Mission commune d'information sur le bilan et les conséquences de la contamination par l'amiante

Mercredi 11 mai 2005

Mercredi 11 mai 2005

- Présidence de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président -

Audition de Me Jean-Paul Teissonnière, avocat

La mission a tout d'abord procédé à l'audition de Me Jean-Paul Teissonnière, avocat.

Me Jean-Paul Teissonnière a estimé que les décisions de justice avaient abouti à une indemnisation satisfaisante des victimes de l'amiante, mais qu'elles n'avaient pas permis d'améliorer la prévention des risques professionnels.

Il a rappelé que les premiers procès en reconnaissance de la faute inexcusable de l'employeur, dans des affaires de contamination par l'amiante, avaient eu lieu en 1995, à une époque où la jurisprudence en ce domaine était restrictive. Un changement important s'est produit le 28 février 2002, lorsque la Cour de cassation a modifié, par plusieurs arrêts, la définition de la faute inexcusable, ce qui a permis de reconnaître la faute des employeurs ayant exposé leurs salariés à l'amiante de manière quasi-systématique. Ces condamnations sont assorties du versement aux victimes d'une indemnisation qui est désormais d'un niveau acceptable.

Les réparations versées par le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) sont généralement d'un niveau inférieur, mais présentent l'avantage de bénéficier à l'ensemble des victimes, y compris lorsque l'origine de la contamination est difficile à déterminer, par exemple en cas de contamination environnementale.

La Cour de cassation a cependant rendu plus restrictives les conditions d'opposabilité des décisions de reconnaissance des maladies professionnelles aux employeurs, ce qui a conduit à ce que de nombreuses décisions leur soient déclarées inopposables. Dans ce cas, le coût de l'indemnisation des victimes est assumé par le compte central de la branche accidents du travail et maladies professionnelles de la sécurité sociale, c'est-à-dire par l'ensemble des employeurs. Or, cette mutualisation du coût de l'indemnisation a pour effet de déresponsabiliser les entreprises à l'origine de la contamination, ce qui n'encourage pas les employeurs à s'engager dans une démarche plus active de prévention des risques professionnels. Le faible nombre d'actions récursoires engagées par le FIVA, qui dispose de trop peu de moyens pour remplir convenablement cette mission, conduit à un résultat analogue. L'absence de condamnation des employeurs crée un sentiment d'injustice chez les victimes, ce qui explique qu'elles soient de plus en plus nombreuses à se tourner vers les juridictions pénales pour tenter d'obtenir satisfaction.

Me Jean-Paul Teissonnière a ensuite fait part de son incompréhension devant la politique suivie par certains départements ministériels en matière pénale. Rappelant que le ministère de la défense avait été fréquemment condamné dans des affaires de contamination par l'amiante, il s'est étonné qu'il ait confié, malgré cela, le désamiantage du porte-avion Clemenceau à un chantier indien, qui n'apporte aucune garantie de sécurité à ses ouvriers. La Chancellerie, pour sa part, n'a enjoint aucun procureur d'engager des poursuites pénales à l'encontre d'employeurs à l'origine de contaminations par l'amiante, alors que les condamnations pour faute inexcusable se sont multipliées. Les plaintes déposées par les victimes, pour empoisonnement ou homicide involontaire, sont par ailleurs instruites avec une extrême lenteur.

M. Gérard Dériot, rapporteur, a évoqué le témoignage du responsable d'un chantier naval, rencontré par la mission lors de son déplacement à Cherbourg, qui a indiqué que le montant des indemnités auquel il risquait d'être condamné, en cas de reconnaissance de la faute inexcusable, était de nature à mettre en danger la survie de son entreprise. Il a souhaité savoir si Me Jean-Paul Teissonnière, au vu de son expérience professionnelle, jugeait fréquentes de telles situations. Il s'est également interrogé sur les raisons du faible nombre d'actions subrogatoires intentées par le FIVA.

Sur le premier point, Me Jean-Paul Teissonnière a rappelé que la condamnation pour faute inexcusable était un risque contre lequel les entreprises pouvaient s'assurer, de manière à se prémunir contre le risque de faillite. De plus, les règles de mutualisation précédemment exposées dispensent, la plupart du temps, les entreprises d'assumer seules le coût de l'indemnisation.

Concernant le FIVA, il a souligné que les cas de contamination étaient disséminés sur l'ensemble du territoire, tandis que le fonds, doté de moyens réduits, est localisé en région parisienne. Dans ces conditions, il n'a pas la possibilité de travailler avec les victimes pour rassembler, avec leur collaboration, les éléments matériels ou les témoignages sur lesquels fonder, avec des chances raisonnables de succès, les recours en reconnaissance de la faute inexcusable. La plupart des procès intentés jusqu'à présent ont vu le jour grâce au militantisme de l'Association nationale de défense des victimes de l'amiante (ANDEVA). Il a suggéré que l'on autorise les victimes de l'amiante à intenter des recours en reconnaissance de la faute inexcusable de l'employeur, même lorsqu'elles ont accepté les offres d'indemnisation du FIVA, ce qui n'est pas possible aujourd'hui.

M. Jean-Pierre Godefroy, rapporteur-adjoint, a évoqué la situation des Constructions mécaniques de Normandie, qui ne se sont pas assurées contre le risque de condamnation au titre de la faute inexcusable et qui risquent, de ce fait, dans un contexte économique déjà délicat, de disparaître si des condamnations trop lourdes étaient prononcées. Il a souhaité savoir si la responsabilité de la contamination de salariés de l'ancienne direction des constructions navales (DCN) serait imputable à l'Etat, à compter du changement de statut de la DCN, devenue récemment une société de droit privé.

Me Jean-Paul Teissonnière a confirmé que l'Etat assumerait bien la responsabilité de la contamination de salariés de l'ancienne DCN.

Il a souligné qu'en raison du très long délai de latence des maladies causées par l'amiante, les sociétés à l'origine de la contamination avaient souvent disparu, ce qui a pour conséquence de faire porter le coût de la réparation sur la branche accidents du travail et maladies professionnelles de la sécurité sociale. Il a précisé que, dans 90 % des cas, les décisions de reconnaissance des maladies professionnelles étaient jugées inopposables à l'employeur. Dans le cas contraire, les entreprises sont, le plus souvent, assurées contre le risque de reconnaissance de la faute inexcusable. Au total, il est donc rare qu'une entreprise assume directement le coût de l'indemnisation. Cette situation invite à réfléchir à une nécessaire réforme du système de réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles, afin d'inciter les entreprises à investir davantage dans la prévention des risques professionnels.

M. Gérard Dériot, rapporteur, a rappelé qu'il était parfois reproché à la « loi Fauchon », relative aux délits non intentionnels, d'empêcher la condamnation des principaux responsables du drame de la contamination par l'amiante. Il a demandé à Me Jean-Paul Teissonnière s'il considérait cette critique justifiée.

Me Jean-Paul Teissonnière a répondu que cette loi visait à résoudre un véritable problème, mais qu'elle n'apportait pas une réponse appropriée, dans la mesure où elle risquait d'aboutir à une mise en cause plus fréquente des simples exécutants que des dirigeants. Il a critiqué la distinction, retenue par le texte, entre responsabilité directe et indirecte et indiqué qu'il serait plus pertinent de réfléchir à une distinction entre deux types de causalité. Traditionnellement, la doctrine civiliste oppose la théorie de l'équivalence des conditions à celle de la causalité adéquate : dans le premier cas, on considère qu'un dommage peut avoir de multiples auteurs, dont la responsabilité est également engagée dès lors qu'un lien direct de causalité est établi avec le dommage ; dans le second cas, on s'attache à rechercher la cause déterminante du préjudice.

Dans un procès civil, la théorie de l'équivalence des conditions permet de désigner un grand nombre de responsables, dont on peut espérer que l'un d'entre eux sera solvable, ce qui est favorable à la victime. En matière pénale, en revanche, il convient de définir des critères permettant de distinguer ceux qui ont eu une responsabilité déterminante dans la réalisation du dommage, sans quoi la multiplication du nombre de personnes mises en accusation risque d'empêcher la tenue du procès.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président, a noté que dans l'affaire du tunnel du Mont-Blanc la loi Fauchon n'avait pas empêché que les réquisitions du Parquet soient plus sévères à l'encontre des dirigeants de la société d'exploitation du tunnel que des simples exécutants.

Me Jean-Paul Teissonnière a considéré que ces magistrats avaient fait une application intelligente de la loi du 10 juillet 2000, mais a rappelé que d'autres tribunaux, par exemple la chambre d'instruction de la cour d'appel de Douai dans une affaire de contamination par l'amiante, en avaient fait une lecture plus critiquable. Ces divergences d'interprétation témoignent de l'ambivalence de ce texte qui mériterait donc d'être révisé. Toutefois, il n'est pas certain, dans l'hypothèse où la loi serait révisée, que les nouvelles dispositions puissent s'appliquer aux affaires concernant l'amiante, en raison du principe de non-rétroactivité de la loi pénale. Seules les procédures portant sur des cas de contamination survenus après l'entrée en vigueur du nouveau texte pourraient être régies par ces dispositions.

M. Roland Muzeau a souhaité connaître l'avis de Me Teissonnière sur une proposition de la Cour des comptes consistant à centraliser le contentieux de l'indemnisation auprès d'une cour d'appel unique, afin de remédier à l'hétérogénéité des décisions de justice. Il a demandé des précisions sur les raisons du faible nombre de recours subrogatoires intentés par le FIVA. Il a enfin souhaité savoir pourquoi le ministère de la justice n'avait jamais demandé à un procureur d'engager des poursuites dans un dossier de contamination par l'amiante.

Me Jean-Paul Teissonnière a confirmé que les décisions d'indemnisation rendues par les cours d'appel étaient très hétérogènes et souligné que ces différences de traitement étaient souvent ressenties douloureusement par les victimes. Il a en outre estimé que la cour d'appel de Paris, déjà compétente pour les affaires de transfusion sanguine, aurait naturellement vocation à être désignée si une cour d'appel unique venait à être choisie pour centraliser le contentieux. Une telle décision nuirait cependant à l'objectif de proximité entre les citoyens et la justice et supposerait que les moyens de la cour soient considérablement augmentés.

M. Roland Muzeau a demandé si l'on pouvait imaginer d'autres solutions pour harmoniser les décisions des tribunaux.

Me Jean-Paul Teissonnière a évoqué l'éventualité que la première chambre civile de la Cour de cassation intervienne pour introduire plus de cohérence dans les décisions des tribunaux ; jusqu'à présent, toutefois, la Haute juridiction a considéré que ces questions d'indemnisation relevaient de l'appréciation souveraine des juges du fond.

Revenant sur la question des recours subrogatoires intentés par le FIVA, il a insisté sur l'inadaptation de l'organisation et des moyens du FIVA et a de nouveau suggéré d'autoriser les victimes à intenter les recours subrogatoires : le FIVA serait alors partie jointe à la procédure et récupérerait, en cas de condamnation de l'employeur, les sommes versées à la victime, qui conserverait l'éventuel solde. Une telle procédure, qui ne serait pas inédite en matière de contentieux de la sécurité sociale, ne poserait pas de difficulté sérieuse de mise en oeuvre et inciterait les employeurs à mieux prévenir les risques professionnels.

Me Jean-Paul Teissonnière a enfin indiqué ne pas connaître les raisons de l'inaction du ministère de la justice dans le dossier de l'amiante. Il a souhaité qu'une politique volontariste, s'inspirant de l'action menée avec succès en matière de sécurité routière, soit engagée dans le domaine de la santé au travail.

Audition de M. Alain Saffar, sous-directeur de la justice pénale spécialisée à la direction des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice

La mission a ensuite procédé à l'audition de M. Alain Saffar, sous-directeur de la justice pénale spécialisée à la direction des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice.

M. Gérard Dériot, rapporteur, a demandé que soient rappelés à la mission les principes généraux de la responsabilité applicables à l'affaire de l'amiante. Il s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) n'exerçait pas sa mission consistant à engager des actions subrogatoires. Enfin, il s'est enquis de la position du ministère de la justice sur le regroupement du contentieux relatif aux offres d'indemnisation du FIVA auprès d'une cour d'appel unique afin de remédier à l'hétérogénéité des décisions rendues par les tribunaux.

M. Alain Saffar a indiqué que, pour les dossiers relatifs à l'amiante, les principes du droit de la responsabilité étaient les mêmes que ceux applicables aux coups et blessures involontaires. Il a noté que les salariés exposés à l'amiante pouvaient demander à la justice de rechercher la responsabilité pénale de leur employeur ou ancien employeur, de même que les salariés travaillant sur les chantiers de désamiantage, ainsi que les personnes exposées à cette fibre sans pour autant avoir été à son contact direct, comme les personnels administratifs. Il a indiqué que le ministère de la justice ne connaissait pas le nombre exact de recours engagés auprès des parquets au titre de la contamination par l'amiante et a précisé que la chancellerie n'était informée qu'en cas d'ouverture d'une instruction. Il a noté qu'une soixantaine de plaintes avaient été déposées, certaines d'entre elles ayant fait l'objet d'un non-lieu, alors qu'une vingtaine d'autres sont en cours d'instruction.

Il a expliqué que les non-lieux pouvaient être diversement motivés, insistant sur la difficulté de la recherche des preuves pour les dossiers liés à l'amiante. Il a cité le cas du décès de l'employeur, qui entraîne l'extinction de l'action publique. Il a également évoqué la prescription de l'action publique, notamment pour les homicides et blessures involontaires.

M. Alain Saffar a indiqué que la Cour de cassation ne s'était pas encore prononcée sur la possibilité d'écarter la responsabilité pénale sur le fondement de la loi du 10 juillet 2000, dite « loi Fauchon », dans l'affaire de l'amiante. Il a précisé que le nombre de condamnations prononcées pour homicides et blessures involontaires au titre des accidents du travail avait diminué depuis l'entrée en vigueur de cette loi, soit 450 à 500 condamnations par an, contre 700 auparavant. Il a toutefois précisé qu'un décrochage pouvait être observé dès avant le vote de la loi et a considéré que ce reflux avait simplement été accéléré. Il a ajouté que la « loi Fauchon » n'empêchait pas la justice de prononcer des condamnations pénales.

Il a fait observer que le FIVA avait reçu environ 20.000 demandes et qu'il avait pour l'instant proposé 12.000 indemnisations, acceptées par les victimes dans 95 % des cas.

Il a ajouté que la loi mettait à la charge de la branche accidents du travail-maladies professionnelles le coût de l'indemnisation en cas de condamnation de l'employeur pour les maladies déclarées entre 1947 et 1998, ce qui rend financièrement fort peu utile la mise en oeuvre des recours subrogatoires. Par ailleurs, il a souligné le peu d'intérêt des recours subrogatoires pour les petites entreprises.

Il a qualifié d' « intéressante » la proposition de regrouper le contentieux relatif aux offres d'indemnisation du FIVA auprès d'une cour d'appel unique et a indiqué que cette hypothèse était prise en compte dans la préparation des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2006.

M. Gérard Dériot, rapporteur, s'est interrogé sur la possibilité de concilier l'objectif initial de la « loi Fauchon », qui était de protéger les élus locaux contre des mises en cause abusives, avec la gestion des risques collectifs.

M. Alain Saffar a fait observer que, dans les cas de responsabilité indirecte, la « loi Fauchon » posait indéniablement la nécessité d'une faute plus grave et qu'elle s'appliquait logiquement à d'autres justiciables que les élus. Il a estimé que cette loi constituait un compromis entre la volonté de ne pas pénaliser à l'excès la vie sociale et l'exercice des responsabilités publiques, et indiqué que, par conséquent, le ministère de la justice n'envisageait pas, pour le moment, de la modifier.

M. Roland Muzeau a fait observer que le garde des sceaux, qui peut adresser des instructions aux procureurs généraux, aurait la possibilité de leur demander un traitement prioritaire pour les dossiers concernant l'amiante.

M. Alain Saffar a rappelé que le garde des sceaux avait récemment souhaité le regroupement des dossiers relatifs à l'amiante auprès des pôles santé publique de Paris et Marseille. Il a indiqué qu'un tel regroupement était rendu possible par la loi du 9 mars 2004, dite « loi Perben II », applicable sur ce point depuis octobre 2004, et a noté que le directeur des affaires criminelles et des grâces venait de signer une instruction en ce sens.

Mme Marie-Christine Blandin, soulignant le surcroît de travail du pôle santé publique de Paris, a voulu savoir si des moyens, notamment en personnels, seront mobilisés pour permettre le fonctionnement optimal des pôles santé publique.

M. Alain Saffar a estimé que la question des moyens devrait effectivement recevoir une réponse.

M. Gérard Dériot, rapporteur, s'est interrogé sur la possibilité de recourir à la procédure de citation directe pour les victimes de l'amiante.

M. Alain Saffar a répondu par la négative, précisant que la technicité élevée de ces dossiers rendait indispensable une instruction approfondie, inexistante en cas de citation directe. Il a indiqué que cette procédure ne pourrait être utilisée, dans le cas de l'amiante, que si les infractions peuvent être facilement constatées, par exemple si les ouvriers travaillant sur un chantier de désamiantage sont insuffisamment protégés.

Audition de Mme Marie-Odile Bertella-Geffroy, juge d'instruction, vice-présidente coordinatrice du pôle santé publique de Paris

La mission a ensuite procédé à l'audition de Mme Marie-Odile Bertella-Geffroy, juge d'instruction, vice-présidente coordinatrice du pôle santé publique de Paris.

M. Gérard Dériot, rapporteur, a souhaité que soient rappelés à la mission les principes généraux de la responsabilité pénale dans l'affaire de l'amiante. Il a également voulu connaître l'appréciation que portait l'intervenante sur le regroupement éventuel du contentieux relatif aux offres d'indemnisation du Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) auprès d'une cour d'appel unique, afin de remédier à l'hétérogénéité des décisions rendues par les tribunaux.

Mme Marie-Odile Bertella-Geffroy a indiqué que le pôle santé publique de Paris, qui a été créé par la « loi Kouchner » de mars 2002, était saisi de plusieurs affaires en cours relatives à l'amiante, dont celle de Jussieu, dans laquelle les présidents des universités Paris VI et VII, ainsi que le responsable de l'Institut de physique du globe de Paris, sont mis en examen pour mise en danger de la vie d'autrui. Elle a donc tenu à préciser qu'elle ne pourrait évoquer le détail de ces dossiers au cours de son audition. Elle a regretté la faiblesse des moyens alloués au pôle santé publique, qui ne dispose que de trois juges d'instruction et de sept substituts. Elle a attiré l'attention de la mission sur le surcroît de travail qu'entraînerait le regroupement du contentieux relatif à l'indemnisation des victimes de l'amiante au sein d'une cour d'appel unique, notamment en vue d'une plus grande spécialisation des magistrats en matière de santé publique. De même, elle a qualifié de « colossaux » les moyens qui seront nécessaires au regroupement du contentieux pénal de l'amiante auprès des deux pôles santé publique de Paris et Marseille, annoncé par le garde des sceaux. Elle a précisé qu'elle avait à traiter une centaine de dossiers de victimes relatifs à l'amiante, aux farines animales et aux suites du nuage radioactif de Tchernobyl.

Elle a considéré que les plaintes déposées par les victimes devant les juridictions pénales constituaient souvent le dernier recours pour les victimes qui souhaitent, même si elles sont indemnisées, que les responsabilités soient clairement établies. Elle a noté que les dossiers relatifs à l'amiante demandaient des investigations très lourdes, notamment des recherches dans les archives, en raison de l'ancienneté des pathologies les plus importantes, qui datent des années 1970. Elle a souligné la difficulté de déterminer la date exacte et les conditions de la contamination par l'amiante.

Elle a par ailleurs estimé que le droit pénal n'était pas adapté aux dossiers de santé publique et a cité l'exemple de Jussieu, où les infractions des années 1970 sont quasiment toutes prescrites. Elle a rappelé que la responsabilité devait être fondée sur l'existence d'un lien entre une faute et un dommage, ce lien étant particulièrement difficile à établir dans l'affaire de l'amiante. Elle a ensuite souligné les lenteurs de l'instruction inhérentes à la procédure, comme l'a montré l'affaire du sang contaminé. Elle a estimé que ce type de dossier appelait, tout particulièrement pour l'avenir, la constitution de commissions d'enquête parlementaires, qui disposent de pouvoirs d'investigation étendus et qui doivent travailler dans des délais brefs.

M. Gérard Dériot, rapporteur, s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles le FIVA ne remplirait pas sa mission en matière d'actions subrogatoires.

Mme Marie-Odile Bertella-Geffroy a effectivement regretté que le FIVA n'exerce pas cette prérogative qui lui a été confiée par la loi.

M. Gérard Dériot, rapporteur, a rappelé les critiques formulées par les associations de victimes à l'encontre de la loi du 10 juillet 2000, dite « loi Fauchon », qui exige une faute caractérisée pour engager la responsabilité, et s'est demandé si une telle faute pouvait être démontrée dans l'affaire de l'amiante.

Mme Marie-Odile Bertella-Geffroy a estimé que la « loi Fauchon » constituait un obstacle supplémentaire dans l'instruction des affaires de santé publique et que le Parlement, à l'époque, n'avait peut-être pas apprécié l'ensemble des conséquences de cette loi. Elle a noté que la constitution d'une faute caractérisée était nécessaire à la mise en examen. Elle a ajouté qu'il était sans doute plus confortable de se prévaloir de la « loi Fauchon » que de rechercher à établir la faute caractérisée et à connaître la réalité du risque. Elle a ainsi considéré qu'une faute caractérisée ne constituait pas un obstacle lorsque l'instruction avait été rigoureusement menée, comme l'a montré le récent procès de la catastrophe du tunnel du Mont-Blanc.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président, a noté que cette explication était celle que développait M. Pierre Fauchon.

Mme Marie-Odile Bertella-Geffroy a fait observer que les juges de Dunkerque, puis les juges d'appel de Douai, avaient cependant fondé leurs décisions de non-lieu sur les dispositions de la loi du 10 juillet 2000.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président, a rappelé que ces décisions semblaient être les seules, pour l'instant, à retenir une telle interprétation de la « loi Fauchon ».

M. Gérard Dériot, rapporteur, s'est enquis de la possibilité de recourir à la procédure de citation directe dans des dossiers liés à la contamination par l'amiante.

Mme Marie-Odile Bertella-Geffroy a qualifié cette hypothèse d' « irréaliste », rappelant que la citation directe ne pouvait être utilisée que pour des infractions mineures, tels les vols à la tire.

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