoir en profondeur les dispositions actuelles relatives à l'entrée et au séjour des étrangers.

M. Pierre Parrat a estimé que la législation sur les étrangers devait évoluer en même temps que la société elle-même, relevant que les dispositions de l'ordonnance du 23 novembre 1945 avaient déjà été modifiées à plus d'une vingtaine de reprises.