MISSION COMMUNE D'INFORMATION CHARGEE DE DRESSER LE BILAN DE LA DECENTRALISATION ET DE PROPOSER DES AMELIORATIONS DE NATURE A FACILITER L'EXERCICE DES COMPETENCES LOCALES

MISSION COMMUNE D'INFORMATION CHARGEE DE DRESSER LE BILAN DE LA DECENTRALISATION ET DE PROPOSER DES AMELIORATIONS DE NATURE A FACILITER L'EXERCICE DES COMPETENCES LOCALES

Table des matières

Mardi 28 mars 2000

- Présidence de M. Jean-Paul Delevoye, président.

Audition de M. Gérard Marcou, universitaire, professeur à l'université de Paris-I

La mission d'information a procédé à l'audition de M. Gérard Marcou, professeur à l'Université de Paris-I.

M. Gérard Marcou a indiqué que la notion de décentralisation recouvrait plusieurs sens : dans le cadre d'un pays unitaire tel que la France, elle est perçue comme un mode d'organisation des compétences tendant à garantir la liberté des collectivités territoriales. Dans les Etats fédéraux, elle décrit les rapports existant entre les différents niveaux de collectivités publiques, sans préjuger du degré d'autonomie des collectivités locales.

M. Gérard Marcou a rappelé que la décentralisation, correspondant à l'exercice de fonctions administratives par des élus, devait être distinguée de la notion, plus politique, d'autonomie.

Il a estimé que dans les Etats unitaires, tels que la France, les Pays-Bas, la Suède ou la Pologne, les critères utilisés pour évaluer le degré de décentralisation caractérisaient la liberté dont les collectivités locales jouissent dans l'exercice de leurs attributions. Il a observé qu'étaient notamment appréciés le champ des compétences des collectivités territoriales et l'étendue du pouvoir d'appréciation discrétionnaire dans l'usage des moyens dont elles disposent. Il a indiqué que la comparaison du volume des dépenses de l'Etat avec celui des collectivités locales pouvait être un indicateur du degré de décentralisation, mais il a rappelé que ce ratio devait être interprété avec prudence, afin de tenir compte des financements de compétences liées et de l'affectation prédéterminée de certains moyens financiers.

M. Gérard Marcou a ensuite observé que le partage des compétences entre l'Etat et les collectivités locales en Europe s'organisait selon des principes communs. Il a ainsi rappelé que, dans la plupart des pays européens, existait une disposition équivalente à la clause générale de compétence des communes. Il a constaté qu'au Royaume-Uni, une loi introduisant ce principe devrait être adoptée en 2000. Il a noté que la clause générale de compétence s'appliquait également aux collectivités locales intermédiaires, notamment en Allemagne.

M. Gérard Marcou a indiqué que, dans la majorité des pays européens, les collectivités, exerçaient des compétences administratives au nom de l'Etat. Il a précisé que ces compétences étaient plus largement étendues qu'en France mais qu'il ne s'agissait pas de compétences propres aux collectivités territoriales et que le contrôle des autorités nationales ou des états fédérés était très étroit, notamment en Allemagne, en Autriche et en Europe de l'Est.

M. Gérard Marcou a estimé qu'il était plus difficile d'établir des comparaisons européennes sur le détail de la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités locales, chaque domaine se caractérisant en effet par un partage vertical des compétences propres à chaque pays. Selon les pays, les collectivités locales peuvent se voir attribuer des pouvoirs propres, des pouvoirs d'intervention ou une simple compétence consultative, dans le même secteur d'action locale.

M. Gérard Marcou a ensuite constaté que se dessinait une tendance à la décentralisation en Europe, mais que des mouvements de recentralisation pouvaient être observés et coexistaient avec cette tendance.

Il a ainsi rappelé que l'Italie avait d'abord connu un fort mouvement de centralisation dans les années soixante-dix avant de rétablir à partir de 1992 une forte autonomie fiscale des différents niveaux de collectivités locales. Il a ajouté que le Royaume-Uni avait également connu des évolutions contradictoires ; le fort mouvement de centralisation financière observé dans les années quatre-vingt n'a pas été remis en cause, mais des dispositions ont depuis été prises afin de renforcer l'autorité politique des collectivités locales, notamment la possibilité d'élire leur autorité exécutive au suffrage universel.

M. Gérard Marcou a noté que la mise en place d'une forte décentralisation au Pays de Galles et l'institutionnalisation d'un régime d'autonomie régionale en Ecosse étaient l'expression d'une tendance commune à d'autres Etats, tels que l'Espagne et la Belgique : la résurgence d'identités locales fondées sur la culture, la langue ou l'appartenance à une même ethnie. Il a cependant rappelé la spécificité des réformes au Royaume-Uni, dans la mesure où les pouvoirs dévolus à l'Ecosse et au Pays de Galles sont fondés sur la souveraineté du parlement anglais.

M. Gérard Marcou a estimé que l'organisation territoriale des Etats européens privilégiait l'échelon communal, jusqu'à assimiler certains niveaux intermédiaires à la commune, notamment l'arrondissement en Allemagne et, dans une certaine mesure, les communes provinciales créées en 1970 au Danemark.

Il a indiqué que lorsque le niveau régional avait été renforcé, les échelons communaux perdaient en partie leur autonomie, selon des processus différents observés en Espagne et en Flandre.

M. Gérard Marcou a estimé que l'évolution interne des Etats et la construction européenne n'entraîneraient probablement pas la disparition de niveaux de collectivités locales, mais pourraient favoriser le renforcement de certaines d'entre elles au détriment d'autres.

M. Gérard Marcou a observé que les communes et les structures intercommunales pouvaient remplir le rôle de chef de file dans la mise en oeuvre de l'action publique locale, tel que le prévoit la loi n° 95-125 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Il a indiqué que les villes disposaient de moyens administratifs suffisamment importants pour assumer ce rôle. Il a préconisé l'extension à d'autres domaines de la procédure d'appel à responsabilité, prévue par les lois de décentralisation en matière d'éducation nationale, permettant aux communes qui en sont capables d'étendre leur compétence aux collèges et lycées. Il a considéré que cette disposition pourrait être généralisée, notamment dans les zones de forte urbanisation, les collectivités territoriales intermédiaires gardant un rôle plus important dans les zones où les structures communales sont plus faibles.

Il a appelé l'attention sur la constitution polonaise qui prévoit que l'échelon communal reçoit toutes les compétences décentralisées, sauf si la loi les attribue à d'autres collectivités locales. Il a estimé que ce principe lui semblait correspondre à la logique de la décentralisation, qui doit privilégier la gestion de proximité, effective à l'échelon communal.

M. Gérard Marcou a ensuite défini les grands critères qui doivent être respectés pour garantir la gestion autonome des collectivités locales. Il a observé que l'origine des ressources financières des collectivités locales était déterminante, celles-ci devant disposer d'un pouvoir fiscal significatif. Il a rappelé que la France avait été le pays européen le plus favorable à l'autonomie financière des collectivités locales, 46 % de leurs ressources provenant d'impôts dont elles fixaient elles-mêmes le taux. Il a estimé que les réformes de la taxe professionnelle et de la taxe d'habitation portaient atteinte à la libre administration des collectivités territoriales. Il a ajouté que la fiscalité locale devait sans doute être modifiée et adaptée, mais pas supprimée.

M. Gérard Marcou a indiqué que l'Italie avait, pour sa part, réintroduit un impôt régional sur les entreprises dont la valeur ajoutée constituait l'assiette. Il s'est déclaré favorable à ce type d'impôt, intéressant les collectivités territoriales au développement économique et les entreprises à leur territoire d'implantation.

M. Gérard Marcou a constaté que les modes de relations des collectivités locales avec l'autorité centrale avaient suivi dans toute l'Europe la même évolution, les contrôles se bornant désormais au seul contrôle de légalité sur les compétences propres des collectivités locales. Il a souligné la juridictionnalisation croissante de ce contrôle, semblant garantir plus sûrement la liberté des acteurs locaux.

Il a également noté le développement de la contractualisation des rapports entre collectivités publiques, indiquant que le contrat permettrait la résolution de problèmes transversaux, auxquels les collectivités territoriales sont plus fréquemment confrontées.

M. Gérard Marcou a constaté que la décentralisation en France était nettement plus développée que dans les autres pays européens, notamment en matière d'urbanisme. Il a considéré que la France pouvait dans certains domaines s'inspirer d'expériences étrangères, telles que l'expérience italienne en matière de fiscalité locale et les récentes évolutions allemandes dans le domaine de la coopération intercommunale. Le renforcement des structures intercommunales de Francfort et de Stuttgart n'a pas dévitalisé les communes, qui peuvent continuer à exercer certaines compétences auxquelles elles restent attachées. M. Gérard Marcou a appelé de ses voeux le développement de structures intercommunales préservant l'existence des communes. Enfin il a indiqué que la constitution polonaise était exemplaire en matière de décentralisation.

M. Jean-Paul Delevoye, président, a souhaité savoir si le régime des sociétés d'économie mixte devait être assoupli, au regard des formules appliquées dans les autres pays européens aux entreprises publiques locales.

M. Gérard Marcou a rappelé que le service public local était beaucoup plus développé dans d'autres pays européens qu'en France, et a noté que la petite taille des communes françaises constituait un obstacle à leur développement économique. Il a remarqué que de nombreuses formules coexistaient en Europe, telles que les structures intercommunales belges associant collectivités locales et entreprises, ou les sociétés de droit privé en Allemagne.

M. Daniel Hoeffel a estimé que les expériences allemandes de mise en place de structures intercommunales dont l'autorité exécutive est élue au suffrage universel étaient très intéressantes.

Il s'est demandé s'il était possible en France de mettre en place des expérimentations tendant à favoriser la simplification institutionnelle au niveau local.

M. Jean-Paul Delevoye, président, a souhaité savoir si de telles expérimentations ne seraient pas inconstitutionnelles en vertu du principe d'égalité des citoyens.

M. Gérard Marcou a indiqué que la loi pouvait autoriser, dans certaines limites, les collectivités locales à diversifier l'organisation de leurs compétences, donnant en exemple la loi sur l'intercommunalité qui donne aux communes membres le choix de transférer ou non leurs compétences à la communauté d'agglomérations. Il a estimé que les expérimentations ne pouvaient être inconstitutionnelles dès lors qu'elles ne mettaient pas en cause l'égalité devant la loi des citoyens et des entreprises situées sur le territoire concerné.

Audition de MM. Alain Bauer et Xavier Raufer, auteurs de l'ouvrage " Violences et insécurités urbaines "

La mission a ensuite procédé à l'audition de MM. Alain Bauer et Xavier Raufer, auteurs de l'ouvrage " Violences et insécurités urbaines ".

M. Alain Bauer a estimé que l'action des collectivités territoriales en matière de sécurité avait une légitimité historique. Il a rappelé que deux projets de constitution en 1946 avaient prévu la " remunicipalisation " de la police, et qu'en 1983 la sécurité avait été le seul secteur ayant fait l'objet d'une " recentralistaion ".

M. Alain Bauer a estimé que les pouvoirs publics n'étaient pas capables de mesurer l'insécurité urbaine, en raison de l'absence d'indicateurs pertinents, qu'il s'agisse des insuffisances de l'indicateur " état 4001 ", ou du système d'analyse informatisée des violences urbaines (SAIVU). Il a estimé que " l'état 4001 " était trop restrictif, ne mesurant que les faits relevant d'une qualification pénale, uniquement les crimes et délits, à l'exception des contraventions, et ne rendant compte que des faits constatés et non des faits vécus.

M. Alain Bauer a regretté que la première enquête française de victimation ait eu lieu en 1999. Il a noté qu'elle avait donné des résultats inattendus, 16,8 millions de faits étant subis par la population, alors que la police ne recensait que 3,5 millions de crimes et délits. Relevant qu'un million de plaintes déposées étaient consignées en main courante et ne donnaient lieu à aucun enregistrement statistique, il a déploré l'élimination de la plainte par la procédure administrative. Il a estimé que le niveau de délinquance en France était dans la norme des autres pays, mais mal mesuré, la volonté politique d'avoir un indicateur statistique fiable étant absente. M. Alain Bauer a souhaité que des relevés statistiques indépendants remplacent la statistique effectuée à l'échelon national par le ministère de l'intérieur.

Il a indiqué que 1964 marquait le début de la progression forte de la délinquance, et 1994 le regain des violences contre les personnes, sources du sentiment d'insécurité. M. Alain Bauer a noté le retour sur la voie publique de la délinquance, en raison d'une " sanctuarisation " des biens. Il a ajouté que le moteur de la délinquance de voie publique était les distributeurs de billets et les téléphones portables, que la moitié des auteurs interpellés étaient des mineurs et que les personnes interpellées représentaient moins de 10 % des auteurs des faits délictueux.

Interrogé sur les contrats locaux de sécurité (CLS), M. Alain Bauer a estimé que leur rôle n'était pas de lutter contre la délinquance urbaine mais d'instaurer un dialogue et un partenariat actifs entre instances administratives. Il a rappelé que les contrats locaux de sécurité avaient été inventés en Belgique dix ans auparavant et ne constituaient pas de véritables contrats au sens juridique. Il a souligné leur réussite dans l'amélioration des relations entre la police, les collectivités territoriales et les sociétés de transports urbains. Il a estimé que le tiers des contrats locaux de sécurité étaient véritablement productifs, déplorant l'échec dans la définition des périmètres des CLS, seuls 15 % d'entre eux étant intercommunaux et la plupart ne prenant pas en compte les bassins de délinquance ou les bassins de transports.

S'agissant des diagnostics locaux de sécurité, M. Alain Bauer a regretté que les collectivités locales se contentent de " l'état 4001 " fourni par la police, que la direction de la sécurité publique n'établisse pas de cartographie de la délinquance et n'exploite pas suffisamment les statistiques, l'absence de description des faits comptabilisés empêchant toute tentative d'explication. Il a cité en exemple la méconnaissance du taux d'absentéisme scolaire, pourtant directement corrélé à la délinquance des mineurs.

M. Alain Bauer a noté que les collectivités territoriales qui ne respectaient pas de méthodologie scientifique n'avaient pas réussi à établir de diagnostics utiles et qu'elles avaient privilégié une logique quantitative consistant à signer le plus de contrats possibles.

M. Alain Bauer a relevé que la notion de " police de proximité ", très souvent employée, était rarement définie. Il a insisté sur l'impossibilité de calquer des dispositifs existants dans des villes différentes, les politiques de sécurité devant au contraire être définies " sur mesure ".

M. Alain Bauer a souhaité que le concept de " police de proximité " s'accompagne d'une dimension territoriale pertinente, qu'elle ne s'appuie ni sur un quartier ni sur une ville, mais sur une agglomération, correspondant à un bassin de délinquance. Il a mis en évidence le rôle du directeur départemental de la sécurité publique, de préférence à l'intervention du préfet, plus spécifiquement chargé de l'ordre public. Il a indiqué que l'agglomération, sans empiéter sur les prérogatives des communes, devait assurer la coordination des actions menées, afin d'éviter les phénomènes d'exportation de la délinquance. Il a souhaité que les circonscriptions de police suivent le découpage territorial des agglomérations. Il a regretté que dans de trop nombreux cas seuls les cadres savaient réellement ce qu'était la police de proximité, et non les policiers de terrain.

M. Alain Bauer a ensuite souligné la dimension sociale et culturelle de la " police de proximité ". Il a insisté sur l'importance de rémunérer les heures supplémentaires effectuées, estimées à 350 millions de francs, sur la crise historique liée aux départs en retraite et au fort taux de départs anticipés. Il a souligné le risque d'inégalité de traitement entre agents effectuant le même métier dans les mêmes conditions, faisant référence à la fidélisation des forces mobiles.

Concernant le redéploiement entre police et gendarmerie, M. Alain Bauer a observé que Paris comptait un policier pour 100 habitants alors que les zones périurbaines pouvaient en compter un pour 2000, les violences urbaines ayant pourtant augmenté de 200 % dans ces zones en un an. Il a estimé que le projet de redéploiement, mal conçu, paraissait abandonné. Il a approuvé le recours aux gendarmes adjoints afin d'affecter les gendarmes titulaires vers les zones prioritaires, et souligné l'exigence de négociation avec les collectivités territoriales, avant tout rééquilibrage entre police et gendarmerie.

S'agissant de la répartition des effectifs policiers en fonction des besoins, M. Alain Bauer a fait part des résultats de son rapport, remis en 1999, regrettant l'exercice par la police nationale de nombreuses missions indues, par exemple les tâches pénitentiaires tenant au transfert, à la garde et à l'hospitalisation des détenus. Il a souhaité la création d'une police pénitentiaire, dépendant du ministère de l'intérieur ou de celui de la justice. Il a de même évoqué la possibilité de confier la garde statique des institutions à des entreprises privées sous traitantes.

Interrogé sur les polices municipales, M. Alain Bauer a noté la parution très récente des décrets d'application relatifs à la convention avec l'Etat et à l'armement. Il a approuvé la démarche législative tendant à reconnaître les polices municipales, à fixer un cadre et à affirmer le principe de complémentarité avec les forces de l'Etat. Il a appelé l'attention sur la définition des rôles respectifs de la police nationale et des polices municipales, lors de la signature de la convention. Il a ajouté que l'armement des polices municipales ne soulevait pas de problèmes sur le terrain mais qu'il n'était pas toujours indispensable.

M. Xavier Raufer a déploré la méconnaissance des violences urbaines par les autorités chargées de les combattre, mais aussi la volonté d'édulcorer la délinquance, alors que celle-ci s'orientait de plus en plus vers une criminalité avérée, voire la constitution de quartiers hors contrôle dans les zones périurbaines. Il a regretté que le nombre de consommateurs de stupéfiants soit totalement inconnu.

M. Xavier Raufer a estimé que le tabou majeur en matière de délinquance urbaine concernait l'origine des auteurs d'infractions. Il a fait part d'une enquête des renseignements généraux mettant en évidence que sur 3000 auteurs de violences urbaines, une cinquantaine seulement avaient un patronyme " gaulois ". Il a estimé impossible de traiter la délinquance sans disposer d'un diagnostic précis. Enfin il a noté l'inadaptation de certaines lois aux réalités du terrain, en particulier la loi sur les animaux dangereux.

Audition de M. Marceau Long, président de l'Institut de la gestion déléguée, vice-président honoraire du Conseil d'Etat

M. Marceau Long a tenu à préciser, en préambule, qu'il n'y avait pas de hiérarchie, selon lui, entre la gestion directe et la gestion déléguée, et que le choix entre ces deux modes devait se faire au cas par cas. Puis il a rappelé que deux facteurs essentiels ont stimulé et multiplié les occasions d'intervention des collectivités territoriales : tout d'abord avec la décentralisation, une ère de liberté plus grande s'est ouverte, car la tutelle a été abolie, les contrats-type ont disparu et le contrôle ne s'est plus exercé qu'a posteriori ; ensuite, toujours sous l'effet des lois de décentralisation, de nombreuses compétences ont été transférées aux collectivités territoriales. De là datent, selon lui, le développement des contrats et l'introduction du marché d'études de travaux publics, qui se sont révélés très utiles pour les écoles, les collèges et les lycées.

M. Marceau Long a reconnu que le dispositif législatif mis en place en 1995 était particulièrement lourd, et que l'application de la loi Sapin entraînait une procédure en 18 étapes (ou 16 étapes pour la " procédure allégée "), ce qui expliquait que l'on recoure au système des sociétés d'économie mixte pour échapper à la loi Sapin.

M. Marceau Long a rappelé qu'il n'existait toujours pas de définition législative, ni de la délégation, ni de la concession de service public. Toutefois, il a considéré que le nouveau cadre législatif avait apporté plus de transparence à un moment où le contexte local l'exigeait. D'autre part, ce cadre législatif avait, à ses yeux, l'avantage de mettre la France " à l'abri " des reproches de Bruxelles, même si Bruxelles continuait à se méfier de la notion d'intuitu personae.

M. Marceau Long a précisé que le modèle français suscitait des inquiétudes, car il était très éloigné du modèle anglo-saxon et du modèle germanique ou d'Europe centrale où, par exemple, l'eau, l'électricité et les transports pouvaient faire l'objet d'un contrat global au sein duquel il y avait péréquation ; mais ce modèle était en perte de vitesse, car on exigeait maintenant la vérité des prix.

Abordant le bilan de la loi Sapin, M. Marceau Long a souligné que la jurisprudence avait fait son oeuvre en proposant une définition de la délégation : pour qu'il y ait délégation, il faut qu'une partie substantielle de l'exploitation soit assurée par la rémunération du service, mais encore convenait-il de s'entendre sur ce qu'il faut comprendre par " substantielle " (15, 20 ou 25 %).

M. Marceau Long a ensuite énuméré les nouveaux secteurs où la gestion déléguée était amenée à intervenir : loisirs, vacances, spectacles et l'ensemble de " l'économie de la relation ". Il a indiqué que ces nouveaux secteurs seraient le moteur de l'activité locale et que l'Etat ne les disputerait jamais aux collectivités territoriales. D'autre part, il a souligné que ces secteurs feraient appel à des compétences externes et pluralistes, et que la gestion déléguée serait mieux adaptée. Mais il n'a pas caché que se poserait la question de savoir qui paierait pour ces nouveaux services urbains : l'usager ou le contribuable ?

Interrogé sur les autres domaines de l'activité publique qui pourraient être donnés en gestion déléguée, il a affirmé que l'Etat, sans pour autant aliéner la moindre parcelle de souveraineté, pourrait " externaliser " beaucoup plus, et que même quand il s'agit de fonctions régaliennes, l'Etat pourrait confier à la gestion déléguée les locaux, par exemple pour leur entretien et leur surveillance.

Enfin, il a souhaité une réforme de l'Etat, préalable à tout renforcement de la décentralisation.

Mercredi 29 mars 2000

- Présidence de M. Jean-Paul Delevoye, président -

Audition de M. Hugues Feltesse, directeur général de l'Union nationale interfédérale des oeuvres privées sanitaires et sociales (UNIOPSS)

M. Jean-Paul Delevoye, président, a accueilli M. Hugues Feltesse, directeur général de l'Union nationale interfédérale des oeuvres privées sanitaires et sociales (UNIOPSS), accompagné par M. Bruno Delaval, directeur de l'Union régionale interfédérale des oeuvres privées sanitaires et sociales (URIOPSS) du Nord-Pas-de-Calais, Mme Christine Chognot, directrice du département institutions sociales et régulation de l'UNIOPSS, et M. Arnaud Vinsonneau, conseiller technique.

Concernant le bilan de la décentralisation en matière sociale et médico-sociale, M. Hugues Feltesse a rappelé que l'approche des résultats devait être diversifiée en fonction des départements et qu'il était difficile de présenter un bilan global. Il a fait état, malgré certains progrès, d'un déficit d'observation des besoins sociaux et des moyens utilisés pour leur apporter une réponse. Il a indiqué que l'UNIOPSS se dotait de moyens de mieux cerner les besoins sociaux et d'inventorier les dispositifs existants, tout en indiquant que les pouvoirs publics pourraient également faire un effort en ce domaine. Il s'est félicité que certains départements se soient dotés de schémas prévisionnels en matière sociale et médico-sociale.

Mme Christine Chognot a regretté que la population concernée par les dispositifs sociaux et médico-sociaux soit encore mal déterminée, en rappelant, par exemple, que si le nombre de personnes âgées était bien connu, l'incertitude était beaucoup plus grande en ce qui concerne le nombre de personnes handicapées, s'agissant notamment de celles qui n'étaient pas hébergées dans un établissement. Elle s'est prononcée en faveur d'un dispositif " d'observation partagée " entre l'Etat et le secteur local. Elle a souligné la prééminence donnée aux discussions sur la fixation des crédits par rapport à la connaissance des populations et de leurs besoins, en regrettant que le débat public porte aujourd'hui sur les moyens plutôt que sur les besoins.

En réponse à M. Jean-Paul Delevoye, président, qui s'interrogeait sur l'évaluation des politiques publiques, Mme Christine Chognot a admis qu'en matière de traitement du handicap social il existait un risque que les conséquences des politiques suivies soient différentes des objectifs recherchés.

Interrogée par M. Jean-Paul Delevoye, président, sur le rôle de l'Etat, Mme Christine Chognot a regretté que les associations intervenant en matière sociale ne dialoguent pas avec un " interlocuteur majeur ", ceci quelle que soit la population concernée. Elle a précisé que l'Etat devait être à la fois un acteur de la réponse aux besoins locaux et le " garant des droits " des personnes à l'action sociale, qui ne devaient pas nécessairement être uniformes sur tout le territoire.

M. Hugues Feltesse a considéré que la démarche sociale devait toujours se fonder sur l'examen de la situation des personnes concernées elles-mêmes et que l'Etat devait leur garantir des droits sociaux fondamentaux. Il a souligné qu'il était important d'apprécier la situation des personnes en fonction de leurs difficultés et de leur environnement, tout en se prononçant pour la création de conférences régionales du territoire, qui permettraient d'apporter une réponse globale en assurant un maillage de tous les services publics.

Il a souhaité le maintien de l'esprit de la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales, qui faisait reposer le dispositif sur les initiatives prises par les acteurs de terrain porteurs de projets. Il a considéré qu'il était plus important de mieux coordonner les interventions des différents intervenants plutôt que de modifier l'organisation des pouvoirs publics, même s'il a admis que, dans certains cas, une meilleure articulation des compétences pourrait être recherchée.

M. Arnaud Vinsonneau a fait référence à la notion de collectivité locale " chef de file ", notamment dans les domaines de l'action en faveur de la petite enfance et de la coordination gérontologique.

Mme Christine Chognot, évoquant la prochaine réforme de la loi du 30 juin 1975, a souhaité que le rôle du Comité national d'organisation sanitaire et sociale (CNOSS) et des Comités régionaux d'organisation sanitaire et sociale (CROSS) ne soit pas affaibli et qu'une coordination soit mieux assurée entre ces derniers et les conférences régionales d'aménagement du territoire.

En réponse à M. Jean-Paul Delevoye, président, Mme Christine Chognot a estimé que les établissements sociaux et médico-sociaux devaient être ouverts en fonction des " opportunités " sur le terrain, en insistant sur le fait que l'aménagement du territoire devait intégrer une forme de planification sociale.

Elle a estimé que les disparités constatées en matière d'équipements sociaux et médico-sociaux ne pouvaient pas seulement s'expliquer par des différences de besoins au niveau local et elle a souligné l'importance d'un " dialogue prospectif " sur les populations concernées et leurs besoins au niveau local.

M. Bruno Delaval a mis l'accent sur l'enchevêtrement des compétences, ainsi que la nécessité d'une ouverture sur la société civile en matière sociale et médico-sociale. Il a souligné qu'il était important de réfléchir sur l'adéquation des dispositifs sociaux et médico-sociaux par rapport aux besoins des populations locales, en prenant l'exemple de la sous-utilisation des stages de lutte contre l'illettrisme ou des dépenses d'insertion du revenu minimum d'insertion (RMI). Il a estimé que la décentralisation pouvait faciliter cette adaptation des politiques d'action sociale.

S'agissant du rôle d'une autorité régulatrice, il a estimé que la démarche contractuelle, illustrée par les contrats de plan et les contrats de ville, permettait aux collectivités locales et aux différentes parties prenantes de travailler en réseau avec une certaine efficacité. En cas de tension sur le terrain, M. Bruno Delaval a estimé que les débats pouvaient être arbitrés de manière pertinente au niveau de la région, par exemple au niveau des CROSS.

Mme Christine Chognot a estimé que les CROSS pourraient jouer un rôle plus important dans l'élaboration de schémas locaux d'action en faveur de la petite enfance, tout en soulignant la nécessité de poursuivre une concertation au niveau régional dans des instances parallèles permettant de mobiliser des compétences très variées.

En réponse à M. Jean-Paul Delevoye, président, qui se demandait s'il était raisonnable que chaque structure compétente en matière d'action sociale dispose de ses propres intervenants, Mme Christine Chognot a estimé possible que chaque bénéficiaire de l'action sociale soit accompagné par un conseiller référent individuel qui serait susceptible de faire converger les différentes politiques sociales locales. A défaut, elle s'est prononcée en faveur de la création d'une instance de mise en cohérence des politiques sociales locales.

Elle a souligné qu'il fallait veiller à respecter les spécificités de certains secteurs d'intervention sociale afin d'éviter que la notion de collectivité locale " chef de file " ne soit utopique. Elle a pris l'exemple de l'insertion des jeunes en difficulté qui supposait non seulement de mobiliser l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) ou les régions, mais également de faciliter l'accès aux transports publics par exemple.

Elle a considéré important de mettre en place un réseau de conseillers référents aptes à orienter la personne en difficulté sociale vers le dispositif le plus pertinent. Elle a souligné que le principe de libre choix de l'établissement par la personne prise en charge supposait d'apporter des réponses en matière d'amélioration de l'accès à l'information, plutôt que par une organisation contraignante. Elle a mis en garde contre la notion de " mise en réseau " appliquée de manière systématique et obligatoire.

M. Hugues Feltesse a souligné que l'accompagnement social ne devait pas devenir une forme de " mise sous tutelle " des bénéficiaires ou des acteurs de l'action sociale. Il a rappelé que l'UNIOPSS avait demandé la création d'une conférence régionale sur l'action sociale dans le cadre de la réforme de la loi du 30 juin 1975, afin de permettre un croisement des compétences pluridisciplinaires.

Enfin, M. Arnaud Vinsonneau a rappelé que l'UNIOPSS souhaitait une clarification concernant la mise en oeuvre de l'amendement " Creton " posant clairement le principe que chaque adulte handicapé avait droit à une place dans un établissement d'hébergement. Par ailleurs, l'UNIOPSS demande que les foyers à double tarification (FDT) soient pourvus d'une base réglementaire permettant de définir les obligations des départements. Enfin, l'UNIOPSS souhaite que la prestation spécifique dépendance (PSD) devienne une prestation de sécurité sociale à part entière.

Audition de M. François Massey, directeur régional et départemental de la jeunesse et des sports (région Centre et département du Loiret)

La mission commune d'information a ensuite procédé à l'audition de M. François Massey, directeur régional et départemental de la jeunesse et des sports (région Centre et département du Loiret).

M. François Massey a indiqué que le champ de l'action sportive locale avait largement évolué depuis une vingtaine d'années. Il a observé que la progression du temps libre et l'évolution démographique entraînaient une certaine diversification des pratiquants sportifs, qui comprennent désormais des adultes et des personnes âgées. Il a rappelé qu'un effort particulier avait permis d'ouvrir la pratique sportive aux personnes handicapées et aux femmes. De même, la pratique des sports de loisirs s'est largement développée. Enfin, de nouveaux acteurs privés ont investi le champ de l'action sportive, entraînant une certaine mercantilisation du sport.

M. François Massey a observé que les lois de décentralisation n'avaient pas permis de clarifier la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales, et entre les différentes catégories de collectivités, dans le domaine du sport. Il a précisé que les communes avaient poursuivi et intensifié leurs actions sportives, devenant les premiers acteurs de l'organisation sportive. Il a indiqué que les départements avaient tenté depuis 1982 de rationaliser leur politique sportive, sans parvenir toutefois à l'inscrire dans une perspective de coordination avec les autres politiques sportives locales. Les régions, enfin, ont bénéficié de réels transferts de compétence dans le secteur sportif, en matière de formation et de construction des équipements sportifs des lycées.

M. François Massey a rappelé que le ministère de la jeunesse et des sports avait, pour sa part, perdu l'essentiel de ses attributions du fait du transfert de la responsabilité des équipements sportifs aux collectivités territoriales et du transfert du corps des enseignants d'éducation physique et sportive au ministère de l'éducation nationale. Il a noté que le ministère de la jeunesse et des sports avait ainsi été conduit à réorienter son action en direction de la formation, en créant de nombreux brevets d'Etat, du renforcement du contrôle des pratiques sportives et de la promotion et du développement du sport, dans le cadre de partenariats, ces compétences étant partagées.

M. François Massey a estimé que les lois de décentralisation avaient favorisé la multiplication des acteurs locaux sportifs, la concertation entre ces multiples acteurs devenant très complexe. Il a appelé de ses voeux une diminution du nombre des responsables dans le domaine sportif afin d'améliorer l'efficacité et la lisibilité de leur politique.

Abordant la notion de " chef de file " dans la mise en oeuvre de l'action sportive locale, le directeur a estimé que le conseil régional avait une action essentielle sur les équipements sportifs et sur la formation. Il a indiqué qu'il serait possible de renforcer le rôle structurant des régions, en leur confiant une mission de coordination de la répartition des équipements sportifs, semblable à leur rôle en matière d'aménagement du territoire.

M. François Massey a indiqué que l'animation et le développement sportifs devaient être gérés par les communes. Il a estimé que le renforcement de l'intercommunalité permettrait une plus grande efficacité dans ces domaines. Enfin, il s'est demandé quel rôle pouvait assurer le département dans l'organisation sportive, jugeant peu probable qu'il constitue l'échelon idéal pour organiser la coordination territoriale dans le domaine du sport.

M. François Massey a plaidé pour le développement de l'intercommunalité qui permettrait de répondre à la diversification de la demande sportive et aux besoins financiers dus au vieillissement du patrimoine sportif en spécialisant les communes membres. Il a estimé que la coopération intercommunale favoriserait également l'efficacité des actions menées en faveur du sport de haut niveau et du développement sportif des zones rurales.

M. François Massey a indiqué que l'action sportive des collectivités locales relevait d'une démarche autonome. Il a rappelé que l'Etat n'avait qu'une influence limitée dans le domaine sportif. Outre son rôle en matière de réglementation, il ne dispose en effet que de subventions, très réduites, pour infléchir la politique sportive des collectivités territoriales.

Le directeur régional des sports a souligné l'existence de forts partenariats entre les acteurs nationaux, dont les fédérations, et locaux du sport, qui permettent à la France d'être le pays le plus médaillé, proportionnellement à sa population. Il a remarqué que ces excellents résultats étaient dus à la fois aux efforts des collectivités territoriales et aux politiques sportives menées depuis 1958. Il a mis en exergue le rôle essentiel des lois de programmation pour le développement des installations sportives, et de la mise en place des cadres sportifs techniques, dont 1.500 sont aujourd'hui mis à disposition des fédérations sportives.

M. François Massey a constaté que le contrat était devenu un mode essentiel de mise en oeuvre des politiques sportives. Il a précisé qu'au cours des sept derniers mois avaient été signés, outre les contrats de plan Etat-régions, le document unique de programmation pour les fonds européens (DOCUP) et les schémas des services collectifs sportifs. Il a ajouté que la multiplicité des acteurs dans le secteur sportif et la nécessité d'envisager des actions de long terme rendaient nécessaire le recours aux contrats.

Il a indiqué que le ministère de la jeunesse et des sports avait toujours encouragé les modes de gestion contractuelle et avait entrepris récemment de rationaliser ces pratiques, comme en témoignent la mise en place des contrats éducatifs locaux en partenariat avec le ministère de l'éducation nationale, et la conclusion de contrats d'objectifs sur quatre ans entre chaque fédération sportive et le ministère des sports. Il a plaidé pour que les conseils régionaux soient associés à l'élaboration et à la réalisation de ces contrats d'objectifs, afin de renforcer la cohérence de l'action sportive.

M. François Massey a relevé la tendance centralisatrice qui existe encore dans le domaine sportif, nuancée par les efforts de coordination du ministère, s'appuyant à la fois sur les fédérations sportives et sur les collectivités territoriales. Il a estimé que les collectivités territoriales répondaient mieux aux nouvelles problématiques du sport, notamment au développement de la pratique du sport de loisirs, hors association, qui échappe totalement aux fédérations.

M. François Massey a ensuite abordé la question des contraintes techniques s'imposant aux collectivités territoriales. Il a indiqué que les contraintes de sécurité et d'hygiène définies par l'Etat ne devaient pas être remises en cause. En revanche, il s'est interrogé sur les normes techniques fixées par les fédérations, dont les fréquentes modifications ont des répercussions très lourdes pour les propriétaires d'installations sportives. Il a considéré que si ces normes techniques étaient définies par l'Etat, les évolutions seraient sans doute moins fréquentes et importantes. Il a noté que certaines fédérations faisaient des efforts pour renforcer la stabilité de ces normes, notamment la fédération française de football qui s'est engagée à ne pas réviser plus d'une fois tous les vingt ans ses normes. Il a par ailleurs observé que le pouvoir d'appréciation des fédérations sportives réduisait notablement le pouvoir de police que le maire exerce sur les installations sportives, et a estimé qu'il était sans doute nécessaire de modifier les compétences des fédérations sportives.

M. François Massey a estimé que l'organisation territoriale de l'Etat dans le domaine sportif était adaptée à la structure des collectivités territoriales et permettait le bon exercice des missions dévolues au ministère de la jeunesse et des sports. Il a rappelé que ces missions consistaient à assurer la protection des usagers et à réduire les disparités existant entre les différentes collectivités locales dans le domaine sportif. Il a douté du succès des schémas des services collectifs sportifs, trop peu contraignants pour être efficaces, alors que les collectivités territoriales défendent leur autonomie en la matière.

M. François Massey a, par ailleurs, plaidé pour le renforcement du rôle de l'Etat, notamment dans le domaine du contrôle des pratiques sportives et du développement de la formation des professionnels sportifs et des bénévoles. Il a également souhaité que la décentralisation soit renforcée estimant que l'action des collectivités locales seraient plus efficace dans le secteur de l'animation sportive que l'action du ministère, souvent limitée faute de moyens comme en témoignent les expériences des contrats éducatifs locaux et des coupons sport.

M. François Massey a indiqué que des actions de concertation entre les différents services de l'Etat, associant les caisses d'allocations familiales, étaient menées dans la région Centre afin de pallier les insuffisances de moyens et mettre en oeuvre des politiques complémentaires. Il a estimé qu'un effort de clarification en amont réduirait les difficultés de mise en oeuvre de la politique sportive au plan local.

M. Jean-Paul Delevoye, président, a souligné l'enjeu que représente l'amélioration de la lisibilité des politiques publiques. Il s'est déclaré favorable aux pistes de redéfinition des compétences de l'Etat dans le domaine sportif proposées par M. François Massey, estimant que l'Etat devait avoir un rôle de coordination et d'anticipation afin de trouver des solutions adaptées aux situations locales.

Il a souhaité savoir si le développement de la professionnalisation de l'encadrement sportif permettrait de répondre aux évolutions des pratiques sportives.

M. François Massey a estimé que la professionnalisation permettrait notamment d'améliorer l'encadrement des personnes âgées souhaitant pratiquer un sport, en partenariat avec les conseils régionaux et les services extérieurs sociaux. Il a indiqué que les fédérations ne parvenant pas à répondre à ces nouvelles attentes, l'Etat devait retrouver un rôle important. Il a estimé, par ailleurs, qu'il était nécessaire de réduire les disparités entre départements dans le domaine sportif.

M. Jean-Paul Delevoye, président, s'est demandé si l'Etat devait prendre en charge cette péréquation territoriale.

M. François Massey a répondu qu'actuellement aucune catégorie de collectivité territoriale ne semblait en mesure d'assumer ce rôle.

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