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Mission commune d’information chargée de dresser le bilan de la politique de la montagne

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu du 20 février 2002

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu du 3 avril 2002

 puce_r.gif (53 octets)Compte rendu du 23 avril 2002

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu du 15 mai 2002

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu du 22 mai 2002

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu du 29 mai 2002

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu du 18 juin 2002

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu du 19 juin 2002

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu du 25 juin 2002

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu du 26 juin 2002

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu du 2 juillet 2002

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu du 3 juillet 2002

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu du 16 juillet 2002

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu du 17 juillet 2002

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu du 24 juillet 2002

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu du 25 septembre 2002

 puce_r.gif (53 octets) Compte rendu des 8 et 9 octobre 2002

 



  • Mercredi 20 février 2002

    Mercredi 20 février 2002

    - Présidence d'âge de M. Georges Gruillot, puis de M. Jacques Blanc, président. - La mission a procédé à la constitution de son bureau.

    Constitution du Bureau

    Ont été désignés : comme président, M. Jacques Blanc, comme vice-présidents, MM. Auguste Cazalet, Jean-Pierre Vial, Michel Moreigne, Mme Josette Durrieu et M. Pierre Hérisson, comme secrétaires MM. Gérard Bailly, Jean-Paul Emin, François Fortassin, Mme Josiane Mathon et André Rouvière et comme rapporteur M. Jean-Paul Amoudry.

    La mission commune d'information a ensuite procédé à un échange de vues sur les orientations et l'organisation de ses travaux.

  • Mercredi 3 avril 2002

    Mercredi 3 avril 2002

    - Présidence de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. -

    Auditions publiques

    M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a indiqué que l'ensemble des auditions auxquelles allait procéder la mission commune d'information ferait l'objet d'un compte rendu intégral annexé au rapport qui sera présenté en octobre 2002.

    Audition de M. François Philizot, adjoint au délégué à la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) et de Mme Hélène Jacquet-Monsarrat, chargée de mission

    La mission commune d'information a tout d'abord procédé à l'audition de M. François Philizot, adjoint au délégué à la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), et de Mme Hélène Jacquet-Monsarrat, chargée de mission.

    M. François Philizot
    a tout d'abord précisé que l'engagement de la DATAR en faveur de la montagne était ancien et qu'il a été renforcé par la loi « montagne » du 9 janvier 1985. Il a indiqué que les espaces montagne étaient les seuls territoires à bénéficier d'un aménagement institutionnel propre, que la préparation de chaque Conseil national de la montagne permettait de faire avancer les dossiers et que cette politique était un élément fort de la DATAR, qui y consacrait 30 agents sur un total de 150.

    Il a relevé que le diagnostic était relativement optimiste sur l'avenir de la politique de la montagne qui succédait à une période de déclin (fin 1960-1990). La mission d'évaluation qui a rendu son rapport fin 1996 a insisté sur plusieurs enjeux :

    - donner plus de permanence aux institutions de la politique de la montagne comme la commission permanente créée par le décret de 1995 ;

    - renforcer le rôle du préfet coordonnateur et des commissaires des massifs ;

    - définir une approche globale de la montagne, notamment en termes de pluriactivité pour le développement économique, ou à travers la mise en oeuvre des conventions interrégionales de massifs qui vont au-delà des volets montagne des contrats régionaux : sur 3 milliards de francs 1,2 est affecté au développement économique et 1,8 pour les transports.

    M. François Philizot a conclu en considérant l'évolution de la population globale montagne comme positive sauf dans le Massif central, en rappelant les chiffres suivants : Pyrénées : +1 % ; Alpes : en hausse depuis 1960 ; Vosges : en hausse, alors que globalement le Massif central perd de la population.

    A cela s'ajoutent des divergences au sein des massifs : ainsi la population de la Creuse diminue moins rapidement. De plus, certains cantons vieillissants témoignent de capacités intéressantes d'inversion de tendance.

    La faiblesse du dispositif statistique a induit un déficit d'exploitation des données statistiques pour prendre réellement en compte les évolutions.

    Il a précisé que les perspectives de travail de la DATAR s'agissant de la politique de la montagne portaient sur :

    - la mise en oeuvre du volet institutionnel du Conseil national de la montagne de février 2001 ;

    - la poursuite des réformes sur certaines dispositions en matière d'urbanisme, notamment la relance de la procédure « unités touristiques nouvelles » (UTN) ;

    - la poursuite des travaux sur l'activité agricole ;

    - l'encouragement à l'économie touristique, à travers les opérations de réhabilitation de l'immobilier de loisirs avec la Caisse des dépôts et le ministère du tourisme et des actions en faveur du tourisme social.

    En ce qui concerne les perspectives européennes, il s'agit de considérer l'élargissement à venir et de construire une démonstration convaincante sur la nécessité de prendre en compte les espaces spécifiques.

    Audition de M. François Sivardière, directeur de l'association nationale pour l'étude de la neige et des avalanches (ANENA)

    La mission commune d'information a ensuite procédé à l'audition de M. François Sivardière, directeur de l'association nationale pour l'étude de la neige et des avalanches (ANENA).

    M. François Sivardière
    a présenté l'ANENA comme une particularité française centrée sur les risques d'avalanche, créée à la demande des pouvoirs publics en 1970 après l'avalanche de Val-d'Isère du 10 février 1970.

    En 2002, l'ANENA est constituée de la façon suivante :

    - organismes de recherche : Centre d'étude de la neige (Météo France) et CEMAGREF ;

    - professionnels des stations de ski : remontées mécaniques, guides de montagne, professeurs de ski ;

    - représentants des collectivités locales : maires, conseillers généraux, sénateurs, députés ;

    - administrations : office national des eaux et forêts (restauration des terrains en montagne), directions départementales de l'équipement, secours en montagne, écoles nationales de ski et d'alpinisme ;

    - ministères : environnement, tourisme, défense, intérieur, agriculture ;

    - pratiquants de sports d'hiver : club alpin français, fédération française de ski et d'escalade, ski de randonnée, hors piste ;

    - fabricants industriels de matériel de sécurité.

    Les activités de l'ANENA se regroupent autour de quatre pôles principaux : information, formation professionnelle, concertation et études.

    L'ANENA rassemble des données sur la neige et les avalanches pour les diffuser à travers une revue trimestrielle (1.600 exemplaires), des dépliants, des ouvrages, des cassettes audio et vidéo mis à disposition dans un centre de documentation et sur un site web. L'ANENA est aussi un centre d'information pour les médias après un accident.

    La formation professionnelle dispensée par l'ANENA concerne le déclenchement des avalanches par utilisation d'explosifs (120 professionnels formés par an), la formation des maîtres-chiens d'avalanche, agréée par le ministère de l'intérieur (20 équipes cynophiles par an) et, à la demande, les professionnels du ski.

    Concernant les études et recherches, l'ANENA a rassemblé les textes réglementaires sur la montagne au sein d'une base de données consultable sur Internet. Un travail sur les accidents d'avalanches est également entrepris depuis 1990 avec un recensement des données. Pour la commémoration des trente ans de l'ANENA, un colloque national a été organisé en 2000 pour faire le point sur les risques d'avalanches en France.

    Le budget de l'ANENA est équilibré et s'élève à environ 500.000 € dont la moitié consacrée au fonctionnement. Ces moyens sont constitués d'une aide de l'Etat et d'une subvention du ministère du tourisme, d'aides des mairies et des conseils généraux, des cotisations de personnes physiques ou morales ainsi que de la vente de documents et de formations réalisées.

    S'agissant des facteurs de risques d'avalanches, il est possible de les prévoir à l'échelle d'un massif (500 km²), en raison des conditions météorologiques, mais le problème est de les estimer à l'échelle de la pente. Le comportement humain est un autre facteur de risques. Le pratiquant est considéré comme actif, susceptible de déclencher ou éviter une avalanche.

    En France, il n'y a pas véritablement de regroupement des données sur les accidents d'avalanche. L'ANENA effectue depuis trente ans un bilan des accidents. Il y a eu 1.000 morts par avalanche depuis 1970, soit une moyenne de 30 victimes par an. Sur une longue période, c'est le risque naturel le plus meurtrier en France.

    Chaque année, on estime qu'il y a entre 150 et 200 personnes qui se font prendre dans une avalanche : 80 % de ces accidents sont le fait des victimes elles-mêmes. Les cas d'avalanches spontanées sont rares. La quasi-totalité des accidents concernent des personnes qui pratiquaient une activité de loisirs. Les avalanches qui touchent les maisons sont très peu fréquentes (Montroc en 1999). On ne peut pas chiffrer le coût des avalanches en France car les données ne sont pas centralisées.

    Les accidents d'avalanche touchent principalement les départements qui sont les plus fréquentés : la Savoie, la Haute-Savoie et l'Isère. La Savoie représente un tiers des décès par avalanche. Les deux Savoie à elles seules représentent un peu plus de la moitié. Avec l'Isère, on peut considérer que les deux tiers des accidents ont lieu dans les Alpes du Nord. Les 20 % restants représentent des accidents qui se sont produits dans le département des Hautes-Alpes. Enfin, 10 % des accidents ont lieu dans les Pyrénées (Hautes-Pyrénées et Ariège). Les autres massifs (Jura, Vosges et massif Central) sont touchés de façon plus ponctuelle.

    S'agissant du régime de responsabilité, M. François Sivardière a précisé que l'Etat et le maire intervenaient à différents degrés dans la gestion du risque d'avalanche. L'Etat met en oeuvre des plans de prévention des risques. Le maire fait appel, pour l'urbanisme, aux travaux du génie paravalanche pour les routes ainsi qu'aux compétences des services de l'Etat (RTM).

    Pour les domaines skiables, le maire a à sa disposition un plan d'intervention pour le déclenchement des avalanches (PIDA). Les maires peuvent prendre des arrêtés pour interdire des routes, des pistes de ski ou l'accès à des bâtiments. Le maire a comme outil la cartographie réglementaire réalisée par les services de l'Etat. La difficulté est de gérer les touristes avec comme outil principal le drapeau d'avalanches et les services de secours.

    Les secours sont constitués par les CRS, gendarmes et pompiers ainsi que par les pisteurs secouristes. L'objectif est d'extraire la victime en moins de 15 minutes. Le coût des ARVA (appareil de recherche des victimes d'avalanches) est encore trop élevé (environ 300 €), une exonération de TVA serait souhaitable.

    Le « risque zéro » ne peut pas être considéré comme un objectif. Le risque d'avalanche est une contrainte mais ne constitue pas un frein au développement touristique.

    Pour l'avenir, il est nécessaire d'approfondir les connaissances relatives aux effets des explosifs. Il serait souhaitable également de mieux connaître l'état du manteau neigeux sur lequel on a beaucoup skié. Les textes réglementaires devraient également être adaptés à l'évolution des techniques.

    Concernant le réchauffement climatique, c'est Météo France qui en a recherché les conséquences : la limite inférieure de la neige remonterait et le problème toucherait principalement les stations de moyenne altitude. Les ressources en eau ne devraient pas être touchées car le réchauffement climatique s'accompagnerait de précipitations importantes en altitude.

    La mission d'expertise de l'ANENA consiste uniquement à faire un bilan ou le point d'un accident à la demande de magistrats ou de professionnels du ski. L'ANENA est sollicitée sur une base pratique. Ainsi, la Cour d'appel de Chambéry a souhaité un exposé de l'ANENA sur l'état des connaissances sur les matériels de recherche.

    Audition de M. Gilles Bazin, professeur de politique agricole à l'Institut national agronomique Paris-Grignon, rapporteur de l'évaluation de la politique de la montagne au Commissariat général du Plan

    La mission commune d'information a ensuite procédé à l'audition de M. Gilles Bazin, professeur de politique agricole à l'Institut national agronomique Paris-Grignon, rapporteur de l'évaluation de la politique de la montagne au Commissariat général du Plan.

    M. Gilles Bazin
    a tout d'abord indiqué que l'évaluation de la politique de la montagne par le Commissariat général du plan avait été conduite en examinant les résultats obtenus dans la poursuite de quatre objectifs :

    - le maintien des populations en zone de montagne ;

    - la maîtrise et le développement des activités économiques ;

    - la parité des revenus et des conditions de vie entre la montagne et le reste de la nation ;

    - et la préservation de l'environnement ainsi que des paysages montagnards.

    Il a considéré que les principales mesures à évaluer avaient été regroupées, par le Commissariat général du plan, à travers sept groupes thématiques : le soutien à l'agriculture de montagne, la politique forestière, la protection de l'environnement, la procédure des unités touristiques nouvelles, l'aménagement touristique, les dispositions d'urbanisme spécifiques à la montagne et la politique d'aménagement des territoires montagnards.

    Il a poursuivi en précisant qu'il convenait de rappeler qu'historiquement la première politique d'aménagement du territoire conduite en France avait été, en 1880, la restauration des terrains de montagne (RTM).

    En effet, entre 1990 et 1999, la population montagnarde s'est accrue de 110.000 personnes ; toutefois, une commune sur deux, et singulièrement les petites communes, continue de se dépeupler. Mais la montagne, et tout particulièrement la haute montagne, attire donc les hommes et, un peu partout, on repère des zones de dynamisme.

    L'examen cartographique des zones de montagne permet de constater que l'ensemble des Vosges constitue une zone industrielle en difficulté tandis que le secteur agricole en crise domine dans le Massif central.

    Une première leçon à tirer est que les zones de haute montagne qui sont considérées comme ayant les plus forts handicaps naturels « ne se portent pas si mal », alors que les zones en difficulté se situent dans le Piémont et les hauts plateaux du Massif central. Ceci conduit à relativiser le discours classique sur les handicaps naturels et à mettre en avant la nécessité d'une différenciation fondée sur des critères économiques.

    Les indicateurs permettent de diagnostiquer une relative bonne résistance de l'agriculture montagnarde. La montagne ne reçoit que deux des cinquante milliards d'euros qui constituent l'enveloppe globale de la politique agricole commune : cette dernière n'est donc pas « en soi » favorable à l'agriculture de montagne.

    En 1995, il y avait 105.000 exploitations agricoles en montagne, chiffre que l'on peut évaluer à 95.000 aujourd'hui. Deux tiers de ces exploitations perçoivent l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN), ce qui signifie que le tiers restant est laissé pour compte.

    Entre 1979 et 1995, le nombre d'exploitations agricoles a diminué de 42 %, ce qui correspond exactement à la moyenne nationale. Globalement, on ne constate donc pas de déprise particulière en zone de montagne, ce qui peut s'expliquer, en partie, par le versement de la prime à l'herbe. D'un montant modeste, environ 300 francs par hectare, cette prime a néanmoins favorisé le maintien d'un certain nombre de surfaces herbagères.

    Au cours de la même période, l'élevage s'est globalement maintenu en montagne, avec, en particulier, une croissance plus rapide que la moyenne nationale du nombre de vaches allaitantes. Ces phénomènes sont certainement liés aux soutiens -calculés par animal- apportés à l'élevage.

    On constate en outre, en zone de montagne, un rajeunissement des chefs d'exploitation qui trouve sa cause dans le renforcement de la dotation aux jeunes agriculteurs dont le montant est doublé en montagne.

    En termes d'aides et de revenus, l'agriculture de montagne est largement défavorisée. Les ICHN qui ont représenté en 2000 1,9 milliard de francs, pour l'ensemble de la France, constituent avec les aides à la mécanisation (environ 300 millions de francs) les principaux soutiens à l'agriculture de montagne. En moyenne, l'ICHN s'élève, en zone de montagne, à 31.700 francs par bénéficiaire en 2000. Malgré le plafonnement de l'ICHN à 50 UGB (unités gros bovins), les petits troupeaux ont été moins bien dotés que les cheptels plus nombreux, d'où la nécessité de réévaluer les aides apportées aux vingt-cinq premiers UGB.

    S'agissant des revenus agricoles, l'analyse de l'évolution du résultat courant et des aides directes par exploitation démontre que la PAC a pour effet d'aider les régions agricoles les plus riches. Les régions défavorisées sont également bien dotées à l'exception de la zone de montagne qui reste la plus défavorisée en termes de revenus et la moins dotée en termes d'aides.

    Au total, le revenu des exploitations agricoles de montagne est de 30 % inférieur à la moyenne nationale et l'hectare agricole montagnard est moins aidé que l'hectare en zone de plaine. On ne peut donc pas parler de véritable compensation des handicaps.

    Il est prévu que la prime à l'herbe disparaîtra au profit des aides dispensées dans le cadre des contrats territoriaux d'exploitation. Cependant, compte tenu de la relative lenteur du rythme de mise en route des contrats territoriaux d'exploitation, on peut se demander si ces derniers permettront de relayer les 25.000 primes à l'herbe versées actuellement.

    M. Gilles Bazin a précisé que les recommandations de l'instance d'évaluation n'avaient pas été entièrement prises en compte, ainsi :

    - le plafond de l'ICHN a bien été relevé à 180 euros par UGB, comme le préconisait le rapport du Commissariat général du plan, mais l'aide par UGB a été transformée à partir de 2001 en une aide à l'hectare selon des modalités assez complexes et qui ont pour effet pervers d'exercer une pression pour l'agrandissement des exploitations ;

    - l'individualisation de la compensation des handicaps, avec la définition d'un indice synthétique pour chaque exploitation qui se substituerait au seul critère de la pente, n' a pas été retenue ;

    - les disparités de revenus risquent de pénaliser les investissements des agriculteurs de montagne : il convient donc de réaffirmer la nécessité d'augmenter les soutiens à l'équipement et au bâtiment car le faible niveau actuel des aides ne permet pas de compenser les surcoûts importants ;

    - les aides aux exploitations laitières de montagne doivent être particulièrement renforcées et la montagne doit bénéficier d'une priorité pour l'attribution des quotas laitiers ;

    - l'aide à l'installation des jeunes agriculteurs doit enfin être repensée pour permettre à ceux qui ne disposent pas d'un patrimoine initial de s'installer.

    Audition de M. Yves Cassayre, délégué national aux actions de restauration des terrains en montagne (RTM)

    Enfin, la mission commune d'information a entendu M. Yves Cassayre, délégué national aux actions de restauration des terrains en montagne (RTM).

    M. Yves Cassayre
    a tout d'abord fait un rappel historique de la délégation nationale en rappelant que celle-ci existait depuis 1860 et qu'il y avait, à cette époque, une population nombreuse qui vivait essentiellement de l'agriculture et de l'élevage, et qui avait entrepris d'importants défrichements, ce qui avait entraîné une accélération de l'érosion. De sorte qu'entre 1850 et 1860, il y a eu de graves inondations en aval des fleuves qui prenaient leur source en montagne, lesquelles ont entraîné beaucoup de victimes et de dégâts matériels.

    Il a considéré que ces événements étaient à l'origine d'une loi de reboisement, qui a été modifiée en 1864, 1880 et 1882 : on est passé d'un reboisement strictement entendu à un reboisement avec engazonnement. Mais vers 1890, les praticiens se sont rendu compte qu'il fallait entreprendre des travaux de génie civil, qui ont été confiés à l'administration des eaux et forêts de l'époque.

    Il y a eu une politique très volontariste de la part de l'Etat. Après la réussite des reboisements qui avaient été faits, surtout dans les Pyrénées, la guerre de 1914 a marqué un tournant.

    La politique de l'Etat d'acquisition de terrains et de grands travaux s'est ralentie à partir de 1930 et a été marquée par une nouvelle évolution vers 1950 afin de responsabiliser les communes en les subventionnant. Cette politique a été confiée à l'I.R.T.M., service spécialisé des Eaux et Forêts jusqu'en 1970.

    Cette année est une date importante, marquée par deux grandes catastrophes : celle du plateau d'Assy en Haute-Savoie qui a entraîné 72 morts, et l'avalanche de Val-d'Isère qui a provoqué 36 morts, et ce à quelques semaines d'intervalle. Or, cette période correspondait à une période d'essor du tourisme de montagne. Il y a eu une prise de conscience qu'on ne pouvait pas continuer l'accueil en montagne sans se préoccuper de la sécurité des personnes et des biens. Cela a fait l'objet du rapport du Préfet Saunier.

    Le zonage des risques naturels a été renforcé, ce qui n'avait pas été fait de manière systématique auparavant.

    Ce dispositif a été repris tout d'abord dans la loi de 1982 sur les catastrophes naturelles avec les plans d'exposition aux risques (PER) et l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, puis dans la loi dite Barnier de 1995, qui a substitué aux plans d'exposition aux risques, le plan de prévention des risques (PPR).

    Petit à petit, la technicité s'est affinée et, en matière de zonage des risques naturels, on est passé d'un système de protection des biens à un système de protection des personnes ; puis s'y est ajoutée l'expropriation, toujours au titre de la sécurité des personnes.

    M. Yves Cassayre a précisé que le coût de la prévention des phénomènes naturels était difficilement chiffrable mais pouvait être relativisé : le nombre de morts par avalanches s'élève à 30 personnes par an, dont 27 correspondent à des accidents (de ski hors piste notamment) ; c'est donc un chiffre extrêmement faible (le nombre de noyés dans la Seine à Paris est de 50 personnes par an), même si chaque catastrophe semble socialement inadmissible.

    En ce qui concerne les mouvements de terrain lents ou rapides, comme les éboulements, et les risques torrentiels, ce sont ces derniers qui provoquent le plus de dégâts aux biens.

    S'agissant du régime juridique du risque, lorsqu'il y a une demande de permis de construire par exemple, on peut s'interroger sur le partage entre le rôle de l'Etat et celui du maire en matière de risques naturels.

    Il a considéré que la mise en oeuvre du principe de prévention des risques constituait une excellente procédure du point de vue du contenu et du point de vue de la stabilité juridique. En effet, au lieu de donner des avis au coup par coup, cela permet une transparence et l'adoption d'un document qui a une vraie valeur juridique. Il a constaté que cette procédure se développait et devait se pratiquer, dans l'esprit des lois de décentralisation, en concertation étroite avec les collectivités locales.

    En matière d'expropriation, M. Yves Cassayre a insisté sur le fait qu'il convenait d'être circonspect sur la mise en oeuvre de cette politique sur laquelle il n'y avait pas suffisamment de recul.

    Il a considéré que le risque d'avalanche était pris en compte dans les documents d'urbanisme, soit par la procédure des PPR ou par une gestion au coup par coup et qu'il était souhaitable d'accélérer la procédure PPR en montagne.

    Il a poursuivi en précisant que le risque zéro pouvait être atteint, mais à un coût infini et qu'il faudrait avoir le courage de définir un niveau de risque accepté, car quels que soient le zonage et les travaux de protection qui peuvent être faits, il existera toujours un risque résiduel.

    Répondant à une question de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, M. Yves Cassayre a rappelé qu'autrefois, il y avait eu jusqu'à 26 départements couverts par ce service RTM, à l'époque où l'Etat avait acquis de nombreux terrains -notamment dans la Drôme- qui avaient été reboisés et étaient devenus des forêts domaniales.

    A propos de la répartition des compétences entre les services de l'Etat, il a dénoncé l'éparpillement des compétences en ce qui concerne la gestion des risques naturels.

    En ce qui concerne l'objectif de préservation des zones aval, il a rappelé que l'Etat assurait aujourd'hui l'entretien de ces herbages, avec succès et que l'on avait globalement les moyens d'entretenir l'existant à l'exception des Alpes du Sud, où les terres avaient tendance à s'éroder.

    S'agissant de la corrélation entre le maintien des activités agricoles et les actions de préservation des risques naturels, il a considéré que les techniques avaient évolué et que la présence des agriculteurs de montagne n'apportait pas une sécurité supplémentaire.

  • Mardi 23 avril 2002

    Mardi 23 avril 2002

    - Présidence de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. -

    Audition de M. Patrice Vermeulen, directeur des entreprises commerciales, artisanales et de services auprès du ministre délégué à l'industrie, aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation

    La mission commune d'information a procédé à l'audition de M. Patrice Vermeulen, directeur des entreprises commerciales, artisanales et de services auprès du ministre délégué à l'industrie, aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation.

    M. Patrice Vermeulen
    a indiqué que l'article 58 de la loi montagne du 9 janvier 1985 prévoyait un rapport annuel « rendant compte des mesures prises par l'Etat en faveur des commerçants et des artisans installés en zone de montagne ». Cette obligation légale est indirectement satisfaite par la publication annuelle du rapport sur l'évolution des secteurs du commerce et de l'artisanat, en application de l'article 62 de la loi Royer de 1973. L'absence de données chiffrées suffisamment fines ne permettait pas de dresser un bilan statistique du commerce et de l'artisanat en zone de montagne.

    Il a observé que la stratégie globale de la politique du commerce et de l'artisanat, suivie en zone de montagne comme dans l'ensemble des zones rurales, consistait à attirer des populations jeunes et des commerçants pouvant offrir à la clientèle, touristique notamment, la possibilité de s'approvisionner sur place à des prix compétitifs ; sans quoi ces clients potentiels effectueraient leurs achats ailleurs et les coffres de leurs voitures seraient remplis de produits avant leur arrivée en zone de montagne.

    S'agissant de l'approvisionnement des personnes âgées qui ont des difficultés à se déplacer, il a indiqué que le fonds d'intervention et de sauvegarde du commerce et de l'artisanat (FISAC) finançait des tournées afin de répondre à leurs besoins spécifiques. En même temps, a-t-il ajouté, l'idée qui consiste à favoriser le développement des commerces multiservices rencontre des limites pratiques, ce qui conduit également à inciter les grandes surfaces à multiplier les tournées en proposant des produits à des prix compétitifs.

    Globalement, le FISAC, entre 1992 et 2001, a aidé 939 opérations en faveur des petites et moyennes entreprises de haute et moyenne montagne, pour un montant total de 29,6 millions d'euros.

    A l'égard des artisans, la tendance consiste à transformer les prêts bonifiés en aides au cautionnement ; les prêts bonifiés sont, en revanche, maintenus pour le financement des travaux de mises aux normes imposées notamment aux commerçants qui se rendent sur les marchés.

    Plutôt que de tenter de retranscrire le modèle révolu du commerce d'antan, la politique du commerce et de l'artisanat en zone rurale doit prendre en compte les attentes réelles de consommateurs qui souhaitent s'approvisionner à des prix attractifs.

    Par ailleurs, a-t-il ajouté, de même que l'électricité et l'eau courante au siècle dernier, le haut débit est un enjeu aujourd'hui fondamental pour favoriser les nouvelles installations d'entreprises.

    Audition de M. Pierre Radanne, président de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

    La mission commune d'information a ensuite procédé à l'audition de M. Pierre Radanne, président de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

    M. Pierre Radanne
    a tout d'abord présenté l'ADEME, établissement public industriel et commercial de l'Etat, créé par la loi n° 90-1130 du 19 décembre 1990, employant 830 personnes et exerçant des actions, notamment d'orientation et d'animation de la recherche, de prestation de services, d'information et d'incitation, dans les domaines suivants :

    - la prévention et la lutte contre la pollution de l'air ;

    - la limitation de la production de déchets, leur élimination, leur récupération et leur valorisation et la prévention de la pollution des sols ;

    - la réalisation d'économies d'énergie et de matières premières et le développement des énergies renouvelables, notamment d'origine végétale ;

    - le développement des technologies propres et économes ;

    - la lutte contre les nuisances sonores.

    L'ADEME gère 20.000 projets par an, ce qui correspond à des dépenses de l'ordre de 500 millions d'euros par an, les dépenses induites étant de l'ordre de 3 milliards d'euros par an.

    M. Pierre Radanne a indiqué que les décisions d'attribution de subvention étaient prises par des commissions dans lesquelles les représentants de l'Etat sont minoritaires. L'ADEME a conclu avec l'Etat un contrat de plan pluriannuel comprenant des objectifs chiffrés.

    Précisant que le mode d'intervention privilégié de l'ADEME est le partenariat, il a indiqué que les partenariats avec les collectivités locales concernaient 77 départements et la totalité des régions (dans le cadre des contrats de plan Etat-régions), et que la contractualisation avec les collectivités locales correspondait à un tiers du budget de l'ADEME, soit 140 millions d'euros, concernant notamment le domaine des déchets.

    S'agissant de la gestion des déchets, on constate une prise en compte insuffisante des spécificités de la montagne par la législation. La loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement ne considère pas suffisamment la spécificité de la montagne, ce qui suscite certaines difficultés en matière de collecte sélective et de traitement des déchets en montagne.

    Il a observé que la gestion des déchets posait des problèmes spécifiques en zone de montagne et que le ramassage et la collecte sélective des déchets entraînaient des surcoûts de l'ordre de 20 %. L'incinération des déchets y est difficile, du fait de la forte variabilité saisonnière de leur volume, qui rend nécessaire la constitution de stocks afin d'effectuer un lissage, et l'effort d'équipement d'incinérateur en zone montagne doit être poursuivi. En outre, le regroupement des équipements des collectivités locales est utile mais peut poser des problèmes de transports.

    A la suite d'une circulaire de la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement reconnaissant la nécessité de distinguer, pour la politique des déchets, les zones urbaines des zones rurales, l'ADEME a mis en place un dispositif spécifique pour les zones de montagne, qui propose pour ces dernières une aide accrue de 10 %.

    Le compost fabriqué à partir de déchets organiques peut contribuer à résoudre le problème d'appauvrissement des sols, particulièrement marqué sur le pourtour méditerranéen.

    Les énergies renouvelables sont un enjeu important dans le cadre de la politique de la montagne.

    Le chauffage au bois est surtout développé en moyenne montagne. On peut distinguer deux manières d'utiliser le bois pour le chauffage des ménages :

    - la première, qui consiste à l'utiliser de manière exclusive, concerne prioritairement des ménages âgés et est en recul ; l'ADEME vient de lancer un programme, dit « flamme verte », visant à améliorer de 10 % le rendement du chauffage au bois ;

    - la seconde, à travers le recours à la bi-énergie, c'est-à-dire l'utilisation du bois et d'une autre source d'énergie, comme l'électricité, se développe pour le chauffage, surtout chez les ménages jeunes.

    L'ADEME a pour objectif d'accroître de 2 millions de tonnes d'équivalent pétrole la place du bois dans le chauffage des ménages. L'ADEME souhaite mettre en place 1.500 petits réseaux de chaleur, concernant des bâtiments importants, correspondant à 50.000 tonnes d'équivalent pétrole, d'ici à l'année 2006.

    La filière bois peut jouer un rôle important pour préserver l'emploi dans des régions en crise.

    En ce qui concerne la production d'électricité, la directive 2001/77/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 septembre 2001, prévoit qu'à l'horizon 2010, la production d'électricité d'origine renouvelable devra atteindre 22 % en Europe et 21 % en France (contre 15 % en France aujourd'hui). La nécessité de produire davantage d'électricité à partir des énergies renouvelables répond à deux objectifs : celui de limiter le taux de dépendance énergétique de l'Union européenne, que la Commission des communautés européennes évalue à 70 % en 2030 et celui de limiter les émissions de gaz à effet de serre.

    La combustion de bois n'émet pas de gaz à effet de serre si l'on replante, un jeune plant recaptant le dioxyde de carbone émis lors de la combustion.

    L'ADEME intervient en zone de montagne en favorisant l'installation de systèmes de production, reliés ou non au réseau d'EDF. La production d'hydroélectricité, effectuée en zone de montagne, correspond à l'essentiel de la production actuelle d'électricité à partir d'énergies renouvelables. L'essentiel de l'effort en zone de montagne doit porter sur le développement de l'électricité éolienne. Le développement de l'électricité d'origine hydraulique ou solaire doit également être favorisé, ce dernier dans le cadre du « plan soleil » de l'ADEME.

    L'ensemble des dépenses de l'ADEME pour le développement des énergies renouvelables dans les massifs des Alpes, des Vosges, du Jura, des Pyrénées et le Massif central s'élève à 17,4 millions d'euros en 2001.

    Audition de M. Bernard Baudin, président de l'association nationale des chasseurs de montagne

    La mission commune d'information a enfin procédé à l'audition de M. Bernard Baudin, président de l'association nationale des chasseurs de montagne.

    M. Bernard Baudin a indiqué que la chasse de montagne restait encore « authentique », du fait d'une quantité suffisamment importante de gibier sauvage. A cause d'une tendance à la diminution du nombre d'habitants des zones de montagne, les chasseurs sont de plus en plus fréquemment des citadins disposant d'une résidence secondaire.

    Des prélèvements excessifs après la Seconde Guerre mondiale ont amené à créer les parcs naturels nationaux, qui ont permis une repopulation en gibier des zones de montagne, en particulier en ce qui concerne les grands ongulés (chamois, chevreuil, cerf, mouflon, sanglier).

    Toutes les espèces de grand gibier font l'objet d'un plan de chasse pour déterminer le nombre de prélèvements autorisés en fonction d'une évaluation des effectifs.

    Il a indiqué que la tendance à la baisse des effectifs de petit gibier était récente, et provenait notamment des activités du tourisme (randonnées en raquettes), mais aussi, dans certaines zones, de l'augmentation du nombre de sangliers qui occasionnent des dégâts importants sur certaines espèces d'oiseaux dont la nidification s'effectue au niveau du sol.

    Rappelant que la réintroduction du lynx et de l'ours a été décidée par l'Etat, mais non pas celle du loup, M. Bernard Baudin a considéré que le fait de disposer de loups en liberté présentait un faible intérêt touristique, cet animal étant extrêmement discret.

    Soulignant la situation difficile des bergers, il a ajouté que les chasseurs étaient défavorables à la présence du loup, ce dernier ayant, lors d'hivers rigoureux, contribué à une forte diminution du nombre de mouflons.

    Si le chien patou est un moyen efficace de lutter contre les loups, a-t-il ajouté, il est potentiellement dangereux, à cause d'une propension à s'attaquer à tout être vivant s'introduisant dans le troupeau.

    En réponse à MM. Auguste Cazalet et Pierre Jarlier, M. Bernard Baudin a estimé que l'augmentation du nombre de renards provenait du fait qu'ils n'étaient plus piégés et de la suppression des décharges sauvages en montagne.

    Il a par ailleurs déclaré que les chasseurs de montagne étaient inquiets au sujet des zones de protection spéciale et ne voulaient pas que celles-ci suscitent des contraintes supplémentaires.

  • Mercredi 15 mai 2002

    Mercredi 15 mai 2002

    - Présidence de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur.

    Audition de MM. Christian Dubreuil, directeur des exploitations, de la politique sociale et de l'emploi au ministère de l'agriculture et de la pêche, et Jean-Claude Tarty, chef du bureau de la montagne et du pastoralisme

    Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la mission commune d'information a tout d'abord procédé à l'audition de MM. Christian Dubreuil, directeur des exploitations, de la politique sociale et de l'emploi au ministère de l'agriculture et de la pêche, et Jean-Claude Tarty, chef du bureau de la montagne et du pastoralisme.

    M. Christian Dubreuil a tout d'abord indiqué, à propos de l'avenir de l'agriculture de montagne, que la vocation de celle-ci était de valoriser des produits de qualité bien identifiés grâce à une signalétique adaptée, sur des terroirs dont l'image devait également être mise en avant, et dans des conditions de parfaite sécurité sanitaire. Il a insisté sur le lien entre la valorisation des produits et celle des territoires.

    S'agissant des aides, il a noté que l'agriculture de montagne bénéficiait peu des volumineux soutiens aux céréales et aux oléagineux accordés au titre des aides du premier pilier de la politique agricole commune (PAC). En revanche, les aides du second pilier, qui sont de manière générale en voie d'augmentation, sont plus aisément mobilisables par l'agriculture de montagne. Il a constaté que les revenus des agriculteurs de montagne restaient inférieurs à la moyenne nationale mais que l'écart, qui a pu être chiffré à 30 % en 1999 par l'Instance d'évaluation de la montagne placée sous l'égide du Commissariat au plan, s'était réduit ces dernières années à 16 % par rapport à la moyenne nationale et à 19 % par rapport à l'agriculture de plaine.

    Il a rappelé qu'à partir de 2001, les modalités d'attribution des Indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) -une invention française, à l'origine en 1972, reprise dans le cadre de la PAC- ont été modifiées. Désormais, les aides sont versées non plus par tête de bétail mais par hectare et l'agriculteur des zones défavorisées bénéficie des ICHN s'il respecte les bonnes pratiques agricoles habituelles. Le bilan de ce réaménagement se traduit essentiellement par le maintien des grands équilibres antérieurs et par une augmentation de l'indemnité accordée dans 70 % des cas. Il subsiste néanmoins des difficultés ponctuelles en voie de résolution, notamment dans le secteur ovin.

    En réponse aux interventions de MM. Michel Moreigne, Auguste Cazalet et Jean Boyer qui ont cité des exemples concrets d'imperfections du classement des surfaces agricoles en zone de montagne, il a estimé que des adaptations annuelles étaient préférables à une révision globale du zonage qui comporterait sans doute plus d'inconvénients que d'avantages.

    Il a rappelé que les contrats territoriaux d'exploitation (CTE) visaient à prendre en considération l'agriculture dans ses différentes fonctions économiques et environnementales ainsi qu'à favoriser la mobilisation des différents soutiens financiers correspondants. Il a ensuite estimé qu'après une mise en place plus lente que prévue, des réponses ont été apportées aux demandes de simplification administrative du mécanisme et que celui-ci était considéré comme positif par les agriculteurs. Il a chiffré à 25.000 le nombre de CTE d'ores et déjà conclus et noté que les CTE signés en zone de montagne représentaient 20 % de l'ensemble des contrats souscrits, ce qui correspond à une surreprésentation des exploitations classées en zone de montagne qui constituent 15 % de l'ensemble des exploitations agricoles de France.

    Au titre des actions à conduire auprès des instances communautaires pour favoriser l'agriculture de montagne, M. Christian Dubreuil a estimé qu'en l'absence de politique européenne spécifique à cette zone, il convenait tout particulièrement :

    - d'appuyer les demandes de soutien aux élevages herbagers : en effet, ceux-ci bénéficient par nature à la montagne et correspondent à une problématique à laquelle l'Union européenne est sensible tandis que les soutiens au bétail sont critiqués par l'organisation mondiale du commerce ;

    - de demander à la Commission européenne les suites qu'elle entend donner au rapport sur « 25 années d'application de la législation communautaire en faveur de l'agriculture de montagne » élaboré par le Parlement européen en septembre 2001 ;

    - et d'organiser une action commune de toutes les régions concernées pour plaider la cause de la montagne.

    Interrogé sur les enseignements pouvant être tirés d'expériences étrangères réussies, M. Christian Dubreuil a analysé le cas du canton du Valais suisse dans lequel il a été apporté une démonstration convaincante des services multifonctionnels rendus par l'agriculture de montagne, ce qui permet de renforcer la légitimité des aides qui lui sont allouées.

    En ce qui concerne les résultats et les principales conclusions des travaux du groupe interministériel sur le pastoralisme, il a signalé que 42 propositions ont été retenues dans le rapport au ministre présenté le 26 février 2002.

    Il a enfin insisté sur la nécessité d'amplifier les soutiens traditionnels aux bâtiments d'élevage afin de favoriser un véritable programme d'adaptation et de rénovation de ce secteur essentiel à l'agriculture de montagne.

    En réponse aux interventions de MM. Jean-Paul Amoudry, Jean Boyer et Pierre Jarlier, il a apporté les précisions suivantes :

    - s'agissant des signes de qualité, il a estimé souhaitable de mieux expliciter les divers labels et appellations existants et leurs différences afin de donner sa pleine efficacité à l'utilisation du terme « montagne » prévu par le décret du 17 décembre 2000 ;

    - à propos du nouveau programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), il a rappelé que la plupart des zones de montagne ne sont pas classées en zone sensible et sont donc exclues du bénéfice des aides prévues ; pour cette raison, il a estimé souhaitable de mettre en place un programme spécifique d'aide à la mise aux normes des exploitations de montagne.

    Audition de M. Henri Savornin, président de la fédération française d'économie montagnarde

    La mission commune d'information a ensuite procédé à l'audition de M. Henri Savornin, président de la fédération française d'économie montagnarde.

    M. Henri Savornin
    a rappelé que la politique de la montagne avait connu une histoire marquée d'avancées et de reculs, en évoquant le programme de rénovation rurale (1967), la décentralisation, qui marquait un recul de la politique de la montagne, les assemblées régionales pensant leur politique d'aménagement du territoire de manière essentiellement urbaine, la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ainsi que les évolutions de la politique agricole commune.

    Il a considéré que la politique de la montagne était à un virage ; il faut remettre en cause, a-t-il ajouté, la politique d'aménagement du territoire, et peut-être quelques politiques d'aménagement rural.

    Il a ensuite évoqué les nombreuses faiblesses de la montagne à travers un « protectionnisme » culturel et politique (tant de la part de l'administration que de celle des montagnards eux-mêmes) reposant sur l'idée que la montagne serait au fond incapable de se développer, une faible densité de services et un problème d'enclavement.

    En outre, a-t-il relevé, les financements communautaires en faveur de la montagne vont se réduire. Cependant, la montagne présente certains atouts : grands espaces, qualité du climat, entretien des espaces (qui ne peut être assuré économiquement que par des agriculteurs). Ainsi, le tourisme est pour elle un facteur de développement essentiel. Certaines formes de tourisme sont plus intéressantes que d'autres (ainsi, contrairement au gîte, l'hôtellerie a un fort effet d'entraînement : restauration, animation...).

    L'espoir suscité par la création des comités de massif a été déçu. En effet, à cause notamment de leur présidence par le préfet de région, ces comités n'ont pas convenablement défendu les intérêts de la montagne.

    Il a ensuite présenté des propositions de réformes, considérant que le rôle de la région (en particulier dans le cadre des contrats de plan Etat-région) devrait être réduit, au profit de celui de l'Etat, et soulignant que d'autres réformes pouvaient être envisagées à travers :

    - la mise en place d'un financement substantiel pour favoriser la création et la réhabilitation de capacités d'accueil touristique ;

    - des réformes juridiques visant à favoriser le développement de la pluriactivité, grâce à des groupements d'employeurs ;

    - l'augmentation de la densité des services de proximité, en particulier dans les régions où le développement économique est impossible ;

    - la garantie sur le long terme du revenu des agriculteurs en zone de montagne, afin d'y inciter à l'installation de jeunes agriculteurs.

    Audition de M. René Sournia, président de la commission internationale pour la protection des Alpes (CIPRA)

    La mission commune d'information a ensuite procédé à l'audition de M. René Sournia, président de la Commission internationale pour la protection des Alpes (CIPRA).

    M. René Sournia a rappelé que la CIPRA était une ancienne organisation non gouvernementale (ONG) créée en 1952 qui s'inscrivait dans le domaine du développement durable dans les Alpes.

    La CIPRA, a-t-il précisé, représente plus de cent associations et organisations dans l'ensemble de l'Arc Alpin. Elle se situe dans le secteur de la défense de l'environnement et prend aussi en compte la dimension sociale et économique de la montagne. Elle est à l'origine de la Convention Alpine qui a été signée en 1991 par l'ensemble des pays de l'Arc Alpin et de l'Union européenne, puis Monaco. Les grands axes de la Convention Alpine sont les suivants : agriculture de montagne, protection de la nature et entretien des paysages, aménagement du territoire et développement durable, transports, énergie, tourisme et loisirs, forêts de montagne, protection des sols, population et culture, règlement des litiges.

    Concernant le transport international, M. René Sournia a souligné que les marchandises devaient être transportées au maximum par le rail. Après la catastrophe dans le tunnel du Mont-Blanc, il y a trois ans, une réflexion dans ce sens aurait pu amener à faire passer par le rail 30 % à 40 % des camions de la Maurienne.

    Il a regretté que le transport local de marchandises et le transport journalier de personnes soient confrontés à l'offre moindre du rail qui devrait être relancée.

    Pour les transports de touristes, il a évoqué l'exemple suisse qui conjugue le rail puis le bus et enfin les télécabines pour l'accès aux stations.

    En ce qui concerne la politique énergétique dans les Alpes, il a rappelé que la CIPRA préconisait, d'une part, des économies d'énergie, notamment avec une meilleure organisation des transports et, d'autre part, l'utilisation d'énergies renouvelables : solaire, éolien, géothermie, bois. Certains refuges du Club alpin français fonctionnent avec de l'énergie solaire.

    S'agissant de la compatibilité des activités touristiques en montagne avec l'environnement, il a jugé que tous les professionnels du tourisme, du tour opérateur à l'accompagnateur en montagne en passant par les offices de tourisme, devaient être formés au respect de la nature et à sa protection.

    Il a déploré que les touristes ne se rendent pas compte qu'ils détruisent l'environnement, mais a considéré qu'interdire complètement l'escalade, comme le faisaient les Allemands, n'était pas une solution. La CIPRA, a-t-il ajouté, en relation avec les écologistes, définit des périodes propices pour grimper.

    En réponse à M. Jean Boyer, sur les transports, M. René Sournia a indiqué qu'il n'apparaissait pas possible d'utiliser le ferroviaire pour le transport régional, soit 85 % du trafic. En revanche, sur les transports de longue distance, on pourrait utiliser le rail et un accord européen pourrait être conclu.

    Concernant le bois, il pourrait être utilisé pour le chauffage mais la main-d'oeuvre pour exploiter la forêt est très coûteuse. Il est anormal que le bois provenant de Scandinavie soit moins cher malgré le transport. Le bois pourrait être davantage utilisé pour la construction alors que certaines communes sont envahies par des forêts qui ne rapportent plus.

    En réponse à M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, sur le coût des secours en montagne, il a estimé que l'assurance paraissait le meilleur moyen de responsabiliser toutes les personnes qui vont « se défouler » en montagne.

    Concernant la protection des massifs, la création de « l'Espace Mont-Blanc » a fait naître de grands espoirs qui ont été déçus. Mais, dans ce cadre, la réflexion sur le développement durable a échoué. Le Mont-Blanc a été saccagé sauf au-dessus de 3.500 mètres. Au contraire, les projets de « parcs naturels régionaux » ont été très intéressants et ont bien fonctionné car l'homme était au centre des préoccupations.

    En réponse à M. Pierre Jarlier, il a rappelé que le réseau de communes « Alliances dans les Alpes » avait été mis en place en 1996 par la CIPRA pour l'application concrète de la Convention Alpine. Il s'agit d'une mise en commun des connaissances et de partage de savoir-faire entre les communes.

    Une entente entre les villes qui apportent les touristes saisonniers et les stations qui les reçoivent peut être mise en place : information réciproque, création de circuits courts de distribution de produits locaux, respect de la montagne et de ses habitants. L'objectif est aussi de réactiver certaines zones en voie de désertification.

    Audition de M. Philippe Martin, directeur du service d'études et d'aménagement touristique de la montagne (SEATM)

    Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la mission a procédé à l'audition de M. Philippe Martin, directeur du service d'études et d'aménagement touristique de la montagne (SEATM).

    M. Philippe Martin
    a indiqué, en préambule, qu'il fournirait à la mission d'information, en réponse au questionnaire qui lui a été adressé, un dossier comportant des réponses détaillées et validées par le Gouvernement. Il a ensuite apporté les indications suivantes.

    En ce qui concerne les indicateurs permettant de mesurer le poids économique du tourisme de montagne, il a noté que les données les plus précises et les plus fiables émanent des exploitants de remontées mécaniques. Toutefois, ces indicateurs ne sont pas représentatifs de l'activité des autres acteurs du tourisme et notamment de l'hébergement.

    Il a précisé que les données relatives au tourisme d'été en montagne sont beaucoup moins bien répertoriées que celles qui concernent le tourisme d'hiver alors que le chiffre d'affaires du premier est supérieur d'environ 10 % à celui du second.

    S'agissant du domaine skiable, il a évalué, en dépit des divergences sur sa délimitation précise, sa superficie globale à environ 120.000 hectares, soit 1 % de l'espace montagnard, dont 25.000 hectares de pistes de ski stricto sensu.

    Il a estimé que la demande touristique ne justifiait pas une extension de ce domaine skiable. En revanche, il subsiste des possibilités d'interconnexion de l'existant et de densification des remontées mécaniques à condition de bien vérifier, au cas par cas, que cette diversification est compatible avec les capacités d'hébergement environnantes et les impératifs de sécurité pour les pratiquants.

    M. Philippe Martin a ensuite indiqué que le désarmement de certaines remontées mécaniques pouvait se justifier dans deux cas de figure : d'une part, lorsque l'offre ne correspond plus aux attentes de la clientèle, et d'autre part, lorsque l'impact négatif des remontées mécaniques sur le tourisme d'été l'emporte sur ses avantages au cours de la saison hivernale.

    Il a ensuite constaté que l'aléa touristique était de moins en moins bien supporté par les acteurs du tourisme tout en relativisant le poids de l'aléa climatique dans la variabilité de la demande.

    Evoquant les difficultés de positionnement de l'offre touristique en montagne, qui doit en particulier répondre à un accroissement de la demande de promenade et de bien-être, il a rappelé que le SEATM avait, par l'intermédiaire de l'Agence française de l'ingénierie touristique, contribué à la mise en place d'un outil qui, basé sur un échantillonnage de 1.200 foyers représentatifs, permet à tout moment et pour un coût modique de répondre à des questions portant sur l'évaluation des attentes de la clientèle spécifique au tourisme de montagne.

    S'agissant de la mutualisation des risques en cas de faible enneigement, il a indiqué que les préoccupations soulevées au cours du débat sur l'instauration d'un « fonds neige » avaient trouvé une réponse avec la mise en place d'un système d'assurance volontaire dénommé NIVALLIANCE.

    Sur les perspectives du ski de fond, il a indiqué qu'en l'absence de certitude sur l'augmentation de la demande, il convenait d'améliorer l'adaptation de l'offre existante aux attentes de la clientèle.

    En ce qui concerne l'immobilier touristique, M. Philippe Martin a souhaité :

    - l'élaboration d'un guide technico-administratif permettant de réduire les risques de divergences d'interprétation de la législation d'un territoire à l'autre ;

    - et que soient favorisées les opérations de réhabilitation de l'immobilier de loisir en veillant à sa conformité aux goûts des clients.

    Au titre des freins institutionnels et juridiques, il a notamment mentionné l'inadéquation du périmètre communal en matière touristique ; il a préconisé l'encouragement à l'intercommunalité. Il a également souhaité le toilettage des dispositions de la loi montagne relatives aux servitudes. Au plan réglementaire, il a évoqué la nécessité de travailler à l'élaboration de textes susceptibles de réduire les conflits résultant des incertitudes dans la délimitation du domaine skiable.

    M. Philippe Martin a souligné que la question de la sécurité avait des effets négatifs sur l'image du tourisme en montagne. Pourtant, les activités qui s'y déroulent sont les mieux instrumentées en matière de sécurité et les risques objectifs sont particulièrement faibles.

    En réponse à une question de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, sur l'exploitation des remontées mécaniques dans le cadre des délégations de service public, M. Philippe Martin a indiqué que les divergences d'interprétation du droit applicable étaient préjudiciables à la sécurité juridique et économique de ce secteur et justifiaient la rationalisation en cours.

    Audition de MM. André Marcon, président de l'Union des chambres de commerce et d'industrie du Massif central, président de la Chambre régionale de commerce et d'industrie Auvergne, premier vice-président de l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI), et Marc Gastambide, directeur général adjoint de l'ACFCI

    La mission commune d'information a enfin procédé à l'audition de MM. André Marcon, président de l'Union des chambres de commerce et d'industrie du Massif central, président de la Chambre régionale de commerce et d'industrie Auvergne, premier vice-président de l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI), et Marc Gastambide, directeur général adjoint de l'ACFCI.

    M. André Marcon
    a tout d'abord indiqué que le bilan de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne était nuancé.

    D'un côté, a-t-il relevé, cette loi a en grande partie constitué un ensemble de déclarations d'intention. En particulier, les outils financiers ne sont pas à la hauteur des enjeux. De l'autre, la loi montagne a eu d'incontestables effets positifs. Elle a redonné fierté aux montagnards. Elle a favorisé le dialogue des structures socioprofessionnelles (en particulier consulaires), l'interrégionalité, l'accès aux financements communautaires. La création des comités de massif a renforcé le rôle des commissariats à l'aménagement des massifs.

    Tout en soulignant que la montagne disposait de réels atouts géographiques (qualité de l'environnement, grandeur de l'espace) et humains (« communauté d'appréhension des problèmes »), il a considéré qu'elle présentait également d'incontestables faiblesses : enclavement, faible densité des services, faible densité démographique et pessimisme des habitants quant à l'avenir de leur région.

    Rappelant les conclusions de l'avis qu'il avait rapporté devant le Conseil économique et social en 2001, intitulé « Haut débit, mobile : quelle desserte des territoires ? », il a jugé que l'Etat « n'avait pas assez joué son rôle de chef d'orchestre et de garant de l'unicité du territoire ». En Suède, au Canada, aux Etats-Unis et au Royaume-Uni, l'Etat a été plus dirigiste qu'en France. Si le marché peut être efficace pour réguler l'usage d'un réseau, tel n'est pas forcément le cas en ce qui concerne le financement de sa mise en place.

    Il a dénoncé ensuite l'insuffisante mise en oeuvre des décisions du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 9 juillet 2001, en apportant les précisions suivantes :

    - la couverture en téléphonie mobile d'ici 2004 de l'ensemble des lieux de vie permanents et occasionnels (sites touristiques) et des axes de transport prioritaires, dont les 1.480 centres de village qui ne sont aujourd'hui couverts par aucun réseau de télécommunications mobiles, pour un coût de 1,4 milliard de francs co-financé par l'Etat -à hauteur de 500 millions de francs-, les opérateurs des réseaux GSM et les collectivités locales ;

    - l'accès de tous au haut débit d'ici 2005, à des conditions abordables, grâce aux fonds propres de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) à hauteur de 1,5 milliard de francs et à la mobilisation des fonds d'épargne gérés par la CDC à hauteur de 10 milliards de francs pour des prêts à taux préférentiels sur 30 ans accordés aux collectivités locales, en cofinancement avec les établissements de crédits.

    Cependant, les décrets d'application correspondants n'ont pas encore été pris, d'où un attentisme de la part des opérateurs.

    L'équipement de toutes les communes de France en fibres optiques coûterait 70 milliards de francs. Compte tenu des problèmes financiers de France Telecom, il serait peut-être nécessaire d'équiper à titre transitoire certaines parties du territoire de « fibres noires », selon des modalités à déterminer.

    S'agissant de propositions à faire en matière de réformes institutionnelles, M. André Marcon a regretté que, contrairement à ce qui avait été envisagé avant leur mise en place, les commissariats de massif n'aient pas été dotés de moyens financiers (comme les agences de l'eau). Ils constituent, a-t-il considéré, de bons lieux de débat et de concertation, bien que les élus soient peut-être moins engagés dans l'interrégionalité que les représentants socioprofessionnels. Il serait envisageable de les rendre plus efficaces en simplifiant leurs procédures, en les dotant d'une véritable instance prospective, et en y faisant représenter les conseils généraux par leur président.

    Ainsi, le commissariat de massif pourrait devenir le pôle d'animation. En particulier, il serait envisageable de faire nommer le commissaire de massif par le préfet coordonnateur de massif et le président de la commission permanente du comité de massif. Le commissariat pourrait être transformé en secrétariat général aux affaires interrégionales, sur le modèle de l'actuel secrétariat général aux affaires régionales des préfectures. Il permettrait de simplifier les procédures (les porteurs de projet n'étant plus obligés d'obtenir l'avis de chaque préfecture concernée) et pourrait notamment contribuer à l'harmonie des grands équipements d'accessibilité (routes, technologies de l'information et de la communication...).

    Il a ensuite évoqué d'autres propositions tendant à :

    - reconnaître officiellement la politique de la montagne au niveau communautaire ;

    - instaurer des aides spécifiques à la localisation ;

    - instaurer un « SMIC du petit commerçant » (revenu minimum différentiel) ;

    - améliorer l'aide à la pierre pour les investissements touristiques, en particulier en moyenne montagne ;

    - mieux aider la production, notamment en ce qui concerne la mise sur le marché des produits.

  • Mercredi 22 mai 2002

Mercredi 22 mai 2002

- Présidence de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur.

Audition de MM. Claude Falip, responsable du dossier de la montagne pour les jeunes agriculteurs, Michel Lacoste et Yannick Fialip, représentants du centre national des jeunes agriculteurs

La mission commune d'information a tout d'abord procédé à l'audition de MM. Claude Falip, responsable du dossier de la montagne pour les jeunes agriculteurs, Michel Lacoste et Yannick Fialip, représentants du centre national des jeunes agriculteurs.

Interrogé sur la vocation économique et environnementale de l'agriculture de montagne, M. Claude Falip a affirmé la nécessité de maintenir la prédominance de l'acte de production en s'adaptant aux handicaps spécifiques à la montagne et en développant les filières de valorisation des produits.

A propos de la dotation aux jeunes agriculteurs, M. Michel Lacoste a rappelé que l'agriculture de montagne résistait mieux que la moyenne nationale à la baisse générale du nombre des installations ; en outre, la complexité des procédures est en partie justifiée par le niveau élevé de compétence aujourd'hui requis dans un secteur agricole en évolution constante ; enfin, il a souhaité des mesures spécifiques permettant d'améliorer simultanément les préretraites des agriculteurs de montagne, qui font face à des risques et à des difficultés d'un niveau supérieur à la moyenne, et les conditions de transmission des exploitations à de jeunes agriculteurs.

Il s'est déclaré favorable à une valorisation des produits de montagne sur la base d'une signalétique adaptée et du développement de l'agriculture biologique, ce qui suppose une amélioration de l'aide à la modernisation des exploitations et un effort d'investissement dans les abattoirs, les laiteries et les ateliers de transformation. Il s'est, en même temps, demandé auprès de quels interlocuteurs de l'Union européenne il convenait de plaider ce dossier.

A propos des aides à l'agriculture de montagne, M. Claude Falip a rappelé que les exploitations de montagne sont dans leur très grande majorité des petites exploitations qui ne peuvent donc recueillir que de faibles montants au titre des soutiens à l'hectare et de la prime à l'herbe.

M. Yannick Fialip a indiqué que la modification du régime des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN), qui sont versées non plus par tête de bétail mais par hectare, s'est accompagnée, d'une part, de l'exclusion de certains éleveurs ovins du bénéfice de cette indemnité et, d'autre part, d'un retardement de la date de versement des acomptes de l'ICHN, ce qui provoque des difficultés de trésorerie à l'ensemble des bénéficiaires. Il a suggéré la revalorisation des ICHN attribuées aux vingt-cinq premiers hectares.

A propos des quotas laitiers, il a souhaité une augmentation des droits à produire en zone de montagne.

M. Claude Falip a estimé nécessaire de rechercher les voies d'une meilleure adaptation de l'offre agricole aux attentes des consommateurs et indiqué que les contrats territoriaux d'exploitation (CTE) pouvaient, sous réserve d'améliorations, contribuer à cet objectif. A propos du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), il a évoqué les difficultés de mise aux normes pour les petites exploitations et indiqué que les zones de montagne devaient faire l'objet de programmes spécifiques. S'agissant de la problématique foncière, il a rappelé que la recherche par les éleveurs de l'autonomie fourragère -et donc de l'agrandissement des surfaces- a pour conséquence de mettre en concurrence les activités agricoles et urbaines.

Un débat s'est instauré au cours duquel sont intervenus MM. Jacques Blanc, Jean-Paul Amoudry, Jean Boyer, Auguste Cazalet et Pierre Jarlier.

En réponse aux divers intervenants, MM. Claude Falip et Michel Lacoste ont d'abord constaté qu'un certain nombre d'agriculteurs étaient signataires d'un CTE ou candidats à la signature, ce qui milite en faveur du maintien du dispositif ; ils ont ensuite évoqué, au-delà de leurs souhaits de revalorisation des aides, le besoin de reconnaissance de la valeur et de la difficulté particulière du métier d'agriculteur de montagne.

Audition de M. Dominique Barrau, secrétaire général adjoint de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), chargé de la montagne, accompagné de MM. Jean-Luc Bidal, Nicolas Hartog, chargé de mission, et de Mme Nadine Normand, attachée parlementaire

La mission a ensuite procédé à l'audition de M. Dominique Barrau, secrétaire général adjoint de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), chargé de la montagne, accompagné de MM. Jean-Luc Bidal, Nicolas Hartog, chargé de mission, et de Mme Nadine Normand, attachée parlementaire

M. Dominique Barrau
a tout d'abord indiqué que l'acte essentiel de l'agriculture de montagne devait se baser sur la production et rappelé la difficulté de définir avec précision les critères que recouvre le terme en vogue d'« externalités positives ».

S'agissant des aides, il a souligné la pertinence de la notion de correction des handicaps comme fondement de la politique de soutien à l'agriculture de montagne et observé qu'aujourd'hui le différentiel de coût de production entre les zones de plaine et de montagne n'est plus compensé de manière satisfaisante.

Il a noté que les initiatives de certains agriculteurs qui adoptent des démarches novatrices de qualité ne sont pas aidées.

S'agissant des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN), il a manifesté une opposition de principe à leur transformation en une aide agro-environnementale et souhaité que soit instituée à l'échelon départemental une enveloppe permettant une adaptation locale de leur répartition.

Il a indiqué que le principe du contrat territorial d'exploitation correspondait bien à la logique de l'agriculture montagnarde, mais que les CTE ne pourront pas tout faire et qu'il faut donc maintenir des mesures agro-environnementales, comme la prime à l'herbe, accessibles hors CTE. Il a également préconisé le déplafonnement du volet économique des CTE en zone de montagne pour préserver les possibilités d'investissement et de compensation des surcoûts.

S'agissant du marché de la viande, il a estimé que les consommateurs ont retrouvé une propension pour les achats de proximité, ce qui doit conduire à favoriser l'implantation d'abattoirs et d'ateliers de découpe locaux. En ce qui concerne le lait et le fromage, il a manifesté l'attachement de la profession au maintien des quotas laitiers tout en plaidant pour une gestion et une répartition des droits mieux adaptées, certains départements devant limiter leur volume de production de lait de qualité tandis que d'autres départements n'utilisent pas l'intégralité de leurs droits à produire.

A propos du décret du 15 décembre 2000 relatif à l'utilisation du terme montagne, il a proposé la mise en place d'une signalétique « montagne » commune, déclinée par produits, et d'un cahier des charges d'utilisation de cette signalétique, l'ensemble du dispositif représentant « l'axe fédérateur de la reprise en main de l'acte de production » en remettant l'accent sur le produit.

M. Jean-Luc Bidal a pour sa part mis l'accent sur :

- le handicap pour l'agriculture de montagne que constitue la limitation des possibilités d'agrandissement des exploitations ;

- la « stupidité » de prévoir, en matière de programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), un dispositif identique pour les zones de montagne et les zones polluantes ;

- les distorsions d'attribution des indemnités compensatoires de handicaps naturels dans le secteur fruitier ;

- l'utilité limitée de l'institution des commissariats de massifs ;

- l'intérêt à porter aux possibilités de financement de projets par les aides du second pilier de la politique agricole commune.

En réponse aux interventions de MM. Paul Blanc, Jean-Paul Amoudry, Jean Boyer, Auguste Cazalet et Pierre Jarlier, M. Dominique Barrau a précisé, à propos des signes de qualité, qu'il convenait, avant tout, de poser le principe de la valorisation en zone de montagne de toute la production de montagne, tel étant d'ailleurs le schéma suivi par les produits de montagne à succès. Par la suite, il conviendra d'effectuer un inventaire précis de la situation avant de prévoir des dérogations.

Audition de M. François Servoin, professeur de droit à l'Université de Grenoble

La mission commune d'information a enfin procédé à l'audition de M. François Servoin, professeur de droit à l'Université de Grenoble.

M. François Servoin a tout d'abord porté un jugement nuancé sur les comités de massif. Il a estimé que ces comités ne fonctionnaient pas de manière satisfaisante. Il a rappelé qu'ils trouvaient leur origine dans le rapport de la commission parlementaire, présidée par M. Louis Besson, rendu en 1982. Il a souligné que ce rapport avait émis la proposition, finalement non retenue, de doter les comités de massif de moyens financiers. Malgré un bilan qu'il a qualifié de limité, il a cependant souligné le caractère novateur des commissions spécialisées des unités touristiques nouvelles (UTN). Il a indiqué qu'avant la création de ces commissions au sein de chaque comité de massif, les décisions étaient prises par la commission nationale des UTN, instance centralisée mise en place par une circulaire de 1977.

Il a ensuite estimé que les régions ne jouaient pas pleinement leur rôle en matière de politique de la montagne, et qu'elles n'attachaient pas suffisamment d'importance aux structures de représentation des massifs, notamment dans le cadre des contrats de plan Etat-Région. Afin de remédier à cette situation, il a proposé de transformer les comités de massif en établissements publics inter-régionaux, afin d'en faire des instances décentralisées.

Evoquant les réformes récentes des comités de massif, il a souligné que la création des commissions permanentes en 1995 avait permis un travail de meilleure qualité. Il a considéré que la coprésidence des comités de massif par le préfet et par le président de la commission permanente, instaurée par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, risquait de susciter un désengagement de l'Etat ou une ambiguïté supplémentaire ; il a estimé que cette solution ne pouvait être que transitoire.

M. François Servoin a, en outre, jugé le statut des commissions UTN ambigu. Il a indiqué que celles-ci étaient, selon la loi montagne, constituées au « sein » des comités de massif, mais n'étaient pas des commissions « du » comité de massif. Il a affirmé que les membres des comités de massif n'appartenant pas à la commission UTN n'avaient aucune vocation à être informés des travaux de celle-ci.

Un large débat s'est ouvert.

M. Jacques Blanc, président, a estimé que le peu d'intérêt des régions pour les comités de massif s'expliquait par le manque de pouvoir réel de ces derniers.

En réponse, M. François Servoin a considéré que les comités de massif n'avaient jamais souhaité s'impliquer dans les questions réglementaires. Il a souligné qu'à sa connaissance, aucun comité de massif n'avait utilisé ses compétences pour élaborer des recommandations particulières en matière d'urbanisme. Il a considéré que, pour cela, la loi n° 95-115 du 4 février 1995 avait instauré les directives territoriales d'aménagement (DTA). Il a également estimé que les commissions spéciales UTN prenaient leurs décisions au cas par cas, sans élaborer de doctrine. Il a regretté que la possibilité pour les communes, reconnue par l'article 42 de la loi montagne, d'inclure dans les contrats conclus avec les opérateurs touristiques certaines obligations, ne soit guère utilisée qu'en matière de remontées mécaniques.

MM. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, et Jacques Blanc, président, ont jugé intéressante l'idée de transformer les comités de massif en établissements publics inter-régionaux.

M. Jean Boyer s'est interrogé sur la notion de « montagne ». En réponse, M. François Servoin a indiqué que la loi montagne distinguait les « massifs » des « zones de montagne », qui ne comprenaient pas la totalité des massifs, et en particulier excluaient les villes et les piémonts.

Il a précisé, en outre, que la loi montagne avait mis en place deux « procédures UTN », prévues par l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme. Il a affirmé que, contrairement à ce qui était le cas en pratique, la procédure de droit commun était celle des schémas directeurs, celle de l'autorisation communale étant dérogatoire. Il a ainsi estimé que la loi « solidarité et renouvellement urbains » du 13 décembre 2000, substituant la référence aux schémas de cohérence territoriale à celle des schémas directeurs, n'avait pas fondamentalement modifié le droit existant. Il a cependant précisé que les schémas de cohérence territoriale n'obligeaient plus à prendre en compte les considérations générales de l'équilibre économique et financier du projet, contrairement aux schémas directeurs.

M. François Servoin a préconisé plusieurs réformes ponctuelles, notamment la modification de l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme, afin que la définition des UTN inclue certains équipements, comme les installations d'enneigement artificiel. Il a suggéré de définir dans la loi la notion de patrimoine montagnard, et proposé que la référence de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme aux « bourgs, villages et hameaux existants » soit remplacée par celle, selon lui, plus claire, de « parties actuellement urbanisées de la commune », retenue par l'article L. 111-1-2 du même code.


 

Mercredi 29 mai 2002

- Présidence de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur.

Audition de Mme Brigitte Phémolant, sous-directrice du droit de l'urbanisme à la Direction générale de l'habitat et de la construction au ministère de l'équipement, accompagnée de M. Philippe Baffert, chef du bureau de la législation et de la réglementation de la sous-direction du droit de l'urbanisme

La mission commune d'information a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Brigitte Phémolant, sous-directrice du droit de l'urbanisme à la Direction générale de l'habitat et de la construction au ministère de l'équipement, accompagnée de M. Philippe Baffert, chef du bureau de la législation et de la réglementation de la sous-direction du droit de l'urbanisme.

Mme Brigitte Phémolant
a rappelé que la loi Montagne était une loi d'équilibre pour prendre en compte les spécificités du milieu montagnard, une loi de développement pour assurer la pérennité de l'exploitation agricole, ainsi qu'une loi destinée à préserver le patrimoine naturel et culturel de la montagne et à assurer le développement d'activités économiques nouvelles éventuelles.

Elle a fait valoir que ces objectifs se trouvaient directement traduits dans des obligations en matière d'urbanisme, à savoir :

- l'obligation de préservation des terres nécessaires au maintien de l'activité agricole et des espaces caractéristiques du patrimoine montagnard, ce qui a des conséquences en matière d'urbanisation en continuité avec les urbanisations existantes, sauf une exception prévue par la loi initiale, autorisant la création d'hameaux nouveaux et de zones d'urbanisation en discontinuité, à condition que celles-ci soient nécessaires pour assurer une meilleure préservation des terres agricoles et des espaces naturels ;

- le développement touristique sous forme d'unités touristiques nouvelles (UTN), qui font l'objet de procédures d'autorisation particulières, ou sont prévues par les schémas directeurs, auquel cas elles peuvent être dispensées de l'obligation de respecter le principe d'urbanisation en continuité.

Elle a exposé également les dispositions spécifiques concernant les chalets d'alpage en évoquant les possibilités de restauration, de reconstruction ou d'extension pour l'exercice d'activités saisonnières ; celles-ci, a-t-elle ajouté, nécessitent une procédure d'autorisation particulière par le préfet, en plus des autorisations d'urbanisme habituellement requises. Ces dispositions spécifiques ont été fixées par la loi du 2 septembre 1994, afin d'assurer une meilleure protection d'un des éléments du patrimoine important des zones de montagne.

Elle a rappelé que les zones de montagne disposaient des mêmes documents d'urbanisme que les autres communes de France, notamment les schémas de cohérence territoriale (SCOT) qui fixent les principes d'aménagement à une échelle supérieure. Citant enfin la procédure de la directive territoriale d'aménagement (DTA) approuvée par décret en Conseil d'Etat et la possibilité de fixer des prescriptions par massif, Mme Brigitte Phémolant a précisé que ces différents documents n'avaient encore jamais vu le jour.

Elle a reconnu ensuite que les lois de protection du littoral et de la montagne avaient posé des problèmes d'application.

S'agissant des stations touristiques importantes, elle a jugé que le mécanisme de la loi Montagne et le système de conventionnement de l'article 42 fonctionnaient à peu près correctement, ce qui permettait aux communes de maîtriser le développement de l'urbanisation.

Elle a rappelé qu'une révision était en cours pour les UTN inscrites dans de petites opérations, puisque le gouvernement précédent avait créé une mission de réflexion sur ce sujet à la suite du Conseil de la montagne qui s'est tenu à Clermont Ferrand.

Un des problèmes, a-t-elle précisé, est la coexistence de ces unités touristiques avec les espaces classés en zone de montagne, afin de préserver l'activité agricole, ce qui n'est pas toujours adapté à la situation.

S'agissant des projets en secteur vierge, par exemple pour construire un refuge en montagne, elle a estimé nécessaire de revoir la relation entre les SCOT et les UTN, afin que le SCOT fixe les principes et qu'on n'ait pas besoin de revenir ensuite à une autorisation particulière.

Elle a reconnu que, s'agissant du développement des toutes petites communes où très peu de permis de construire sont délivrés, la loi n'était pas claire sur les possibilités de changements de destination. La loi « solidarité et renouvellement urbains » a modifié ce dispositif à travers un amendement sénatorial, mais n'autorise pas, dans les zones de montagne, des constructions nouvelles isolées dans une commune qui ne dispose pas de document d'urbanisme.

Tous les gouvernements ont toujours montré un grand attachement au principe de continuité, a-t-elle ajouté ; il n'est pas sûr qu'on puisse envisager d'accepter, en l'absence de document d'urbanisme, des constructions qui pourraient induire « le mitage » du paysage.

Évoquant la définition des chalets d'alpage et des hameaux, Mme Brigitte Phémolant a fait valoir que le Parlement avait voté des amendements « inspirés par les Alpes du Nord », alors même que ce vocable n'a pas le même sens dans les Vosges, les Pyrénées ou le Massif central. Sans qu'il soit nécessaire de modifier la loi, a-t-elle indiqué, il serait souhaitable que les schémas de cohérence territoriale, la DTA ou les prescriptions de massifs précisent ces notions, en fonction des caractéristiques propres de chaque massif.

On ne s'est pas donné les moyens, a-t-elle ajouté, d'appliquer la loi Montagne ; les difficultés rencontrées ne viennent pas de la loi elle-même, mais des décisions d'application et d'interprétation prises par la jurisprudence, nécessairement plus sévères car elles n'intègrent pas une prise en compte générale de l'aménagement du territoire. Certes, la loi SRU a apporté des améliorations, mais on ne supprimera pas complètement les conséquences des erreurs faites dans le passé et il sera difficile de revenir en arrière, faute de document d'ensemble.

Mme Brigitte Phémolant a recommandé la réalisation d'outils de planification définissant des équilibres locaux entre développement et protection.

S'agissant de la notion de « continuité », Mme Brigitte Phémolant a considéré que l'esprit de la loi définissait la continuité en termes de distance. Cette notion, a-t-elle précisé, est souvent une fausse garantie au regard de la qualité de l'urbanisme ; introduire une discontinuité serait parfois nécessaire, mais il s'agirait d'une révolution culturelle par rapport à la loi.

Elle a jugé que si le Parlement souhaitait revenir sur cette notion, il faudrait très clairement n'autoriser une discontinuité que là où très peu de permis de construire sont délivrés ; au-delà de un ou deux permis par an, une étude préalable devrait délimiter les espaces constructibles, afin de ne pas laisser le choix du lieu d'implantation des constructions aux seuls propriétaires. Quand la carte communale est bien faite, a-t-elle ajouté, elle est remarquablement appliquée.

Relevant que la DTA se justifiait là où il y a des enjeux importants, elle a considéré, évoquant le cas du Cantal, que les prescriptions de massifs semblaient plus adaptées, mais que pour les définir et les mettre en oeuvre, il fallait pouvoir compter sur la mobilisation des élus locaux.

Précisant le rapport de hiérarchie existant entre le DTA et les SCOT, elle a indiqué que le SCOT est tenu de respecter la DTA dans une relation de compatibilité et non de conformité.

Audition de M. José Rey, chef du Service central des enquêtes et études statistiques au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

Puis la mission commune d'information a procédé à l'audition de M. José Rey, chef du Service central des enquêtes et études statistiques au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

M. José Rey
a présenté une série de remarques et de données statistiques sur l'agriculture de montagne : la montagne représente 28 % du territoire métropolitain, 19 % de la surface agricole utile et 20 % du nombre des exploitations, leur nombre étant évalué à 135.000 en incluant les zones de piémont ; au cours des douze dernières années, on a constaté une baisse du nombre des exploitations : la forte décroissance enregistrée entre 1988 et 1995 s'explique par l'abaissement de l'âge de la retraite, les mesures de préretraites et la pyramide des âges des agriculteurs de montagne ; cette baisse s'est ensuite ralentie depuis 1995 avec un rééquilibrage de la structure par âge des actifs agricoles.

M. José Rey a insisté sur la caractéristique de l'agriculture de montagne : elle est  essentiellement fondée sur des systèmes herbagers qui se répartissent presque à égalité entre la production de lait et celle de viande. La taille moyenne des exploitations de montagne est de 38 hectares, contre 42 hectares en moyenne nationale, tandis que leur dimension économique est inférieure de moitié à la moyenne, ce qui s'explique par la faible proportion en montagne des cultures céréalières et viticoles qui procurent les plus forts revenus.

La main-d'oeuvre agricole en montagne reste principalement familiale : en effet, alors qu'en moyenne nationale la proportion de salariés agricole est passée d'un sixième à un quart, elle est restée constante en zone montagnarde.

22 % des chefs d'exploitations de montagne sont pluriactifs, contre 21 % en moyenne nationale, la pluriactivité montagnarde étant plus importante dans les départements comme les Alpes du nord ou les Vosges, où l'emploi est plus abondant, que dans les zones montagnardes comme le Massif Central, où l'activité fait défaut.

Le célibat est plus élevé en zone montagnarde : ce phénomène qui s'observe de manière générale dans les systèmes d'élevage est à mettre en relation avec les faibles niveaux de revenus agricoles induits et la pénibilité des conditions de travail.

Le niveau de formation s'est considérablement élevé de manière générale, mais reste un peu plus faible dans les systèmes d'élevage que, par exemple, dans la production céréalière.

Dix pour cent des agriculteurs de montagne ont moins de trente ans, avec un taux maximum de 13 % observé dans le Jura, tandis que la moyenne nationale s'établit à 8%.

S'agissant des projections à moyen terme, M. José Rey a indiqué qu'aucune étude précise n'avait, pour l'instant, été conduite. Compte tenu des tendances actuelles, il a néanmoins chiffré à 115.000 le nombre probable d'exploitations agricoles de montagne en 2005.

Il a noté que les variations des prix des terres agricoles étaient atténuées en montagne par rapport à la moyenne française.

Le cheptel laitier décroît moins vite en zone de montagne que dans le reste de la France,  les vaches laitières représentant en moyenne nationale un sixième du cheptel bovin en 2000, contre un cinquième en 1970. Symétriquement, la proportion de vaches allaitantes augmente moins vite en montagne que dans le reste de la France. On constate donc en zone de montagne une atténuation, par rapport à la moyenne française, du phénomène de substitution des vaches laitières par les vaches allaitantes. Le maintien des quotas de production de lait en montagne et l'amélioration des rendements laitiers en plaine expliquent l'augmentation de la part de la production de lait en montagne.

M. José Rey a ensuite indiqué que les recensements agricoles ne comportaient pas de questionnaires relatifs aux revenus agricoles. Il a néanmoins précisé que, de manière générale, les systèmes de production de viande ovine ou bovine procurent les revenus les plus faibles ; en outre, les exploitations les plus petites enregistrent mécaniquement une moindre productivité de la main-d'oeuvre ; ces deux considérations expliquent que le revenu agricole en montagne reste inférieur de 30 % à la moyenne nationale. Il a chiffré à 50 % la proportion des aides par rapport au revenu dans les exploitations laitières de montagne et à 150 % pour l'élevage bovin. En montagne, le revenu agricole moyen avant impôts s'élève à 21.000 euros et comprend 15.000 euros d'aides, dont deux tiers d'aides au titre de la politique agricole commune ; pour la France entière les chiffres s'établissent respectivement à 28.000 euros de revenu et 20.000 euros d'aides, principalement européennes.

En réponse à M. Auguste Cazalet qui a notamment constaté, sur le terrain, de fortes discordances locales avec ces statistiques moyennes, M. José Rey a précisé que depuis 1992 la mise en oeuvre de la réforme de la PAC avait stimulé la demande de terres agricoles et que les pâturages collectifs représentaient 200.000 hectares au total en France.

En réponse aux questions de M. Jean-Paul Amoudry, il a évoqué des mesures de soutien prises pour contrecarrer le risque de disparition de certaines races bovines de qualité, ainsi que les raisons techniques pour lesquelles les statistiques minorent sans doute l'ampleur de la pluriactivité agricole et touristique, officiellement chiffrée entre un et deux pour cent dans les recensements agricoles. Il a enfin estimé à environ 40.000 hectares par an la surface de terres montagnardes qui basculent chaque année en friches.

Audition de Mme Claudine Zysberg, chargée de mission à la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale du ministère de l'écologie et du développement durable

La mission commune d'information a ensuite procédé à l'audition de Mme Claudine Zysberg, chargée de mission à la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale du ministère de l'écologie et du développement durable.

Mme Claudine Zysberg a tout d'abord rappelé que la politique de protection des zones de montagne s'inscrivait dans le cadre de la loi Montagne, modifiée par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, et de plusieurs lois spécifiques tendant à la protection du milieu naturel. Les axes de cette politique ne se limitent pas à une protection stricte, mais tendent à maintenir la biodiversité des espaces peu artificialisés, à gérer les ressources naturelles et à proposer une problématique de développement.

Rappelant que dans le schéma des espaces naturels et ruraux, les zones de montagne étaient considérées comme des territoires d'exception, elle a souligné la nécessaire solidarité de la nation vis-à-vis des handicaps de ces territoires.

Mme Claudine Zysberg a jugé que le concept de développement durable pouvait prendre tout son sens en zone de montagne, ceci nécessitant la reconnaissance de la spécificité de ces territoires au niveau européen. Ce concept doit se traduire par le renforcement de l'identité des communes montagnardes, le développement coordonné d'activités économiques, la recherche de partenariat et de synergie entre les zones de piémont et la montagne, la mise en place de structures de gestion définies à une échelle pertinente, la définition de critères garantissant un tourisme durable et le règlement de la question des transports transmassifs. Il s'agit de ne pas négliger les caractéristiques exceptionnelles de ces territoires, au risque de remettre en cause leur développement équilibré et l'avenir de leur population.

Évoquant la multiplicité « des outils » de protection mis en place depuis une quarantaine d'années, elle a rappelé que les parcs nationaux installés sur des espaces vierges constituaient des moyens de protection efficaces, sous la responsabilité de l'Etat mais en association avec les collectivités locales. Elle a souligné l'intérêt, pour les territoires concernés, de la notoriété acquise grâce à cet « outil » d'exception.

Relevant qu'un tiers des réserves naturelles sur les cent cinquante existantes était situé en zone de montagne, elle a indiqué que cet « outil » se focalisait sur des milieux bien particuliers et qu'il pouvait autoriser des activités dans le respect de ces milieux.

Elle a considéré que le parc naturel régional ne constituait pas réellement un niveau de protection, mais qu'il permettait d'appréhender la spécificité d'un territoire montagnard de manière plus adaptée.

Répondant à M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, Mme Claudine Zysberg a indiqué que l'arrêté de biotope constituait une « protection d'attente » à appliquer à un territoire relativement restreint, qui nécessitait ensuite la définition de politiques de gestion adaptées.

Évoquant les difficultés de mise en oeuvre de la directive Natura 2000, elle a rappelé que la France recelait 70 % des 220 habitats identifiés au niveau européen comme devant être préservés. Elle a fait valoir que ces espaces pouvaient bénéficier des aides du fonds de gestion des milieux naturels et de crédits européens mais que, s'agissant de ces crédits, la France serait pénalisée tant qu'elle n'aurait pas transmis à la Commission européenne une liste complète d'habitats d'intérêt communautaire. Elle a souhaité que les élus locaux et les acteurs de terrain s'associent de manière effective pour la gestion de ces sites, notamment en établissant des documents d'objectifs.

Répondant à M. Jean Boyer, elle a considéré que le concept d'écologie pouvait être associé au développement économique, dès lors que les contraintes imposées aux gestionnaires d'espaces remarquables pouvaient être compensées grâce à la solidarité nationale.

Audition de M. Jean Faure, questeur du Sénat, ancien président de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM), vice-président de l'Association des maires des stations françaises de sports d'hiver et d'été (AMSFSHE)

La mission commune d'information a ensuite procédé à l'audition de M. Jean Faure, questeur du Sénat, ancien président de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM), vice-président de l'Association des maires des stations françaises de sports d'hiver et d'été (AMSFSHE).

M. Jean Faure a tout d'abord rappelé que la loi montagne n° 85-30 du 9 janvier 1985, dont il avait été le rapporteur au Sénat, avait eu pour but de concilier le développement harmonieux de la montagne et sa protection.

Il a considéré que les aspects positifs avaient été clairement apparents au début, car c'était la première fois qu'une loi spécifique à la montagne était votée.

Ainsi, de nombreuses associations ont été créées à cette occasion comme l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM), et il y a eu une prise de conscience de la montagne comme enjeu de la Nation.

En matière agricole, la loi montagne a eu pour conséquence un développement favorable des aides spécifiques pour l'élevage et l'utilisation du label AOC pour valoriser certains produits.

Concernant la protection, des procédures efficaces ont été introduites dans la loi, comme celle relative aux unités touristiques nouvelles (UTN), permettant le contrôle du développement touristique et la mise en évidence d'un patrimoine à aménager. Les associations de protection de la nature ont pu être entendues.

Pour les communes, des moyens financiers supplémentaires ont été dégagés pour le ski grâce à l'instauration de la taxe sur les remontées mécaniques et de la taxe sur le ski de fond. La possibilité de création de servitudes pour le tracé des pistes de ski de fond a permis de régler de nombreux contentieux. Les communes ont été consacrées par la loi dans leur rôle d'autorités organisatrices. En outre, la dotation globale de fonctionnement des communes de montagne a été substantiellement accrue.

M. Jean Faure a ensuite souligné les aspects négatifs de la loi montagne. Ainsi, en matière d'urbanisme, il a mis en évidence la complexité des procédures qui se sont ajoutées au droit commun. Le pouvoir des administrations a été renforcé, les petites communes n'ayant pas de services techniques. Il a relevé l'empilement des structures de protection de la nature : parcs naturels régionaux, réserves naturelles, sites classés, zones humides, zones naturelles d'intérêt écologique, faunistiques et floristiques (ZNIEFF), Natura 2000, classements en site remarquable. La valorisation du patrimoine reste à réaliser.

Il a estimé que la spécificité de la montagne n'avait pas été assez prise en compte dans les politiques d'aménagement du territoire et d'infrastructures routières. De même, des services publics ont été supprimés sans tenir compte des caractéristiques propres à la montagne.

Il a regretté, en matière de politique agricole, que les quotas laitiers aient été instaurés de façon quasiment identique sur tout le territoire. Il a déploré la disparition des petites unités locales de transformation agricole au profit de grands groupes plus éloignés de la montagne. Par ailleurs, il a souligné que les normes européennes d'épandage risquaient de conduire les agriculteurs à ne plus utiliser d'engrais naturels en montagne. Il a regretté enfin l'absence d'évolution du statut de la pluriactivité.

S'agissant des frais de secours en montagne, M. Jean Faure a estimé que l'article 54 -dont il a été à l'origine- de la loi sur la démocratie de proximité avait permis de dégager des moyens de financement pour les communes. Toute commune qui aura au préalable défini les conditions de participation d'un accidenté aux frais de secours, pourra décider de demander à l'intéressé une participation sur la part résiduelle qui reste à la commune.

Concernant les stations de ski, il a regretté qu'elles ne soient pas traitées de façon prioritaire, alors qu'elles sont les « poumons économiques » de la montagne. Le parc d'hébergement souffre de vétusté et l'hôtellerie familiale, jugée peu conviviale, est en voie de disparition au profit de la résidence hôtelière. Il a relevé la percée qualitative des gîtes ruraux.

Il a estimé nécessaire qu'une promotion de la montagne d'été soit réalisée et qu'en hiver des canons à neige soient mis en fonctionnement systématiquement. Les grandes stations, a-t-il ajouté, assurent la rentabilité de leurs investissements en grande partie grâce à la clientèle étrangère, mais les stations de moyenne montagne assurent un rôle important pour l'accueil et l'initiation des familles et des jeunes skieurs, futurs clients des grandes stations.

Pour l'avenir, il a souhaité qu'une clarification des notions de convention et de servitudes en montagne ; en effet, la loi montagne a donné à la commune, si elle le désirait, la possibilité de récupérer les biens à la fin d'une convention sans que les conditions en soient précisées ; quant aux servitudes, a-t-il indiqué, elles ne comprennent pas les installations de neige de culture, mais ce point mériterait d'être modifié. De même, le calcul de la taxe professionnelle devrait être simplifié en rapport avec l'assiette de la taxe sur les remontées mécaniques.

Répondant à M. Pierre Hérisson, M. Jean Faure a estimé que le développement des nouvelles technologies et la couverture en téléphonie mobile en zone de montagne étaient encore insuffisants, alors qu'il s'agit d'une chance pour l'emploi.

M. Auguste Cazalet a souligné qu'en l'absence d'implantation locale des services publics en zone de montagne, les habitants ne restaient pas.

Enfin, M. François Fortassin est intervenu sur les difficultés d'application de la loi montagne selon les départements en matière d'urbanisme.

Audition de M. Jean-Charles Faraudo, président du Syndicat national des téléphériques de France (SNTF) , accompagné de M. Jean-Charles Simiand, délégué général

La mission a enfin procédé à l'audition de M. Jean-Charles Faraudo, président du Syndicat national des téléphériques de France (SNTF) , accompagné de M. Jean-Charles Simiand, délégué général.

M. Jean-Charles Faraudo a tout d'abord indiqué que le parc français de remontées mécaniques occupait la première place mondiale avec environ 3.000 téléskis. Une des préoccupations principales des exploitants, et notamment des petites régies communales, tient au vieillissement de ce parc, dont la plupart des installations ont plus de vingt ans, et au coût élevé de son renouvellement (0,3 million d'euros pour un téléski, 1,5 million d'euros pour un télésiège et 4 millions d'euros pour une télécabine).

Partant du principe que les skieurs viennent en montagne pour « descendre et non pas pour monter », il a estimé insuffisante l'aide de l'Etat à la production de neige de culture, alors qu'il s'agit d'un facteur vital pour l'ensemble du secteur économique des stations de montagne.

Au plan juridique, il a souhaité que la délégation de service public devienne l'instrument de base des collectivités locales dans la gestion de leur domaine skiable et la gestion directe l'exception, dans le but de favoriser la cohérence fiscale et sociale de la profession. Il a néanmoins estimé nécessaire, pour tenir compte de la spécificité des investissements en zone de montagne, d'adapter les règles législatives applicables à la délégation de service public en aménageant des possibilités d'allongement et de prorogation des contrats. Il a rappelé que le Conseil d'Etat avait été saisi d'une demande d'avis sur les difficultés techniques d'articulation entre la loi Montagne et la loi Sapin.

Il a également estimé que l'obligation de la participation majoritaire des collectivités locales au capital des sociétés d'économie mixtes (SEM) constituait un frein juridique au développement de l'investissement touristique.

Du point de vue fiscal, M. Jean-Charles Faraudo a regretté que les entreprises de remontées mécaniques subissent des redressements au titre de la taxe professionnelle parce que l'administration des impôts ne considère pas comme des taxes sur le chiffre d'affaires les prélèvements de 2 % au profit des communes et de 3 % au profit des départements - institués par les articles 85 et 87 de la loi Montagne. Il a en conséquence souhaité qu'une clarification législative puisse porter remède à cette situation et rappelé en outre que ces recettes départementales et communales devaient être affectées à des dépenses conformes aux conditions prévues par l'article 89 de la loi Montagne. Il a enfin souligné la nécessité d'autoriser les entreprises de remontées mécaniques à constituer des provisions déductibles pour risque, afin d'apporter une réponse fiscalement adaptée aux aléas d'exploitation notamment climatiques.

En matière sociale, il a préconisé :

- d'assouplir le dispositif relatif à la réduction de la durée du travail, et tout particulièrement le contingentement des heures supplémentaires, pour tenir compte de la spécificité des activités saisonnières ;

- et de favoriser le logement du personnel en zone de montagne par une meilleure allocation des ressources provenant du 1 % logement.

Rappelant que le seuil de déclenchement de la procédure relative aux unités touristiques nouvelles (UTN) a été relevé à quatre millions d'euros, il a regretté que ce seuil ait pu être interprété par certaines administrations comme une grandeur toutes taxes comprises et souhaité la correction de cette anomalie qui peut conduire à une variation d'un seuil de nature économique en fonction de modifications des taux de TVA. M. Jean-Charles Faraudo a également indiqué qu'il convenait de réactiver la mise en place de procédures d'urgence pour faire face à d'éventuels sinistres. Il a enfin estimé que la notion de servitude pour travaux nécessaires à l'aménagement des pistes de ski devait faire l'objet d'une interprétation suffisamment large pour prendre en compte l'évolution des technologies.

M. Jean-Charles Simiand a ensuite décrit le système NIVALLIANCE : une assurance mutualisée, qui couvre les aléas d'exploitation des remontées mécaniques, a été mise en place après l'invalidation par le Conseil constitutionnel du dispositif créant un fonds neige, destiné à apporter un soutien financier aux stations de moyenne montagne en cas d'enneigement insuffisant. Financée par une cotisation comprise entre 0,35 % et 0,75 % du chiffre d'affaires des exploitants, NIVALLIANCE indemnise (à hauteur de 60 %) les baisses de plus de 20 % des recettes des remontées mécaniques en cas de défaut ou d'excès de neige, de grèves ou de modification radicale du calendrier des vacances scolaires ; les vingt exploitants les plus importants et dont la sinistralité est la plus faible représentent 50 % des cotisations.

En réponse à l'intervention de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, qui a notamment rendu hommage à l'esprit de mutualisation des risques qui s'est manifesté dans la mise en place du système NIVALLIANCE, M. Jean-Charles Faraudo a regretté la diminution du nombre de classes de neige ; puis il a insisté sur l'importance de l'étalement des vacances pour réduire le coût du tourisme de neige, sur l'insuffisance de la couverture médiatique dans ce secteur en dehors des périodes de Jeux olympiques d'hiver et sur l'importance de l'interconnexion des infrastructures de transports.

Mardi 18 juin 2002

- Présidence de M. Jacques Blanc, président. -

Audition de M. Jean-Paul Chirouze, directeur de l'Agence de l'eau Rhône -Méditerranée -Corse

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Jean-Paul Chirouze, directeur de l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse.

M. Jean-Paul Chirouze
a tout d'abord rappelé les obligations de calendrier imposées par la directive du 13 juin 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau s'agissant de l'achèvement, en décembre 2004, d'un état des lieux des districts hydrographiques, de l'établissement, en décembre 2009, de programmes de mesures afin de permettre, en décembre 2015, d'atteindre l'objectif d'un retour à un bon état des eaux. Au-delà de 2015, a-t-il ajouté, les Etats devront justifier des raisons pour lesquelles il serait dérogé à ces objectifs environnementaux.

Il a fait valoir la nécessité d'aborder les questions de l'eau en montagne à partir d'une logique de bassin versant, chacune de ces entités ayant des caractéristiques et des difficultés spécifiques, tant en ce qui concerne les pollutions industrielles qu'agricoles.

Il a présenté ensuite la nouvelle réglementation du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) en évoquant l'encadrement communautaire qui s'imposait et a rappelé que l'objectif principal de ce programme était de réduire la pollution par les nitrates en se concentrant sur les zones sensibles.

Évoquant ensuite la question des aides à l'assainissement pour les collectivités locales, il a reconnu qu'il s'agissait d'un sujet sensible, dès lors que les aides étaient concentrées sur les grandes agglomérations, et qu'il convenait de préserver un « volant de manoeuvre » pour les petites communes dont le projet d'assainissement présentait un intérêt majeur au plan local.

Après les interventions de MM. Jacques Blanc, président, Jean-Paul Amoudry, rapporteur, Pierre Jarlier et Jean-Paul Alduy, M. Jean-Paul Chirouze a apporté les précisions suivantes :

- les capacités d'investissement des petites communes en matière d'assainissement peuvent être améliorées par une augmentation du prix de l'eau et en favorisant leur regroupement au sein de services d'exploitation en commun ;

- il convient de privilégier l'assainissement non collectif, même si, techniquement, cela présente des difficultés supplémentaires en raison des handicaps naturels, car il est d'un coût économiquement plus acceptable ;

- l'assistance technique aux petites communes est souvent mise en place au niveau du département ou des agences de bassin ;

- le développement des réseaux d'assainissement des communes a pour effet de concentrer la pollution et peut expliquer, partiellement, la dégradation des petits cours d'eau.

Répondant à M. Pierre Jarlier, qui soulignait le paradoxe de la nouvelle réglementation du PMPOA écartant les agriculteurs non situés en zone sensible, M. Jean-Paul Chirouze a rappelé que la France ne respectait pas les obligations de la directive du 12 décembre 1991 relative à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole et qu'elle avait été condamnée pour manquement par la Cour de justice des Communautés européennes. Elle est donc tenue, a-t-il ajouté, de concentrer son intervention sur les zones vulnérables au sens de la directive. Au-delà, les priorités nationales sont la taille des élevages, au-delà de 90 UGB (unité gros bétail), et les zones prioritaires en fonction de la qualité des cours d'eau. A ce dernier titre, seulement des territoires de montagne peuvent être pris en compte.

Après les interventions de MM. Jacques Blanc, président, et Jean-Paul Amoudry, rapporteur, défendant le droit à l'expérimentation pour encourager des solutions souples et innovantes en matière de coopération intercommunale dans la gestion des cours d'eau, M. Jean-Paul Chirouze s'est déclaré favorable aux différentes solutions évoquées, tout en insistant sur la nécessaire cohérence à respecter au niveau d'un bassin versant. Il a notamment évoqué la contractualisation avec l'ensemble des collectivités concernées à travers les contrats de rivière, soulignant tout l'intérêt de cette démarche dans la perspective de mise en oeuvre de la directive cadre.

Audition de M. Dominique Cairol, ingénieur général du génie rural des eaux et forêts, responsable du département « gestion des territoires » du Cemagref, accompagné de Mme Josette Barruet, chargée de recherche au Cemagref, rapporteur de la partie relative à l'aménagement du territoire du rapport d'évaluation de la politique de la montagne

La mission commune d'information a ensuite procédé à l'audition de M. Dominique Cairol, ingénieur général du génie rural des eaux et forêts, responsable du département « gestion des territoires » du Cemagref (Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et forêts), accompagné de Mme Josette Barruet, chargée de recherche au Cemagref, rapporteur de la partie relative à l'aménagement du territoire du rapport d'évaluation de la politique de la montagne.

M. Dominique Cairol
a indiqué que le Cemagref avait pour fonction de produire, rassembler et valider des connaissances scientifiques afin de fournir aux décideurs publics et aux gestionnaires des outils et méthodes opérationnels dans le domaine de la gestion de l'espace rural et des écosystèmes terrestres. Il a précisé que l'action du Cemagref s'organisait autour de trois axes thématiques : les politiques agricoles et forestières, les outils de pilotage des écosystèmes et un partenariat avec l'INRA. Il a indiqué que les recherches du Cemagref ne concernaient pas exclusivement la montagne, mais l'ensemble des espaces à dominante rurale.

Il a présenté les travaux réalisés par le Cemagref dans le domaine de l'agriculture de montagne, en indiquant que des travaux étaient en cours ou avaient été réalisés dans les domaines de l'agriculture durable, de l'agri-environnement, de la protection du paysage et de l'agritourisme. Sur ce dernier point, il a estimé que l'agritourisme devait s'entendre non comme une reconversion d'agriculteurs vers le tourisme, mais comme l'association du tourisme et de l'activité agricole.

M. Dominique Cairol a qualifié l'apport de l'agriculture de montagne en termes d'externalités territoriales, environnementales, sociales et culturelles. Il a estimé que le terme d'« aménité », plus simple, était préférable à celui d'« externalité » et indiqué que des travaux du Cemagref actuellement en cours portaient spécifiquement sur cette question.

Il a indiqué que plusieurs groupements d'intérêt scientifique avaient pour fonction d'étudier les massifs des Alpes du nord, de l'Auvergne et du Limousin.

M. Jacques Blanc, président, a noté qu'en raison de la lourdeur administrative du dispositif applicable au contrat territorial d'exploitation (CTE), les crédits de l'Etat destinés à lutter contre l'enfrichement n'étaient pas consommés de manière satisfaisante.

Mme Josette Barruet, rapporteur de la partie relative à l'aménagement du territoire du rapport d'évaluation de la politique de la montagne, a indiqué que, pour des raisons de calendrier, ce rapport n'avait pas pu évaluer l'impact sur la montagne de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999. Elle a estimé que le choix d'une approche thématique avait pu conduire à un certain éclatement des propositions. Elle a affirmé que les rapporteurs ne s'étaient pas vu communiquer d'informations relatives à la prise en compte de leurs recommandations.

Elle a indiqué que les objectifs évalués avaient été l'inscription de la montagne dans la dynamique nationale d'aménagement du territoire par divers organismes et notamment la reconnaissance du rôle de la Datar et des comités de massif, le caractère intégrateur et durable de l'action publique en montagne (les conclusions étant en particulier la nécessité de mettre à jour la loi Montagne et de renforcer la politique des massifs), la reconfiguration des soutiens budgétaires (le massif devant, selon l'instance d'évaluation, devenir la base de programmation, notamment pour le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire) et l'adaptation, voire la création de dispositifs d'action.

Elle a enfin regretté que l'instance d'évaluation n'ait pas étudié la faisabilité de certaines des réformes proposées.

Audition de MM. Bernard Rousseau, inspecteur général du tourisme, Alain Wautiers, représentant du conseil général des Ponts et Chaussées, et Louis Blaise, inspecteur général de l'environnement, chargés d'une mission interministérielle sur la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne

La mission commune d'information a enfin procédé à l'audition de MM. Bernard Rousseau, inspecteur général du tourisme, Alain Wautiers, représentant du conseil général des Ponts et Chaussées, et Louis Blaise, inspecteur général de l'environnement, chargés d'une mission interministérielle sur la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

M. Bernard Rousseau
a tout d'abord indiqué que le gouvernement les avait saisis, à la fin de l'année 2001, d'une mission tendant à apprécier la pertinence de la loi Montagne sur deux points essentiels : la procédure des unités touristiques nouvelles (UTN) et l'aspect intercommunal du point de vue de la gestion du territoire et du point de vue touristique, l'objectif étant de présenter un rapport à la fin de l'été 2002. Cette mission s'inspire de travaux antérieurs -en particulier ceux du Commissariat général du Plan, présentés à Ax-les-Thermes en 1999 et à Clermont-Ferrand en 2001 pour ce qui concerne la moyenne montagne. M. Bernard Rousseau a précisé que leurs investigations portaient sur tous les sujets de la loi du 9 janvier 1985, et des lois modificatives ultérieures, et que leurs propositions seraient faites en fonction de la hiérarchisation des problèmes rencontrés.

Interrogé sur les UTN, M. Bernard Rousseau a indiqué que cette question, évoquée lors du Comité national de la montagne de Clermont-Ferrand, n'avait provoqué ni polémiques, ni divergences fortes de la part de leurs interlocuteurs, qui y étaient maintenant plutôt favorables ; il a ajouté que cette procédure était intéressante dans la mesure où elle permettait une amélioration des projets, tout en faisant remarquer qu'elle était trop lourde ou inadaptée pour les aménagements de secteurs non enneigés et les petits équipements. Evoquant les dispositions spécifiques récemment adoptées pour le massif de Corse, il a considéré qu'il s'agissait d'une voie à explorer, sans que cette solution soit exclusive d'autres aménagements juridiques éventuels.

M. Louis Blaise a reconnu que la procédure UTN n'était pas critiquée dans sa globalité, mais que les études préalables aux projets étaient longues et coûteuses, en particulier pour les petites communes ; une mesure d'amélioration, à cet égard, consisterait à rapprocher davantage la décision administrative du terrain en la ramenant à l'échelon du département, et non du président du Comité de massif, sans pour autant supprimer une nécessaire réflexion d'ensemble sur l'aménagement d'un territoire cohérent.

Il a regretté que les programmes pluriannuels de développement touristique (PPDT), institués en 1977, n'aient pas été repris par la loi du 9 janvier 1985, du fait de leur nature réglementaire, alors que leur impact était très positif, dans la mesure où ils reflétaient une conception d'ensemble dépassant les projets ponctuels et représentaient une protection qui fait défaut actuellement, ce qui plaide en faveur de leur réhabilitation. Cela fait partie, a-t-il ajouté, des critiques de la Commission européenne à l'égard de la France, qui continue à sédimenter les projets de développement sans vision d'ensemble.

S'agissant des schémas de cohérence territoriale (SCOT), M. Louis Blaise a indiqué qu'en dépit du manque de recul nécessaire pour porter un jugement définitif, ceux-ci semblaient se développer assez peu dans certains massifs et que les PPDT représentaient une meilleure échelle.

En ce qui concerne la mise en oeuvre des prescriptions particulières de massifs, résultant de la loi solidarité et renouvellement urbains, M. Louis Blaise a évoqué les difficultés résultant d'une réglementation unique pour l'ensemble des massifs montagneux français, en raison de leur spécificité, indiquant que cette voie prometteuse ne pouvait pas, en tout état de cause, être uniquement de nature réglementaire, car une concertation est nécessaire.

Revenant sur la question des UTN, M. Bernard Rousseau en a souligné quelques lacunes, en faisant remarquer, d'une part que la loi « Montagne » paraissait en retrait par rapport à la directive européenne, qui cherche à harmoniser les critères, et que, d'autre part, elle s'appliquait à tous les massifs, quelle que soit leur altitude ; en outre, a-t-il précisé, la procédure pourrait utilement concerner des aménagements qui ne sont pas seulement touristiques et sur lesquels les UTN font l'impasse ; enfin, le périmètre de la montagne répond plutôt à une logique agricole, et non à un souci urbanistique.

Un débat s'est instauré au cours duquel sont intervenus MM. Jacques Blanc, président, Jean-Paul Amoudry, rapporteur, Gérard Bailly, Michel Moreigne.

En réponse aux divers intervenants, MM. Louis Blaise et Bernard Rousseau ont précisé qu'aucun de leurs interlocuteurs n'avait souhaité la suppression de la procédure UTN. M. Louis Blaise a insisté sur la nécessité d'introduire une plus grande souplesse et a déploré l'absence d'une véritable doctrine administrative et d'outil pédagogique permettant de répondre à toutes les situations, à travers une vision non restrictive. Il a considéré que les prescriptions particulières de massifs pourraient aider à avoir une meilleure compréhension des problèmes locaux, et qu'il convenait de mettre en oeuvre cet outil puisque les textes le permettent.

M. Alain Wautiers a fait part de la réflexion qui avait été menée s'agissant de l'intercommunalité et a souligné les points communs qui ressortissaient aux compétences des comités de massifs et à celles des comités de bassins, notamment s'agissant de la gestion des eaux. Concernant les UTN, il a reconnu qu'une augmentation du seuil financier pourrait apporter une réponse aux problèmes posés.

S'agissant de la moyenne montagne et des petites stations de sports d'hiver, M. Bernard Rousseau a indiqué que leur mission avait constaté un déclin résultant d'une désaffection dans le domaine du tourisme social, des classes de neige, des voyages des comités d'entreprises, et que cela renvoyait à la question de l'encouragement à la pluri-activité.

M. Alain Wautiers a ajouté qu'une des difficultés de la moyenne montagne était qu' « elle apparaissait en creux » : si elle est près de la haute montagne, elle est plus proche des activités tournées vers les loisirs de ski, et lorsqu'elle se rapproche de la plaine, elle est plutôt tournée vers le tourisme vert ; en outre, les cantons répondent à une typologie très variée : typiquement ruraux, semi-ruraux, semi-touristiques ou à activité économique, de sorte qu'on ne peut pas appliquer les mêmes recettes et la même politique partout.

M. Louis Blaise a estimé que la procédure des pays allait dans la bonne direction, car il serait plus facile de resituer les projets par rapport au cadrage général, qui pourrait prendre la forme d'une charte d'un parc naturel régional, par exemple. Il a reconnu que cela ne lèverait pas toutes les difficultés administratives mais a estimé qu'en cas d'incompatibilité avec l'esprit de la charte, cela permettrait d'amender -voire d'éliminer- un projet.

Il a ajouté que cela encourageait des démarches de caractère contractuel, citant l'exemple de Natura 2000, pour lequel précisément le Gouvernement a fait le choix de privilégier la voie contractuelle, avec les gestionnaires du territoire.

M. Alain Wautiers a indiqué, enfin, que Bruxelles n'envisageait pas de toucher au découpage des zones de montagne d'ici à 2006, mais il a fait état de positions anti-zonage dans le cadre de la réflexion qui est menée pour la période ultérieure.

Mercredi 19 juin 2002

- Présidence de M. Jacques Blanc, président.

Audition de MM. Philippe Huet, ingénieur général du génie rural des eaux et forêts, et Bernard Glass, ingénieur général du génie rural des eaux et forêts à l'inspection générale de l'environnement

La mission commune d'information a tout d'abord procédé à l'audition de MM. Philippe Huet, ingénieur général du génie rural des eaux et forêts, et Bernard Glass, ingénieur général du génie rural des eaux et forêts à l'inspection générale de l'environnement.

Présentant la politique des risques naturels en montagne, M. Philippe Huet a défini, préalablement, le développement durable pour le territoire montagnard par la juxtaposition de la prise en compte des risques naturels et de leur gestion avec l'évolution des activités socio-économiques.

Après avoir rappelé l'accident de Montroc à Chamonix pendant l'hiver 1998-1999, les mouvements de terrains à Barjac et les grandes inondations du Rhône et de la Meuse en 1994-1995, ainsi que celles de la Bretagne et de la Somme en 1999-2001, il a indiqué que les risques naturels étaient beaucoup plus importants en montagne que sur le reste du territoire.

M. Philippe Huet a ensuite observé que la caractéristique française de la politique des risques naturels était sa centralisation, ce qui constituait une exception en Europe.

S'agissant du dispositif législatif français concernant les risques naturels, il a estimé qu'il était assez complet : loi n° 82-600 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, loi n° 87-565 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, loi n° 95-101 relative au renforcement de la protection de l'environnement et loi n° 85-30 relative au développement et à la protection de la montagne.

Concernant l'équilibre des responsabilités, il a estimé nécessaire qu'un débat local fixe le niveau de risque acceptable, préalablement aux décisions de l'Etat, les habitants étant concernés au premier chef.

Il a également insisté sur la préservation de l'homogénéité de la chaîne de prévention -connaissance des risques, occupation des sols, ouvrages de protection, plan de secours- en évitant d'avoir un maillon faible.

Enfin, il a souhaité que parallèlement à la mise en oeuvre des plans de prévention des risques sur tout le territoire, soit développée une démarche de qualité avec une meilleure prise en compte des spécificités territoriales.

Puis M. Bernard Glass est intervenu sur l'évaluation de la politique des parcs nationaux.

Après avoir rappelé que les parcs nationaux avaient été créés en 1960, il a précisé que les objectifs clairement énoncés dans la loi étaient de préserver le patrimoine naturel, de développer les zones périphériques et d'être gérés par un établissement public. Les parcs nationaux constituent également des outils de protection contre les risques naturels en France. Il a ajouté que les parcs régionaux, créés en 1967, avaient pour vocation première de rapprocher la ville de la campagne.

Ensuite, il a observé que sur les sept parcs nationaux, six intéressaient le patrimoine montagnard et sur les quarante parcs régionaux, seize concernaient la montagne. Les zones centrales des parcs nationaux, a-t-il ajouté, représentent moins d'un pour cent du territoire national et moins de quatre pour cent du territoire montagnard français, la population globalement concernée se situant autour de deux cent mille habitants.

M. Bernard Glass a également tenu à souligner que les parcs nationaux s'inscrivaient avec des compétences territoriales très précises dans cette famille d'établissements publics travaillant sur le patrimoine naturel français.

Il a estimé que, globalement, les parcs nationaux étaient performants du point de vue de la protection, mais que les textes fondateurs devaient être révisés pour garantir la préservation du patrimoine naturel et aménager le développement des zones périphériques.

M. Jacques Blanc, président, est intervenu pour déplorer que, parfois, certaines actions soient engagées par les parcs nationaux et ce, en désaccord avec les populations concernées et l'ensemble des élus.

M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a souhaité obtenir par écrit des précisions sur la gestion de l'entretien des ouvrages de protection, sur les différentes procédures de protection ainsi que sur la nécessaire liaison entre information et responsabilisation.

Enfin, M. Jean Boyer a, pour sa part, souhaité savoir si aujourd'hui, les préoccupations environnementales ne primaient pas sur la réalisation d'ouvrages de sécurité.

Audition de Mme Marie Guittard, adjointe au directeur des politiques économiques et internationales, chef de la production et des marchés au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

Mme Marie Guittard a tout d'abord présenté le décret du 15 décembre 2000 relatif à l'utilisation du terme « montagne », pris en application de la loi du 9 janvier 1985 relatif au développement et à la protection de la montagne. Elle a rappelé que le précédent dispositif réglementaire avait été jugé contraire au principe de libre circulation des marchandises par la Cour de justice des Communautés européennes. Le décret du 15 décembre 2000 a, en revanche, fait l'objet d'un avis favorable de la Commission européenne, mais d'un avis plus mitigé de la part des organisations professionnelles. Celles-ci craignent que le terme montagne ne soit galvaudé et s'inquiètent de la possibilité de protéger des produits transformés en zone de montagne française, bien qu'ils incorporent des matières premières provenant de zones montagnardes situées hors de France.

A ces difficultés d'application du texte s'ajoute celle du positionnement du terme montagne par rapport aux autres signes de qualité :

- l'appellation d'origine contrôlée (AOC), qui identifie un produit tirant ses qualités de son terroir ;

- le label rouge, qui garantit le respect d'un cahier des charges et une qualité supérieure à celle des produits courants ;

- la certification de conformité, qui se distingue des produits standard par le respect d'un cahier des charges fixant des règles de fabrication spécifiques ;

- et l'agriculture biologique, qui garantit le respect d'un mode de production naturel par l'absence d'utilisation de produits chimiques de synthèse.

Mme Marie Guittard a indiqué que l'utilisation du terme montagne était une simple indication de provenance soumise à autorisation administrative, sans encadrement juridique des caractéristiques spécifiques du produit.

M. Jean Boyer, prenant l'exemple de la filière porcine en zone de montagne, a indiqué que les produits qui en sont issus offrent des garanties substantielles de traçabilité qui ne se limitent pas à une simple indication de provenance géographique. Il a également fait valoir la spécificité des composantes du sol et le faible degré d'utilisation d'azotes en zone de montagne.

M. Jacques Blanc, président, rappelant que la signalétique montagne se distingue de l'indication géographique protégée, qui garantit à la fois une provenance et des méthodes de production spécifiques, s'est interrogé sur le caractère évolutif du décret relatif à l'utilisation du terme montagne.

En réponse à ces interventions, Mme Marie Guittard a estimé que, compte tenu de la position des pays du Nord de l'Europe et des perspectives d'élargissement, ce décret n'était sans doute pas appelé à évoluer. Elle a également indiqué que rien n'interdisait le cumul de l'utilisation du terme montagne avec les autres signes de qualité, les AOC et l'agriculture biologique constituant des voies privilégiées de valorisation des produits.

En réponse à une interrogation de M. Jacques Blanc, président, sur les possibilités de protection spécifique pouvant être accordées en cas de production et de transformation dans une seule et unique zone de montagne, Mme Marie Guittard a noté qu'il convenait de veiller à ne pas empiéter sur le droit à l'information des consommateurs à connaître, par la voie de l'étiquetage, la provenance exacte des produits qu'ils achètent.

S'agissant des inquiétudes notamment manifestées par MM. Jacques Blanc, président, et Jean-Paul Amoudry, rapporteur, relatives au danger de confusion entre le terme montagne et certaines AOC, elle a indiqué que l'élaboration des règlements techniques nationaux prévus par l'article 3 du décret constituait le point essentiel de verrouillage du système. Par ailleurs, elle a rappelé que les services de la répression des fraudes veillaient à interdire les étiquetages abusifs ou confusionnels passibles de sanctions au titre de la protection spécifique des signes de qualité comme les AOC.

Interrogée par M. Jacques Blanc, président, sur le sort réservé au fromage Feta, elle a indiqué que la position de la France, qui a plaidé pour une protection accordée en contrepartie du respect d'un cahier des charges précis, n'a pas été retenue au niveau communautaire, la Grèce ayant fait valoir que la Feta n'est pas un produit générique.

Mme Marie Guittard a enfin évoqué deux difficultés d'exercice de l'agriculture biologique en montagne : d'une part, la réglementation européenne, qui vise à préserver le bien-être animal, prévoit l'interdiction de l'attache des bovins ; d'autre part, en vertu du principe du « lien au sol », l'alimentation des animaux doit être fournie par l'exploitation. Elle a souligné, avec l'assentiment général des membres de la mission, que ces deux prescriptions cadraient mal avec les deux contraintes spécifiques de l'agriculture de montagne, à savoir la pente et le climat, qui imposent le recours à des mesures de sécurité pour les animaux ainsi que l'utilisation des estives pour leur alimentation. Les demandes d'adaptation qui ont été formulées à ce sujet se heurtent néanmoins à une volonté d'application rigoureuse des textes.

Audition de M. Jean-Louis Cazaubon, vice-président de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), accompagné de M. Sylvain Confida, conseiller

La mission commune d'information a enfin procédé à l'audition de M. Jean-Louis Cazaubon, vice-président de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), accompagné de M. Sylvain Confida, conseiller.

Interrogé sur les perspectives de l'agriculture de montagne, M. Jean-Louis Cazaubon a indiqué que celle-ci était fragile et souffrait d'un certain nombre de handicaps en raison de ses structures, des dimensions des exploitations, inférieures à la moyenne française, et de l'impossibilité de recourir à la mécanisation.

Il a précisé :

- que le soutien aux bovins, aux ovins et aux productions herbagères est moins favorable que celui accordé aux grandes cultures ;

- que l'évolution du débat sur la PAC, l'entrée des pays d'Europe centrale et orientale (PECO) dans la Communauté européenne et le passage au deuxième pilier conduisent à s'interroger sur l'avenir de l'aide au développement rural et la ligne de partage entre l'agriculture et le rural, dont dépend l'avenir de la montagne.

Il a ajouté qu'il fallait s'orienter vers la diversification, qui représente une valeur ajoutée certaine, citant à titre d'exemple : la vente directe, la mise en place de filières organisées, à l'instar de la fabrication du Roquefort, et d'ateliers individuels ou collectifs de transformation du lait en fromage ou pour l'abattage des volailles.

Il a exprimé le souhait que des aides soient accordées aux équipements, notamment pour l'adduction d'eau potable, qui est un obstacle rencontré fréquemment dans la branche fromagère.

A propos des contrats territoriaux d'exploitation (CTE), M. Jean-Louis Cazaubon a indiqué que les contrats existants pouvaient convenir aux zones de montagne, mais qu'une simplification serait nécessaire et qu'il faudrait évoluer vers les mesures du Plan de développement rural national (PDRN), afin de mieux animer toutes les structures collectives.

Il a souhaité que le montant de l'enveloppe soit quadruplé afin de soutenir toutes les actions tendant à valoriser et à entretenir le paysage, à améliorer la formation des bergers, ainsi qu'à moderniser les équipements, tout en précisant que la meilleure solution consisterait en une dotation globale de fonctionnement spécifique, laquelle supprimerait les rivalités entre la plaine et la montagne découlant d'une enveloppe départementalisée.

S'agissant des conditions et moyens nécessaires à une meilleure structuration des filières de transformation pour valoriser les produits de montagne, M. Jean-Louis Cazaubon a rappelé que l'avenir de l'agriculture de montagne se situait à ce niveau, mais qu'elle se heurtait à un manque de moyens financiers. Il a poursuivi en précisant que les zones de montagne étaient celles où les jeunes s'étaient le plus installés et où l'emploi avait le moins baissé, notamment dans l'Aveyron et les Pyrénées-Atlantiques. Il a soulevé, sur ce point, la difficulté des transports, qui cause des surcoûts, et qui nécessiterait une aide spécifique.

M. Jean-Louis Cazaubon a indiqué ensuite qu'un changement de répartition des volumes de production laitière plus favorable au lait de qualité en zone de montagne lui apparaissait comme une nécessité, ce qui permettrait l'installation de jeunes agriculteurs, mais risquait d'entraîner des oppositions au niveau national.

Un débat s'est instauré au cours duquel sont intervenus MM. Jacques Blanc, Président, Jean-Paul Amoudry, rapporteur, et Auguste Cazalet.

En réponse à ces intervenants, M. Jean-Louis Cazaubon a exprimé le souhait que les quotas inutilisés soient régionalisés afin de ne pas les perdre et qu'il y ait une mutualisation de la campagne laitière.

Il a indiqué que la diversification de l'agriculture de montagne n'était pas envisageable pour des productions de masse, mais que la multi-fonctionnalité représentait une sorte de diversification, rappelant que l'industrie du tourisme, du thermalisme et les activités de sports d'hiver ne pourraient pas exister si les espaces n'étaient pas entretenus par les agriculteurs.

Il a ajouté que la pluri-activité (emploi dans les stations de ski l'hiver, pastoralisme l'été ; agritourisme ; chambres d'hôtes) était un fait et une nécessité qu'il fallait encourager car elle permettait de pérenniser des emplois, de valoriser le bâti et correspondait à une demande de la société en matière de loisirs. M. Sylvain Confida a cependant précisé qu'il s'agissait d'un choix subi, et non volontaire, puisque les agriculteurs ne pouvaient pas vivre uniquement de leur métier ; il a fait remarquer que la pluri-activité dépendait des possibilités locales : textile dans les Vosges, industrie dans les Pyrénées, charbon dans le Massif Central, et qu'il ne fallait pas omettre l'aspect social de cette évolution.

M. Jean-Louis Cazaubon a ensuite cité, à titre d'exemple, deux expériences réussies de valorisation de l'agriculture de montagne : Laguiole dans l'Aveyron, et le Beaufort dans les Alpes. Il a noté qu'à l'étranger, les Allemands et les Autrichiens reconnaissaient mieux le rôle des agriculteurs de montagne, qui assurent l'entretien du territoire, l'accueil touristique, la valorisation de la biomasse et des déchets ménagers.

Il a, en outre, relevé le problème des pollutions d'origine agricole, qui sont soumises à une réglementation générale, dont l'application empêche les zones de montagne de bénéficier des aides, celles-ci étant réservées aux zones vulnérables ; il a indiqué, à cet égard, que la suppression du critère de pente pour l'épandage du lisier était une priorité.

M. Sylvain Confida a indiqué que le décret du 15 décembre 2000 sur l' « appellation montagne » était protecteur vis-à-vis des produits français, mais qu'il n'écartait pas les distorsions de concurrence vis-à-vis des produits étrangers, dans la mesure où ceux-ci ne répondent pas nécessairement aux mêmes critères. Par ailleurs, a-t-il ajouté, on manque de recul pour dresser un bilan de ses conditions d'application et il faut relever l'ambiguïté du terme « appellation montagne », dont le but, dans l'esprit du législateur, est de protéger et valoriser la provenance de produits agricoles et agro-alimentaires, mais qui, dans l'esprit du consommateur, n'est pas suffisamment clair par rapport à d'autres signes de qualité, tels que les labels ou les AOC. Une amélioration des textes sur ce point est donc souhaitable.

En ce qui concerne le pastoralisme, il a rappelé qu'il avait été chargé d'animer un groupe de travail sur la valorisation des produits et des espaces montagnards, mais que le rapport, contenant de nombreuses propositions, n'avait pu être remis au précédent ministre pour des raisons de calendrier.

M. Jean-Louis Cazaubon a enfin indiqué que les prédateurs posaient un problème difficile à résoudre car la convention de Berne exige leur protection, tandis que les populations locales souhaitent leur éradication. La réintroduction de certaines espèces, comme l'ours dans les Pyrénées, a-t-il souligné, entraîne un véritable choc des cultures.

Mardi 25 juin 2002

- Présidence de MM. Michel Moreigne, vice-président, puis Jacques Blanc, président. -

Audition de M. Michel Badré, directeur général adjoint de l'Office national des forêts (ONF)

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Michel Badré, directeur général adjoint de l'Office national des forêts.

M. Michel Badré
a rappelé la distinction à établir entre, d'une part, la moyenne montagne, comprenant les massifs vosgien, jurassien et le Massif central, qui sont des zones favorables à la forêt, à l'exception de sites particuliers, et d'autre part, les massifs de haute montagne, comprenant les Alpes du nord, les Alpes du sud et le massif pyrénéen, où les conditions d'exploitation se heurtent à des difficultés physiques reconnues.

Il a ensuite indiqué que les espaces boisés gérés par l'ONF, dans les massifs montagnards, étaient constitués de forêts communales à 80 % et de forêts domaniales à 20 %. Il a précisé, s'agissant de ces dernières, que la grande majorité avait été acquise au XIXe siècle par l'Etat au titre de la restauration des terrains de montagne, afin de lutter contre l'érosion. Ainsi, à ce titre, l'ONF gère 300.000 ha de forêts domaniales dans les Alpes du sud.

M. Michel Badré a indiqué également que l'ensemble des boisements en France traduisait un certain équilibre entre les feuillus (60 %) et les résineux (40 %), et que cette répartition était inversée dans les massifs montagnards, ce qui constitue une richesse économique très importante pour les Vosges, le Jura et le Massif central. Dans ces massifs, a-t-il poursuivi, les forêts publiques représentent plus de la moitié de la totalité des forêts, alors que pour la France entière, elles atteignent à peine un tiers de la superficie forestière, et seulement un quart en Rhône-Alpes.

Interrogé sur l'état sanitaire des peuplements forestiers en zone de montagne, M. Michel Badré a indiqué que la gestion de l'ONF étant exemplaire, il en allait de même pour l'état des forêts, sous réserve d'une distinction entre la haute et la moyenne montagne, cette dernière ayant été très sévèrement affectée par les tempêtes de 1999 ; il a précisé que, dans le département des Vosges en particulier, plus de la moitié des surfaces avaient été endommagées et l'équivalent de 10 récoltes annuelles détruit.

Il a ajouté que des inquiétudes étaient nées au début des années 80 sur les conséquences des pluies acides, mais que la mise en place, avec le soutien de l'Union européenne, d'un dispositif de suivi scientifique très poussé, notamment par les mesures des teneurs en composés chimiques des sols, permettait de conclure sur le moyen terme à l'absence de dégradations marquées, en dépit de variations aléatoires ; à très long terme, en revanche, il a fait état d'une augmentation de la production de ligneux dans les forêts, corrélée à l'augmentation du taux de CO2 dans l'atmosphère qui résulte de l'activité photo-synthétique, ce qui conduit à un appauvrissement de la composition du sol.

M. Michel Badré a évoqué le cas particulier du remplacement des pins noirs parvenus à maturité et qu'il convenait d'exploiter, ce qui pose des problèmes techniques de reconstitution et de diversification des boisements, afin d'éviter une érosion des terrains comme au XIXe siècle. Il a ajouté que les tempêtes de 1999 avaient conduit l'ONF à réfléchir à la nécessaire diversification des reboisements, afin de mieux se prémunir des aléas climatiques.

Interrogé sur les dégâts causés par les insectes xylophages, M. Michel Badré a indiqué que leur prolifération était la conséquence des tempêtes et de la présence, dans les forêts, du bois mort qui constitue leur biotope ; il a précisé que 15 millions de m3 pourraient été endommagés et que 30 à 50 % des dégâts liés aux tempêtes étaient dus aux insectes.

Un large débat ? auquel ont participé MM. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, Auguste Cazalet, Jean-Paul Emin, Michel Moreigne et André Rouvière, s'est ensuite instauré.

Puis M. Michel Badré a cité les multiples mesures de protection mises en place par le gouvernement : ZNIEFF, zones de concertation spéciale (ZCS) de la directive Natura 2000, parcs nationaux, réserves biologiques, arrêtés de protection de biotope, en précisant que le pourcentage d'espaces protégés était plus élevé dans les zones de montagne qu'ailleurs, en indiquant que l'ONF avait mis en place des moyens propres (réserves domaniales, plans de gestion) pour gérer ces obligations de protection, et participait également aux programmes spécifiques de protection d'espèces, telles que l'ours dans les Pyrénées ou le grand tétras, dans les Vosges et le massif jurassien.

En ce qui concerne les conditions économiques d'exploitation des forêts, il a considéré que dans les Vosges, le Jura et le Massif central, à l'exception de quelques sites particuliers escarpés, l'ONF se trouvait dans une situation normale, mais qu'en revanche, dans les massifs de haute montagne, l'établissement était confronté à de lourds handicaps : en effet, alors qu'en zone de plaine ou de moyenne montagne, la valeur d'une grume de sapin ou d'épicéa vendue bord de route peut varier de 46 à 76 € le m3, avec un coût d'exploitation de 23 € par m3, en revanche en haute montagne, le surcoût lié au bûcheronnage varie de 8 à 15 € le m3, celui du débardage par câble de 45 à 60 € le m3 et, lorsqu'il est fait par hélicoptère, on obtient une valeur nette négative du bois sur pied. L'hélicoptère, a-t-il ajouté, ne peut être réservé qu'à des situations extrêmes liées à des obligations de sécurité ; en revanche, le câble est un mode de débardage couramment utilisé en Autriche, et il fait l'objet de différentes expérimentations en France, dans les Alpes et les Pyrénées ; pour développer le procédé, il faudra mettre en place des aides publiques et des subventions calculées en fonction du m3 de bois sorti, du coût d'installation du câble, ou de l'hectare exploité afin de réduire ce handicap économique.

M. Michel Badré a ensuite abordé les difficultés de la filière bois, qui ne sont pas spécifiques aux zones de montagne, mais résultent de la compétition mondiale très forte de la part des principaux pays producteurs : Canada, Suède, Finlande, Russie, et qui a conduit à une concentration des exploitations : ainsi, dans le massif vosgien, deux scieries produisent 500.000 m3 par an et le massif jurassien montre la même évolution ; en revanche, dans les Alpes et les Pyrénées, il existe des niches locales où subsistent de petites entreprises.

M. Michel Badré a évoqué la mise en place, depuis l'adoption de la loi du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, de deux chartes forestières dans le Cantal et le Massif des Vosges, dont l'objet est de lister un certain nombre d'opérations favorisant le développement économique, la filière bois, le tourisme et l'accueil du public dans les forêts ; une quinzaine de projets sont en cours d'élaboration, dont douze en zone de montagne.

M. Michel Badré a indiqué que le séchage du bois était une question économique liée au phénomène de concentration des scieries, en ajoutant que les petites scieries ne pouvaient pas se lancer dans ce type d'opérations, étant dans l'impossibilité de rentabiliser ces investissements. Evoquant l'existence de séchoirs collectifs, il a jugé cette solution intéressante, en dépit de la charge supplémentaire que représentait le coût du transport. Il a fait remarquer que, d'une manière générale, le transport du bois était une opération complexe, et peu rentable pour la SNCF, à qui il incombait d'assurer une mission de service public tout en équilibrant ses comptes, de même que l'ONF, qui est soumis aux mêmes contraintes.

Audition de M. Alain Griset, président de l'Assemblée permanente des Chambres de métiers (APCM), accompagné de M. Jacques Grassi, président de la Chambre des métiers des Hautes-Pyrénées, représentant de l'APCM au sein de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM) et de M. Jean Vaquier, président de la Chambre des métiers de l'Aude

La mission commune d'information a ensuite procédé à l'audition de M. Alain Griset, président de l'Assemblée permanente des Chambres de métiers (APCM), accompagné de M. Jacques Grassi, président de la Chambre des métiers des Hautes-Pyrénées, représentant de l'APCM au sein de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM) et de M. Jean Vaquié, président de la Chambre des métiers de l'Aude.

M. Alain Griset
a rappelé que la loi montagne consacrait trois articles au commerce et à l'artisanat ; cependant, la reconnaissance du rôle de l'artisanat qui y est exprimée n'a pas été prolongée par des mesures d'application suffisantes. En particulier, les entreprises n'ont pas bénéficié de mesures dérogatoires de compensation des handicaps, et les évaluations prévues aux articles 57 et 58 n'ont pas été élaborées par le gouvernement.Pourtant, a-t-il estimé, la présence de l'artisanat est essentielle pour vivifier le tissu économique montagnard, constitué pour l'essentiel de petites entreprises. L'artisanat, qui apporte des services de proximité et des services aux personnes à travers ses deux cent cinquante métiers, est, en effet, avec l'agriculture et les services publics, le troisième pilier de l'activité en montagne.

M. Alain Griset a précisé qu'il n'existait aucun bilan statistique de l'artisanat en zone de montagne : aucun système d'observation n'a été mis en place, notamment par l'INSEE, en dépit de tentatives initiées par les chambres des métiers dans les années 1980. A titre de diagnostic général, il a cependant indiqué  qu'à travers l'hétérogénéité des situations entre les massifs, on pouvait distinguer :

- une moyenne montagne souvent en déclin, alors que la haute montagne connaît, grâce aux deux saisons touristiques d'été et d'hiver, un essor indéniable ;

- et, dans le massif pyrénéen, un lot de situations diverses, allant des zones agricoles en crise aux zones touristiques confirmées, en passant par des sites industriels en difficulté.

Il a estimé difficile de chiffrer les surcoûts subis par l'artisanat en zone montagnarde et indiqué que les handicaps se manifestent notamment par des heures perdues en déplacement ou en raison des conditions climatiques. Le coût de la vie est également plus élevé pour les artisans dans les zones à forte activité touristique.

M. Jean Vaquier a évoqué les aides directes aux entreprises dispensées dans le Languedoc-Roussillon et, plus généralement, la nécessité d'une démarche de développement collective pour créer un environnement économique porteur. Il a ensuite regretté l'insuffisance des aides au matériel roulant et l'insuffisante prise en compte du développement rural résultant de la législation.

M. Jacques Grassi a souligné la nécessite vitale du maintien des services de proximité en prônant :

- l'aide aux artisans en place ;

- le soutien à l'installation des jeunes, ce qui suppose de faciliter la transmission des entreprises et de veiller au maintien des services publics de proximité ;

- le développement des multiservices dans lequel s'impliquent certaines grandes surfaces ;

- la modération de l'extension ou de l'implantation de la grande distribution en zone de piémont.

S'agissant de la pluriactivité, il a noté la faible proportion de pluriactifs agricoles, deux tiers des pluriactifs n'ayant aucun revenu agricole, et chiffré à plus de 86 % la pluriactivité associant salariat et non-salariat. Il a rappelé que les pluriactifs étaient confrontés à l'excessive complexité de l'articulation des régimes sociaux et cité en exemple l'expérience de guichet unique mise en place en Savoie. En revanche, la formule du groupement d'employeurs n'a pas connu le succès escompté en zone de montagne, ce qui tient à la rareté de la main-d'oeuvre qualifiée pour exercer des métiers très diversifiés et au faible nombre d'entreprises utilisatrices.

M. Jacques Grassi s'est ensuite associé aux propos de M. André Rouvière sur les inconvénients de la disparition des stations-service et de l'insuffisance de la couverture des territoires de la montagne par la téléphonie mobile.

En réponse à M. Pierre Jarlier, il a souhaité une décentralisation de la gestion des crédits du fonds d'intervention et de sauvegarde du commerce et de l'artisanat (FISAC) et la création de zones franches montagnardes répondant à des critères précis, sur le modèle des zones franches urbaines.

M. Jacques Blanc, président, a souligné l'émergence de l'artisanat comme facteur d'aménagement de la montagne et la nécessité de favoriser la transmission des entreprises de ce secteur dans des conditions satisfaisantes. Il a également souhaité que l'artisanat, qui se situe au coeur de la rencontre entre l'agriculture et le tourisme, soit mieux pris en compte dans les programmes communautaires, en tant que vecteur de développement rural. Il a enfin regretté la lourdeur suscitée par la multiplication des structures administratives centrales et décentralisées.

M. Jean Boyer a suggéré l'instauration d'une dotation spécifique à l'installation d'entreprises artisanales en zone de montagne. Il s'est également interrogé sur les possibilités de détaxation du carburant au bénéfice des artisans de montagne, en regrettant que la situation de l'agriculture et de l'artisanat de montagne n'ait pas fait l'objet d'une réflexion globale. Il a enfin avancé l'idée de subordonner l'installation des grandes surfaces à la fourniture, par celles-ci, d'un service minimum d'intérêt général.

En réponse à ces interventions, M. Jacques Grassi a estimé légitime l'alignement des mesures accordées à l'artisanat sur celles qui bénéficient aux agriculteurs, au nom du principe « mêmes droits, mêmes devoirs ». Il a enfin noté qu'il convenait de veiller à ce que d'éventuelles aides à l'installation ne provoquent pas une concurrence excessive et s'est déclaré favorable à la baisse des charges sociales pour les entreprises.

Mercredi 26 juin 2002

- Présidence de M. Jean-Paul Amoudry, Rapporteur,

Audition de M. Bernard Debarbieu, directeur du laboratoire « territoire, environnement montagnard et organisations sociales » à l'Institut de géographie alpine

Au cours d'une première réunion prévue dans la matinée, la mission commune d'information a procédé à l'audition de M. Bernard Debarbieu, directeur du laboratoire « territoire, environnement montagnard et organisations sociales » à l'Institut de géographie alpine.

En préambule, M. Bernard Debarbieu a indiqué que ses travaux, centrés sur l'évolution des représentations de la montagne, pouvaient contribuer à fournir un cadre d'interprétation utile pour éclairer les enjeux concrets de la gestion et de l'aménagement de l'espace montagnard.

Il a ensuite tracé les grandes lignes historiques du regard collectif porté sur la montagne. Jusqu'au XVIIIe siècle, le terme de montagne désignait un contraste paysager, un point haut à l'horizon, selon le regard du villageois ou celui du citadin (la Montagne Sainte-Geneviève, la Montagne de Reims). Puis, la montagne est devenue une entité spatiale en recueillant des images stéréotypées qui ont conditionné la littérature, le tourisme et l'aménagement des territoires. Le XVIIIe siècle a ainsi inventé la représentation moderne de la nature et fait de la montagne le symbole du naturel, «  la plus naturelle des natures », dans un monde en voie d'industrialisation. Au fil du temps, la montagne a été confirmée dans une représentation en contrepoint de l'évolution vers la modernité.

M. Bernard Debarbieu a évoqué les conséquences de ce nouveau regard :

- sur la naissance d'un tourisme orienté par la représentation naturaliste d'une montagne conçue comme un espace privilégié de la compensation et de la détente ;

- sur la protection de la nature, la protection des paysages montagnards ayant très largement précédé celle des biotopes et des espèces ;

- et sur l'agriculture montagnarde qui, après avoir souffert, à partir de 1870, de la mise en concurrence des produits agricoles, est aujourd'hui en phase de renaissance, grâce à l'utilisation positive de l'image naturaliste de la montagne, notamment à travers les produits d'appellation d'origine contrôlée.

Evoquant ensuite la loi du 9 janvier 1985, M. Bernard Debarbieu a rappelé que le principe même du particularisme était peu conforme à la tradition républicaine. En outre, la montagne a longtemps été associée, en France, à une certaine image d'archaïsme, à la différence de la Suisse, où le montagnard incarne une figure emblématique de la nation. Il a ainsi fallu attendre les années 1960 et 1970 pour qu'émerge, en France, l'idée d'une communauté de destin des montagnards et d'une spécificité de la montagne. Il a estimé que la loi Montagne correspondait à une attente forte, notamment de la part des élus de ces territoires, mais que la pleine acceptation, par la société française, de cette nouvelle représentation montagnarde, demeurait encore imparfaite.

M. Bernard Debarbieu a également fait valoir que le regard porté sur la montagne, qui constituait une invention culturelle du siècle des Lumières, n'était pas une notion partagée ailleurs qu'en Europe : en Inde et en Asie centrale, aucune communauté d'intérêt n'a ainsi émergé pendant une très longue période. Il a cependant noté, depuis quinze ans, les signes de mobilisation d'une nouvelle communauté d'intérêt des montagnards du monde ; des populations souvent marginalisées et opprimées qui souhaitent défendre leur cause y trouvent un intérêt stratégique, même si elles habitent des milieux géographiques aux caractéristiques très différentes.

En réponse à M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, qui l'interrogeait sur la question de la ressource en eau et sur son appréciation de la légitimité de la loi Montagne, M. Bernard Debarbieu a apporté les précisions suivantes :

les montagnes ont des ressources en eau importantes et de qualité, mais il s'agit de déterminer comment elles doivent contribuer à l'approvisionnement du reste du territoire, ce qui suppose la définition de modes de gestion négociés dans l'intérêt général, un partage des usages et l'acceptation de contraintes assortie de compensations ;

- les régions qui subissent des handicaps, notamment naturels, doivent pouvoir bénéficier de compensations dans le cadre d'une légitime redistribution, au titre de la solidarité nationale, ce que reconnaît la loi « montagne » ;

- les territoires de montagne doivent pouvoir expérimenter de nouveaux outils de solidarité et développement, notamment en matière sociale.

Ayant rappelé que la loi montagne avait permis la reconnaissance de la spécificité d'une partie du territoire national, il a considéré qu'aujourd'hui, la multitude des outils disponibles, issus de la décentralisation et des lois d'aménagement du territoire, autorisait les territoires à concevoir leur propre développement.

Audition de Mme Anne-Marie Comparini, présidente du Conseil régional de Rhône-Alpes, membre de l'Association des régions de France

Puis la mission commune d'information a procédé à l'audition de Mme Anne-Marie Comparini, présidente du Conseil régional de Rhône-Alpes, membre de l'Association des régions de France.

En introduction, Mme Anne-Marie Comparini a tenu à rappeler que l'évolution de l'implication des régions dans la politique de la montagne ne pouvait être prise en compte sans faire référence au débat sur la nécessaire décentralisation de l'action de l'Etat et la clarification des responsabilités incombant aux différents niveaux d'administration dans notre pays. Elle a fait valoir que le terme « politique de la montagne » recouvrait une approche en termes de compensation de handicaps relevant, à l'évidence, de la solidarité nationale, voire européenne, ainsi qu'une approche en termes de préservation et de valorisation des spécificités de ces territoires prise en compte à travers d'une part, des textes législatifs et réglementaires, et d'autre part, des soutiens publics apportés aujourd'hui par l'Etat et les collectivités.

C'est à ce dernier titre, a-t-elle ajouté, que les régions ont un rôle central à jouer, ces dernières ayant fait la preuve de leur capacité à organiser le développement de leur territoire, à susciter et à accompagner les initiatives du terrain dans leur diversité, et à rechercher des formes de coopération avec les régions voisines.

Compte tenu de ces évolutions, Mme Anne-Marie Comparini a considéré qu'il revenait aux régions d'être à l'origine des propositions relatives aux soutiens à apporter au développement de leurs territoires de montagne, et a relevé -a contrario- le paradoxe de la situation actuelle, où ce sont les représentants de l'Etat, à savoir les préfets coordonnateurs, qui animent les instances de massif et sont les interprètes de leurs propositions vis à vis des collectivités régionales.

Un enjeu fort, a-t-elle fait valoir, réside dans l'inversion de cette situation, car ce sont aux régions d'être les porteurs des projets de leur territoire vis-à-vis du pouvoir central.

Présentant les outils et politiques par lesquels la région Rhône-Alpes s'impliquait dans le développement de la montagne, elle a évoqué :

- le volet montagne du contrat de plan Etat-Région (CPER) 2000-2006, décliné en annexe du CPER et correspondant à une lecture « transversale » du contrat. Les montants des actions définies dans ce volet montagne sont évalués à 154 millions d'euros pour l'Etat et 124 millions d'euros pour la région en incluant le programme de sécurité des routes de montagne et les conventions interrégionales de massif signées en juin 2000 pour un montant de 35 millions d'euros ;

- les programmes européens (objectif 2, Leader 2, Interreg III, ...), qui sont fortement utilisés en région Rhône-Alpes pour soutenir des actions de développement des territoires de montagne ;

- et en compléments indispensables les apports des politiques de droit commun de la région en matière d'aménagement et de développement du territoire, les politiques agricoles et forestières (à hauteur de 40 millions d'euros), la gestion des risques naturels, les politiques en matière de « tourisme-réhabilitation des refuges de montagne, contrats stations moyennes, soutien aux grands itinéraires de randonnée, promotion du tourisme d'hiver et d'été en montagne, aide à l'accès des handicapés aux sports de montagne (pour 40 millions d'euros), les politiques de transports avec un triple objectif de gestion des flux de voyageurs, de désenclavement des régions de montagne et de recherche de solutions innovantes pour le fret.

Dans le cadre de l'année internationale des montagnes, Mme Anne-Marie Comparini a indiqué que le Conseil économique et social régional de Rhône-Alpes était chargé de mener « une réflexion prospective globale sur les enjeux particuliers de développement des territoires de montagne en Rhône-Alpes ».

Elle a considéré que les régions pouvaient s'impliquer plus fortement dans la politique de la montagne en renforçant la coopération interrégionale des massifs, à l'intérieur du territoire français et avec les régions européennes frontalières et en se dotant d'une stratégie régionale d'aménagement et de développement durable de la montagne, intégrant cette dimension interrégionale, à travers des outils tels que le Schéma régional d'aménagement et de développement du territoire.

Elle a considéré que le fonctionnement des comités de massif ne donnait pas actuellement satisfaction, en soulignant la modicité de leurs moyens techniques et financiers. Ceci, a-t-elle ajouté, entraîne leur dépendance vis-à-vis des commissariats de massif, dont les compétences ne sont pas en cause, mais qui ne sont pas représentatifs de l'ensemble des partenaires.

Elle a déploré également que les exécutifs régionaux ne soient pas forcément représentés dans ces instances du fait du mode de désignation des représentants du Conseil régional en assemblée plénière.

Elle a fait valoir le caractère indispensable de l'interrégionalité au niveau du massif et la place prépondérante que doivent prendre les régions dans cette interrégionalité, compte tenu de leurs compétences en matière d'aménagement et de développement du territoire, mais n'a pas jugé opportun la création d'une nouvelle structure pour concrétiser cette évolution.

Se félicitant de la réunification des structures de massif dans les Alpes, elle a souhaité que les deux régions Provence-Alpes-Côte d'Azur et Rhône-Alpes travaillent étroitement ensemble, en partenariat avec le commissariat de massif, dans le respect de compétences clairement définies.

S'agissant du fonctionnement des comités de massif, elle a relevé que l'exécutif régional n'était représenté que dans le comité de massif des Alpes et a déploré que les services ne puissent participer aux travaux des comités, ce qui affaiblit la position de la région.

S'agissant de la Commission permanente, elle a, en outre, fait remarquer que les élus régionaux ne sont pas forcément membres de cette commission.

S'agissant des règles d'urbanisme et des procédures permettant de les préciser en zone de montagne, Mme Anne-Marie Comparini, après avoir évoqué le contenu de la directive territoriale d'aménagement (DTA) Alpes du nord en cours d'élaboration, a déploré le nombre d'outils existants et le manque de lisibilité qui en résultait.

En réponse aux interventions de MM. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, Jean Boyer et Gérard Bailly, elle a apporté les précisions suivantes :

- les schémas de services collectifs n'ont pas développé de réflexion transversale sur les besoins et les ressources et ne prennent pas en compte, au niveau national, les enjeux stratégiques identifiés par les régions ;

- malgré la lourdeur des procédures, il faut encourager les intercommunalités de pays et d'agglomération, quitte à proposer des simplifications ;

- bien que le réseau des huit villes les plus importantes de la région Rhône-Alpes assure un développement urbain équilibré, il faut veiller à préserver les espaces naturels et les terrains agricoles, notamment en zone périurbaine, car c'est un atout important pour le développement touristique, première activité économique de la région, qu'il convient de diversifier ;

- le développement industriel de la région est assuré à travers un réseau dense de petites et moyennes entreprises qui ont besoin d'un environnement technologique de haut niveau pour rester compétitives ;

- la région Rhône-Alpes a déjà investi 76 millions d'euros dans le soutien aux technologies de l'information et de la communication et va adopter prochainement un programme triennal prévoyant 100 millions d'euros d'investissement à la couverture en téléphonie mobile, l'accès à Internet et la formation des salariés à ces nouvelles technologies.

Audition de M. Louis Besson, ancien ministre, ancien président de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM), maire de Chambéry

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Louis Besson, ancien ministre, ancien président de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM), maire de Chambéry.

M. Louis Besson
a tout d'abord rappelé que le rapport qu'il avait fait en 1982 au nom de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur la situation de l'agriculture et de l'économie rurale dans les zones de montagne défavorisées contenait deux cents propositions. Il a précisé que ces propositions étaient de nature législative, mais aussi réglementaire et communautaire. Il a ajouté que lors de l'adoption de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, l'un des principaux apports parlementaires concernait le régime des unités touristiques nouvelles, même si certaines propositions importantes de la commission d'enquête n'avaient pas été retenues. Il a considéré, en outre, que le régime de la pluriactivité n'était pas satisfaisant, le principe d'une seule caisse de protection sociale choisie par l'assuré et chargée de la coordination avec les autres caisses concernées ayant dû être abandonné, du fait notamment des difficultés informatiques qu'elle aurait suscitées. Il a indiqué que la loi montagne rendait cependant possible la titularisation d'un emploi saisonnier par une collectivité locale. Il a ensuite estimé que le conseil national de la montagne et les comités de massif, censés constituer des tribunes pour les représentants de la montagne, ne l'avaient pas été en pratique, faute d'être présidés par des élus.

M. Louis Besson a estimé que l'éventualité d'une transformation des comités de massif en établissements publics n'était ni nécessaire, ni souhaitable. Il a considéré que la loi devait être modifiée afin de permettre aux prescriptions particulières de massif d'adapter, et non de préciser, certaines règles d'urbanisme de nature législative. Il a estimé que la règle interdisant de construire autour d'un lac de montagne dans une bande de cent mètres devait pouvoir être assouplie, parce qu'elle pouvait contraindre à construire sur un terrain pentu et surplombant le lac, ce qui, selon lui, n'était pas conforme aux objectifs de protection. Il a considéré que la prise en compte du handicap, qui se fait actuellement dans le cadre d'un zonage par commune, pourrait éventuellement se faire dans celui d'un zonage par exploitation, citant l'Autriche à titre d'exemple. Il s'est demandé si la péréquation des recettes fiscales en faveur des collectivités locales de montagne était suffisante.

M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a interrogé M. Louis Besson sur les conséquences de l'élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale sur la politique régionale communautaire et les règles de concurrence relatives aux transports qui pouvaient porter atteinte à la libre administration des collectivités locales de montagne.

M. Jean Boyer s'est interrogé sur l'opportunité de proposer à nouveau l'affiliation des pluriactifs à la caisse de protection sociale unique correspondant à leur activité principale et sur les perspectives de développement des micro-centrales électriques.

M. Pierre Jarlier s'est inquiété des outils à définir pour impulser les prescriptions particulières de massif et rendre les services déconcentrés de la DATAR plus utiles aux élus, et s'est demandé s'il fallait accroître la solidarité entre haute et moyenne montagne.

M. Gérard Bailly a souligné, pour le regretter, l'effet négatif en matière de lutte contre l'enfrichement de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, l'alourdissement du coût du déneigement en raison des contraintes communautaires, et l'insuffisance des mesures de péréquation en faveur des zones de montagne.

Leur répondant, M. Louis Besson s'est interrogé sur les chances de faire adopter une politique communautaire en faveur de la montagne et a relevé l'intérêt d'accroître le pouvoir des collectivités locales dans le cadre du dispositif de conventionnement, éventuellement en réduisant la durée maximale des contrats.

En ce qui concerne l'encouragement à la pluriactivité, il s'est demandé s'il fallait, pour définir l'activité principale, retenir un critère de temps de travail ou de revenu, ou laisser ce choix à l'assuré, cette dernière possibilité risquant néanmoins d'aggraver les difficultés financières du régime agricole.

Il a considéré que les microcentrales électriques avaient perdu l'essentiel de l'intérêt qu'elles présentaient au moment des chocs pétroliers et a estimé que l'obligation d'achat d'énergie par EDF conduisait à des abus.

Il a suggéré que les prescriptions particulières de massif soient élaborées à partir des schémas de cohérence territoriale et souhaité que la DATAR coopère davantage avec les comités de massif. Il a déploré que le fonds interministériel d'aménagement de la montagne, créé par la loi montagne et supprimé en 1995 lors de la création du fonds national d'aménagement et de développement du territoire, n'ait pas servi à financer les travaux d'agents de développement, comme cela était initialement prévu.

Il a estimé que l'exemple de la Suisse, dont les agriculteurs de montagne percevaient un revenu deux fois et demi supérieur à celui de leurs homologues français, montrait que le soutien du niveau de vie ne suffisait pas pour susciter des vocations et qu'il convenait de développer la promotion des régions de montagne et de favoriser la reconnaissance sociale de leur région de l'activité agricole. Il a considéré enfin que la taxe foncière sur les propriétés bâties n'incitait pas à lutter contre l'enfrichement et estimé que la péréquation fiscale devrait pouvoir prendre en compte des indicateurs non seulement de ressources, mais également de charges.

Audition de M. Pierre Rémy, délégué général de l'association nationale des élus de la montagne (ANEM)

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la mission a alors procédé à l'audition de M. Pierre Rémy, délégué général de l'association nationale des élus de la montagne (ANEM).

M. Pierre Rémy
a estimé que la modification du contexte institutionnel, économique et social, depuis 1985, rendait nécessaire une mise à jour de la loi montagne. Il a considéré qu'après la forte mobilisation de la première moitié des années quatre-vingt, la politique de la montagne avait pâti d'un relatif désintérêt de la part des pouvoirs publics, et s'est interrogé sur la manière de relancer le processus. Il a estimé que la politique d'aménagement du territoire, après avoir été une politique de rééquilibrage territorial, était devenue, dans les années quatre-vingt dix, une politique de création de pays et d'aide au développement local. Il a jugé que la décentralisation avait contribué au désengagement des pouvoirs publics des zones de montagne, les régions s'intéressant, selon lui, moins à ces dernières que l'Etat, et ayant du mal à coordonner leur action dans le cas des massifs interrégionaux.

Il a considéré que les conventions interrégionales de massif étaient un instrument utile. Il a cependant estimé que leur intérêt était variable, en fonction de la plus ou moins grande implication préalable des comités de massif et du choix des activités ou des opérations financées. Il a fait valoir que les régions devaient davantage s'impliquer dans leur élaboration et leur mise en oeuvre, en particulier au sein du comité de massif. Il a souligné l'intérêt, pour éviter un monopole de l'expertise par les commissariats de massif, le recours des comités de massif à des cabinets indépendants.

M. Pierre Rémy a dénoncé le déficit démocratique qui caractérisait, dès l'origine, la mise en oeuvre de la directive « Natura 2000 » et de la Convention alpine. L'ANEM, a-t-il précisé, a récemment intenté un recours pour excès de pouvoir contestant les procédures de consultation des collectivités locales. Il a estimé que ces dernières devaient pouvoir jouer un rôle majeur en matière de protection des espèces et des espaces, mais qu'elles manquaient singulièrement de moyens d'expertise et d'appui scientifique.

Il a indiqué que certaines dotations de l'Etat aux collectivités locales, comme la dotation de solidarité rurale et la dotation de fonctionnement minimale des départements, prenaient en compte le potentiel fiscal superficiaire. Il a estimé que les effets de ces dispositifs sur les départements les plus démunis, en particulier en matière d'équipements publics, avaient été remarquables. Il a proposé que certaines dotations prennent en compte des critères de qualité environnementale, comme la rareté des résidences secondaires ou des critères issus des données de l'Institut français pour l'environnement (surface toujours en herbe, surface occupée par la forêt...).

M. Pierre Rémy a estimé que les comités de massif ne devaient pas devenir des établissements publics, un tel changement de statut entraînant, selon lui, un risque de lourdeur administrative. Il a en revanche jugé essentiel qu'ils soient présidés par un élu.

Il a déploré que les normes législatives en matière d'urbanisme soient interprétées de manière restrictive par le juge et regretté que l'élaboration technocratique des directives territoriales d'aménagement, écartant de fait les élus des collectivités territoriales. Il a craint que les prescriptions particulières de massif ne souffrent du même défaut, et a estimé que les règles d'urbanisme devaient être allégées pour l'ensemble des zones de montagne. Il a considéré, en particulier, que la procédure des unités touristiques nouvelles devait être rapprochée du droit commun.

En réponse à M. Jean-Paul Amoudry, M. Pierre Rémy a estimé que l'évolution de la ressource en eau dans certaines zones de montagne, comme les Alpes du sud, pouvait susciter des difficultés à moyen terme, et que la politique régionale communautaire devait prendre en compte la notion de handicap.

Audition de M. Gilbert Blanc-Tailleur, président de l'Association des maires des stations françaises de sports d'hiver et d'été (AMSFSHE)

La mission commune d'information a procédé ensuite à l'audition de M. Gilbert Blanc-Tailleur, président de l'Association des maires des stations françaises de sports d'hiver et d'été (AMSFSHE).

M. Gilbert Blanc-Tailleur a tout d'abord présenté la situation du tourisme en montagne en souhaitant une rapide harmonisation des dates de vacances européennes, relevant, qu'en cas de chevauchement, le manque à gagner pour les stations de sports d'hiver pourrait être élevé.

Il a considéré que le tourisme en montagne était en phase de stabilisation, avec une croissance moyenne ne permettant pas de dégager des capacités d'autofinancement importantes, notamment pour les remontées mécaniques.

La nécessité de compléter l'hiver par une belle saison d'été conditionne, à son sens, la réussite générale de l'activité touristique en montagne. Sur le plan local, c'est la seule possibilité de fixer les populations et les emplois.

Concernant les perspectives du tourisme en montagne, il a indiqué que les investissements en neige de culture étaient désormais au coeur des priorités des exploitants de remontées mécaniques. Il a insisté sur la nécessité de ne pas alourdir la réglementation relative à la gestion de l'eau.

Il a indiqué que la fréquentation des stations n'augmentait plus, la clientèle en provenance de l'Île-de-France étant même en baisse. Pour redonner aux Français le goût des sports d'hiver, a-t-il ajouté, il apparaît nécessaire de mettre en place des politiques innovantes en matière d'offre touristique, car les vacanciers sont très demandeurs d'activités de détente et les centres thermo-ludiques ont ainsi beaucoup de succès. On constate, depuis une période récente, une déconnexion entre l'importance de la fréquentation des stations et la stagnation du chiffre d'affaires des remontées mécaniques.

Pour l'avenir, il a estimé indispensable que l'immobilier de loisirs existant soit réhabilité et que les dispositifs d'accueil soient renforcés et sécurisés, en particulier au travers de labels, et notamment en direction des jeunes enfants, même si les écoles de ski ont déjà fait beaucoup de progrès dans ce domaine.

Il a ajouté que la relance des classes de neige était à envisager, malgré de nombreux freins dans ce domaine : coût du séjour, responsabilité des accompagnateurs, vétusté de certains hébergements.

Il a considéré que la promotion de la montagne en hiver, mais aussi en été, devait être encore renforcée à travers des campagnes publicitaires mises en place par les professionnels associés de la montagne et par l'AMSFSHE Ski France pour le secteur télévisuel et les produits (Office de tourisme) et Ski France International, pour l'étranger.

S'agissant du choix des collectivités locales entre la délégation de service public ou la régie directe pour l'exploitation des remontées mécaniques, il a observé que si, aujourd'hui, beaucoup de collectivités avaient opté pour la régie directe, à terme, compte tenu du coût des investissements et des normes à respecter, elles ne pourraient pas continuer ainsi, du fait des investissements à réaliser, notamment pour pallier l'évolution des conditions climatiques.

En outre, il a ajouté que les procédures d'autorisation des UTN (Unités touristiques nouvelles) étaient parfois disproportionnées par rapport à la taille de certains projets de rénovation des remontées mécaniques, compte tenu de la lourdeur administrative de cette procédure. Il a considéré qu'une relance de la décentralisation et de la concertation était souhaitable, avec un renforcement de la représentation des collectivités locales dans les commissions UTN.

S'agissant des délégations de service public, il a fait valoir que les maires n'avaient pas forcément les moyens de suivre l'exécution des conventions, notamment du fait des échéances électorales ou du manque de moyens techniques, de sorte que les collectivités locales ne parviennent pas toujours à obtenir des concessionnaires le respect de leurs obligations.

M. Gilbert Blanc-Tailleur a précisé que les tiers ayant la capacité à devenir délégataire d'une commune, pour l'exploitation et la gestion des remontées mécaniques, n'étaient pas si nombreux, ce qui conduisait ainsi à des situations de monopole comme celui de la Compagnie des Alpes, qui a engagé, avec les fonds publics de la Caisse des dépôts et consignations, une politique d'investissements, non seulement dans les remontées mécaniques, mais également dans l'hébergement et les magasins de sports.

S'agissant de la rénovation de l'immobilier de loisirs, il a jugé que des dispositifs législatifs satisfaisants avaient été mis en place. Il a, en outre, précisé que l'AMSFSHE, l'ANEM (Association nationale des élus de la montagne) et l'Association des stations classées se sont regroupées pour mettre en place un service d'appui pour les collectivités locales qui en éprouveraient le besoin.

Dans le domaine des finances locales, il a estimé qu'un aménagement de la dotation globale de fonctionnement (DGF) devrait être envisagé pour les communes de montagne, tenant compte, notamment, de leurs efforts en matière de protection du patrimoine paysager. Il a expliqué également que les fortes variations de population et le poids des infrastructures à mettre en place pesaient sur l'équilibre des budgets annexes des communes touristiques.

Puis il a expliqué qu'il était nécessaire de résoudre la question de la pluri-activité en montagne, notamment à partir de la Caisse « pivot », si l'on souhaitait développer des emplois permanents à l'année.

S'agissant des parcs naturels nationaux, il a fortement regretté l'absence de dialogue et de concertation entre les responsables des parcs et les élus des collectivités locales situées en limite.

M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a souhaité connaître les solutions qui pourraient être trouvées afin d'éviter les dérives actuelles liées à l'application de la loi du 29 janvier 1993 et obtenir des précisions sur la réhabilitation de l'immobilier de loisirs, la possibilité d'aménager les prix élevés des séjours d'hiver en montagne ainsi que sur le contexte européen d'exploitation des remontées mécaniques, compte tenu des aides publiques accordées par certains pays aux stations de sport d'hiver.

En réponse, M. Gilbert Blanc-Tailleur a cité le cas des Dolomites en Italie qui représentaient une sérieuse concurrence pour les stations françaises, dans la mesure où le réseau de production de neige de culture constitué depuis 5 à 7 ans avait été fortement subventionné par les régions. A l'inverse, il a regretté qu'en France les projets d'infrastructures de neige de culture soient l'objet d'une levée de boucliers de la part de l'administration et des associations en général, et souligné l'opposition latente à tout programme de retenue d'eau.

Concernant les prix des séjours en montagne, il a estimé nécessaire d'améliorer la communication, afin de faire connaître les offres promotionnelles et les différentes gammes de séjour qui sont proposées.

Enfin, M. Gilbert Blanc-Tailleur a mis en évidence les risques induits par l'ouverture des délégations de service public à la concurrence, rappelant le quasi-monopole de la Compagnie des Alpes, ce qui empêche, de fait, les initiatives privées de se développer.

Présidence de M. Auguste Cazalet, vice-président

Audition de MM. Marc Maillet, membre du conseil d'administration de France Nature Environnement, Eric Feraille, représentant du réseau Montagne de la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature (FRAPNA), et Gilles Privat, secrétaire général de Mountain Wilderness

La commission a enfin procédé à l'audition de MM. Marc Maillet, membre du conseil d'administration de France Nature Environnement, Eric Feraille, représentant du réseau Montagne de la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature (FRAPNA), et Gilles Privat, secrétaire général de Mountain Wilderness.

M. Marc Maillet
, après avoir rappelé l'engagement associatif dans la protection des montagnes et de la qualité de vie, a indiqué que France Nature Environnement était une fédération nationale travaillant en réseaux, par thèmes, qui regroupait 40 salariés, 80 fédérations au niveau régional, ce qui représentait 10.000 bénévoles et 600 à 700.000 adhérents.

M. Eric Feraille a ensuite indiqué que la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature (FRAPNA) était une association régionale de protection de l'environnement, comprenant des sections départementales, et qu'elle poursuivait les mêmes objectifs d'adéquation à l'environnement, d'expertise et de veille environnementale.

M. Gilles Privat a, à son tour, présenté Moutain Wilderness, qui est une ONG internationale créée en 1987, représentée dans tous les pays alpins, mais également dans d'autres pays tels que l'Espagne, le Royaume-Uni, le Pakistan. Il a précisé qu'à l'origine, en France, cette organisation était une association d'alpinistes, dont le terrain d'action était prioritairement la haute montagne, et qu'elle défendait la montagne comme espace de liberté et d'activités sportives non commerciales, tout en essayant de s'opposer à sa banalisation.

S'agissant du développement durable appliqué aux zones demontagne, M. Eric Feraille a rappelé que, pour la FRAPNA, la montagne était un monde vivant et habité, et pas seulement un lieu de loisirs, et que la richesse biologique était le fruit de facteurs géologiques et humains qui ont modelé le paysage au cours des siècles. Le but de l'association, a-t-il ajouté, est d'essayer de protéger cette biodiversité, et cette qualité paysagère, et la notion de développement durable va dans le sens de ce militantisme.

Il a exprimé le souhait que la politique de la montagne, à l'avenir, soit dirigée prioritairement vers l'agriculture et l'agro-pastoralisme qui sont en difficulté, en insistant sur la labellisation qui apporte une forte valeur ajoutée, sur le développement des AOC (appellation d'origine contrôlée), qu'il conviendrait d'étendre à la viande, et sur une meilleure organisation des circuits de distribution.

S'agissant des modalités de soutien à l'agriculture, M. Éric Feraille a souhaité une revalorisation des contrats territoriaux d'exploitation (CTE) en raison des coûts d'exploitation supérieurs à l'agriculture en plaine ; il a indiqué que les contrats d'objectifs en application de Natura 2000 pouvaient être une opportunité pour financer de manière spécifique une main-d'oeuvre supplémentaire. Il a souligné l'importance de la production sylvicole, en particulier dans les Vosges et le Jura, où il conviendrait de favoriser l'utilisation du bois d'origine locale plutôt que celui d'importation.

Il a évoqué enfin la question de l'eau en souhaitant qu'un effort soit fait pour contenir la pollution, tant d'origine agricole que domestique, en particulier dans les stations de sports d'hiver où ce problème n'est pas maîtrisé, les systèmes d'assainissement étant obsolètes, voire encore inexistants.

Il a indiqué que le développement du tourisme et l'extension des aménagements lourds d'infrastructures et de remontées mécaniques lui semblaient incompatibles avec la notion de développement durable et qu'il vaudrait mieux favoriser l'installation de nouveaux montagnards grâce à l'évolution de certaines formes de travail, telles que le télétravail ou des activités de service.

Interrogé sur l'application des mesures de protection, M. Marc Maillet a souligné que celles-ci étaient parfois ressenties comme des brimades ou des freins au développement local - notamment pour les parcs nationaux - et il a déploré l'absence de lieux de dialogue et de concertation, en dépit de progrès constatés dans les commissions permanentes des comités de massifs, qui ont instauré des groupes de travail sur les prédateurs et le pastoralisme. Il faut tenter, a-t-il indiqué, dans les projets inter-régionaux, de stimuler les efforts de consensus et de diffusion de l'information et mettre des moyens à la disposition des commissariats d'aménagement des massifs. Il a regretté, en outre, que dans les partenariats au niveau européen, notamment entre la France, l'Espagne et le Portugal, les montages financiers soient tellement complexes qu'il sera impossible de consommer tous les fonds européens.

Il a souhaité une présence plus nombreuse des associations au sein des comités, et notamment au sein de la commission permanente, dans le souci d'atténuer les conflits éventuels avec les élus locaux, du fait de l'absence d'échanges.

En ce qui concerne les UTN, M. Marc Maillet s'est déclaré opposé à leur abandon du fait des risques de mitage dans les zones sensibles non protégées.

Un débat s'est alors instauré, auquel ont participé MM. Jean-Paul Amoudry, Gérard Bailly et Jean Boyer.

M. Eric Feraille
a évoqué la mise en oeuvre de la directive « Natura 2000 » qui avait stigmatisé toutes les oppositions les plus irrationnelles, en raison notamment des maladresses de présentation et de procédure. Il a indiqué que ce réseau lui apparaissait un outil bien adapté à la problématique et à la gestion du patrimoine montagnard, qui correspondait à la nécessité de faire communiquer les espaces naturels afin que les espèces puissent se reproduire ; il a précisé que la gestion des sites concernés était fondée sur un document d'objectifs et fonctionnait avec un comité de pilotage incluant les élus, les propriétaires, les associations, les chasseurs et toutes les personnes intéressées, en soulignant que les agriculteurs étaient libres de contracter, et qu'elle constituait un exemple intéressant de démocratie locale. Il a regretté que la France fasse preuve d'une certaine frilosité en la matière, contrairement à l'Espagne, au Portugal, à la Grèce et à l'Italie, alors même qu'une étude de l'Université de Klagenfurt en Autriche fait apparaître le bénéfice de Natura 2000 sur le plan économique et touristique et pour l'agriculture.

M. Marc Maillet a déploré, à son tour, l'insuffisance de propositions pour certains sites remarquables, notamment dans les Alpes et les Pyrénées-atlantiques.

S'agissant de la gestion de l'espace Mont-Blanc, M. Gilles Privat a regretté que la France n'ait pas saisi l'opportunité de mettre en valeur, en coopération avec la Suisse et l'Italie, ce site exceptionnel, qui représente un symbole, afin d'en éviter la banalisation, en soulignant que ce massif ne faisait l'objet d'aucune protection stricte, contrairement au Népal - pourtant un des pays les plus pauvres du monde - qui assume les contraintes de la protection de l'Everest.

A propos de la réintroduction de l'ours dans les Pyrénées, M. Marc Maillet a indiqué que son acceptabilité sociale n'avait pas été suffisamment préparée, mais qu'elle avait été techniquement conduite avec succès et qu'elle devait être accompagnée de mesures concernant la protection de la filière ovine.

M. Gilles Privat a ajouté qu'il n'y avait pas de contradiction entre la protection des espèces et le maintien d'activités touristiques compatibles avec la protection des milieux naturels, qui correspondent à une demande croissante du public, contrairement aux formes plus traditionnelles, commerciales et encadrées, qui connaissent une véritable désaffection.

Interrogé sur la tendance à la judiciarisation croissante de la protection de l'environnement, M. Marc Maillet a répondu que les recours concernant les UTN étaient peu nombreux, en raison même de la diminution des projets. Il a déploré en revanche, le laxisme du contrôle de légalité concernant les plans locaux d'urbanisme, dont certains sont spéculatifs et vont à l'encontre des objectifs de la loi montagne qui vise à protéger les terrains agricoles, ainsi que l'absence de débats et de concertation en amont. Il a indiqué également ses craintes de voir la loi « solidarité et renouvellement urbains » favoriser le mitage au travers des cartes communales, ce qui ne manquerait pas d'augmenter le nombre de recours.

M. Eric Feraille a appuyé ces propos en regrettant l'absence de discussion et de négociation en amont des projets, mais en précisant que les abus de judiciarisation, au demeurant sur-médiatisés, étaient le fait du passé et ne correspondaient pas réellement à la philosophie de la FRAPNA.

Mardi 2 juillet 2002

- Présidence de M. Auguste Cazalet, vice-président

Audition de M. Didier Borotra, sénateur, maire de Biarritz, président de l'Association nationale des maires des stations classées et des communes touristiques (ANMSCCT), accompagné par Mme Géraldine Leduc, directrice générale, et M. Renaud Colin, chargé de mission

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Didier Borotra, sénateur, maire de Biarritz, président de l'Association nationale des maires des stations classées et des communes touristiques (ANMSCCT), accompagné par Mme Géraldine Leduc, directrice générale, et M. Renaud Colin, chargé de mission.

M. Didier Borotra
, après avoir précisé que l'association qu'il préside regroupait 1.200 communes, a indiqué que le développement du tourisme représentait un réel potentiel pour le développement local des zones de montagne, mais qu'il était soumis à trois types de contraintes :

- les contraintes du marché, liées à l'évolution du tourisme autour d'une logique de produits et de destinations, la tentation naturelle étant de privilégier cette dernière, ce qui a conduit à des investissements insuffisamment rentables en raison de leur faible durée d'utilisation et à des retours de recettes insuffisants pour assurer les annuités des emprunts contractés par les collectivités locales, ces dernières étant confrontées, de ce fait, à des déficits importants. M. Didier Borotra a insisté, à cet égard, sur la nécessité de mettre en place des projets de développement global, afin de ne pas développer l'offre touristique en dehors de tout cadre préalablement concerté ;

- les contraintes financières : il a relevé que l'organisation partenariale du tourisme en France fait appel aux collectivités locales, à l'investissement privé et au monde associatif, en déplorant l'inadaptation des ressources spécifiques dont disposent les collectivités territoriales pour mener une vraie politique de développement touristique, à savoir la dotation touristique, perçue par 2.300 communes (ce qui représente 182 millions d'euros par an environ) et la taxe de séjour (entre 106 et 1,2 millions d'euros). Il a rappelé, pour le déplorer, que les communes qui ne percevaient pas la dotation touristique au moment où celle-ci a été intégrée dans la dotation globale de fonctionnement ne pouvaient pas en bénéficier aujourd'hui et il a jugé inadapté le mode de perception de la taxe de séjour. M. Didier Borotra a estimé que cette insuffisance de moyens constituait un obstacle au développement du tourisme dans les communes de montagne et a déploré un certain désengagement de l'Etat en ce domaine, s'agissant des investissements ;

- les contraintes environnementales, qui sont particulièrement importantes en montagne, au maintien desquelles M. Didier Borotra s'est déclaré favorable. Soulignant l'intérêt d'une réglementation protectrice qui tienne compte de l'identité des régions, de la beauté des sites et de l'équilibre écologique, il a fait valoir que le seul objectif de développement des capacités d'accueil des stations touristiques risquait de conduire à un déséquilibre dommageable et a déploré les pressions de plus en plus fortes émanant des investisseurs, en particulier dans les Alpes.

Il a approuvé les objectifs de la directive communautaire Natura 2000, et noté que ses difficultés d'application étaient liées à un manque d'explication et à la crainte des collectivités territoriales de se voir interdire toute activité, alors que tel n'est pas son objet.

M. Didier Borotra a ensuite tracé les lignes générales d'évolution du tourisme en faisant remarquer, d'une part la tendance au fractionnement des vacances -qui allait être accentuée dans l'avenir par la réduction du temps de travail- qui favorise les lieux faciles d'accès pour de courts séjours, certaines zones de montagne se trouvant défavorisées du fait des difficultés de liaison, notamment par voie routière ; d'autre part, a-t-il ajouté, les demandes du public sont orientées vers des activités multiples, une offre de services variés et une animation, pour lesquelles les petites communes n'ont pas toujours les structures adaptées. Il a indiqué également que le tourisme de week-end posait le problème d'une maîtrise stricte du développement des résidences secondaires en zone de montagne, afin d'éviter le mitage des paysages.

Il a jugé indispensable à ce sujet d'une part, de modifier la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, en raison des risques de densification que cette loi induit, contraires aux besoins de qualité architecturale, et d'autre part de réhabiliter tant le parc immobilier de certaines stations que les aménagements publics, facteurs de stimulation et de redémarrage économique, en indiquant que les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) et les opérations de réhabilitation de l'immobilier de loisirs (ORIL) lui semblaient des dispositifs très intéressants, à condition de dégager les moyens financiers adéquats.

Tout en reconnaissant que l'image touristique des zones de montagne françaises était bien perçue sur le plan international, grâce au dynamisme et à la bonne organisation des stations, il a jugé que la promotion du tourisme français à l'étranger était très nettement insuffisante au regard des efforts consentis par nos voisins européens, en indiquant que l'ouverture vers les marchés étrangers était une nécessité.

M. Didier Borotra a considéré que, tout en étant plus aiguës qu'ailleurs, les relations entre le tourisme et l'environnement ne constituaient pas un problème spécifique aux zones de montagne, mais participaient de la politique générale que la France entend mener afin de préserver sa culture et son identité, plutôt que de s'orienter vers une logique de développement non maîtrisé.

En réponse aux interventions de Mme Michèle André et MM. Roger Besse, Auguste Cazalet et Pierre Jarlier, M. Didier Borotra a insisté sur la nécessité de maintenir les services publics en montagne, dans le cadre de vrais projets de développement étudiés en partenariat. Il a rappelé l'existence de dépenses spécifiques liées à l'augmentation de la population, pendant des périodes limitées, qui impose des équipements surdimensionnés pour les communes ; il a préconisé, pour y remédier, la création d'une taxe spécifique élargissant la taxe de séjour aux activités commerciales qui se développent pendant ces périodes de forte fréquentation, en précisant qu'une telle taxe existait aux Etats-Unis (« city tax ») et dans certains pays européens, notamment en Autriche ; d'autre part, a-t-il ajouté, il conviendrait de réfléchir à une approche plus typologique de la répartition de la dotation globale de fonctionnement, qui reconnaîtrait le caractère spécifique d'un certain nombre de communes à vocation touristique à travers les contraintes qui en découlent.

Mme Géraldine Leduc a insisté, à son tour, sur l'évolution du tourisme, de plus en plus soumis à la concurrence étrangère, et sur la nécessité de faire un effort de diversification des produits, les touristes ne recherchant plus seulement à pratiquer le ski, mais également d'autres activités liées à la neige.

Audition de MM. André Radier, président de l'Ordre des géomètres-experts, Pierre Bibollet, membre du Conseil supérieur de l'Ordre des géomètres-experts, et Jean Godfroid, secrétaire général de l'Ordre des géomètres-experts

La mission commune d'information a procédé ensuite à l'audition de MM. André Radier, président de l'Ordre des géomètres-experts, Pierre Bibollet, membre du Conseil supérieur de l'Ordre des géomètres-experts, et Jean Godfroid, secrétaire général de l'Ordre des géomètres-experts.

M. André Radier, ayant rappelé l'ancienneté de la profession de géomètre-expert, a précisé que la Fédération nationale des géomètres avait été créée en France il y a 125 ans, et que l'Ordre des géomètres-experts, instauré en 1996, avait pour objectif spécifique la délimitation foncière et l'attribution d'une délégation de service public.

Ensuite, M. Jean Godfroid a fourni des éléments chiffrés, en indiquant que la profession de géomètre-expert regroupe actuellement environ 2 000 membres, emploie près de 9 000 salariés et réalise un chiffre d'affaires proche de 600 millions d'euros. Les géomètres-experts exercent leurs activités dans des domaines très variés avec principalement des opérations d'aménagement (27 % du chiffre d'affaires des cabinets), de topographie (30 %) et de gestion immobilière (15 %). Les donneurs d'ordre sont majoritairement les collectivités territoriales (27 %), les particuliers (25 %), et l'Etat (13 %).

Puis M. André Radier, soulignant le niveau élevé de la formation initiale des géomètres-experts (Bac + 7) et l'obligation de la formation continue, a jugé très souhaitable de maintenir ce haut niveau de formation à l'occasion de l'harmonisation des diplômes à l'échelon européen.

S'agissant des principaux niveaux d'intervention des géomètres-experts, M. André Radier a observé qu'ils étaient présents sur tout le territoire à travers des petites structures ayant des activités surtout centrées sur l'urbanisme opérationnel et de proximité et la construction en général. Les géomètres-experts, a-t-il ajouté, sont très présents dans les opérations de remembrement-aménagement d'urbanisme rural et en matière d'urbanisation urbaine à travers la construction des lotissements.

Présentant les enjeux d'une réforme du droit de l'urbanisme en zone de montagne, M. Pierre Bibollet a évoqué plus particulièrement l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme relatif à la constructibilité limitée, en constatant une contradiction entre les dispositions édictées par la loi montagne, qui favorisent le rapprochement des constructions, et celles de la loi d'orientation agricole, qui préconisent l'éloignement des constructions par rapport aux sièges d'exploitation agricole. Il existe également, a-t-il ajouté, une opposition entre les dispositions introduites par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) pour l'application de la participation au financement des voies nouvelles et réseaux (PVNR), les règles de non-constructibilité imposées par les dispositions de la loi montagne et la jurisprudence qui considère qu'une route peut constituer une rupture d'urbanisation.

Soulignant la nécessité de remédier à cette superposition de textes législatifs, il a proposé, pour que les hameaux puissent continuer à exister, qu'ils soient définis au cas par cas, au moyen d'études spécifiques, tant du point de vue paysager que de la préservation des espaces agricoles et naturels, plutôt qu'en nombre de bâtiments et en termes de distance. Ainsi, a-t-il fait remarquer, la loi SRU a donné la possibilité à travers les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU) de mettre en oeuvre de véritables projets d'aménagement de développement durable tenant compte de la sauvegarde des espaces naturels auxquels il serait souhaitable de ne pas rendre opposable l'application des contraintes découlant de la règle de constructibilité limitée et du recul des constructions. En outre, dans les cas où l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme resterait applicable, il a considéré qu'il fallait en assouplir le contenu afin de mettre fin à une jurisprudence trop restrictive, en précisant de façon approfondie les notions de hameau existant ou nouveau, de parties actuellement urbanisées (PAU) et de rupture d'urbanisation. La proposition du professeur Servoin, auditionné par la mission le 29 mai dernier, préconisant le remplacement des notions de « bourgs, villages, hameaux existants » par celles de « parties actuellement urbanisées » pourrait être, à ce titre, utilement reprise.

Puis M. Pierre Bibollet a évoqué le cas des espaces agricoles qu'il convenait de protéger non seulement de l'urbanisation, mais également de l'envahissement de la forêt et des friches par des aides aux agriculteurs et aux collectivités. Il a également évoqué l'achat, à des prix exorbitants, de grandes propriétés agricoles par des particuliers, pour en faire leur résidence secondaire, conduisant ainsi à une diminution des terres agricoles, comme dans la région des Aravis, et a proposé la création d'un Conservatoire de la Montagne afin que les collectivités puissent récupérer et protéger ce type de propriétés. Il a ajouté que, de surcroît, cette pression foncière aggravait les conditions de logement des pluriactifs.

M. Pierre Jarlier, abordant le sujet de la constructibilité limitée, a rappelé qu'il avait obtenu, lors de la discussion de la loi SRU, une adaptation de ce dispositif qui trouvait à s'appliquer en zone rurale mais non en zone de montagne, du fait de la prééminence de la loi montagne. Il a jugé indispensable de rechercher un nouvel angle d'approche, relevant que peu de communes se dotent de documents d'urbanisme qui, s'ils existent, sont trop restrictifs. Il a insisté, par ailleurs, sur les possibilités offertes par les prescriptions de massif en matière d'adaptation de la loi, dès lors qu'elles seraient définies à l'échelle du massif.

En réponse, M. Pierre Bibollet a confirmé que les prescriptions de massif permettraient de s'adapter à la spécificité de chaque zone de montagne avec une définition de critères qui pourraient être retranscrits au niveau des SCOT puis dans les PLU.

M. Gérard Bailly a d'abord évoqué les conséquences négatives d'une application stricte de la règle de non-constructibilité de 300 mètres autour des lacs de montagne, puis a rappelé que l'objectif, en montagne, était de faire vivre les hameaux avec une meilleure répartition des habitants sur le territoire et un maintien des services publics.

M. Pierre Bibollet a déploré que certains espaces agricoles ne puissent être conservés du fait de la pression urbaine autour des bourgs situés dans les vallées et a estimé, par ailleurs, que, dans certains cas, la règle de non constructibilité autour des lacs de montagne pourrait être ramenée à 50 mètres.

M. André Radier a ajouté que l'application de la loi littoral était parfois source de rigidité, en soulignant qu'il revenait finalement au juge de déclarer si des constructions étaient possibles, alors que les territoires sont très différents et que leur spécificité doit être prise en compte.

Audition de M. Michel Teyssedou, ancien président de la Chambre d'agriculture du Cantal

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Michel Teyssedou, ancien président de la Chambre d'agriculture du Cantal.

M. Michel Teyssedou
a fait part à la mission d'information de ses réflexions sur l'agriculture de montagne, tirées de son expérience d'agriculteur et de responsable agricole. Il a souligné le caractère positif de la création, antérieurement à la loi relative au développement et à la protection de la montagne, de l'indemnité spéciale montagne (ISM), transformée ensuite en indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN), qui prend en compte le rôle de l'élevage extensif dans l'aménagement du territoire et l'occupation de l'espace.

Il a considéré que si la logique d'assistanat de l'agriculture venait à prendre le pas sur le maintien de productions économiquement rentables, la relève des générations actuelles d'agriculteurs ne serait pas assurée. Evoquant les « dégâts » induits par le thème des trente-cinq heures sur l'enthousiasme des jeunes susceptibles de reprendre les exploitations familiales, il a souligné que les résultats économiques constituaient un facteur essentiel de motivation pour les agriculteurs qui ne veulent pas devenir des agents publics uniquement rémunérés pour entretenir le territoire.

M. Michel Teyssedou a estimé que le combat en faveur de l'agriculture de montagne devait être mené à Paris et à Bruxelles pour la préservation des quotas laitiers et de l'élevage bovin. Pour illustrer son propos alarmiste, il a précisé que la quantité de viande bovine produite sur un hectare herbager en zone de montagne française (180kg) était équivalente à la quantité de viande de dinde produite sur un mètre carré de poulailler.

S'agissant des contrats territoriaux d'exploitation (CTE), il s'est déclaré favorable à l'idée de contractualisation, mais a souligné l'isolement de la France dans la mise en place de ce dispositif au volet économique insuffisant, notamment en matière d'investissement et de recherche agronomique afin d'orienter l'agriculture de montagne vers la différenciation de ses produits.

A propos de l'utilisation du terme « montagne », qui ne constitue pas, a-t-il précisé, un signe de qualité mais une indication de provenance, il a fait observer que l'essentiel consiste à bâtir des stratégies commerciales adéquates, car c'est l'acte de distribution, plus que l'acte de production, qui détermine la rentabilité. Il a insisté sur le manque de « matière grise » en matière agricole et sur la nécessité d'accentuer l'effort de recherche pour inventer les produits qui seront consommés demain, en rappelant que la montagne a vocation à redevenir un « laboratoire d'idées » et un terrain d'expérimentations décentralisées de politiques transposables par la suite en zone de plaine.

Interrogé par M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, sur le problème agricole foncier, M. Michel Teyssedou a estimé que la course à l'agrandissement était une hérésie humaine et économique, les uns bénéficiant de terres abandonnées par d'autres. Il a souligné que l'enjeu essentiel était celui des revenus susceptibles de rendre attractif le métier d'agriculteur. Constatant que les agriculteurs sont amenés à produire à perte en percevant des aides qui décroissent, il a estimé qu'il convenait non pas de s'accoutumer aux subventions mais de tenter de les utiliser pour s'en libérer en bâtissant des stratégies rentables fondées sur des regroupements d'agriculteurs face à la grande distribution. Il a regretté, à ce propos, que de tels regroupements puissent être condamnés en application du droit de la concurrence.

En réponse à M. Gérard Bailly, qui s'est interrogé sur les solutions permettant de surmonter les difficultés de l'agriculture, M. Michel Teyssedou a indiqué que sur le plan quantitatif, le combat était perdu d'avance, mais qu'en revanche l'agriculture de montagne bénéficiait d'atouts considérables sur le terrain de la qualité. Il a évoqué, à titre d'exemple, les expériences réussies d'élaboration et de transformation de produits par des regroupements d'agriculteurs de montagne qui permettent un dialogue équilibré avec les distributeurs.

Interrogé par M. Roger Besse sur les CTE, M. Michel Teyssedou a indiqué que ceux-ci pouvaient être collectifs si des intérêts communs se dégagent, par exemple pour la création de nouveaux produits, mais qu'il convenait avant tout de renforcer leur volet économique en doublant les crédits affectés à l'aménagement des bâtiments agricoles. Il a ensuite précisé que l'abattage des animaux et la transformation sur place de la matière première en produits alimentaires offraient des voies de diversification intéressantes pour l'agriculture de montagne.

En réponse à une interrogation de M. Pierre Jarlier sur la signalétique des produits de montagne, il a estimé nécessaire de valoriser les pratiques spécifiques de l'agriculture montagnarde et mentionné la question fondamentale de l'absence de délimitation du territoire de montagne au niveau européen.

Enfin, à M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, qui l'interrogeaitsur la défense des quotas laitiers, il a illustré cet enjeu en rappelant qu'avec des méthodes de production intensives, 24 000 groupements agricoles de plaine sont susceptibles, à raison d'un million de litres de lait chacun, de produire des quantités équivalentes au quota de 24 milliards de litres attribué à la France. La pérennisation des quotas laitiers apparaît ainsi vitale pour l'agriculture de montagne qui produit du lait de qualité en faible quantité.

Mercredi 3 juillet 2002

- Présidence de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur.

Audition de M.  René Peltier, président de France Ski de fond, accompagné de M. Louis Ours, directeur

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M.  René Peltier, président de France ski de fond, accompagné de M. Louis Ours, directeur

Après avoir indiqué que le réseau France ski de fond était composé de 220 entités, regroupant 600 communes et 21 départements, M. René Peltier a mis en avant le bénéfice de la loi montagne, qui a permis d'asseoir le ski de fond sur des bases légales, et a ainsi entraîné son essor grâce à la formation et à la professionnalisation des acteurs, puis a montré la nécessité de l'adapter à l'évolution de la pratique, à travers un repositionnement de l'ensemble de la filière nordique dans tous les massifs, tant au niveau local qu'au niveau national.

M. Louis Ours a poursuivi en indiquant que le ski de fond constituait une activité importante en matière d'aménagement du territoire, et plus particulièrement en moyenne montagne, où il a contribué au maintien des emplois. Mais, a-t-il ajouté, les pratiques nordiques occupent une part croissante dans les stations de ski alpin du fait de l'augmentation de la fréquentation touristique et de la diversification des activités. Ainsi 50 % du chiffre d'affaires annuel issu de la redevance d'accès aux pistes, soit plus de 900 000 euros, est réalisé dans les Alpes du Nord, où les facilités d'accès et les capacités d'hébergement sont satisfaisantes, ce qui n'est pas toujours le cas dans les villages de moyenne montagne, qui n'ont pas les ressources financières suffisantes pour développer des structures d'accueil.

M. Louis Ours a abordé ensuite les problèmes liés à la raréfaction de la neige en moyenne montagne, en proposant de développer des pistes à une altitude plus élevée et de faire appel à des investissements en neige de culture favorisant les séjours scolaires en début de saison et l'utilisation des pistes d'entraînement par les sportifs de haut niveau.

Il a rappelé que le ski de fond suscitait beaucoup d'emplois et que 0,15 euro investi se traduisait par une retombée de 1,90 euro sur le tissu économique local et 4,50 euros sur le plan général, pour les professions de montagne, les artisans, les entreprises et le tourisme. Il a fait remarquer cependant que la seule ressource des collectivités était constituée par la redevance, alors que l'entretien des pistes était très onéreux, et qu'elles avaient supporté très largement, depuis dix ans, les charges d'investissement en termes de bâtiments d'accueil et d'achat d'engins de damage.

Il a exposé que le ski nordique, après avoir démarré dès 1962 sous l'impulsion du ministère de la jeunesse et des sports, sur la base du bénévolat en milieu associatif, avait développé des emplois salariés, avec 600 moniteurs de ski et 550 professionnels brevetés d'Etat, employés par les communes, auxquels s'ajoutait le personnel d'accueil et d'entretien. Il a évoqué enfin les problèmes sous-jacents de la pluriactivité, non résolus par la législation actuelle, et auxquels il conviendrait d'apporter une réponse, tant la pérennisation des emplois en dépend.

M. René Peltier a souligné, à son tour, la nécessaire diversification des activités nordiques, qui représente une grande richesse, mais est également porteuse de contraintes, ainsi que les difficultés liées au manque d'enneigement et aux ressources financières limitées des collectivités locales.

Répondant aux questions de MM. Jean Paul Amoudry, rapporteur, et Gérard Bailly, il a indiqué que l'enneigement était par définition aléatoire, quant à sa durée et aux massifs concernés, et que certains sites - notamment le Ballon d'Alsace - avaient déjà fait le choix de la neige de culture, qui lui paraissait la solution la plus adaptée ; mais, a-t-il convenu, la solution des sites de repli peut être envisagée, bien qu'elle nécessite des aménagements nouveaux et des investissements importants.

Il a considéré que les collectivités locales ne semblaient pas s'être désengagées sur le plan financier, même si leurs subventions étaient parfois revues à la baisse.

Relevant les disparités entre certaines entités de ski de fond, orientées vers des objectifs de rentabilité très stricts, alors que d'autres sites en sont encore au bénévolat, il a jugé nécessaire de développer une cohérence et une complémentarité des services proposés par les différents sites sur un périmètre géographique déterminé.

M. Louis Ours a alors esquissé l'évolution des sites : une première catégorie est constituée par les sites dont la situation et les capacités d'hébergement et d'offre de services ont d'ores et déjà évolué, et qui pourront perdurer sur le plan économique, soit 3 ou 4 par département, et une centaine au total. A l'inverse, les sites qui n'ont pas les pistes ou une neige suffisantes vont disparaître, sauf s'il existe une volonté politique de les maintenir, comme c'est le cas dans l'Ardèche et la Drôme, où les départements prennent en charge leur gestion afin de maintenir une vie locale.

Ont également un avenir les sites qui ont la capacité de diversifier leurs pratiques en fonction des attentes nouvelles de la clientèle, qui ne sont plus seulement des attentes de sport, mais également de bien-être, de convivialité, de découverte du patrimoine et des paysages, et ce grâce notamment à des espaces aménagés et sécurisés, des sentiers de randonnées à pied ou à cheval, des activités ludiques familiales, en hiver comme en été. C'est l'orientation choisie par le Massif central, où les élus veulent développer le tourisme dans les villages. Il convient, a insisté M. Louis Ours, que le ski de fond s'intègre dans cet effort de diversification et de réorientation de l'offre et dans une dynamique de développement touristique d'ensemble, sur un plan qualitatif et non quantitatif.

S'agissant des enfants, M. René Peltier a jugé que leurs modalités d'accueil étaient insuffisantes, en dépit des efforts déjà consentis, d'autant qu'ils représentent une clientèle potentielle pour l'avenir. Il a indiqué que l'évolution des pratiques de ski nordique posait notamment le problème de l'aménagement de l'espace, car le nouveau tracé des pistes devant inclure plusieurs activités -pistes de ski, de promenade en raquettes, chemins pour piétons, stade de luges- se traduisait par des largeurs, devant bénéficier de nouvelles servitudes non prévues par la loi montagne. Il a préconisé également un élargissement de la redevance de ski de fond à l'ensemble des pratiques nordiques, relevant que son régime d'exonération de la TVA n'était pas compatible avec la commercialisation de certains produits.

Il a fait remarquer, enfin, que la loi montagne avait prévu la mise en place d'associations départementales, interdépartementales ou régionales afin de coordonner les activités nordiques, mais qu'il conviendrait également de prévoir une association nationale afin de donner une base légale à France ski de fond.

Audition de M. Jean-Paul Fuchs, président de la Fédération nationale des parcs naturels régionaux

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Jean-Paul Fuchs, président de la Fédération nationale des parcs naturels régionaux.

M. Jean-Paul Fuchs
a tout d'abord exposé que la Fédération nationale des parcs naturels régionaux (PNR) était une structure de concertation entre les espaces protégés français et les partenaires nationaux et internationaux de l'action des parcs, également membres de la Fédération. A ce titre, elle propose des textes d'orientation sur l'éthique commune suivie par les PNR et est consultée par l'administration lors du renouvellement de la charte des parcs et sur tout projet de création.

Il a rappelé ensuite que l'objet commun à tous les PNR est d'animer un projet de développement et d'aménagement fondé sur la préservation des patrimoines naturels et paysagers et que cette mission d'exemplarité en matière de développement durable répondait à des exigences sociales très fortes, tout en permettant de résoudre des difficultés économiques réelles pour les territoires concernés. Il s'est félicité également de la participation des élus locaux et des habitants qui déterminent les objectifs d'un parc consignés dans une charte à laquelle tous adhèrent volontairement.

Sur les 40 PNR créés à ce jour, a-t-il précisé, 19 sont concernés par les zones de montagne, et ce sont généralement des parcs situés en moyenne montagne. Toutefois, il a considéré que les délimitations de la zone montagne, fondées sur des données communales, ne prenaient pas assez en compte les dimensions territoriales plus larges des enjeux liés à la moyenne montagne. De plus, la disparité des zonages nationaux et européens rend difficile l'harmonisation des politiques publiques menées sur les espaces montagnards et les conditions d'éligibilité aux fonds structurels mettent sévèrement en concurrence les aires urbaines et les espaces ruraux moins peuplés.

Evoquant les principaux domaines d'intervention des parcs des montagnes, il a considéré que la différenciation des procédures et des aides financières en faveur du pastoralisme était insuffisante, notamment en ce qui concerne les mesures agri-environnementales intégrées dans les contrats territoriaux d'exploitation et il a souhaité qu'un soutien spécifique à la filière ovine de montagne soit mis en place. Il a fait valoir l'intérêt de la marque « Parc naturel régional de ... » qui permet la valorisation des productions et services des territoires concernés en garantissant des critères de qualité et de prise en compte de l'environnement.

Abordant le nécessaire équilibre entre les activités agricoles et forestières, notamment en raison de la déprise agricole, il a indiqué que les parcs participaient à l'élaboration ou la révision des réglementations de boisement, à la mise en oeuvre des chartes forestières des territoires afin de mieux prendre en compte la multifonctionnalité de la forêt dans l'espace montagnard.

M. Jean-Paul Fuchs a souligné que les parcs de montagne étaient particulièrement bien placés pour développer un tourisme misant sur la qualité environnementale et paysagère des aménagements et des hébergements en étroite concertation avec les collectivités locales et les socio-professionnels concernés. Ceci se traduit notamment par des cahiers des charges élaborés par le réseau des parcs qui permettent aux professionnels engagés dans ces démarches de qualité de bénéficier d'une reconnaissance ou d'une promotion particulière à travers des marques déposées par le ministère chargé de l'environnement.

Il a ensuite exposé que la richesse du patrimoine naturel, mais aussi la stratégie française de désigner en priorité les sites bénéficiant d'un « statut » expliquaient que plus de la moitié des sites « Natura 2000 » étaient situés en zone de montagne. Ainsi, a-t-il précisé, 63 % du parc du Queyras, 15 % du parc de Corse et 22 % du parc du haut Jura, étaient proposés en sites « Natura 2000 ».

Il a déploré l'absence de dialogue avec les élus locaux et les acteurs économiques de terrain qui caractérise la procédure de désignation des sites, ce qui explique le rejet constaté à l'encontre de la directive communautaire. Il a jugé indispensable de regagner la confiance des élus locaux, soulignant l'intérêt de pouvoir mobiliser les moyens financiers nécessaires à la gestion de ces territoires. Il a également rappelé que les PNR de montagne s'étaient engagés dans la préservation d'espèces animales emblématiques (vautour, gypaète, loup, lynx) et que les mesures d'accompagnement mobilisées avaient pour objet de faciliter la cohabitation des grands prédateurs avec le pastoralisme.

S'agissant de l'articulation de la démarche des pays avec les parcs de montagne, il a fait valoir que ceux-ci, généralement centrés sur de petits massifs et intégrant la partie haute des piémonts, voyaient leur périmètre concerné par plusieurs pays organisés autour des villes et bassins d'emploi périphériques ou des fonds de vallées. Il a mis en garde contre les risques induits par cette situation pour la cohérence de la lisibilité du projet de territoire porté par le parc.

Il a recommandé à ce sujet que la région s'investisse clairement dans sa compétence d'aménagement du territoire en tenant compte de ses parcs et qu'elle contractualise avec ces derniers sur la base d'un projet global, les élus orientant le contenu de leur charte de pays sur des domaines d'intervention complémentaires et non concurrentiels de ceux déclinés dans la charte du parc en question.

M. Jean-Paul Fuchs a considéré que la loi montagne était une loi d'équilibre qui avait permis un développement économique important dans certains secteurs et une protection de l'intégrité des paysages montagnards dans d'autres.

En ce qui concerne les PNR, a-t-il ajouté, les dispositions de la loi montagne sont une base permettant d'aller plus loin et d'organiser plus finement le développement au regard des objectifs de préservation du patrimoine naturel et paysager. Ainsi, les dispositions d'urbanisme de la loi montagne ont permis d'éviter le mitage et la banalisation des espaces montagnards.

En réponse à MM. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, et Gérard Bailly, il a apporté les éléments de réponse suivants :

- les régions assurent entre 40 et 60 % des moyens financiers d'un PNR ;

- l'application de la circulaire sur l'usage des motos-neige n'a pas suscité, jusqu'à présent, de difficulté particulière ;

- la création d'un PNR doit se faire par consensus et non par contrainte, ce qui suppose, au minimum, trois à quatre années de démarches et de concertation.

Audition de M. Robert de Caumont, président de l'Association pour le développement économique de la Haute-Durance (ADECOHD), accompagné de Mme Jacqueline Fabre

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la mission a entendu M. Robert de Caumont, président de l'Association pour le développement économique de la Haute-Durance (ADECOHD), accompagné de Mme Jacqueline Fabre.

M. Robert de Caumont
a tout d'abord présenté l'Association pour le développement économique de la Haute-Durance (ADECOHD) qui, tout comme l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM), est née de la mobilisation des élus locaux à l'occasion de l'élaboration de la loi montagne et du souci d'assurer le suivi des conditions d'application de ce texte.

« Outil de service après vente » de la loi du 9 janvier 1985, l'ADECOHD s'est attachée tout particulièrement à traiter le volet le plus difficile de la loi montagne, à savoir la pluriactivité et le travail saisonnier, essentiels notamment pour la compétitivité du tourisme de montagne. Les recommandations des instances successives qui se sont saisies de la question de la pluriactivité n'ayant pas débouché sur des mesures concrètes, l'ADECOHD a pris le parti, en conformité avec les dispositions de la loi du 9 janvier 1985, d'entamer une démarche expérimentale pour « prouver le mouvement en marchant » avec la mise en place d'un prototype de guichet unique, ainsi que de caisse pivot, d'une Maison des saisonniers à Serre-Chevalier, d'un réseau national et avec la publication et la diffusion d'un Guide des pluriactifs et des saisonniers.

Evoquant ensuite l'esprit et les circonstances d'élaboration de la loi du 9 janvier 1985, M. Robert de Caumont a résumé les principales caractéristiques de ce texte novateur en matière d'aménagement du territoire :

- il s'agit tout d'abord d'une loi transversale et interministérielle, impliquant les vingt-quatre ministres signataires du texte ;

- la loi est également une loi d'orientation, c'est-à-dire un point d'appui destiné à inciter les administrations à intégrer dans leur action les préoccupations spécifiques à la montagne ;

- le texte manifeste un choix en faveur de l'auto-développement qui s'oppose à la notion d'assistanat ;

- le droit à la différence est affirmé à travers l'article 8, qui prévoit que les dispositions de portée générale sont adaptées, en tant que de besoin, aux spécificités de la montagne ;

- en contrepartie des multiples apports de la montagne à la Nation, le texte affirme également le droit de ces territoires à la solidarité nationale ;

- la loi Montagne, anticipant le concept de développement durable ou équitable, repose sur un principe de synergie entre le développement et la protection des sites, en évitant à la fois les excès de l'aménagement « ravageur » et d'une forme « intégriste » de l'écologie  qui peut aboutir à la désertification des territoires en interdisant toute nouvelle installation ;

- la loi prévoit enfin le droit à l'expérimentation et sur ce point M. Robert de Caumont a regretté, à travers l'abrogation de l'article 80 du texte, la suppression du fonds d'intervention pour l'auto développement en montagne.

Puis il a décrit les grandes étapes de l'élaboration de la loi montagne dont il avait été le rapporteur à l'Assemblée nationale, avec la création d'une commission d'enquête au Palais Bourbon et le dépôt d'un projet de loi qui a donné lieu, après le lancement d'une vaste concertation, à la discussion d'un millier d'amendements en séance publique. Il a rappelé que le texte avait été voté à l'unanimité, ce qui lui conférait une grande force et une certaine protection à l'égard des alternances politiques successives.

S'agissant des obstacles à la mise en oeuvre de la loi montagne, M. Robert de Caumont a tout d'abord déploré un certain manque de zèle de l'administration. Au plan financier, il a rappelé que si les redevances relatives au ski de fond et au ski de piste avaient bien fonctionné, le fonds d'intervention pour l'auto-développement en montagne avait été remis en cause. Il a fait état de la méfiance initiale de certaines organisations professionnelles nationales à l'égard d'un texte de loi reconnaissant la spécificité de la montagne. Il a souligné que la résistance majeure avait émané des organismes de protection sociale s'agissant de la mise en place, en faveur des pluriactifs, d'un guichet unique pour gérer efficacement les dossiers et d'une caisse pivot pour organiser les flux financiers entre les organismes sociaux.

Puis il a mis en évidence les principales évolutions constatées sur le plan institutionnel ou économique, qui justifient de modifier ou de compléter la loi montagne. Il a d'abord évoqué la montée en puissance des institutions européennes par rapport à la période 1981-1985, avec la nécessité d'effectuer un travail de persuasion auprès du Parlement européen et de la Commission afin de mieux faire prendre en compte les spécificités des zones de montagne, d'autant plus nécessaire que le mode de scrutin proportionnel propre aux élections européennes favorisait la représentation des concentrations urbaines par rapport au milieu rural diffus et montagnard. Il s 'est félicité du travail accompli par M. Michel Barnier, Commissaire à l'aménagement du territoire, et par M. Luciano Caveri, président de la Commission de la politique régionale, des transports et du tourisme au Parlement européen, tous deux fins connaisseurs des questions montagnardes.

Il a relevé également l'impact des lois de décentralisation depuis 1985, ainsi que celui des lois d'aménagement du territoire et d'urbanisme, qui ont paradoxalement conduit à une certaine banalisation des zones de montagne, puisque leur objet concerne l'ensemble du territoire. Cependant, a-t-il reconnu, l'importance des communautés de communes et l'émergence des pays assurent une meilleure perception des préoccupations montagnardes et compte tenu de la décentralisation des attributions et des moyens, la politique communautaire de péréquation et de solidarité doit être orientée vers la montagne.

S'agissant des zones défavorisées, bénéficiaires de crédits de solidarité d'Etat, il a indiqué que la tentation avait été grande pour certains d'y inclure la montagne alors que selon lui la spécificité des zones de montagne s'y oppose. Ainsi, la stratégie de développement de celles-ci se fonde sur les activités spécifiques à la montagne et sur le rôle moteur des chefs-lieux. Il a ainsi précisé que les activités des bâtiments et travaux publics et du tertiaire devaient être associées aux autres activités de production sur l'ensemble de la zone de montagne, y compris le chef-lieu où se situe la zone industrielle. L'augmentation du secteur tertiaire et le développement des PME, très bien représentés en montagne, conduisent d'ailleurs à modifier la problématique de l'aide à la création d'entreprise en zone de montagne.

Par ailleurs, il a considéré que les stations de ski, face aux changements climatiques, étaient désormais obligées de mettre en oeuvre des équipements de neige de culture, de tenir compte des contraintes environnementales et d'offrir un accueil diversifié, en envisageant, dans certains cas, une reconversion du potentiel existant vers d'autres activités.

Concernant les mutations démographiques, il a souligné que certaines zones de montagne connaissaient un redressement démographique, alors que d'autres étaient en voie de désertification, ce qui posait la question du maintien des services publics, comme l'avait déjà fait la loi montagne. La création de maisons de services publics, d'espaces emplois-formations ou de maisons des saisonniers, a-t-il ajouté, apporte une réponse au moindre coût.

Il a évoqué, ensuite, les nouvelles habitudes de consommation alimentaire associant une recherche d'authenticité et un besoin de sécurité sanitaire, en estimant que cela représentait un créneau porteur pour l'agriculture de montagne. S'agissant de l'augmentation du nombre des saisonniers et du développement de la pluriactivité, il a estimé qu'il s'agissait d'un phénomène important à prendre en compte.

Concernant les insuffisances de la loi montagne, il a relevé l'absence de mise en oeuvre du fonds d'intervention pour l'auto-développement en montagne (article 80 du projet de loi initial), l'inadaptation des zones de revitalisation rurale aux zones de montagne, ou encore l'inadéquation de certaines règles d'urbanisme interdisant de construire à moins de 100 mètres des axes départementaux et nationaux dans des lieux encaissés. Il a relevé également les contradictions entre l'obligation de construction en continuité pour éviter le mitage et la nécessité de préserver les meilleures terres agricoles.

Il a regretté que la circulaire d'application de l'article 14 de la loi montagne, sur le bâtiment et les travaux publics, n'ait pas été suivie d'effets et que, par ailleurs, les dispositifs d'encouragement à l'installation des jeunes agriculteurs dans les fonds de vallée n'aient pas bien fonctionné. Il a considéré que la place de la montagne dans la planification restait une lutte de tous les instants.

Il a estimé que la loi montagne avait échoué dans l'établissement d'un contingentement pour les résidences secondaires censé préserver le droit des montagnards.

En dernier lieu, il a expliqué que les mesures financières instaurées autour du ski de fond et du ski de piste avaient été efficaces, sans pour autant régler toutes les difficultés des exploitants de remontées mécaniques.

Mme Jacqueline Fabre a ensuite exposé la situation des saisonniers et de la pluriactivité en montagne. Elle a tout d'abord évoqué l'inadaptation, au niveau montagnard, de dispositions nationales, en déplorant que l'emploi et tout le droit social, en France, soient fondés sur le principe d'un contrat de travail à l'année avec un seul employeur. Or, en montagne, le travail est souvent constitué par une succession de contrats à durée déterminée. Elle a défini le pluriactif comme une personne qui, au cours d'une même année, cumule plusieurs emplois sous un statut social et/ou fiscal différent.

S'agissant de la protection sociale, elle a précisé que les pluriactifs ne parvenaient pas à s'y retrouver entre les différentes caisses, car les textes juridiques étaient très complexes et inadaptés. Elle a ajouté qu'en matière de formation, les calendriers proposés apparaissaient souvent incohérents avec les contraintes du milieu montagnard, dans la mesure où les périodes proposées chevauchaient avec les saisons touristiques.

Puis elle a expliqué que beaucoup de commerçants, artisans, professions libérales avaient un brevet d'Etat à caractère sportif et avaient besoin, pour l'utiliser, de créer leur entreprise sous le statut de travailleurs indépendants, alors que l'activité exercée était saisonnière. Or, ces créations d'entreprises ne peuvent pas toujours bénéficier des exonérations de charges sociales en raison de leur caractère saisonnier. Elle a rappelé, enfin, l'expérience entreprise avec la constitution de la maison des saisonniers dans les Hautes-Alpes.

Audition de Mme Claude Nahon, directeur déléguée au domaine hydraulique à Electricité de France, accompagnée de M. Alain Verry, directeur de l'unité de production Sud-Ouest

La commission a ensuite procédé à l'audition de Mme Claude Nahon, directeur déléguée au domaine hydraulique à Electricité de France, accompagnée de M. Alain Verry, directeur de l'unité de production Sud-Ouest.

Mme Claude Nahon
a exposé que la puissance hydroélectrique d'EDF était de 20 gigawatts, soit 20 % de la puissance totale des moyens de production d'EDF, dont 14 gigawatts étaient disponibles en moins de 10 minutes. Elle a déclaré que l'hydroélectricité produite en France en 2001 avait été de 70 térawatts/heure, dont 46 produits par EDF. Elle a précisé que la production hydroélectrique s'était répartie en 2001 entre 68 % pour les Alpes, 23 % pour le Massif Central et 9 % pour les Pyrénées. Elle a indiqué que les principaux producteurs d'hydroélectricité en France autres qu'EDF étaient la Compagnie nationale du Rhône et la Société hydroélectrique du Midi, dont la production en 2001 s'élevait respectivement à 16,8 et 1,7 térawatts/heure. Elle a considéré que l'hydroélectricité avait pour avantage d'être une énergie renouvelable et rapidement mobilisable, mais qu'en contrepartie, elle dépendait fortement de la pluviométrie et présentait des problèmes relatifs à la sécurité des rivières. Elle a précisé qu'EDF gérait ses ouvrages, mais pas les rivières, et n'avait donc pas pour mission d'éviter les crues.

Elle a estimé le potentiel d'énergie hydroélectrique en France à 270 térawatts/heure, mais a précisé que le potentiel qu'il était techniquement possible d'équiper était de 100 térawatts/heure, y compris le parc existant, les investissements aujourd'hui rentables s'élevant à seulement 17 térawatts/heure. Elle a ajouté que le développement de l'électricité éolienne impliquait celui de l'hydroélectricité, dans la mesure où il était nécessaire de disposer de capacités de production destinées à prendre le relais de l'électricité éolienne en l'absence de vent, et où, compte tenu de l'objectif poursuivi, celles-ci ne pouvaient pas être des centrales thermiques. Elle a estimé que la fiscalité n'incitait pas au développement de l'hydroélectricité, les taxes représentant 40 % du coût de production et de 70 à 80 % du prix de vente de l'électricité d'origine hydraulique. Elle a considéré que le développement de l'hydroélectricité pourrait être également freiné par une disposition du projet de loi sur l'eau résultant d'un amendement, adopté à l'Assemblée nationale et risquant, selon elle, de déséquilibrer certains contrats de concession au bout d'une période de quinze ans. Elle a indiqué qu'EDF collaborait avec l'ADEME pour le développement d'autres énergies renouvelables, comme l'électricité photovoltaïque.

Mme Claude Nahon a considéré que l'hydroélectricité était un facteur de développement touristique, grâce en particulier aux lacs de retenue, comme celui de Serres-Ponçon, qui permettaient la pratique des sports d'eau vive et un tourisme industriel. Elle a affirmé qu'EDF prenait en compte ces enjeux, dans le cadre notamment d'un partenariat avec la fédération française de canoë-kayak, et que cela représentait un coût pour l'entreprise.

Elle a déclaré que les barrages d'EDF ne pouvaient qu'écrêter des crues moyennes, dans la mesure où un barrage destiné à éviter des crues extrêmes devrait être normalement vide, ce qui interdit de produire de l'électricité.

Mme Claude Nahon a estimé que la nouvelle législation relative au marché de l'électricité, obligeant à séparer producteur et distributeur et interdisant aux clients éligibles de bénéficier d'énergie réservée, obligerait à modifier le régime de cette dernière.

M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, après avoir demandé le recensement des micro-centrales en fonctionnement, a interrogé Mme Claude Nahon sur la pertinence du régime actuel de l'énergie réservée et sur le régime des recettes fiscales locales relatives aux barrages hydroélectriques. M. Jean Boyer a interrogé Mme Claude Nahon sur l'avenir des micro-centrales.

En réponse, Mme Claude Nahon a indiqué que ni EDF, ni le ministère de l'écologie et du développement durable, compétent pour les micro-centrales, ne disposaient d'un recensement des micro-centrales et s'est proposée d'établir une note relative aux réformes envisageables du régime de l'énergie réservée. Elle a indiqué que, contrairement aux règles en vigueur pour les recettes de taxe professionnelle et de taxe foncière provenant de centrales nucléaires, il n'existait pas de mutualisation pour celles provenant des barrages hydroélectriques. Elle a estimé que les micro-centrales ne pouvaient pas connaître de développement important.

Mardi 16 juillet 2002

- Présidence de M. Jacques Blanc, président.

Audition de M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

La mission commune d'information a procédé à l'audition de M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

M. Hervé Gaymard
a tout d'abord annoncé, sur la base du rapport d'audit qu'il a communiqué à la mission d'information, le maintien des contrats territoriaux d'exploitation (CTE), assorti d'une simplification administrative du dispositif, jugé trop bureaucratique par l'ensemble des acteurs, et d'un recentrage de ses priorités. Il a précisé que les CTE n'avaient pas vocation à devenir le vecteur unique des politiques agricoles : la prime au maintien des systèmes d'élevage extensifs (MSEEE), dite prime à l'herbe, pourra notamment être dispensée en dehors des CTE.

En réponse à l'inquiétude suscitée auprès des agriculteurs de montagne par la suspension de la modulation, il a indiqué que cette décision relevait d'une démarche pragmatique : sur les 228 millions d'euros ayant été prélevés au titre de la modulation, 215 restent à ce jour inemployés en raison du caractère trop restrictif de la liste des opérations pouvant être financées et de l'application du principe de cofinancement. Il a précisé que les indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN) ne pouvaient être financées par la modulation.

S'agissant des effets pervers de la modification des critères d'attribution de l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN), qui privilégie désormais les surfaces et non plus les têtes de bétail, M. Hervé Gaymard a tout d'abord indiqué que ce changement d'assiette était destiné à éviter la remise en cause des ICHN dans le cadre des négociations internationales de l'Organisation mondiale du commerce.

Il a précisé que selon l'évaluation de la mise en place de cette réforme, conduite par l'Institut d'agriculture méditerranéenne, les grands équilibres de la répartition des ICHN n'ont pas été bouleversés :

- la dépense totale pour l'année 2001 s'est élevée à 427 millions d'euros, dont 50 % d'origine communautaire ;

- 79 % de ce montant a bénéficié aux zones de montagne, 21 % aux zones défavorisées simples et piémont ;

- 1,4 % des exploitants ont été exclus des aides, tandis que 70 % des dossiers ont bénéficié d'une augmentation des montants alloués.

Il a précisé que les ajustements des modalités de gestion devaient résoudre les difficultés rencontrées dans le piémont et pour les éleveurs d'ovins.

Revenant sur la philosophie des ICHN, M. Hervé Gaymard a noté que la compensation des handicaps naturels n'était pas totale, puisque ces indemnités ne comblaient que la moitié du différentiel de revenu entre l'agriculture de montagne et l'agriculture de plaine. Néanmoins, a-t-il ajouté, les fortes augmentations des taux, dont celle de cette année, avaient permis d'améliorer sensiblement la situation.

M. Hervé Gaymard a ensuite annoncé pour 2002 :

- une revalorisation des ICHN (+ 20 % en haute montagne, notamment) ;

- une accélération des versements en réponse à une demande très forte des agriculteurs ;

- une modification des critères d'attribution pour régler les difficultés rencontrées en zone de piémont laitier ;

- l'attribution, pour la première fois, des ICHN aux « trois P » (poires, pommes et pêches) en montagne sèche.

Il a enfin estimé souhaitable de mieux rémunérer les 25 premiers hectares, le différentiel ayant été abaissé à 10 % depuis la réforme des ICHN. S'agissant des perspectives d'augmentation de ces indemnités à plus long terme, le ministre de l'agriculture a évoqué à la fois la contrainte budgétaire globale et, en sens inverse, les possibilités de négociation dans le cadre des aides européennes du second pilier.

Evoquant les programmes de maîtrise des pollutions d'origine agricole, M. Hervé Gaymard a reconnu que les aides avaient été attribuées aux élevages de taille importante entre 1994 et 2000, bénéficiant ainsi essentiellement aux zones de plaine. Cependant, dans le cadre du nouveau dispositif agréé par l'Union européenne depuis l'automne 2001, les élevages localisés en zones vulnérables sont éligibles, quelle que soit leur taille. Il a rappelé que la réglementation européenne obligeait à consacrer 80 % des crédits à ces zones : dans les autres zones, les gros élevages (de plus de 90 unités gros bétail) les plus polluants peuvent être aidés, tandis que les petits élevages peuvent bénéficier de subventions dans le cadre des CTE pour la maîtrise des pollutions, à condition d'engager des travaux qui vont au-delà de la réglementation.

Le ministre a souhaité que soient à nouveau autorisées les opérations coordonnées dans le cadre d'une politique de bassin versant et financées par des aides européennes du second pilier. Dans le cadre des réflexions engagées sur la réforme de la PAC, il a noté que tous les Etats membres étaient favorables au renforcement du caractère opérationnel du deuxième pilier et a jugé que cela devait profiter aux agriculteurs de montagne.

A propos des aides de l'Etat à l'investissement agricole en montagne, M. Hervé Gaymard a chiffré à 46 % l'augmentation des crédits entre 1998 et 2000, et rappelé qu'elles s'établiraient à 21,2 millions d'euros en 2002, contre 17,37 en 2001, ce qui a permis, semble-t-il, la résorption des files d'attente des dossiers non traités.

Il a ensuite souligné la revalorisation des prix-plafonds concernant les aides aux bâtiments d'élevage, ainsi que la possibilité de cumul des aides spécifiques à la zone de montagne avec d'autres aides, autorisée par l'arrêté du 26 mars 2001.

Evaluant à 10 742 euros le montant moyen de l'aide versée aux dossiers des bâtiments d'élevage et à 5 679 euros celui de l'aide à la mécanisation, M. Hervé Gaymard s'est engagé sur le maintien des dotations.

Interrogé sur la relance de la politique pastorale, M. Hervé Gaymard a indiqué que le rapport du groupe de travail interministériel dont M. Jean-Paul Amoudry a été un acteur essentiel, contenait 42 propositions qui pouvaient être ordonnées autour de cinq thèmes majeurs :

- l'encouragement au regroupement des éleveurs, l'action sur le foncier agropastoral et les mesures en faveur du sylvo-pastoralisme ;

- l'adaptation des dispositifs d'aide publique, et notamment du CTE, à la gestion des territoires pastoraux ;

- l'amélioration de la formation ;

- la coordination des moyens spécifiques du pastoralisme ;

- et la pérennisation du groupe interministériel.

Le ministre s'est déclaré convaincu de la nécessité du soutien au pastoralisme et a évoqué la nomination d'un parlementaire en mission pour proposer des actions concrètes de mise en oeuvre sur le terrain.

M. Hervé Gaymard s'est ensuite déclaré favorable au maintien des quotas laitiers dont le régime actuel subsistera jusqu'en 2008, mais qui feront l'objet d'un réexamen, dès 2003, au niveau communautaire. Il a noté que les quotas laitiers avaient permis l'ancrage de la production laitière en zone de montagne : celle-ci représente, depuis 1995, 13 % de la production française, contre 10 % en 1984. Il a enfin souhaité que les modalités d'attribution des quotas permettent de mieux favoriser l'installation des jeunes agriculteurs.

S'agissant de la « prime à l'herbe », il a indiqué que sa pérennisation n'était pas encore acquise et qu'il convenait d'achever sa mutation en une aide du deuxième pilier de la PAC. Il a précisé que le régime d'aide actuellement envisagé reposait sur un parti pris de pragmatisme et prévoyait la possibilité pour les éleveurs de souscrire des engagements agri-environnementaux en dehors des CTE.

Puis il a présenté les grandes lignes du plan de restructuration des abattoirs français mis en oeuvre depuis plusieurs années et qui vise à améliorer la rentabilité des filières de transformation. Il a souligné la nécessité d'une politique active et pragmatique dans ce domaine essentiel pour le maintien de la valeur ajoutée en zone de montagne.

Interrogé sur les dispositifs destinés à améliorer la compétitivité de la production forestière en zone de montagne, il a rappelé le contenu du programme interministériel « compétitivité plus » (1986-1999) qui a notamment soutenu la relance de l'exploitation forestière par câble pour les forêts d'accès difficile. Il a indiqué que ce programme expérimental n'avait pas été reconduit au-delà des crédits dégagés en 1998 ; cependant, le ministère de l'agriculture continuera d'apporter à ces actions en montagne les soutiens relevant de sa compétence, comme l'aide au démarrage des entrepreneurs de travaux forestiers, l'aide à l'équipement en câbles, le soutien des opérations de regroupement des scieries visant à réduire les coûts de transport et les mesures d'accompagnement des chartes forestières. Sur ce dernier point, a-t-il ajouté, il convient de noter que sur les 20 premières chartes forestières de territoires signées, 8 concernent des zones de montagne.

Evoquant la mise en place d'une signalisation spécifique à la montagne, le ministre a estimé que la démarche définie par le décret du 15 décembre 2000 relatif à l'utilisation du terme « montagne » privilégiait la simplicité et l'efficacité : la seule contrainte mise en exergue par le dispositif est la localisation de toutes les opérations en zone de montagne, depuis la production des matières premières jusqu'au conditionnement des produits, pour pouvoir bénéficier de la dénomination « montagne ». Il a ensuite rappelé que les professionnels des zones de montagne étaient demandeurs, outre de mesures encadrant strictement le régime des dérogations, de la définition de conditions complémentaires de production qualitatives. L'examen de cette demande nécessite néanmoins d'analyser les éventuels obstacles de droit communautaire et de prendre en compte la nécessaire lisibilité, pour le consommateur, du système global des signes d'identification et d'origine.

M. Hervé Gaymard a ensuite évoqué les différents volets de la politique conduite à l'égard des pluri-actifs :

- au plan fiscal, il a noté la réduction des tensions qui ont pu exister entre les pluri-actifs et les mono-actifs, notamment agriculteurs ou artisans ;

- du point de vue de l'emploi, il a fait état des blocages difficiles à lever pour favoriser l'adhésion des employeurs publics et privés au sein des groupements d'employeurs ;

- en matière de formation, il a cité en exemple les expériences régionales réussies de modulation des horaires dans l'enseignement agricole et les formations bi-qualifiantes organisées en lycées d'enseignement professionnel, visant à l'obtention simultanée de diplômes correspondant à une activité d'hiver et d'été ;

- enfin, il a brossé un tableau de l'évolution des dispositions relatives à la protection sociale des pluri-actifs, en insistant sur la nécessité de leur offrir un interlocuteur unique. Il a rappelé l'impossible mise en oeuvre - et finalement la suppression - de l'article 43 de la loi de modernisation de l'agriculture du 1er février 1995 et de son décret d'application qui prévoyait, pour les pluri-actifs, le libre choix de leur rattachement à une caisse de protection sociale et la mise en place d'une caisse pivot.

Le ministre a ensuite noté les inconvénients, pour l'installation des jeunes agriculteurs, du nouveau dispositif en vigueur, codifié à l'article L. 171-3 du code de la sécurité sociale, prévoyant, depuis 1999, le principe de l'affiliation des pluri-actifs au régime de protection sociale dont relève leur activité principale : il a en conséquence indiqué qu'un projet d'arrêté permettra, dans les prochains jours, la réouverture du droit de demander le maintien de la multi-affiliation sans délai butoir.

M. Hervé Gaymard a par ailleurs évoqué la place de la montagne au sein des politiques européennes en faveur des zones à handicap et indiqué que l'objectif du commissaire Michel Barnier était d'obtenir que référence soit faite aux zones de montagne dans les politiques régionales européennes.

En réponse à une question de M. Auguste Cazalet, le ministre a estimé que la délimitation de la zone de montagne constituait un sujet délicat à réouvrir au niveau français et a évoqué la complexité d'un zonage montagnard européen.

Interrogé par M. Jean Boyer sur le déficit du BAPSA, estimé à 800 millions d'euros, M. Hervé Gaymard a indiqué que l'Etat remplirait ses obligations visant à garantir l'équilibre financier de ce budget par une subvention qui sera abondée dans le collectif budgétaire pour 2002 à hauteur de 290 millions d'euros, compte tenu, par ailleurs, d'un prélèvement opéré sur la société anonyme Unigrain, sur le Fonds national de garantie des calamités agricoles et sur les réserves des caisses de Mutualité sociale agricole.

Mercredi 17 juillet 2002

- Présidence de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur

Audition de Mme Josette Brosselin, directeur régional de Dexia Crédit Local et de Mmes Françoise Bérard, responsable du marché intercommunalité et Béatrice Bernaud-Pau, directeur des relations institutionnelles

La mission commune d'information a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Josette Brosselin, directeur régional de Dexia Crédit Local et de Mmes Françoise Bérard, responsable du marché intercommunalité et Béatrice Bernaud-Pau, directeur des relations institutionnelles.

En introduction, Mme Béatrice Bernaud-Pau a tenu à rappeler que Dexia Crédit Local était une filiale de Dexia, dédiée au premier métier du groupe, le financement des équipements collectifs et les services financiers au secteur public local. Elle a précisé que le groupe européen Dexia, coté à Paris, Bruxelles et Luxembourg, avait une capitalisation boursière de 20 milliards d'euros et un capital ainsi réparti : acteurs institutionnels (41,25 %), acteurs individuels (13,9 %), Caisse des dépôts et consignations (7 %), Arcofin (15,3 %), Holding communal des communes belges (15,4 %), groupe SMAP (5,17 %) et collaborateurs de l'ensemble du groupe Dexia (2,3 %). Avec 17 % de parts de marché en Europe et 25 % aux Etats-Unis, a-t-elle ajouté, c'est le leader mondial dans le financement des équipements collectifs.

S'agissant de la société Dexia Crédit Local, Mme Béatrice Bernaud-Pau, après en avoir rappelé la création à la suite de la fusion entre le Crédit local et le Crédit communal de Belgique, a fait valoir que ses différentes activités se décomposaient de la façon suivante : financements long terme et services financiers (Dexia Crédit Local), ingénierie financière (Dexia Finances), financement par crédit-bail des investissements locaux et des équipements mobiliers (Dexia Flobail et Dexia Lease France), assurances (Dexia Sofcap et Dexia Epargne Pension), prévoyance (Dexia Prévoyance), location longue durée et gestion des flottes automobiles (Dexia CLF Lease Services) et service bancaire du secteur local (Dexia CLF Banque). Le financement des équipements collectifs, a-t-elle ajouté, est de 21,9 milliards d'euros et les encours de crédit à moyen et long terme sont de 125,6 milliards d'euros.

Dans ce cadre, Mme Béatrice Bernaud-Pau a indiqué que 40 % des besoins de financement des collectivités locales étaient couverts par Dexia Crédit Local, qui emploie 2 947 collaborateurs.

Puis Mme Josette Brossolin est alors intervenue pour évoquer les activités de Dexia Crédit Local liées à la montagne, notamment à travers son expérience de directrice de l'agence d'Annecy, première agence décentralisée en 1989. Elle a fait valoir que Dexia était une banque de référence, avec notamment la publication d'une note de conjoncture. Banquier des bons et mauvais jours, a-t-elle souligné, Dexia a un rôle plus étendu que celui de simple distributeur d'argent, puisque la société a beaucoup accompagné les collectivités locales (analyse des risques, prospective, montages financiers) et joue surtout une mission de « facilitation » dans les relations avec l'Etat, notamment le Trésor.

Après avoir évoqué l'époque de « l'or blanc » des années 1980-1990 de développement des stations de montagne, Mme Josette Brossolin a estimé que la crise des années 1989-1991 qui a suivi a été révélatrice d'une gestion structurelle inadaptée, même si elle a été à l'origine imputée au manque de neige. En effet, a-t-elle ajouté, les stations de ski avaient eu recours à des financements « satellites » pour des investissements réalisés sans provision pour risques ni analyse prospective comme la construction d'un office du tourisme ou la réalisation de remontées mécaniques.

Dans ce contexte, sur la base des plans de redressement établis pour des communes de montagne en grandes difficultés financières, Mme Josette Brossolin a fait valoir que Dexia Crédit Local avait effectué pour les collectivités une analyse globale du risque montagne avec la mise en évidence de clignotants, prenant en compte, notamment, l'endettement par rapport au chiffre d'affaires et la gestion des dépenses.

Puis en réponse à M. Pierre Hérisson, qui l'interrogeait sur une éventuelle obligation de produire des pièces annexes pour les communes de montagne de moins de 3 500 habitants, Mme Josette Brossolin a estimé que la plupart des collectivités de montagne utilisaient déjà ce dispositif et que les régies principalement concernées étant déjà soumises à un contrôle a posteriori des services de l'Etat, cette obligation n'apporterait aucun avantage supplémentaire dans une procédure déjà très lisible.

A son tour, Mme Béatrice Bernaud-Pau a considéré avec attention la possibilité évoquée par M. Pierre Hérisson, d'un développement des relations entre Dexia Crédit Local, le Crédit local belge et La Poste, dans le cadre d'une modernisation de cette dernière à travers ses guichets et ses activités financières.

A M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, qui évoquait la gestion des dossiers UTN (unités touristiques nouvelles), Mme Josette Brosselin a indiqué qu'ils nécessitaient des montages complexes, contraignant à de nombreuses études et dont le coût était élevé. En moyenne, a-t-elle ajouté, le coût d'un dossier UTN de mise en oeuvre d'un télésiège débrayable 4 places est de 100 000 euros. La banque Dexia accompagne les collectivités en amont, en effectuant des analyses et en évaluant les conséquences prévisibles induites en termes de coûts budgétaires (parkings publics supplémentaires, renforcement de l'éclairage public), en instaurant un dialogue constant avec le Préfet et le Trésor. Dans cette optique, elle a clairement souhaité l'instauration d'un comité de suivi pour ces dossiers UTN.

Concernant la vérification des remontées mécaniques, classée V1, V2, V3 par la Direction départementale de l'équipement selon leur importance, Mme Josette Brossolin a observé que l'aspect sécuritaire étant devenu prioritaire, ces vérifications avaient été jusqu'à présent parfaitement réalisées, mais a noté qu'aujourd'hui certaines collectivités faisaient le choix financier de construire un autre télésiège sur un nouvel emplacement plutôt que, pour le même coût, d'effectuer une vérification du télésiège existant.

Elle a indiqué que Dexia Crédit Local n'intervenait pas directement dans les contrats de concession de délégation de services publics. La loi Sapin, a-t-elle précisé, ayant permis aux collectivités locales de mieux appréhender leur exploitation, les collectivités ont éprouvé de grandes difficultés à élaborer le cahier des charges et à analyser les offres. Elle a fait valoir que les exploitants avaient des moyens humains, financiers et juridiques bien supérieurs aux collectivités et qu'il serait très utile, à ces dernières, de disposer d'une structure de conseil, éventuellement au niveau départemental.

Mme Josette Brossolin a également indiqué qu'elle n'avait pas noté de baisse des investissements de la part du concessionnaire avant l'échéance du renouvellement de la concession.

Après avoir effectivement observé que la Compagnie des Alpes et Dexia Crédit Local avaient en commun la Caisse des dépôts et consignations comme actionnaire, sans autres incidences, Mme Josette Brossolin a précisé que la banque Dexia finançait certains investissements de la Compagnie des Alpes, au même titre que d'autres. Les collectivités savoyardes, a-t-elle ajouté, se tournent plus facilement quand elles en ont la possibilité, vers la société vosgienne Rémy Loisirs, qui leur semble plus accessible que la Compagnie des Alpes pour effectuer les indispensables regroupements des domaines skiables, par exemple.

Enfin, Mme Josette Brossolin a estimé que la situation financière des collectivités de montagne était nettement meilleure qu'il y a dix ans, dans la mesure où elles avaient appris à gérer leur budget et que le domaine skiable était dans l'ensemble en bon état, en souhaitant qu'elles s'inscrivent désormais dans des projets à plus long terme de développement durable.

Audition de Mme Martine Laquièze, adjoint au sous-directeur des finances locales et de l'action économique au ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, accompagnée par M. Guillaume Chabert, chef du bureau des concours financiers de l'Etat

La mission commune d'information a procédé ensuite à l'audition de Mme Martine Laquièze, adjoint au sous-directeur des finances locales et de l'action économique au ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, accompagnée par M. Guillaume Chabert, chef du bureau des concours financiers de l'Etat.

Mme Martine Laquièze
a tout d'abord exposé les deux critères de classement des communes en zone de montagne, qui s'inspirent de la directive européenne du 28 avril 1975, à savoir :

- l'altitude, le seuil étant compris entre 600 m (seuil le plus bas pour le Massif vosgien) et 800 m (seuil retenu pour la montagne méditerranéenne) ;

- et la déclivité, la pente devant être supérieure à 20 % sur au moins 80 % du territoire.

Elle a précisé que les communes de montagne représentaient 10 % de la population totale des communes de moins de 10 000 habitants, mais que leur situation était très contrastée selon, ou non, leur vocation touristique ; en effet, dans les communes « supports » de stations de sports d'hiver, la moyenne des dépenses de fonctionnement par habitant représente 3.000 €, contre 1.000 € pour les communes non touristiques ; les dépenses d'investissement -incluant le remboursement de la dette- représentent 42 % du montant total du budget des communes touristiques, contre 44 % pour les autres communes, et les dépenses d'équipement brut s'élèvent à 60 % des dépenses d'investissement pour les communes de sports d'hiver, contre 77 % pour les autres communes, ce qui montre l'importance considérable du poids du remboursement de la dette.

En ce qui concerne les recettes, le potentiel fiscal par habitant est plus élevé dans les stations de sports d'hiver (500 €, contre 370 € dans les communes non touristiques) de même que le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal, compte tenu de leurs charges d'emprunt (93 %, contre 67 % pour les communes de montagne non touristiques et 69 % pour l'ensemble des communes de moins de 10 000 habitants).

M. Guillaume Chabert a ajouté que le nombre des communes inscrites sur la liste des communes de montagne augmentait régulièrement, passant de 5 532 en 1976 à 5 809 en 1999 et 6 172 en 2002 en raison de la prise en compte d'un critère économique, dans le cas de communes dont l'activité est étroitement liée à des communes limitrophes elles-mêmes classées en zone de montagne. Ce classement entraîne notamment une majoration de la dotation de compensation, au titre de la « fraction voirie », de plus de 30 % en moyenne.

En ce qui concerne la dotation de fonctionnement minimale (DFM), la complexité de son financement tripartite actuel, qui est composé d'un prélèvement sur la DGF, d'un prélèvement sur la région Ile-de-France et d'un prélèvement sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements plus riches que la moyenne, n'en garantit pas la pérennité. Il a précisé que cette dotation bénéficiait à 24 départements, dont 14 ont une partie de leur voirie classée en zone de montagne et reçoivent plus de 50 % de la masse répartie. Les critères d'éligibilité, a-t-il rappelé, prennent en compte la faiblesse de la richesse fiscale, rapportée à la superficie, ainsi que la longueur de la voirie, majorée de 30 % pour les départements situés en zone de montagne.

Il a indiqué qu'en 1999 et 2001, des simulations avaient été menées sur l'élargissement de la DFM aux départements urbains en raison des charges sociales importantes qui pèsent sur eux et que, dans le rapport sur les finances locales établi en mars 2002, figure un projet de remplacement du dispositif actuel par une dotation de solidarité départementale comprenant une part rurale et une part urbaine et renforçant la péréquation en faveur des départements.

M. Guillaume Chabert a ensuite indiqué que la notion de potentiel fiscal superficiaire, utilisé pour la répartition de la part « péréquation » de la dotation de solidarité rurale (DSR) des communes, lui paraissait un indicateur pertinent pour les collectivités situées en zone rurale, dans la mesure où elles doivent assumer des charges spécifiques liées à l'étendue de leur territoire, sans disposer d'un niveau suffisant de ressources fiscales, et qu'il n'était pas envisagé de le supprimer.

Il a fait remarquer que la situation des communes de montagne était déjà prise en compte avant la réforme de 1993 à travers la dotation spécifique et la majoration de la voirie de 30 %, qu'il existait de nombreux mécanismes de compensation des charges spécifiques (pour les hôpitaux, les camps militaires, les universités, les sports d'hiver, etc...) et qu'il ne lui paraissait pas souhaitable d'accroître le nombre des critères, dont la multiplicité engendre une gestion difficile et onéreuse, ce qui irait à l'encontre de la globalisation des dotations, amorcée depuis 1993.

Il a fait remarquer que la loi de finances pour 2002 autorisait les communautés de communes de moins de 3.500 habitants situées dans des zones de revitalisation rurale à bénéficier de la DGF bonifiée des communautés de communes à taxe professionnelle unique, dès lors qu'elles comprennent au moins 10 communes, dont un chef-lieu de canton ou la totalité des communes du canton.

Il a indiqué que l'écart de traitement entre les EPCI ruraux, qui bénéficient d'une DGF de 16 € par habitant seulement, contre 76 € par habitant pour les EPCI urbains, lui paraissait justifié en raison du degré d'intégration plus important de ces derniers, du volume des compétences transférées et de l'accroissement des charges liées à la densité de la population, mais qu'une réduction de cet écart était envisageable, sans parvenir toutefois à une stricte égalité de traitement.

S'agissant des possibilités de réintégration des bourgs-centres au sein des zones de revitalisation rurale dont la liste est dressée par le décret du 14 février 1996 et qui bénéficient d'une exonération de la taxe professionnelle pour certains types d'activités, M. Guillaume Chabert a indiqué que cette mesure de soutien était justifiée par le risque de désertification des zones de revitalisation rurale soumises à des difficultés économiques et démographiques particulières, ce qui ne paraît pas être le cas des bourgs-centres, dont la situation implique plutôt une question de compensation des charges de « centralité », question traitée notamment dans le cadre de la DSR.

Répondant à M. Jean-Paul Amoudry, qui évoquait des difficultés de remboursement de la TVA liées aux travaux de rénovation et de mise aux normes des chalets de montagne à vocation agricole,  Mme Martine Laquièze a exposé les règles appliquées en la matière par une jurisprudence constante, à savoir qu'une collectivité ne peut pas bénéficier du Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) pour des travaux réalisés sur un ouvrage qui n'entre pas dans son patrimoine, et qui est mis à la disposition d'un tiers non éligible au fonds ; mais elle a rappelé que des activités commerciales ou des services indispensables à la population en zone rurale peuvent être érigés en service public administratif si l'activité économique générée n'est pas équilibrée, auquel cas les investissements liés à ce service peuvent être éligibles au FCTVA. Elle a donc souligné que la solution fiscale retenue variait selon les circonstances locales et les conditions d'exploitation du service.

Mercredi 24 juillet 2002

. - Présidence de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur.

Audition de Me Jacques Combret, notaire à Rodez, président de l'institut d'études juridiques du Conseil supérieur du notariat

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la mission commune d'information a tout d'abord procédé à l'audition de Me Jacques Combret, notaire à Rodez, président de l'institut d'études juridiques du Conseil supérieur du notariat.

En introduction, Me Jacques Combret a tenu à rappeler que les notaires étaient actuellement les seuls juristes encore présents sur la totalité du territoire français et que sa contribution était celle d'un praticien vivant sur le terrain les difficultés des zones de montagne liées à la rudesse du climat, à la géographie chahutée et à l'enclavement encore très important.

Dans le domaine immobilier, et s'agissant des biens de section présents en très grand nombre en zones de montagne, Me Jacques Combret, sur le fondement de la pratique notariale, a estimé nécessaire de réaliser un état des lieux par section avec un recensement systématique dans chaque commune des biens et des utilisateurs actuels. Il a indiqué qu'il convenait également de définir des critères pour déterminer les utilisateurs nouveaux, jugeant cette étape préalable indispensable à la mise en oeuvre d'une politique de gestion des biens de section à vocation agricole. En effet, a-t-il ajouté, il est de plus en plus difficile de faire référence aux usages locaux pour savoir qui exploite les terrains, car les sections ne comprennent parfois plus qu'un ou deux agriculteurs, voire aucun, et les recueils d'usages locaux n'ont souvent pas été réédités depuis de nombreuses années.

A partir de cet inventaire, et compte tenu des obstacles au fonctionnement juridique des biens de section, notamment des commissions syndicales, il a estimé nécessaire, dans un certain nombre de cas, de s'interroger sur la possibilité d'une intégration des biens de section dans le patrimoine communal, en distinguant, afin d'apaiser d'éventuelles craintes, les droits d'exploitation, qui pourraient parfaitement être préservés, de la gestion des biens qui pourraient ressortir directement à la commune.

Puis, Me Jacques Combret a évoqué le problème des travers ou « raspes », c'est-à-dire des pentes extrêmement raides entre un plateau et une vallée profonde, qui sont aujourd'hui envahis par les taillis. Il a souhaité un soutien aux petites communes de montagne afin qu'elles puissent entretenir, aménager ou rouvrir les chemins ruraux situés dans ces travers, afin de faciliter l'accessibilité et l'entretien de ces terrains parfois totalement abandonnés et qui sont des foyers de propagation des incendies en période de sécheresse.

Concernant l'aménagement des zones de montagne, Me Jacques Combret a indiqué, que dans beaucoup d'endroits, il était difficile de retrouver les propriétaires des terrains : certaines successions attendent depuis plusieurs générations, et les situations ne sont pas régularisées en raison des frais trop élevés par rapport à la valeur des biens. Il a en conséquence estimé souhaitable de mettre en oeuvre de nouvelles procédures successorales, en s'inspirant du droit applicable en Corse, et en conduisant une politique encourageant la régularisation des successions avec la fixation de délais pour les réaliser et des avantages fiscaux importants, notamment en matière de droits de succession. En outre, il a souhaité une large défiscalisation des actes portant sur des biens de faible valeur, réalisés à perte pour les notaires, mais qui génèrent des coûts dissuasifs pour les clients.

Il a ensuite évoqué la préoccupation des notaires à l'égard des groupements forestiers constitués avant 1978, sans obligation d'immatriculation, pour favoriser le regroupement de parcelles de bois disséminées et difficilement accessibles  et dont les parts ont été ensuite oubliées à l'occasion de successions ou de donations partage. Il a indiqué que cette situation rendait difficile le respect des dispositions de la récente loi sur les nouvelles régulations économiques (NRE) qui imposent de dresser avant le 1er novembre 2002 une liste complète des associés dans le but d'immatriculer toutes les sociétés civiles y compris les groupements forestiers.

S'agissant des entreprises en zones de montagne, Me Jacques Combret a indiqué que les aides à la transmission d'entreprises se limitaient à une réduction des droits de mutation pour l'acquisition de fonds de commerce et de clientèle. En matière de création d'entreprises, il a déploré le caractère temporaire des aménagements fiscaux accordés sous forme d'exonérations d'imposition sur les bénéfices et sur la taxe professionnelle alors qu'en zone de montagne, les difficultés se prolongent bien après le démarrage de l'entreprise. En outre, a-t-il ajouté, les avantages fiscaux ne constituent pas toujours une solution appropriée : il a cité l'exemple des zones de revitalisation rurale où peu de conseils généraux (un seul en zone de montagne) ont utilisé la possibilité d'instituer un abattement sur la taxe départementale.

Evoquant les cas dans lesquels des grands groupes rachètent de petites entreprises performantes et transfèrent la gestion administrative et comptable à Paris alors que la production reste locale, Me Jacques Combret a estimé souhaitable, pour maintenir de la vie en montagne, de favoriser l'étalement des aides dans le temps et leur caractère permanent plutôt que ponctuel. Il a suggéré que des exonérations de cotisations sociales pour l'embauche de jeunes stagiaires soient instaurées avec en contrepartie une majoration de leur salaire pour faire face notamment aux frais de déplacement engendrés par l'éloignement des centres universitaires.

Me Jacques Combret a également indiqué que le maintien de l'activité en zone de montagne impliquait un soutien global de la structure économique et sociale. Citant en exemple le département de l'Aveyron, il a déploré la diminution du nombre et l'éloignement des médecins, des dentistes et des pharmaciens et souhaité que soient mises en place des incitations, non limitées dans le temps, en faveur des professions libérales. Il a regretté que dans les communes de moins de 2.000 habitants, la possibilité d'exonérer de taxe professionnelle les médecins et auxiliaires médicaux ne puisse bénéficier qu'aux professionnels qui s'installent pour la première fois, l'exonération étant limitée aux deux années suivant l'installation.

Enfin, il a regretté que le désenclavement des zones de montagne ne soit pas davantage accéléré, et constaté, au contraire, un ralentissement comme, par exemple, pour la RN 88 reliant, à travers le massif Central, Toulouse à Lyon, qui devait être aménagée à quatre voies et dont les délais d'ouverture des travaux sont de plus en plus longs.

En réponse aux questions de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, Me Jacques Combret a précisé qu'il ne préconisait pas la suppression globale des sections mais de confier la gestion de celles qui ne fonctionnent pas bien aux collectivités locales. Il a indiqué que les revirements relatifs à la constructibilité des terrains perturbaient parfois gravement l'égalité du partage de certaines successions et a souhaité que l'application du droit de l'urbanisme soit plus favorable à l'installation des nouveaux arrivants en zone de montagne : il a préconisé, à ce sujet, l'allongement de la durée de validité des certificats d'urbanisme pour inciter les propriétaires de terrains à construire dans un délai de trois à cinq ans. S'agissant des remèdes aux difficultés de gestion des biens restés en indivision, il a évoqué la piste ouverte par la proposition de loi sénatoriale de MM. Jean-Jacques Hyest et Nicolas About portant réforme du droit des successions qui prévoit une « action interrogatoire » permettant de contraindre un héritier inactif à prendre parti ou à renoncer à la succession. Il a également suggéré d'investir les notaires d'un mandat judiciaire pour gérer, en cas de besoin, les biens indivis.

Audition de M. Paul Natali, sénateur de Haute-Corse, accompagné de M. Henri Salva, directeur de l'Office de développement agricole de la région Corse (ODARC), M. Etienne Susoni, président de la chambre régionale d'agriculture de la région Corse, président de la chambre départementale d'agriculture de Haute-Corse, et M. Faraud, conseiller technique

La mission commune d'information a procédé ensuite à l'audition de M. Paul Natali, sénateur de Haute-Corse, accompagné de M. Henri Salva, directeur de l'Office de développement agricole de la région Corse (ODARC), M. Etienne Susoni, président de la Chambre régionale d'agriculture de la région Corse, président de la chambre départementale d'agriculture de Haute-Corse, et M. Jean Faraud, conseiller technique.

M. Etienne Susoni
a tout d'abord indiqué, en préambule, que les forces vives de la Corse étaient absorbées par le littoral qui, avec un cinquième de la surface totale de l'île, regroupe 70 % de sa population et que l'élément essentiel du maintien de la vie à l'intérieur était l'agriculture et les produits de l'élevage - bovin, ovin, caprin et porcin. Il a précisé que la race bovine corse bénéficiait de possibilités de reconnaissance de qualité et que l'élevage ovin extensif s'était développé mais que le caprin était en déprise et que le porcin était également à l'abandon en raison de l'absence de soutiens européens. Il a déploré, à cet égard, que les méthodes de production n'aient pas évolué pour s'adapter aux nouvelles réglementations européennes, contraignant ainsi certains exploitants à l'abandon de leur activité et a souligné la nécessité d'identifier les productions afin de faire reconnaître leur spécificité. Il a indiqué que l'agrotourisme représentait un espoir pour l'amélioration des revenus des exploitants, afin de valoriser ces filières en déprise et de faire migrer les flux du littoral vers l'intérieur.

M. Henri Salva a indiqué qu'au regard des critères fixés par l'article 4 de la loi du 9 janvier 1985, le Massif corse incluait l'ensemble des deux départements et que, de ce fait, toutes les communes, y compris celles du littoral, étaient classées en zone de montagne. Il a rappelé que la Corse avait demandé son classement en zone défavorisée mais que le ministère de l'agriculture ne s'y était pas montré favorable à ce jour. Au sens de la réglementation européenne de 1974, seules vingt communes environ (sur 360), situées sur la zone littorale entre Aléria et Bastia, sont exclues des zones éligibles aux fonds structurels.

Il a précisé que la Corse comptait 260.000 habitants et était la région de France ayant la plus faible densité et la moins industrielle, ce secteur d'activité représentant 6,8 % des emplois contre 6,1 % pour l'agriculture ; que le PIB par habitant s'élevait à 82 % de la moyenne communautaire et le revenu disponible brut des ménages était inférieur de 7 % à la moyenne française. Ce sont les difficultés rencontrées au niveau de l'insularité, a-t-il poursuivi, qui ont conduit une grande partie de la population à quitter la Corse ; la croissance modérée (4 %) de la population, plus âgée que la moyenne nationale, entre 1990 et 1999, est uniquement imputable à un solde migratoire positif.

En réponse à une question de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, M. Paul Natali a précisé que l'industrie du bois, autrefois importante, de même que les activités liées à l'agriculture du cédrat, avaient disparu et qu'il ne subsistait que les industries agro-alimentaires et une société de fabrication de composites.

M. Jean Faraud a ensuite présenté le comité de massif qui, jusqu'à la fin de l'année 2001, était présidé par le Préfet de région, et comptait une trentaine de membres, avec notamment 5 représentants de la Collectivité territoriale de Corse (CTC), 2 représentants du Conseil général de Haute Corse, 2 représentants du Conseil général de Corse du sud, 7 représentants des communes de montagne, 6 représentants des établissements publics consulaires, 2 représentants d'associations agréées en matière de protection de la nature et 2 personnes qualifiées. Son action était alors circonscrite à la gestion des fonds provenant du FNADT Montagne (inférieurs à 300 000 € par an) qu'il attribuait à des projets ponctuels. A partir de 1999, les membres du comité ont recentré l'action de celui-ci sur des thématiques plus précises, notamment le développement des loisirs en montagne et des sports de pleine nature. M. Jean Faraud a ajouté que la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse avait transféré la présidence à la collectivité territoriale de Corse, qui doit délibérer pour recomposer le comité de massif et définir de nouvelles règles de fonctionnement.

En réponse à une question de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, M. Jean Faraud a précisé que le comité de massif lui semblait utile dans sa fonction consultative et de définition des objectifs, mais que le maintien de ses prérogatives en matière de gestion des crédits ne lui paraissait pas une nécessité absolue.

M. Henri Salva a ajouté que l'expérience montrait que le comité de massif avait un rôle limité en Corse et n'avait pas trouvé sa place par rapport à l'Etat et à la région, et que la présidence du conseil exécutif lui conférerait sans doute plus de poids.

S'agissant de l'activité touristique, M. Paul Natali a déploré le déficit de structures d'accueil à l'intérieur de l'île, qui se limitent à quelques gîtes ruraux et quelques auberges de montagne très artisanales tenues par des éleveurs. Il a évoqué les problèmes d'assainissement et souligné les difficultés d'accès à certaines régions où les autocars ne peuvent pas circuler ainsi que le retard important en matière de structures autoroutières, qui constituent un handicap supplémentaire : 50 communes sont de ce fait en voie de désertification complète.

M. Henri Salva a précisé que la Corse recevait 2 millions de visiteurs par an, soit 26 millions de nuitées, que le nombre de touristes avait augmenté de 37 % entre 1990 et 1999, et que la durée moyenne des séjours était de 14 jours.

S'agissant de la pluri-activité, il a indiqué que 20 % des exploitants agricoles avaient une activité secondaire liée au tourisme et qu'il convenait d'encourager cette diversification par des aides et une reconnaissance du statut de pluri-actif, ce qui permettrait en outre de stopper l'hémorragie des exploitations agricoles, dont le nombre est passé de 15.000 il y a 25 ans à 3.600 actuellement.

En ce qui concerne la protection de l'environnement, M. Henri Salva, après avoir rappelé que celui-ci constitue pour la Corse un atout exceptionnel de développement, a énuméré les priorités retenues dans le schéma d'aménagement : le traitement des déchets, l'assainissement des eaux usées, le problème de la gestion de la ressource en eau potable et de l'irrigation et la prévention des incendies.

M. Etienne Susoni a ensuite évoqué le problème de la maîtrise du foncier et de l'indivision qui pèsent lourdement sur les zones agricoles en déprise à l'intérieur de l'île : au système pastoral, dans lequel le propriétaire entretenait son bien et le donnait en pacage, a ainsi succédé un élevage extensif non maîtrisé. Il a souhaité que des mesures législatives soient prises afin de remédier à ces situations de blocage en permettant, par exemple, aux communes de racheter les biens afin de les remettre en état, ou de taxer le foncier à l'abandon. Il a déploré, en outre, l'absence de schéma d'aménagement, de définition de zones, de plans locaux d'urbanisme, de schéma régional et de schémas de cohérence territoriaux.

En réponse à une question de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, concernant la viticulture, M. Etienne Susoni a indiqué que sur 8.000 ha de vigne, 2.500 s'inscrivaient dans le périmètre de classification des AOC, au nombre de 9 (plus un générique et 2 appellations locales), ce qui représente au total 100.000 hectolitres de production sous appellation d'origine tandis que les vins de pays et les vins de table représentent 200.000 hectolitres. Ces derniers, a-t-il ajouté, connaissent une crise en raison de la concurrence extérieure, en dépit d'une concentration de l'offre assurée par deux grosses coopératives.

M. Etienne Susoni a ensuite fait part de ses réserves concernant la procédure Natura 2000, qui a délimité 54 habitats naturels en Corse, sur une soixantaine au niveau national, et de son scepticisme face aux contraintes importantes qui constitueront autant de freins au développement, et suscitent également des inquiétudes chez les agriculteurs. Il a ajouté que ces habitats étaient situés dans des zones constamment incendiées et mal entretenues. M. Paul Natali a précisé que les élus n'y étaient pas défavorables, mais que sur les 42 communes consultées, 25 n'ont pas répondu, 5 ont répondu favorablement sans réserves, 7 ont répondu favorablement avec réserves, et 5 ont répondu négativement.

Il a ensuite indiqué que le parc naturel régional couvrait 350.000 ha, soit plus du tiers de l'île, dont une part sur le littoral, et incluait 143 communes sur 360 et 27.000 habitants, soit 10 % de la population.

S'agissant de la prévention des incendies, M. Henri Salva a mentionné l'existence, depuis 1995, d'un service rattaché à l'office de développement agricole et rural (ODARC), qui a pour objet de définir des pratiques culturales de prévention du feu, en indiquant que ses efforts se heurtaient au problème de la maîtrise du foncier, 30 à 40 % des incendies étant d'origine pastorale.

En ce qui concerne la politique de la Collectivité territoriale de Corse pour le développement et l'aménagement des zones de montagne, M. Jean Faraud a tout d'abord déploré l'absence d'aides spécifiques aux massifs de montagne et les défauts du zonage inutilisable pour bien distinguer la Corse urbaine et la Corse rurale, dont relève l'espace montagnard. Il a ensuite évoqué :

- d'une part, les atouts à valoriser : un potentiel environnemental exceptionnel, des éco-systèmes riches, une ressource en eau abondante et de bonne qualité, un potentiel d'énergie renouvelable et une absence de pollution majeure ;

- et d'autre part, les leviers de développement à actionner, notamment en matière de financement des entreprises, afin de pallier le manque de capitaux propres, et d'appuis techniques pour l'élaboration de projets en matière de soutien au développement du tourisme, à travers un zonage cohérent de la Corse en 20 territoires et en associant le littoral et la montagne pour favoriser le développement des activités de loisirs.

Il a indiqué que la première priorité en faveur du développement de l'agriculture en zone de montagne était la résolution du problème de l'accès au foncier agricole. Il a également insisté sur la nécessité de soutenir les productions spécifiques comme les châtaignes, les fromages fermiers, les charcuteries fermières, à travers des démarches de certification ou de labellisation.

En matière forestière, a-t-il poursuivi, la collectivité préconise un soutien financier aux investissements pour améliorer les peuplements et l'équipement des exploitations.

M. Paul Natali a mentionné les tentatives de remise en valeur des châtaigneraies qui couvraient 20 à 25.000 ha, et dont une partie a été abandonnée, en ajoutant que les enveloppes du FEOGA n'avaient pu être consommées en raison de l'absence de maîtrise du foncier et des conditions d'accès au financement, qui imposent une surface minimum de 25 ha. Il a indiqué que cette filière représentait un patrimoine avec un potentiel important, tant au niveau de l'agriculture de qualité qu'au niveau du tourisme.

Audition de Mme Anne-Marie Payet, M. Jean-Paul Virapoullé et M. Paul Vergès, sénateurs de La Réunion accompagnés de Mme Pascale Jovet, responsable du Commissariat à l'aménagement des Hauts et M. Axel Hoareau, directeur de la Maison de la Montagne

La mission commune d'information a ensuite procédé à l'audition de Mme Anne-Marie Payet, sénateur de la Réunion, de M. Paul Vergès, sénateur de la Réunion, de Mme Pascale Jové, responsable du Commissariat à l'aménagement des Hauts, de M. Axel Hoareau, directeur de la Maison de la montagne, et de M. Vincent Le Dolley, directeur départemental de l'agriculture et de la forêt.

Mme Anne-Marie Payet
a exprimé sa satisfaction d'être entendue par la mission commune d'information, qui témoignait par là-même son intérêt pour les zones de montagne des DOM-TOM. Elle a rappelé la dénomination, à la Réunion, de ces zones comme étant les Hauts. Elle a insisté sur la diversité et l'importance des zones de montagne à la Réunion, notamment au sens de l'article 4 de la loi 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne. Elle a évalué le poids de la montagne dans l'île à 20 % de la population, 80 % de la superficie, 60 % de la surface agricole utile (SAU) et 90 % du potentiel forestier et d'élevage. Elle en a conclu que la quasi-totalité des collectivités locales réunionnaises étaient concernées par cette thématique. Elle a cependant insisté sur la fragilité de ce potentiel, notamment du fait du mitage agricole et d'un taux de chômage élevé.

Elle a enfin présenté l'enjeu de développement de cet espace, puisque les Hauts devront accueillir à l'avenir une large part de la croissance démographique réunionnaise, en raison de la saturation déjà perceptible du littoral.

Mme Pascale Jové a rappelé l'historique de la politique d'aménagement et de développement des Hauts, antérieure à la loi Montagne de 1985. Dès les années 1960, le constat du déséquilibre entre les Hauts et les Bas était fait. Elle a noté que cette politique avait permis d'effacer une part de ce déséquilibre, au point que l'image des Hauts soit aujourd'hui positive. Elle a souligné l'originalité du Commissariat à l'aménagement des Hauts par rapport à ses homologues de métropole, puisque ce Commissariat est une structure partenariale qui associe l'Etat, la région, le département et l'Europe. Ces collectivités assurent l'ensemble de son financement.

Elle a néanmoins précisé que, malgré les résultats obtenus, de nombreux défis demeuraient pour les Hauts, notamment la pression démographique. Elle a remarqué que le caractère essentiellement agricole de cet espace imposait un effort particulier dans le domaine des services et de la structuration de l'espace par les équipements publics. Elle a noté que le document unique de programmation (DOCUP) européen pour l'île comportait dix-sept mesures spécifiques aux Hauts, pour un montant d'environ un milliard et demi d'euros (dix milliards de francs) sur la période 2000-2006 soit le double des crédits apportés par l'Union européenne de 1994 à 1999. Elle a précisé que ces efforts spécifiques devraient porter notamment sur la diversification et la valorisation agricole, et sur la lutte contre l'érosion des sols.

Elle a rappelé que seuls 10 % des entreprises de l'île étaient localisés dans les Hauts. Elle a enfin signalé que M. Jean-Paul Virapoullé, sénateur de la Réunion, réfléchissait à la création d'une ville nouvelle dans ces zones.

M. Vincent Le Dolley a remarqué que la limite des Hauts ne coïncidait pas exactement avec la montagne, et précisé que le ministère de l'Agriculture avait proposé que l'ensemble du territoire de l'île soit éligible au dispositif pour zones à handicaps naturels. Il a défini les grands traits de la production agricole réunionnaise, à savoir la canne à sucre, les fruits et légumes et l'élevage, afin de mettre en évidence que les Hauts participaient pleinement à cette production. Il a insisté sur la différence de situation par rapport à la métropole, puisque 60 % des exploitations agricoles sont dans les Hauts. Il a souligné la nécessité de politiques différenciées au sein de cet ensemble. Il a noté que les contrats territoriaux d'exploitation (CTE) étaient très bien adaptés à cette exigence. Il a insisté sur les problèmes de l'inégale répartition de l'eau et de la forte pression foncière dans l'île.

M. Vincent Le Dolley a ensuite développé les aspects environnementaux du développement de l'île. Ayant relevé le caractère exceptionnel de son patrimoine naturel, notamment forestier, il a affirmé que la préservation de la forêt primaire était une priorité absolue. Il a remarqué que le fait que 65 % du territoire de l'île soient classés en zones d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF), tout en exprimant la richesse de ce patrimoine, illustrait aussi les difficultés de développement et d'aménagement du territoire. Il a rappelé enfin le projet, à l'étude, de création d'un parc naturel national (PNN) des Hauts. Il a ensuite abordé la question de la politique de prévention des risques naturels (PPR), dont la mise en oeuvre est complexe. Il a suggéré que la Réunion soit dotée d'un service de restauration des terrains de montagne (RTM), ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Il a relevé que les risques de pollution, notamment de l'eau, restaient assez faibles. En revanche, le risque d'introduction d'espèces animales ou végétales extérieures reste élevé.

M. Paul Vergès a souligné en préambule de son intervention l'importance à ses yeux de l'audition de la mission commune d'information, la montagne étant pour la Réunion un sujet capital. Il a noté les particularités géographiques de l'île, qui l'exposent à de nombreux risques naturels, notamment lié à l'écoulement des eaux. Il a remarqué que les problèmes actuels se poseraient de manière toujours croissante à l'avenir, du fait de la pression démographique et du réchauffement climatique. Il a signalé les risques pesant actuellement sur la barrière de corail protégeant l'île. Il s'est enfin interrogé sur l'opportunité de prélever des eaux de ruissellement, alors que cela pouvait engendrer de graves conséquences pour la faune des rivières. Il a souhaité que soit au contraire examinée la possibilité de puiser dans une nappe phréatique abondante, de qualité et parfois assez facilement accessible. Il a insisté enfin sur l'intérêt qu'il y aurait à ce que le Sénat se prononce sur ces questions, d'autant plus que les choix de la Réunion seraient observés avec attention par les îles dans une situation comparable.

M. Axel Hoareau, directeur de la Maison de la Montagne de la Réunion, a évoqué l'importance du tourisme pour l'économie de l'île, et tout particulièrement des Hauts, en évoquant tout d'abord les différentes phases de son développement depuis le milieu du XIXe siècle. Au tourisme thermal et de villégiature d'été des élites bourgeoises autochtones a succédé, dans le courant du XXe siècle, la fréquentation des classes moyennes des fonctionnaires d'origine métropolitaine, en particulier pendant les vacances scolaires locales. Mais le développement du tourisme externe et l'évolution de la demande, davantage axée sur le littoral, au tournant des années soixante, a progressivement conduit au déclin des Hauts, ce qui a nécessité une approche volontaire de relance exprimée par le Plan d'aménagement des Hauts arrêté en 1975. Grâce à d'importants moyens débloqués par les collectivités territoriales, l'Etat puis l'Union européenne, ont ainsi été renforcées les filières hébergement, restauration, sports et loisirs, et enfin artisanat et commerce, dans les villages des Hauts.

Estimant que les résultats de ce plan étaient largement positifs et que les atouts des Hauts (beauté exceptionnelle des sites, diversité des paysages, proximité immédiate entre la montagne et la mer) permettent à la Réunion d'avoir une offre touristique qui se distingue de celle des îles avoisinantes, exclusivement axée sur les activités liées au littoral, M. Axel Hoareau a toutefois relevé que des efforts restaient à accomplir en matière de filière culturelle et de valorisation du patrimoine, comme en termes de promotion des activités de contemplation des sites et paysages. En outre, pour parvenir à une meilleure offre d'hébergement dans les communes des Hauts (actuellement limitée à 12 % des capacités totales de l'île) qui permettrait une plus grande valorisation économique puisque les touristes ne retourneraient pas sur le littoral après avoir passé la journée sur les sites, le concept de « Villages créoles » vient d'être lancé en liaison avec les collectivités locales pour développer les structures d'hébergement, organiser des circuits pédestres et automobiles en étapes, promouvoir les animations nocturnes, etc. Dans ces conditions, le développement économique des Hauts en serait renforcé de même que la satisfaction des touristes, en particulier du fait que leurs délais d'accès aux sites seraient considérablement raccourcis.

Mme Anne-Marie Payet a enfin abordé la question des finances locales. Elle a tout d'abord rappelé qu'aux taxes locales traditionnelles s'ajoutaient à la Réunion l'octroi de mer, taxe pesant sur les produits importés, affectée aux communes et dont le rendement s'élève à 184 millions d'euros, et la taxe additionnelle à l'octroi de mer, affectée à la région et dont le produit est de 46 millions d'euros. Observant que les communes étaient peu endettées, à l'exception de cinq d'entre elles, elle a ajouté que la Réunion relevait de l'objectif 1 de l'Union européenne et qu'à ce titre, 5 milliards d'euros étaient abondés au DOCUP communautaire, ce qui est supérieur à la moyenne européenne. Toutefois, la perception de ces sommes étant extrêmement lente, plusieurs communes sont confrontées à des problèmes de trésorerie qui les contraignent à solliciter temporairement le secteur bancaire.

S'agissant plus particulièrement des communes des Hauts, Mme Anne-Marie Payet a évoqué leurs ressources fiscales limitées liées à la faiblesse, voire à l'absence d'activités industrielles, et leur obligation de lutter contre le chômage par le biais de contrats aidés, ce qui pèse sur leurs budgets à hauteur de 60 % (contre des charges salariales s'élevant en moyenne à 40 % en métropole). En outre, les travaux d'aménagement et d'investissements structurels sont freinés par leurs coûts importants, ce qui fait que de nombreuses communes ne parviennent pas à garantir la sécurité des personnes et des biens, comme en témoignent les difficultés rencontrées à la suite du dernier cyclone par le village de Silaos. Aussi Mme Anne-Marie Payet en a-t-elle appelé à un accroissement des aides accordées par l'Union européenne au titre de la politique de la montagne, en indiquant qu'elles ne devaient pas être essentiellement consacrées à l'agriculture, avant de conclure sur son souhait de voir Silaos, qui est jumelée avec Chamonix, bénéficier du classement en commune touristique et thermale.

A l'issue des ces diverses interventions, M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a demandé quels étaient le nombre des associations foncières pastorales et les surfaces concernées, si un établissement public foncier avait été créé à la Réunion, comment fonctionnaient les filières "fleurs", "fruits" et "élevage" et si elles devaient être soutenues, quelle était la nature de l'exploitation forestière, s'il avait été envisagé de créer un parc naturel régional (formule plus souple et plus proche des réalités locales que le parc national) et, enfin, quelle était la situation énergétique de la Réunion.

Par ailleurs, M. Jean Boyer s'est interrogé sur la possibilité, pour la Réunion, de parvenir à l'autosuffisance alimentaire, sur la part relative entre l'individuel et le collectif des structures agricoles locales, sur l'existence d'un conservatoire des espèces florales pour préserver la richesse exceptionnelle de l'île en ce domaine, sur l'évolution des techniques agricoles au regard du progrès technique et sur la structuration du tourisme entre plage et montagne.

En réponse, M. Vincent Le Dolley a tout d'abord indiqué qu'une SAFER très dynamique avait depuis longtemps mené des opérations structurantes ayant tout à la fois permis la redistribution de surfaces à des nouveaux exploitants et la gestion des terres incultes. Elle devrait travailler en bonne intelligence sur la question des réserves foncières avec l'établissement public foncier qui vient d'être installé à la Réunion. S'agissant de l'élevage, M. Vincent Le Dolley a relevé que la filière était très moderne et jouissait de conditions de production et d'organisation en tous points comparables avec celles de la métropole (grands groupes coopératifs, existence d'un abattoir pour les bovins et les porcins et de deux abattoirs pour la volaille, coopération étroite entre les producteurs, les distributeurs et les importateurs), Mme Anne-Marie Payet ajoutant à cet égard que la Réunion n'avait pas connu la crise de la vache folle. M. Vincent Le Dolley a estimé que seule la question de l'espace pouvant être consacré à l'élevage, qu'il soit moderne ou traditionnel (pour l'abattage rituel), en limitait le développement et interdisait la satisfaction des besoins locaux, qui devait être donc assurée de manière complémentaire par des importations. En revanche, les filières "fleurs" et "fruits" sont beaucoup moins organisées et développées, aucun opérateur d'importance ne structurant les nombreux petits producteurs et négociants qui vivent en circuit de commercialisation de proximité : aussi des négociations sont-elles menées pour parvenir à une organisation capable, notamment, de valoriser la production à l'exportation.

En ce qui concerne les forêts, M. Vincent Le Dolley a expliqué que l'obligation de conserver en l'état un patrimoine exceptionnel pour l'humanité, et de satisfaire aux besoins touristiques, ne laissait guère de place pour l'exploitation forestière, au demeurant limitée à quelques espèces, telles que le tamarin (dont la production ne couvre cependant que 5 à 10 % des besoins de l'île). En tout état de cause, il a estimé que la Réunion n'avait pas pour objectif l'autosuffisance en matière agricole, l'île s'inscrivant au contraire dans une logique d'échange en tant que producteur de sucre de canne, produit dont la demande mondiale augmente. L'économie de la canne à sucre est très bien structurée, animée par de grandes coopératives qui se sont organisées au fur et à mesure de la redistribution des terres des anciens planteurs à des petits producteurs locaux, ses débouchés sont assurés par deux usines sucrières établies au nord et au sud de l'île. Rappelant pour conclure que les 30 000 ha de SAU réunionnaise sont extrêmement morcelés, puisque la surface moyenne par exploitation est de 7 ha, M. Vincent Le Dolley a indiqué que la tradition coopérative de l'île était importante (par exemple, dans la vanille ou le géranium) et que l'agriculture était pour la Réunion un élément fondamental de son équilibre économique.

Après avoir brossé un bref aperçu historique de la culture sucrière à la Réunion, et insisté sur son rôle structurant en matière notamment d'aménagement du territoire et de protection naturelle (les plantations de canne à sucre protégeant les sols de l'érosion au contraire de la culture du géranium, qui a nécessité une déforestation au-dessus de 600 mètres d'altitude qui s'est avérée très préjudiciable), M. Paul Vergès a indiqué que le programme « Tout sauf des armes » adopté par l'Union européenne en faveur de certains pays en développement, dont les productions de riz, de banane et de sucre notamment sont désormais exonérées de droits de douane, pose un grave problème à la Réunion, qui se trouve géographiquement placée au milieu de ces pays éligibles. Il a estimé que l'avenir de la filière sucrière réunionnaise était compromis si aucun dispositif de subvention nouveau n'était rapidement institué.

S'agissant de la dépendance énergétique, M. Paul Vergès a relevé que la consommation d'énergie augmentait chaque année de 7 à 8 %, ce qui contraignait l'île à doubler sa production d'ici dix ans pour satisfaire les besoins. Or, les capacités classiques sont épuisées, la ressource hydraulique pour l'essentiel exploitée, et le traitement des résidus de canne à sucre désormais limité puisque cet apport de la biomasse, qui contribue à hauteur de 30 % de la consommation énergétique de l'île, ne peut plus guère augmenter. Aussi, pour éviter de recourir à un accroissement des importations de fuel, plusieurs pistes d'exploitation d'énergies renouvelables ont été explorées.

M. Paul Vergès a ainsi indiqué qu'un bilan éolien récemment effectué permettait d'estimer que cette source d'énergie pourrait satisfaire 25 à 30 % des besoins. Un programme de construction de 13 fermes éoliennes devrait conduire d'ici 5 ans à la production de 30 mégawatts, représentant 10 % de la consommation d'électricité de l'île. Par ailleurs, outre un programme d'économie d'énergie, le recours à des chauffe-eau solaires a été encouragé (le stock est actuellement estimé à 40.000 unités, et 6.000 unités sont installées chaque année, soit le double du nombre observé en métropole) et un programme d'équipement en cellules photovoltaïques de tous les édifices publics va être entrepris (le retour sur investissements étant effectué en 5 à 9 ans, ce qui est extrêmement bref). De plus, les pouvoirs publics vont examiner la faisabilité d'un recours à la géothermie, comme en Guadeloupe ou à Hawaï, où l'autonomie énergétique de l'île de Big Island est totalement assurée par une usine géothermique, voire à l'énergie de la houle, une expérience écossaise semblant démontrer que les progrès de la recherche permettent désormais d'envisager d'exploiter cette formidable source d'énergie. M. Paul Vergès a ainsi estimé que les projets réunionnais en matière énergétique s'inscrivaient dans la logique du protocole de Kyoto et étaient particulièrement importants dans la perspective du sommet de Johannesburg, puisqu'ils mettaient l'accent sur le développement d'énergies renouvelables et propres, et qu'ils pouvaient en outre constituer un bon exemple pour les pays en développement environnant.

Observant que ce programme visant à assurer l'autonomie énergétique de l'île excluait tout recours au nucléaire, M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a conclu cette audition en félicitant M. Paul Vergès de contribuer, en tant que président du conseil régional, à faire de la Réunion un véritable laboratoire pour des solutions durables en matière de ressources énergétiques.

Audition de M. Pierre Hérisson, sénateur de Haute-Savoie, président du groupe d'études Postes et Télécommunications du Sénat

La commission a enfin procédé à l'audition de M. Pierre Hérisson, sénateur de Haute-Savoie, président du groupe d'études Postes et Télécommunications du Sénat.

Interrogé sur les résultats des études menées sur la couverture territoriale en téléphonie mobile des départements de montagne, M. Pierre Hérisson a tout d'abord indiqué que, dans le cadre de la campagne lancée par l'Autorité de régulation des télécommunications en partenariat avec l'Association des départements de France, chaque département était amené à choisir son prestataire de téléphonie mobile.

Il a déploré qu'aucun tri des données permettant une synthèse des problèmes spécifiques à la montagne n'ait été effectué. Il a cependant estimé que les stations de ski étaient, à quelques exceptions près, bien couvertes et rappelé que les sommets où l'on ne fait pas de ski étaient classés en « zone blanche ». M. Pierre Hérisson a cependant indiqué que les difficultés se concentraient dans les zones intermédiaires, sauf à proximité de routes à trafic important.

S'agissant du volume global des investissements, M. Pierre Hérisson a noté que l'Autorité de régulation des télécommunications avait remis en cause la sous-évaluation des besoins par la DATAR et indiqué que le Gouvernement avait confirmé les engagements financiers qui ont été pris sous la précédente législature.

En réponse à une question sur la mise en oeuvre des mesures prévues par le Comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) de Limoges pour la couverture du Massif Central, M. Pierre Hérisson a indiqué que l'opération intitulée « couverture par les mobiles » n'en était qu'à ses débuts. Il a précisé qu'après avoir été allégés d'une partie du coût des licences UMTS, Orange et SFR avaient accepté d'accroître leur participation financière tout en refusant de souscrire à l'obligation d'itinérance, écartant de ce fait le troisième opérateur Bouygues.

M. Pierre Hérisson a également noté que les décisions du CIADT avaient été revues à la hausse, l'ART ayant estimé à 5.000 les besoins en relais au lieu de 1.150, la vérité se situant sans doute entre les deux, a-t-il estimé. Il a ajouté que les premières conventions d'installation devaient être signées avant la fin juin et le programme achevé mi 2004.

Interrogé sur la prise en charge toujours croissante des dépenses d'équipement en télécommunication par les collectivités locales et sur ses propositions en matière de « décentralisation avouée et non plus clandestine » de cette compétence aux collectivités locales, M. Pierre Hérisson a noté que la modification des engagements du CIAT après l'attribution des licences UMTS avait conduit à une réduction de moitié de la charge financière des pouvoirs publics mais qu'en sens inverse, la sous-évaluation des besoins pourrait confirmer la tendance à l'accroissement des dépenses des collectivités locales.

Il a rappelé sa suggestion de régionaliser les obligations de couverture en impliquant les opérateurs au niveau régional et déploré la non-utilisation des fonds communautaires tout en estimant que ces crédits devaient être gérés par les régions. Il a enfin appelé les élus locaux à la prudence dans le choix des technologies.

S'agissant du maintien du service public postal en zone de montagne, M. Pierre Hérisson a estimé nécessaire d'explorer toutes les voies possibles pour préserver le service public postal en montagne et a évoqué le mécontentement croissant face à la dégradation de la qualité des services de base de La Poste, tout en déplorant le décalage entre les discours tenus sur l'importance de la concertation locale et la réalité du terrain. Il a indiqué que l'essentiel résidait dans l'exploitation minutieuse des possibilités nouvelles ouvertes par l'intercommunalité. Il a précisé que tout en respectant la liberté de La Poste d'adapter son organisation aux nouvelles conditions de la concurrence, il convenait d'éviter absolument de placer les élus devant le fait accompli de fermetures de bureaux, et de limiter les demandes de prise en charge par les collectivités locales des frais de personnel alors qu'elles ont déjà contribué au financement des bâtiments de la poste. Il a estimé que la pérennité du service postal en montagne pouvait nécessiter le vote de dispositions législatives spécifiques pour affecter des moyens supplémentaires à La Poste. Il a évoqué des expérimentations conduites sous forme de contractualisation avec certains commerces locaux faisant office de bureau de poste.

M. Pierre Hérisson a conclu son exposé en indiquant que la montagne avait besoin du développement de ses routes de l'information pour éviter un aménagement du territoire à deux vitesses et qu'il fallait s'attendre à ce que cette opération soit plus coûteuse en montagne qu'ailleurs.

En réponse à une question de M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, M. Pierre Hérisson a notamment précisé que la délimitation des zones de couverture devait permettre de rassembler les zones rentables et les zones non rentables afin de mutualiser les déficits et éviter qu'aucune entreprise ne réponde aux appels d'offres dans les secteurs réputés déficitaires.

Interrogé par M. Jean Boyer, il a indiqué que la seule obligation de service public à la charge de La Poste était d'assurer la distribution du courrier six jours sur sept, tout en notant l'existence de dysfonctionnements par rapport à cette règle. En matière de télécommunications, il a indiqué que les initiatives des collectivités locales devaient être prises avec suffisamment de prudence pour leur éviter des déboires technologiques et également d'être considérées comme des opérateurs, ce qui les placerait dans l'illégalité.

Mercredi 25 septembre 2002

- Présidence de M. Jacques Blanc, président. -

Audition de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la mission commune d'information a tout d'abord procédé à l'audition de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.

Abordant les questions d'urbanisme en zone de montagne, M. Gilles de Robien a reconnu que les règles visant à limiter la constructibilité en zone de montagne pouvaient poser des problèmes d'application, surtout pour les communes confrontées à des baisses de population. Il a cependant estimé que le principe d'urbanisation en continuité était un élément essentiel de la loi montagne, et devait être préservé. Il a jugé que cette notion était complexe et pouvait être précisée par voie de circulaire.

Il a considéré que les directives territoriales d'aménagement ou les prescriptions particulières de massif pourraient se voir reconnaître la possibilité d'adapter, et non plus de seulement préciser, les normes d'urbanisme, dans certains domaines déterminés par la loi. Il a estimé qu'en l'absence d'un document-cadre approuvé en Conseil d'Etat, la possibilité d'introduire des dérogations au principe de construction en continuité pourrait également être étudiée, dans les cas de communes soumises à une faible pression urbaine, y compris pour les résidences secondaires, et de diminution de la population communale. De telles adaptations devraient recueillir un avis conforme du préfet. Mais il a jugé que l'instauration d'une telle possibilité d'adaptation nécessiterait un examen conjoint approfondi avec le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et la ministre de l'écologie et du développement durable, considérant que cette faculté d'adaptation pourrait faire l'objet d'expérimentations.

Il a envisagé que soient clarifiées les conditions de réalisation de travaux sur des chalets d'alpage isolés non raccordés à la voirie ou aux réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissement, à condition que soit instauré un régime de servitude administrative interdisant, notamment, l'utilisation du chalet l'hiver, et garantissant la protection de l'environnement.

S'agissant de la procédure des unités touristiques nouvelles (UTN), il a reconnu qu'elle pourrait être allégée et déconcentrée pour les petits équipements, et relevé que la réalisation d'une UTN de faible dimension non prévue par un SCOT (schéma de cohérence territoriale) devait être rendue possible sans modification de ce dernier.

Evoquant le régime de servitude prévu à l'article 53 de la loi montagne, concernant notamment le passage des pistes de ski, M. Gilles de Robien s'est déclaré favorable à l'élargissement de son champ d'application en contrepartie d'une meilleure information des propriétaires.

Il a enfin estimé que le régime d'urbanisme des zones de montagne voisines de lacs de plus de 1.000 hectares, soumises à la fois à la loi montagne et à la loi littoral, pourrait être aligné sur celui des zones de montagne voisines de la mer, soumises à la seule loi littoral.

Abordant les questions liées au tourisme, il a considéré que la fréquentation des stations de sports d'hiver devait être maintenue et le tourisme estival, essentiel pour les zones de moyenne montagne, développé, ce qui nécessitait dans chaque cas une forte mobilisation des acteurs locaux. Il a estimé que la faible attractivité des stations de sports d'hiver de basse altitude rendait souvent nécessaire leur reconversion.

A propos des transports en montagne, il a considéré que l'analyse du rapport Brossier de 1998, selon lequel les infrastructures routières actuelles du massif alpin étaient suffisantes jusqu'en 2010, ne correspondait plus aux termes dans lesquels la question se posait désormais, les pouvoirs publics ayant décidé de reporter une partie du trafic routier sur le trafic ferroviaire, du fait notamment de l'accident tragique du tunnel du Mont-Blanc. Il a indiqué que la réalisation de la liaison ferroviaire Lyon-Turin avait fait l'objet d'un accord franco-italien du 29 janvier 2001, dont l'approbation avait été autorisée par la loi du 28 février 2002. Dans le cas de la France, il a estimé que si le coût du tunnel était de 2,5 milliards d'euros, le coût de la totalité des travaux nécessaires pour la réalisation de la liaison s'élevait à environ 10 milliards d'euros. Ces chiffres devant être considérés comme des ordres de grandeur, il a ajouté que ce projet serait intégré dans l'audit que le gouvernement avait lancé au cours de l'été afin de disposer d'une vue d'ensemble des grands projets d'infrastructures. Il a indiqué qu'il était prévu de compléter l'achèvement des travaux du tunnel du Somport par une modernisation de la route nationale traversant la vallée d'Aspe.

M. Jacques Blanc, président, a souligné l'importance de la réalisation de certaines infrastructures routières. Il a considéré que le droit de l'urbanisme suscitait des contraintes excessives en zone de montagne. Il a fait valoir que le tourisme était un enjeu essentiel pour le développement de la moyenne montagne.

M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a demandé au ministre de préciser sa position sur une éventuelle réforme des prescriptions particulières de massif. Soulignant la nécessité d'assouplir la procédure des UTN, il a souligné l'intérêt d'élargir le champ d'application de la servitude instaurée par l'article 53, notamment aux infrastructures liées à la production de neige de culture de la loi montagne. Il s'est déclaré en faveur d'un soutien fiscal de l'Etat aux stations de basse altitude, et a demandé que la France applique la législation européenne de manière plus souple en ce qui concernait les contraintes de temps de travail applicables au personnel chargé du déneigement des routes. Enfin, dans le cas de la traversée des Vosges, il s'est interrogé sur les perspectives de délestage pour la traversée de certains villages.

En réponse, M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, a estimé que les règles d'urbanisme pourraient être adaptées localement, par exemple par une prescription particulière de massif ou, dans le cas des communes soumises à une faible pression urbanistique, sur autorisation du préfet. Il a de nouveau affirmé que cette réforme supposait une concertation avec, notamment, la ministre de l'écologie et du développement durable. Il a jugé que la question d'un éventuel plan de sauvetage des petites stations de ski situées en basse altitude devait mobiliser l'ensemble des collectivités territoriales. Il a déclaré vouloir faire examiner la question des contraintes relatives au temps de travail en ce qui concernait le personnel chargé du déneigement des routes. Il a indiqué que des arrêtés inter-préfectoraux avaient été pris, permettant de dévier les transports routiers en transit par le nord et le sud des Vosges.

M. Jean-Paul Alduy, exposant certaines incohérences induites par l'application des règles d'urbanisme, a souligné la nécessité de permettre aux documents d'urbanisme intercommunaux d'assouplir ces règles, dans le strict respect de l'environnement. M. Pierre Jarlier, soulignant tout l'intérêt d'un tel dispositif, a rappelé que le plan local d'urbanisme permettait déjà de définir les prescriptions de nature à protéger les monuments classés ou inscrits ou encore d'aménager les règles de constructibilité à proximité des axes routiers.

M. Auguste Cazalet s'est inquiété des conséquences d'une augmentation du trafic routier dans la vallée d'Aspe sur la traversée d'Oloron-Sainte-Marie, a souligné la nécessité d'une liaison autoroutière Bordeaux-Pau par Langon et s'est interrogé sur la possibilité de développer le ferroutage sur la ligne Pau-Canfranc. En réponse, M. Gilles de Robien a affirmé que la liaison Langon-Pau était l'une des priorités des années à venir, et a considéré que le Lyon-Turin aurait vraisemblablement la priorité sur une nouvelle infrastructure « lourde » destinée à favoriser la traversée des Pyrénées.

M. Jean Boyer a souligné la nécessité d'accorder plus de libertés aux collectivités locales de montagne en matière d'urbanisme, et s'est inquiété, dans le cas des friches agricoles, des difficultés à obtenir le bénéfice de la prime à l'amélioration de l'habitat pour la reconversion d'anciens bâtiments agricoles en logements, utilisés à titre de résidence principale.

Audition de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la mission commune d'information a ensuite procédé à l'audition de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire.

M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a introduit son propos en soulignant l'extrême diversité des zones de montagne, impliquant de ce fait de nécessaires ajustements de la politique de l'Etat aux spécificités des massifs, celle-ci s'articulant autour de trois missions principales : accroître l'attractivité des territoires, anticiper les mutations économiques et renforcer la solidarité des territoires. Dans cette perspective, le ministre a précisé que dans le cadre de la réforme budgétaire à mettre en oeuvre, il convenait de s'interroger sur les indicateurs de performance à retenir pour la montagne, pour parvenir à une juste évaluation de l'impact économique des financements publics.

Rappelant la simplification engagée dès juillet 2002 s'agissant des procédures d'obtention des fonds structurels européens, M. Jean-Paul Delevoye a précisé que les secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR) étaient à la disposition des élus locaux pour aider les porteurs de projets. Il a ajouté que la simplification engagée consistait notamment en la délégation directe des fonds européens aux préfets de région. Par analogie, M. Jean-Paul Delevoye a insisté sur le rôle d'ingénierie de projets des commissaires de massifs, ce type d'approche pouvant être un facteur de réforme de l'Etat pour une meilleure efficacité. M. Jean-Paul Delevoye s'est dit demandeur de réflexions en la matière. De même, il a estimé souhaitable que soient desserrées les procédures contraignantes, notamment en menant une révision des procédures UTN (unités touristiques nouvelles) même s'il est indispensable par ailleurs d'établir des documents opposables aux tiers. En outre, a-t-il ajouté, pour développer les potentialités et réduire les handicaps, la notion de « pays », définie comme un espace informel et souple d'organisation du territoire, apparaît primordiale.

Enfin, signalant la mission de réflexion de la DATAR sur les infrastructures, il a évoqué la préparation d'un débat parlementaire sur ce sujet.

En réponse aux préoccupations de la mission, M. Jean-Paul Delevoye a ensuite souhaité apporter les précisions suivantes :

- les sommes consacrées à l'aménagement du territoire en montagne concernant les crédits d'auto-développement ont fait l'objet d'une revalorisation en 1999 à hauteur de 4,6 millions d'euros. Le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) constitue une part importante des conventions interrégionales de massif (90 millions d'euros). Le coût de fonctionnement des commissariats de massifs s'élève par ailleurs à 411.000 euros en 2002. En outre, il existe des crédits spécifiques dans les contrats de plan pour un montant de 261 millions d'euros ;

- les conventions interrégionales de massif mises en place pour la période 2000-2006 répondent au souci de pérennisation d'une politique spécifique de la montagne, ce nouvel outil financier étant l'illustration d'un engagement de l'Etat dans une configuration interministérielle, en partenariat avec les collectivités territoriales, notamment les régions. Le champ d'action du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) est triple : au niveau national, il nourrit les programmes d'auto-développement de la montagne (4,6 millions d'euros) ; au niveau régional, il alimente le volet territorial des contrats de plan (480 millions d'euros auxquels il convient d'ajouter 605 millions d'euros pour la mise en place des pays) ; au niveau interrégional, il soutient les conventions interrégionales (90 millions d'euros) ;

- la lisibilité des concours publics à la politique de la montagne devrait être améliorée par le récent décret du 4 juillet 2002 relatif, notamment, aux missions des préfets coordonnateurs de massif qui devront produire devant le comité de massif un rapport d'activité des actions de l'Etat en faveur du massif ;

- les conventions interrégionales de massif sont, aujourd'hui, adossées dans leur principe aux contrats de plan Etat-région (CPER) sur la période 2000-2006, avec des objectifs et un plan de financement, sans que les actions des conventions interrégionales concurrencent les mesures des CPER, cette articulation apparaissant positive quoique l'ensemble du système mérite d'être rodé ;

- la perspective d'une réforme des fonds structurels européens à partir de 2006 conduit aujourd'hui le Gouvernement français à travailler avec la Commission européenne sur l'évolution de cette politique en recherchant notamment comment reconnaître une approche spécifique de la montagne dans la conduite des politiques communautaires ;

- les comités de massif se retrouvent au centre de décisions stratégiques, la DATAR ayant été chargée d'évaluer leurs besoins humains et financiers de fonctionnement dans le cadre d'une réforme des décrets constitutifs, pour faire des comités de massif de véritables initiateurs de la politique de la montagne ;

-  le Conseil national de la montagne présidé par le Premier ministre est le lieu de concertation et de propositions pour des décisions gouvernementales en faveur de la montagne, les membres du Conseil ayant la possibilité de s'exprimer librement au sein de la commission permanente et de ses groupes de travail. Le Gouvernement entend suivre cette démarche pour proposer d'éventuelles évolutions de la loi Montagne. En outre, il apparaît souhaitable que l'Institut de la montagne se saisisse de l'évaluation de l'année internationale des montagnes en France, et notamment du bilan et des suites de l'appel à projets, lancé par la DATAR ;

- les communes du Morvan, récemment classées en zone de montagne, représentent environ 40.000 habitants pour 8 millions d'habitants sur l'ensemble des massifs ; la reconnaissance du Morvan en tant que massif ne s'impose pas mais cette demande pourrait néanmoins être prise en compte à travers une extension du périmètre du Massif central ;

- les directives territoriales d'aménagement (DTA) et les prescriptions particulières de massif (PPM) se trouvent en concurrence sur les mêmes territoires. Ce type d'outils devant assurer une cohérence prospective est intéressant, mais il est important que ces projets soient conçus localement et que leur cadre autorise des marges de souplesse.

Un large débat s'est ensuite engagé :

M. Jacques Blanc, président, a estimé souhaitable de réviser la notion de pays telle que définie par le précédent Gouvernement et de mettre en place des structures permettant de soutenir des projets partagés. Evoquant, par ailleurs, le zonage, il s'est interrogé sur l'opportunité de mener des expérimentations de zones franches en zones de montagne. Enfin, il a souligné la nécessité d'une politique européenne spécifique aux régions à handicap permanent comme la montagne, en regrettant que certains projets n'aboutissent pas à cause des lourdeurs administratives alors qu'une décentralisation des décisions, comme expérimentée en Alsace, serait souhaitable.

M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a souhaité obtenir des indications sur les perspectives de la téléphonie mobile. Par ailleurs, il s'est enquis de la place, du rôle et de l'avenir des comités de massif dans les régions, en soulignant qu'ils doivent être avant tout un outil au service de la région et un facteur d'unité et non de divergences. Enfin, s'agissant du ski nordique, il a déploré que la moyenne montagne soit laissée pour compte alors qu'un plan de sauvetage des petites stations de ski, décidé et porté au niveau national, apparaît indispensable face à un enneigement insuffisant qui laisse ces territoires « en friches ».

M. Pierre Jarlier a également mis l'accent sur les difficultés rencontrées par la moyenne montagne qui, outre son déclin démographique, connaît une diminution de ses activités, en regrettant que le caractère régional des soutiens de l'Etat ne permette pas à ces territoires à handicaps d'en bénéficier dans la mesure où ils se situent dans des régions au développement positif. Il sera donc, a-t-il ajouté, d'autant plus nécessaire de définir de nouveaux critères dans le cadre de la réforme à venir des fonds structurels, pour mettre en oeuvre des mesures spécifiques à ces territoires de moyenne montagne. Enfin, il s'est interrogé sur la notion de pays et la mise en oeuvre des chartes territoriales.

Répondant aux intervenants, le ministre a indiqué que dans le cadre d'une réforme de l'Etat, il fallait utiliser les comités de massif pour réfléchir en commun à la réorganisation des moyens publics en zone de montagne. S'agissant des pays, il a rappelé que la dynamique de réalisation d'un projet suppose une bonne synergie des territoires qui le conçoivent puis la mobilisation des EPCI qui le mettent en oeuvre.

Sur le zonage, M. Jean-Paul Delevoye a clairement expliqué que la philosophie du Gouvernement était de ne pas créer de nouvelles zones compte tenu des effets pervers liés à la délimitation de leurs périmètres. En outre, la superposition des zonages et des crédits ciblés conduisent à des bilans chiffrés très complexes. Ainsi, il lui paraît préférable de réfléchir à l'élaboration d'outils fins ciblés sur des actions spécifiques plutôt qu'à une politique de zonage.

Concernant les fonds structurels européens et les difficultés rencontrées pour les mobiliser en raison des procédures instaurées, M. Jean-Paul Delevoye a rappelé que dès le 1er janvier 2003, ils seront transférés aux préfets de région et qu'ils seront mobilisables, notamment par l'intermédiaire des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR).

Dans le secteur de la téléphonie mobile, le ministre a expliqué que, pour assurer la couverture des « zones blanches » non connectées au réseau, le Gouvernement avait pris acte d'un accord entre les trois opérateurs pour la mise en place d'une itinérance locale.

S'agissant de la moyenne montagne, M. Jean-Paul Delevoye a reconnu les difficultés de ces zones défavorisées, estimant que la solution est à chercher dans un cadre législatif national tout en mobilisant des solidarités régionales.

Intervenant sur la téléphonie mobile, M. Pierre Hérisson a souligné les obstacles rencontrés par un opérateur pour passer les communications de son concurrent, en précisant le rôle d'incitation de l'Autorité de régulation des télécommunications (ART). Il a, par ailleurs, fait état de la rédaction en cours du contrat de plan Etat-La Poste, en relevant les mérites de ce service public « à la française ». Enfin, il a déploré les trop lentes réalisations des projets dans le cadre des contrats de plan Etat-région ce qui va à l'encontre des engagements des élus.

Abondant dans ce sens, M. Jean-Pierre Vial a regretté que lorsque les collectivités locales, comme en Savoie, étaient prêtes à soutenir des services publics, les lourdeurs administratives bloquaient les projets alors même que l'intervention de l'Etat n'était pas prévue. Il en est de même, a-t-il ajouté, pour les procédures de pays (périmètres, EPCI) qui sont particulièrement contraignantes. Il a, a contrario, cité l'exemple de la gestion souple des fonds structurels européens par l'Italie.

En réponse, M. Jean-Paul Delevoye a rappelé ses engagements concernant une meilleure mobilisation des fonds européens autour de projets concrets émanant des territoires. Sur les critiques quant aux procédures, il s'est déclaré demandeur de propositions concrètes de la part des parlementaires. Evoquant la réorganisation de La Poste, il a souhaité qu'une réflexion soit menée, notamment sur la contractualisation et les maisons de service public.

Mardi 8 octobre 2002

- Présidence de M. Jacques Blanc, président -

Audition de Mme Roselyne Bachelot, ministre de l'écologie et du développement durable

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la mission commune d'information a procédé à l'audition de Mme Roselyne Bachelot, ministre de l'écologie et du développement durable.

A titre préliminaire, M. Jacques Blanc, président, a souligné la montée des exigences en matière d'environnement et la nécessité de ne pas laisser se creuser un fossé entre la nécessaire protection et le développement de la montagne.

Mme Roselyne Bachelot a tout d'abord abordé la question de l'amélioration de l'instruction des permis de construire en zone de montagne, eu égard aux problèmes posés par l'application de la règle de constructibilité en continuité, en rappelant qu'il s'agissait d'une compétence relevant des administrations en charge des questions d'équipement. Elle a ensuite indiqué que l'objectif de la loi « Montagne » de 1985 était de concilier protection et développement et qu'à ce titre, la règle d'urbanisation en continuité était un des principes directeurs de l'urbanisme en montagne ; en effet il s'agit de préserver les terres agricoles, d'éviter de construire dans les zones à risques (couloir d'avalanches, zones inondables) et de protéger les paysages et les milieux montagnards remarquables.

Puis elle a souligné que la loi « solidarité et renouvellement urbains » (SRU) avait introduit deux nouvelles dérogations à la règle d'urbanisation en continuité, avec la possibilité de créer des zones d'urbanisation future, en discontinuité de l'urbanisation existante et celle d'adapter des constructions isolées existantes. De plus, a-t-elle précisé, grâce à la réintroduction des prescriptions particulières de massif à l'article L. 145-7 du code de l'urbanisme, qui permettent de préciser de façon autonome les conditions d'application de la loi Montagne pour tout ou partie d'un massif, les services de l'Etat pourront, en concertation avec les collectivités locales, et après avis du comité de massif, proposer des principes d'aménagement à une échelle territoriale pertinente.

En réponse à la demande de simplification de la procédure relative aux unités touristiques nouvelles (UTN), notamment pour les opérations de dimension modeste et celles concernant des sites déjà équipés, la ministre a souligné la nécessité du maintien de ce dispositif qui a permis de limiter les installations sur les sites vierges qui sont les plus menacés. Elle a précisé que des projets de liaison entre stations émergeaient régulièrement et présentaient une menace très sérieuse pour les espaces naturels sensibles ou les espaces protégés comme les réserves naturelles ou les parcs nationaux.

Mme Roselyne Bachelot a ensuite noté que des dispositions de la loi montagne codifiées aux articles L. 145-11 et L. 145-12 du code de l'urbanisme permettaient déjà d'intégrer les UTN dans des schémas de cohérence territoriale (SCOT) ou dans les schémas de secteur, dès lors qu'ils ont été élaborés en zone de montagne. Dans ce cas, la procédure, dont l'initiative, en l'absence de SCOT, appartient au représentant de l'Etat, est maîtrisée par les collectivités territoriales.

Elle a indiqué que les enjeux étaient différents pour les petits projets, souvent situés en moyenne montagne, et qui malgré leur taille modeste peuvent pourtant être essentiels au développement d'une petite commune qui n'a pas toujours les moyens d'établir un plan local d'urbanisme (PLU), ni même de constituer un dossier de type UTN. Dans ces hypothèses, elle a estimé qu'il convenait d'adapter la procédure au bon niveau territorial et de faire jouer à la planification intercommunale un rôle essentiel pour encadrer les besoins des communes ayant des projets de développement touristique, même peu importants et à moindre impact sur l'environnement.

Pour les sites déjà équipés, la ministre ne s'est pas déclarée opposée à une simplification de la procédure, à condition qu'une concertation intercommunale soit organisée.

En ce qui concerne les parcs naturels nationaux, elle a rappelé que la France disposait de sept parcs nationaux, dont quatre en montagne métropolitaine. Dépositaires privilégiés d'une mission essentielle de sauvegarde de l'avenir de la nature pour les générations futures, les parcs nationaux français, a-t-elle indiqué, sont cependant confrontés aujourd'hui à certaines difficultés qui se traduisent par une stagnation de leur politique, et des insatisfactions quant à leur rôle dans le développement local. A titre d'exemple, elle a cité l'incapacité de la France à protéger la forêt tropicale du sud de la Guyane, alors que le Brésil vient de créer un immense parc national immédiatement limitrophe.

Face à ce constat contradictoire, Mme Roselyne Bachelot a indiqué que le ministère avait engagé une démarche de réflexion avec ses partenaires : « parcs nationaux » (présidents et administrateurs des conseils d'administration, directeurs et personnels des établissements, autres administrations, Ingénieurs généraux, scientifiques, associations...). Ce tour d'horizon a permis de mettre en évidence les sujets de débats, les aspirations des différents acteurs proches ou plus lointains des parcs nationaux et de dégager des propositions d'évolution. A la lumière de ces premiers éléments, elle a précisé que le ministère poursuivra plus avant ces investigations en s'appuyant sur un parlementaire, qui pourrait mener une mission de réflexion générale sur l'évolution de la politique des parcs nationaux français et plus largement sur les espaces naturels d'intérêt national. L'objectif est d'obtenir un rapport circonstancié au printemps 2003 et de prendre des décisions finalisées au cours de cette année emblématique qui verra le quarantième anniversaire conjoint des parcs de la Vanoise et Port-Cros et le trentième anniversaire du parc des Ecrins.

Mme Roselyne Bachelot a précisé qu'elle n'était pas favorable à la décentralisation de la procédure de création des parcs nationaux, leur politique devant rester nationale, même si une partie de leur gestion pouvait être décentralisée par voie de conventions.

Elle a ensuite souligné que deux difficultés majeures freinaient le développement des parcs naturels régionaux : d'une part, l'articulation avec les pays et les agglomérations qui risque de créer des concurrences dans l'exercice des compétences en cas de chevauchement de territoires, et d'autre part, la pérennisation des emplois-jeunes qui représentent aujourd'hui près d'un quart des emplois totaux des structures de gestion des parcs.

Tout en notant qu'un certain nombre de conflits subsistaient, Mme Roselyne Bachelot a souhaité porter un jugement équilibré sur les sites Natura 2000. Elle a noté que cette procédure conduisait à une procédure non pas de classement mais de labellisation, dans laquelle les acteurs de terrain ont un rôle actif à jouer et précisé qu'elle avait demandé aux préfets de constituer ou de réunir les commissions départementales pour qu'elles retrouvent leur mission de dialogue et de concertation sans aucune exclusive.

Elle a souligné que la poursuite du dispositif relatif aux contrats territoriaux d'exploitation sous une forme simplifiée était vitale pour mettre en oeuvre Natura 2000 et qu'elle défendrait prioritairement l'affectation de moyens nécessaires à la montée en puissance des documents d'objectifs et des contrats à inscrire au budget de l'Etat.

Sur l'éventuel assouplissement des conditions d'utilisation des motoneiges, notamment en vue de permettre l'accès des propriétaires à leur bâtiment en période hivernale, ainsi que le transport de clients auprès des restaurants d'altitude, Mme Roselyne Bachelot a indiqué que le principe d'interdiction d'utilisation des motoneiges, qui est le principe fondateur de la loi, était assorti de deux dérogations : l'utilisation sur des terrains aménagés à cet effet dûment autorisés -sport, pratique de loisirs- et l'utilisation professionnelle -exploitation des pistes de ski, ravitaillement d'un restaurant d'altitude ne bénéficiant d'aucune route déneigée, missions de service public, etc., de secours, de sécurité civile, ou d'exercice de la police-. Dans le cas d'une utilisation professionnelle, aucune procédure d'autorisation n'encadre la circulation de ces engins. Cependant les contentieux se sont multipliés en raison, d'une part, de l'interprétation très extensive de l'usage professionnel de ces véhicules par les propriétaires de restaurant d'altitude et, d'autre part, l'absence, dans la loi, d'une procédure encadrant les autorisations individuelles de circulation en dérogeant au principe général d'interdiction appliqué aux motoneiges.

La ministre a indiqué que le principe de l'utilisation des motoneiges sur les voies non déneigées, notamment en vue de permettre l'accès des propriétaires à leurs bâtiments en période hivernale, ainsi que le transport de clients auprès de restaurants d'altitude serait rappelé aux préfets.

M. Auguste Cazalet s'est inquiété de l'insuffisance des dédommagements attribués à la suite des dégâts causés par les grands prédateurs. Il a souligné les difficultés pour les éleveurs de reconstituer leurs troupeaux par manque de moyens financiers et le préjudice affectif qu'il convient de prendre en considération. Il a, évoquant les nouveaux comportements agressifs des vautours, dénoncé les déséquilibres naturels induits par des comportements humains ou des politiques publiques volontaristes.

Mme Roselyne Bachelot a estimé que l'extinction des ours semblait programmée dans le massif pyrénéen, côté français : seuls quelques-uns subsistent et la réintroduction des ours slovènes, qui apparaît comme positive sur le plan technique et scientifique, se heurte à des réticences fortes de la part des élus et des socio-professionnels. Elle a souhaité travailler dans la concertation et la transparence, afin d'aboutir si possible à une réconciliation de tous les acteurs locaux autour de la présence de l'ours.

S'agissant du loup elle a chiffré à une trentaine leur nombre sur le massif alpin français : quatre meutes sont réparties entre les Alpes-Maritimes et le Queyras et on trouve des individus isolés dans les massifs des monts du Vercors et de Belledonne. Elle a jugé que la situation n'était pas satisfaisante : les coûts de l'indemnisation des dégâts causés par les loups sont très importants et la contestation demeure.

Mme Roselyne Bachelot a manifesté la volonté de développer le pastoralisme en estimant que le loup et l'ours seraient beaucoup mieux acceptés si les professions de la filière pastorale n'étaient pas confrontées à des conditions économiques extrêmement difficiles.

Elle a précisé que les moyens financiers engagés par le ministère depuis trois ans avec l'aide de la Commission européenne représentent, pour le loup, plus de 3 millions d'euros, dont largement plus de la moitié a été affectée à l'amélioration de l'activité pastorale et elle a souhaité que soit menée une concertation approfondie avec les associations de protection de la nature, la profession agricole, les élus locaux, les parlementaires, sur la base d'expertises scientifiques fiables.

M. Jean-Paul Emin s'est interrogé sur les normes excessives de sécurité qui freinent la constructibilité des bâtiments et pénalisent l'activité industrielle.

M. Jean-Pierre Vial a présenté des observations sur les difficultés à rendre compatibles les objectifs des parcs naturels et des pays lorsque les périmètres de ces structures se chevauchent.

Il a ensuite évoqué les conséquences réglementaires et juridiques des procédures Natura 2000 déplorant que, d'ores et déjà, certaines activités n'aient pas pu être autorisées à se développer du fait de la présence d'habitats remarquables.

M. Jacques Blanc, président, a insisté sur la nécessité d'un changement d'état d'esprit en France pour permettre le redémarrage de la procédure Natura 2000.

Il a souligné que la présence des ours slovènes provoquait un désarroi important en Ariège et que, par ailleurs, dans le parc national des Cévennes, les cervidés détruisaient la forêt .

Il a également estimé indispensable de retrouver le sens de l'équilibre entre écologie et développement en montagne et souhaité une révision des modalités de fonctionnement des parcs nationaux.

En réponse aux divers intervenants, Mme Roselyne Bachelot a apporté les précisions suivantes :

- en Alsace une extension de vignoble AOC a été interdite en raison de la présence d'une pelouse à orchidées qui était menacée ;

- s'agissant des grands prédateurs, et dans le cadre d'un autre dossier -celui de la chasse- un observatoire de la faune sauvage qui est un lieu de dialogue et de concertation pour suivre l'évolution des espèces sauvages et des espaces a été créé.

Elle a également indiqué qu'elle mettait à l'étude la réponse à deux questions de M. Jean-Paul Amoudry sur l'immatriculation des motoneiges et sur la juxtaposition des lois littoral et montagne aux abords des lacs, l'application rigoureuse des règles des 100 ou des 300 mètres pouvant aboutir à des aberrations.

Mercredi 9 octobre 2002

- Présidence de M. Jacques Blanc, président. -

Examen du rapport

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la mission commune d'information a examiné le rapport présenté par M. Jean-Paul Amoudry.

Après avoir rappelé le contexte de l'initiative sénatoriale et les modalités de travail de la mission commune d'information, M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur a souligné que le rapport se voulait l'écho des attentes et des réflexions exprimées par l'ensemble des élus locaux et des acteurs de terrain.

Présentant la première partie relative à la préservation et à la mise en valeur du patrimoine naturel, le rapporteur, après avoir relevé l'extraordinaire richesse de la biodiversité des zones de montagne, a souhaité promouvoir une démarche contractuelle et concertée pour préserver le patrimoine naturel.

Evoquant les multiples outils de protection recensés en zone de montagne, il a proposé de faire évoluer la gestion des parcs nationaux, en la confiant par voie de conventions aux collectivités territoriales. Il a souhaité que soit conforté le rôle des parcs naturels, territoires pilotes en matière de développement durable.

Après avoir rappelé le bilan des difficultés accumulées, depuis sa mise en oeuvre, par le réseau « Natura 2000 », il a esquissé les voies d'un redémarrage de la procédure s'appuyant sur une véritable concertation avec les acteurs de terrain et les élus locaux et mobilisant des moyens budgétaires suffisants au travers des contrats de gestion.

Evoquant la mise en valeur des ressources hydrauliques en montagne, il s'est déclaré en faveur d'une gestion intégrée des hauts bassins versants, pour résoudre les conflits d'usage identifiés. Présentant les spécificités des massifs forestiers en zone de montagne, il a exposé les mesures compensant les handicaps pour assurer une meilleure rentabilité économique de l'exploitation forestière. Il a également évoqué les différentes mesures permettant de garantir la multifonctionnalité des forêts de montagne.

Après avoir souligné l'importance des risques naturels en zone de montagne, il a souhaité voir renforcer les moyens alloués au service de restauration des terrains en montagne. Il a enfin fait valoir tout l'intérêt des plans de prévention des risques naturels, suggérant que la couverture des communes de montagne soit accélérée, et que leur procédure d'élaboration soit modifiée, afin d'associer plus étroitement les collectivités territoriales concernées.

M. Michel Moreigne a souligné tout l'intérêt de renforcer la solidarité amont-aval au sein d'un bassin versant, évoquant l'exemple du financement des adductions d'eau qui pèse sur le budget des petites communes.

M. Jacques Blanc, président, s'est déclaré en faveur d'une plus grande implication des élus locaux dans la gestion des parcs nationaux, et dans la procédure de désignation et de gestion des sites Natura 2000.

M. Jean-Paul Emin, soulignant tout l'intérêt des contrats de rivière pour favoriser une gestion concertée, a souhaité que la mission commune d'information recommande de déconcentrer la procédure d'agrément à un niveau pertinent.

M. Jean-Pierre Vial, évoquant la procédure des plans de prévention des risques (PPR), a souhaité que leur périmètre soit défini de manière à favoriser une réelle solidarité de bassin entre les communes.

M. Roger Besse, rappelant les impacts négatifs de la politique d'implantation des barrages en matière d'environnement, s'est interrogé sur les moyens de définir de justes compensations pour les communes concernées. Il a souhaité enfin que soit encouragée la concertation entre les parcs naturels régionaux et les pays.

M. Pierre Jarlier a souligné que la mise en place des pays ne devait pas interdire, pour l'avenir, la création d'un parc naturel régional. Il s'est inquiété, enfin, de la complexité de la procédure de mise en oeuvre des chartes forestières de territoire.

Abordant la deuxième partie du rapport, M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a tout d'abord évoqué les questions agricoles en montagne.

Rappelant que la principale caractéristique de l'agriculture de montagne était son caractère extensif et son orientation vers les productions de qualité, il a précisé que les handicaps liés au climat et à la pente étaient générateurs de surcoûts importants chiffrés environ à 30 % pour les investissements agricoles.

M. Jean-Paul Amoudry a ensuite indiqué que le nombre d'exploitations situées en zone de montagne ne cessait de diminuer, ce qui fait peser un risque majeur de désertification pour certains massifs, en l'absence d'emplois alternatifs.

Soulignant que la prime à l'herbe, en dépit de son faible montant, a joué un rôle fondamental dans la préservation de l'agriculture de montagne, il a proposé de veiller à l'efficacité de la mise en oeuvre de son nouveau régime et, s'agissant de son montant, à la réduction de l'écart entre les subventions aux différentes formes d'alimentation du bétail.

Le rapporteur a ensuite détaillé les mesures destinées à remédier à la compensation insuffisante des handicaps. S'agissant des indemnités compensatoires de handicaps naturels (427 M€ dont 50 % d'origine communautaire), il a rappelé que le nouveau système mis en place avait suscité des inquiétudes et suggéré de renforcer la souplesse du dispositif en permettant notamment l'augmentation des primes versées aux 25 premiers hectares afin de favoriser les petites exploitations.

En ce qui concerne les aides à l'installation des jeunes agriculteurs, le rapporteur a recommandé, conformément à une logique de projet et d'entreprise agricole, de mettre l'accent sur les aides à l'installation des jeunes agriculteurs sous forme de prêts à taux réduits, en complément des dotations actuelles dont le montant est nécessairement limité.

Il a ensuite proposé de revaloriser les aides à l'investissement de l'agriculture de montagne qui sont la clef de son avenir et de sa création de valeur ajoutée et de réviser régulièrement les plafonds des aides.

Soulignant que paradoxalement, le caractère faiblement polluant de l'agriculture de montagne risquait d'entraver le financement de sa modernisation, le rapporteur a suggéré de soutenir la mise aux normes des exploitations de montagne qui ne bénéficient pas du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) afin de ne pas entraver leur nécessaire modernisation et l'éligibilité aux aides européennes.

M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a ensuite souligné la nécessité de favoriser les productions de qualité et compenser les services à l'environnement.

S'agissant de la signalétique montagne et de la gestion de l'image positive des produits de montagne, il a présenté des propositions pour améliorer son positionnement au sein d'un ensemble de signes de qualité devenu peu lisible pour le consommateur. Afin de limiter les distorsions de concurrence, il a également préconisé d'engager une démarche au niveau européen visant à mettre en place une protection communautaire des produits de montagne. Puis, M. Jean-Paul Amoudry a suggéré de lever les obstacles de la réglementation européenne au développement de l'agriculture biologique en montagne.

A propos des contrats territoriaux d'exploitation (CTE), qui emportent l'adhésion d'un grand nombre d' exploitants de montagne, le rapporteur a suggéré de réduire les lourdeurs administratives du dispositif initial, et de déplafonner, en zone de montagne, le volet économique des CTE pour prendre en compte le surcoût des investissements.

Le rapporteur a proposé de soutenir prioritairement les initiatives de structuration de filières de production et de transformation qui sont la clef d'une meilleure répartition de la valeur ajoutée des produits de montagne.

Au titre de la défense de la spécificité montagne au sein de l'Union européenne, le rapporteur a évoqué la nécessité de préserver les quotas laitiers et d'augmenter les droits à produire en zone de montagne en prévoyant une affectation prioritaire à l'installation des jeunes agriculteurs.

M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a ensuite analysé le tourisme de montagne qui représente 10 % du tourisme national et 120 000 emplois. Il a tout d'abord rappelé que le tourisme de montagne était aujourd'hui confronté à deux grands défis : la mondialisation de la concurrence et l'évolution de la clientèle touristique, plus exigeante et plus volatile. Il a discerné, à travers la fragilité des statistiques, les signes d'un certain plafonnement de la fréquentation touristique en montagne.

Le rapporteur a analysé ensuite les conditions d'un nouvel élan à donner au tourisme de montagne. Il a proposé, à ce titre, des mesures tendant à poursuivre l'amélioration de l'offre touristique : en diffusant une image plus douce du tourisme de montagne, notamment par le développement de prestations annexes, en développant l'ingénierie touristique et en améliorant les moyens d'accès aux stations. Il a également insisté sur la nécessité de poursuivre les efforts de réhabilitation de l'hébergement touristique et d'exploiter les potentiels touristiques tout au long de l'année pour réduire le coût des séjours en préconisant l'étalement des vacances par un aménagement du calendrier scolaire au niveau européen.

Le rapporteur a ensuite souligné qu'un nouvel élan du tourisme de montagne passait aussi par la modernisation et l'adaptation des outils du tourisme de montagne. Il a tout d'abord évoqué, à ce titre, la nécessaire diversification des espaces nordiques. Puis, s'agissant du secteur des remontées mécaniques, il a rappelé que le parc français occupait la première place mondiale mais qu'il connaissait un certain vieillissement et un coût élevé de renouvellement. Le rapporteur a salué l'effort de solidarité à l'égard des petites stations soumises à un fort aléa climatique que représente la mise en place du système NIVALLIANCE. Tant pour le ski alpin que nordique, il a indiqué que le développement de la neige de culture était un  enjeu stratégique  pour « sécuriser » la fréquentation des sites et pour rattraper le retard de la France par rapport à ses concurrents autrichiens ou italiens.

Evoquant les difficultés des petites stations de ski, il a rappelé que leur création avait été stimulée dans les années 1970 par l'Etat, qui a apporté son appui technique à des opérations impliquant un engagement financier substantiel des collectivités locales, En raison de leur fragilité économique le rapporteur a préconisé l'élaboration d' un plan de sauvetage pour ces petites stations de ski

Le rapporteur a ensuite indiqué que la pluriactivité apparaissait comme un révélateur des besoins d'adaptation, d'expérimentation et d'assouplissement des contraintes en zone de montagne. En faveur des pluriactifs montagnards pris entre la nécessité économique et un certain labyrinthe administratif et social, il a proposé de mettre en place un « numéro vert » de renseignements et un site internet à leur service et de coordonner étroitement ce dispositif tourné vers l'usager avec une cellule interministérielle ayant vocation à analyser tous les aspects économiques, sociaux, fiscaux et éducatifs de la pluriactivité ainsi qu'à proposer les évolutions nécessaires.

Le rapporteur a rappelé que l'une des difficultés essentielles à résoudre était celle de la « monoaffiliation » des pluriactifs exerçant une activité agricole : dans ce domaine, il a estimé que la pratique constituait le meilleur critère de décision entre  le retour à un système de multiaffiliation assorti d'un dispositif de caisse pivot pour alléger les formalités des pluriactifs et la prolongation de la monoaffiliation instituée par la loi.

Le rapporteur a ensuite analysé les mesures prises pour l'amélioration et l'assouplissement des régimes de prestations et de cotisations des pluriactifs en notant que les progrès enregistrés laissaient subsister une entrave majeure à la pluriactivité : la cotisation maladie forfaitaire à la charge des travailleurs indépendants. Il a ensuite préconisé des mesures tendant à favoriser la participation du secteur public à des groupements d'employeurs en zone de montagne et à améliorer les conditions de vie des saisonniers du tourisme 

Enfin, le rapporteur a analysé la situation de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et la vocation sanitaire et sociale de la montagne à travers l'exemple du thermalisme. Il a notamment proposé de développer les multiservices en favorisant l'implication des grandes surfaces, de décentraliser la gestion des crédits du fonds d'intervention et de sauvegarde du commerce et de l'artisanat (FISAC), de créer des zones franches montagnardes répondant à des critères précis sur le modèle des zones franches urbaines, et de prendre en compte, dans les décisions d'implantation d'établissements sanitaires et sociaux, la vocation particulière de la montagne dans ce domaine.

M. Jean Boyer a apporté des précisions sur le dispositif instituant une nouvelle forme de prime à l'herbe revalorisée. Il a ensuite souligné la nécessité d'attacher la production au terroir et de veiller à la stricte application des dispositions relatives à l'utilisation du terme montagne. S'agissant des contrats territoriaux d'exploitation, M. Jean Boyer a indiqué qu'il convenait de déplafonner leur montant ainsi que leur nombre en zone de montagne.

M. Jean-Pierre Vial a rappelé l'impact écologiquement sensible de la production de neige de culture.

M. Gérard Bailly a insisté sur les difficultés de ramassage du lait dans les zones montagnardes isolées, sur le poids dissuasif de l'impôt foncier et sur la nécessité d'interdire les nouvelles plantations d'arbres dans certaines vallées d'ores et déjà victimes d'un taux de boisement excessif.

S'agissant de la signalétique, M. Pierre Jarlier a souligné l'intérêt qu'il y avait à adosser le décret montagne à des certifications de qualité. En ce qui concerne la réhabilitation de l'immobilier de loisirs, il s'est interrogé sur l'éventualité d'une participation financière de l'Etat.

M. Jacques Blanc, président, s'est déclaré en faveur de CTE collectifs, et du maintien de l'accès à des mesures agri-environnementales, hors CTE.

Abordant la troisième partie du rapport d'information, M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a indiqué que celui-ci proposait plusieurs réformes en matière de droit de l'urbanisme : en particulier, préciser par voie de circulaire certaines notions utilisées par la loi « montagne », harmoniser par circulaire les modalités de retrait des certificats d'urbanisme par l'administration, supprimer la référence à la notion de hameau ou la faire préciser par les prescriptions particulières de massif, et faciliter l'urbanisation des communes de montagne à faible pression urbanistique.

Il a également suggéré de modifier le régime des remontées mécaniques sur les points suivants : remplacer la référence actuelle à un seuil financier, pour le déclenchement de la procédure UTN, par un seuil relatif au nombre de skieurs concernés ; alléger le contenu des dossiers destinés à la demande d'autorisation et de construction ; préciser que les règles figurant dans la loi « montagne » concernaient les seules remontées mécaniques dédiées au ski ou à des loisirs assimilés.

M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a proposé plusieurs réformes de la procédure des unités touristiques nouvelles (UTN) : préciser dans la loi quels équipements étaient considérés comme UTN ; adopter une disposition selon laquelle un SCOT pouvait prévoir une « enveloppe » de petites UTN ; alléger la procédure UTN pour les petites opérations, les situations d'urgence, le remplacement d'installations de remontées mécaniques et, sous certaines conditions, les petites communes ; mieux intégrer les commissions UTN aux comités de massif, et rendre obligatoire l'élaboration par chaque commission de règles générales destinées à guider son action ; renforcer le rôle du service d'études et d'aménagement touristiques en montagne (SEATM), afin de lui permettre d'apporter aux massifs une véritable assistance technique ; étudier l'éventualité d'une expérimentation en matière d'UTN.

Après avoir rappelé que deux documents pouvaient en théorie permettre de préciser (et non d'adapter) les règles d'urbanisme - les directives territoriales d'aménagement (DTA) et les prescriptions particulières de massif -, mais qu'ils n'avaient jamais vu le jour à cause d'une procédure inadaptée, il a proposé deux réformes : confier aux comités de massif l'élaboration des prescriptions particulières de massif, cette procédure étant mise en oeuvre dans le cadre de la future politique d'expérimentation en matière de compétences des collectivités locales ; permettre aux prescriptions particulières de massif, ou à défaut à certains documents d'urbanisme (SCOT et PLU) après avis conforme du préfet, d'adapter les règles d'urbanisme dans certains domaines (définition du hameau, travaux effectués sur les chalets d'alpage, urbanisation par rapport à la rive des lacs...).

Abordant la question des services de proximité, M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a tout d'abord souligné la nécessité d'améliorer le cadre de la coopération locale en matière de services publics, en particulier en zone de montagne, ce qui pouvait notamment passer par l'adoption de dispositions législatives ou la conclusion d'un accord-cadre au niveau national, et, dans le cas de La Poste, par la mise en oeuvre des propositions des rapports Larcher de 1997 et 1999 et la réalisation d'expérimentations en zone de montagne. Il a ajouté que dans le cas des services commerciaux, le rapport d'information proposait de renforcer les moyens de la politique de développement des services de proximité en zone de montagne, et de rendre cette politique plus favorable aux zones peu densément peuplées ainsi qu'au petit commerce traditionnel.

En ce qui concerne la question des transports en montagne, il a indiqué que le rapport d'information renvoyait pour l'essentiel à la mission dont avait été chargé M. Hubert Haenel. Il a cependant indiqué que le rapport d'information soulignait la nécessité de réaliser les liaisons ferroviaires à grande vitesse Perpignan-Figueras et Lyon-Turin. Il a déploré l'insuffisance de la politique des transports, tant en matière de traversée des massifs frontaliers qu'en matière de traversée des massifs non frontaliers et de désenclavement des zones de montagne.

Soulignant l'importance des technologies de l'information et de la communication (TIC) pour le développement des zones de montagne, M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a rappelé que les objectifs ambitieux fixés par le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire de Limoges (juillet 2001) restaient à concrétiser. Il a insisté sur le rôle des collectivités territoriales dans le financement des infrastructures, et fait deux propositions : faciliter l'intervention des collectivités locales dans le domaine des télécommunications, éventuellement en leur permettant de jouer un rôle d'opérateur ou de subventionner des opérateurs (comme le préconisait l'autorité de régulation des télécommunications) ; expérimenter à grande échelle, diverses solutions techniques (radio, satellitaire...) afin de favoriser la démocratisation de l'accès au haut débit en zone de montagne.

Passant en revue les principales difficultés auxquelles étaient confrontées les collectivités territoriales de montagne, il a proposé que leurs charges soient mieux prises en compte par les dotations de l'Etat. Il a également indiqué que le rapport suggérait diverses réformes relatives à la sécurité en montagne ; en matière de viabilité hivernale, il a considéré qu'il ne fallait pas aller au-delà de ce que prévoyait le droit communautaire en matière de repos hebdomadaire et journalier. Il a estimé que le régime de l'éligibilité au FCTVA des travaux réalisés sur des immobilisations mises à la disposition de tiers devait être clarifié grâce à une circulaire. Il a indiqué que le rapport faisait plusieurs propositions relatives aux équipements de sports d'hiver, en particulier l'instauration d'une servitude en cas d'installation de réseaux destinés à permettre la production de neige de culture. Il a recommandé d'adapter le régime des sections communales, afin notamment de favoriser leur « communalisation ». Enfin, il a suggéré d'adapter le régime de l'énergie réservée à l'ouverture à la concurrence du marché de l'électricité.

Abordant les outils de la politique d'aménagement des massifs, M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a proposé d'accroître les moyens financiers consacrés à la montagne, notamment par la création de véritables « zones franches de montagne », et d'améliorer la lisibilité des concours concernés par la création d'un « jaune » budgétaire évaluant les différents concours publics en faveur des massifs. Il a également suggéré d'étudier la possibilité de régionaliser, à titre expérimental, les crédits communautaires utilisés en faveur de la montagne. En ce qui concerne le dispositif institutionnel, il a en particulier proposé de réconcilier les régions et les comités de massif, afin de faire de ces derniers des instances décentralisées de réflexion, de proposition et de coordination entre régions se partageant un même massif. Enfin, il a souligné la nécessité d'obtenir la reconnaissance du handicap de la montagne au niveau communautaire.

M. Michel Moreigne a estimé qu'en cas de transfert de compétences d'un syndicat touristique à une communauté de communes, la dotation correspondante devait être partagée au prorata des investissements réalisés et il a estimé qu'il fallait proposer l'instauration d'une dotation de fonctionnement minimale en faveur des petites communes de montagne.

M. Pierre Jarlier a considéré que les documents d'urbanisme devaient permettre de déterminer l'étendue de la zone inconstructible autour des lacs de montagne. A l'issue d'un débat auquel ont participé MM. Jean-Pierre Vial et Pierre Hérisson, MM. Jacques Blanc, président, Jean-Paul Amoudry, rapporteur, et Pierre Jarlier, ont estimé que les documents d'urbanisme devaient pouvoir permettre d'adapter les règles d'inconstructibilité autour des lacs de montagne, que ceux-ci soient soumis à la loi « montagne » ou à la loi « littoral », après réalisation d'une enquête paysagère intégrée au document d'urbanisme et soumise à enquête publique. M. Gérard Bailly a indiqué que les règles d'urbanisme avaient empêché la construction autour du lac de Chalain d'un parc archéologique destiné à valoriser celui-ci.

M. Auguste Cazalet a estimé que la présence des grands prédateurs mettaient en cause l'activité pastorale, et souligné la nécessité de réaliser la liaison Pau-Canfranc.

M. Pierre Hérisson a considéré que le rapport d'information devait proposer d'inclure dans le prochain contrat de plan Etat-La Poste la nécessité pour cette dernière de maintenir ses bureaux en zone de montagne, et soutenir la proposition de loi relative à la couverture territoriale en téléphonie mobile de deuxième génération par la mise en oeuvre prioritaire de prestations d'itinérance locale entre opérateurs.

M. Gérard Bailly a souligné la difficulté croissante d'assurer la viabilité hivernale, à cause des normes relatives aux véhicules et de la réglementation communautaire en matière de temps de repos.

M. Pierre Jarlier a considéré que l'Etat devait financer le maintien des services publics dans les communes disposant d'un « projet de territoire », que l'itinérance devait être développée, et que la diminution des moyens de certaines directions départementales de l'équipement en matière de viabilité hivernale devait être compensée financièrement. Il a par ailleurs indiqué que l'association nationale des élus de montagne souhaitait que la dotation globale de fonctionnement soit réformée de manière à prendre en compte des critères de gestion de l'espace.

MM. Jacques Blanc, président, Jean-Paul Amoudry, rapporteur, et Pierre Jarlier, ont estimé que l'article L.  332-11-1 du code de l'urbanisme devait être modifié, afin de permettre aux communes d'instituer une participation pour l'extension des réseaux, même non accompagnée de la création d'une voie ou de l'extension d'une voie existante.

En conclusion, M. Jacques Blanc, président, a indiqué que M. Christian Poncelet, président du Sénat, avait préconisé d'organiser un débat en séance publique sur le rapport d'information.

La mission commune d'information a alors adopté le rapport d'information.