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Table des matières






Mardi 18 mars 2003

- Présidence de M. Francis Grignon, président.

Volet social du projet de loi pour l'initiative économique - Examen du rapport

La commission spéciale a procédé à l'examen du volet social (articles 6 quater et 6 quinquies, et titres II et IV) du rapport sur le projet de loi n° 170 (2002-2003) pour l'initiative économique, présenté par Mme Annick Bocandé, rapporteur.

Rappelant que, dans sa déclaration de politique générale du 3 juillet dernier, le Premier ministre avait affirmé sa volonté de libérer « toutes les forces vives de notre pays », puis, lors des Masters de la création d'entreprises au Sénat, son intention de « réconcilier l'homme avec le travail », Mme Annick Bocandé, rapporteur, a relevé que le présent projet de loi pour l'initiative économique n'était que la première étape du vaste dispositif de réformes prévu par le Gouvernement pour stimuler la création d'entreprises dans notre pays.

Elle a déploré qu'à un moment où celui-ci doutait de sa compétitivité et de l'attractivité de son territoire, l'entrepreneuriat fût insuffisamment valorisé, observant à cet égard que, ces six dernières années, le nombre de créations d'entreprises avait stagné, malgré une conjoncture économique favorable.

Se déclarant néanmoins convaincue de la créativité de nos concitoyens, elle a rappelé, se fondant sur le rapport Hurel, que les 170.000 entreprises créées annuellement représentaient 300.000 emplois et 2 % de la valeur ajoutée annuelle de notre économie. Observant que, s'ils n'ignoraient pas ce potentiel de croissance économique et de réinsertion sociale, les pouvoirs publics n'avaient pas su créer un environnement favorable à la création et à la reprise d'entreprise, elle a estimé qu'on ne les encourageait pas en répétant que, statistiquement, une entreprise sur deux disparaissait avant sa cinquième année, et qu'il convenait davantage d'insister sur le fait que 83 % d'entre elles franchissaient le cap des cinq ans.

Reconnaissant qu'à lui seul, le projet de loi pour l'initiative économique ne suffirait pas à conduire les Français à réaliser leurs projets d'entreprise, Mme Annick Bocandé, rapporteur, a rappelé qu'un projet d'habilitation à prendre par ordonnances des mesures de simplification administrative et un projet de loi sur le statut de l'entreprise et de l'entrepreneur lui succéderaient avant la fin de l'année pour permettre la création de plus d'un million d'entreprises dans les cinq années à venir, soit 200.000 par an.

Puis, s'agissant du volet social du présent projet de loi, qui couvre des mesures de type statutaire, financier et social, elle a souligné que les huit articles initiaux des titres II et IV avaient été complétés par l'Assemblée nationale par sept articles additionnels. Mme Annick Bocandé, rapporteur, a alors présenté les trois objectifs visés par le Gouvernement dans ce volet :

- favoriser le passage du statut de salarié à celui d'entrepreneur, notamment en évitant au salarié d'entrer en conflit d'intérêt avec son employeur ;

- améliorer la qualité de l'accompagnement, qui contribue fortement à la pérennisation des entreprises nouvelles, notamment au bénéfice des populations en difficulté ;

- adapter le système de cotisations sociales au service de la création d'entreprises, notamment en allégeant le montant des cotisations sociales dues par les entrepreneurs débutants.

Puis Mme Annick Bocandé, rapporteur, a ensuite relevé que le projet de loi comportait également des mesures de simplification administrative aux articles 6 quater, 6 quinquies et 18 bis, adoptés par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission spéciale. Constatant qu'en effet, les nombreuses déclarations sociales et fiscales auxquelles étaient assujettis les employeurs, ainsi que la multiplicité des caisses, des assiettes, des taux et des échéances, étaient autant de complications qui décourageaient l'embauche, nuisaient à l'emploi et favorisaient le travail au noir, elle a déclaré que la simplification du système de déclarations et de recouvrement des cotisations sociales apparaissait une véritable nécessité, ainsi que l'avait au demeurant reconnu le Gouvernement en prévoyant d'y procéder par voie d'ordonnances.

Observant que l'Assemblée nationale avait toutefois voulu anticiper une telle réforme de quelques semaines, malgré l'avis défavorable du Gouvernement, qui avait logiquement demandé le retrait des amendements, Mme Annick Bocandé, rapporteur, a souligné que si la simplification administrative était une nécessité qui ne pouvait plus être reportée, l'analyse technique des articles 6 quater, 6 quinquies et 18 bis avait révélé de nombreuses difficultés pratiques devant encore être résolues avant leur mise en oeuvre. Elle a relevé que les très nombreuses auditions auxquelles avait procédé la commission spéciale avaient aussi révélé qu'aucun dialogue préalable formel et précis n'avait été entrepris, ni avec les syndicats de salariés et les organisations professionnelles d'employeurs, ni avec les divers organismes de sécurité sociale, sur ces nouveaux mécanismes.

Considérant que le temps de la concertation était absolument nécessaire pour parvenir à réformer et simplifier de manière efficace, elle a indiqué qu'elle proposerait la suppression à titre conservatoire des trois articles concernés.

M. Daniel Raoul a approuvé cette suggestion, estimant lui aussi que, faute de consultation des syndicats et des organismes sociaux, ces dispositions n'avaient pas atteint la maturité nécessaire pour être introduites dans le projet de loi pour l'initiative économique, M. Francis Grignon, président, lui ayant toutefois rappelé que le groupe socialiste de l'Assemblée nationale avait voté en leur faveur.

Après que Mme Annick Bocandé, rapporteur, eut indiqué qu'elle comptait aborder, lors de l'examen du projet de loi d'habilitation, la perspective d'une extension aux fonctionnaires des dispositifs d'aide aux projets de création d'entreprise institués pour les salariés du secteur privé et public, la commission spéciale a entamé l'examen des amendements proposés par son rapporteur :

- aux articles 6 quater (création d'un service d'aide aux entreprises utilisatrices du chèque-emploi entreprises) et 6 quinquies (création du chèque-emploi-entreprises), après que Mme Annick Bocandé, rapporteur, a de nouveau précisé les raisons qui la conduisaient à en proposer la suppression afin que les réformes attendues soient entreprises dans le cadre des ordonnances, M. Jean Chérioux a observé que si chacun approuvait le principe de la simplification, une telle réforme ne pouvait être engagée en ordre dispersé et que l'habilitation législative paraissait, en l'espèce, de bonne méthode. Après avoir rappelé que la plupart des chefs d'entreprises souhaitaient une simplification des procédures et des obligations déclaratives, M. Gérard Cornu s'est lui aussi prononcé en faveur de la suppression et a souhaité que la voie des ordonnances permette la réelle création d'un interlocuteur social unique. Mme Annick Bocandé, rapporteur, a alors indiqué que des mesures de simplification étaient déjà à l'oeuvre, citant le portail Internet de déclarations sociales « Net-Entreprises » et le dispositif « Impact Emploi ». Elle a déploré que ce dernier, qui permet notamment aux très petites entreprises, par le biais d'un tiers de confiance, d'effectuer leurs obligations déclaratives par Internet, soit si méconnu. Elle a estimé qu'il convenait de se méfier des fausses réformes qui, sous couvert de simplification, ajoutaient à la complexité existante. Enfin, exprimant lui aussi son accord sur les amendements de suppression, M. Paul Dubrule a souligné que le vrai courage consisterait à fusionner l'ensemble des guichets actuels plutôt que d'en créer un supplémentaire, et a jugé trompeur le terme de « guichet unique » au regard de la complexité maintenue qu'il cachait. Puis la commission a adopté successivement les deux amendements de suppression ;

- à l'article 7 (non-opposabilité des clauses d'exclusivité au salarié créateur ou repreneur d'entreprise), elle a adopté un amendement ajoutant la notion de reprise d'entreprise à celle de création ;

- à l'article 8 (exonération des cotisations sociales des salariés créateurs ou repreneurs d'entreprises pendant un an), la commission spéciale a adopté un amendement visant à étendre à tous les créateurs ou repreneurs d'entreprises, qu'ils soient salariés ou non, l'exonération temporaire de cotisations sociales, dès lors qu'ils ont des droits ouverts aux assurances sociales, M. Jean Chérioux s'inquiétant du contrôle de la faisabilité des projets de création ou de reprise d'entreprise et M. Louis Souvet ironisant sur le gage de l'amendement ;

- en conséquence, elle a adopté un amendement de suppression de l'article 8 bis (extension du dispositif d'exonération de l'article 8 aux conjoints ou concubins ayants droit d'assurés sociaux) ;

- à l'article 9 (congé et période de travail à temps partiel pour la création ou la reprise d'entreprise), la commission spéciale a adopté un amendement de coordination et deux amendements rédactionnels ;

- à l'article 9 bis (extension des cas de recours au contrat à durée déterminée au remplacement d'un salarié en temps partiel pour création d'entreprise), elle a adopté un amendement rédactionnel ;

- elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 9 bis qui vise à étendre aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle les dispositions autorisant les entreprises industrielles à organiser le travail en continu sous réserve d'un accord collectif, MM. Francis Grignon, président, et Philippe Leroy soulignant l'intérêt économique de cette mesure pour les entreprises industrielles des départements concernés ;

à l'article 10 (institution d'un contrat d'accompagnement à la création d'entreprise), après un large débat auquel ont participé M. Francis Grignon, président, Mme Annick Bocandé, rapporteur, et MM. Paul Dubrule, Jean Chérioux, Louis Souvet, Charles Guené et Philippe Leroy, la commission spéciale a adopté neuf amendements, six étant des amendements rédactionnels et de coordination et les trois autres visant, respectivement, à systématiquement mentionner les repreneurs d'entreprises parmi les bénéficiaires d'un contrat d'accompagnement, à faire figurer explicitement la notion de formation dans le contrat d'accompagnement et à ne rendre possible la mise en cause de la responsabilité de l'accompagnateur en matière d'engagements pris après l'immatriculation de l'entreprise du porteur de projet que si le contrat la stipule ;

- à l'article 11 (soutien au contrat d'accompagnement par des aides publiques et droits sociaux des bénéficiaires du contrat), la commission spéciale a adopté un amendement précisant que les repreneurs d'entreprises devaient pouvoir eux aussi bénéficier des aides des collectivités publiques en matière d'accompagnement ;

- à l'article 12 (calcul prorata temporis des cotisations sociales des entrepreneurs occasionnels), elle a adopté un amendement tendant à supprimer le plancher minimum de cotisations sociales dont les travailleurs occasionnels doivent s'acquitter et à calculer le montant de leurs cotisations en fonction du bénéfice réellement dégagé par leur activité, M. Louis Souvet exprimant à nouveau son scepticisme à l'égard du gage proposé ;

- elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 12 bis afin de permettre, pour faciliter la transition entre le statut de salarié et celui d'entrepreneur, les transferts d'épargne d'assurance-vie accumulés dans un contrat groupe pour salariés sur un contrat groupe souscrit par une association de non-salariés, M. Jean Chérioux manifestant son souhait que l'épargne salariale puisse aussi être utilisée pour financer la création ou la reprise d'entreprises ;

- à l'article 18 A (possibilité offerte au chef d'entreprise de calculer ses cotisations sociales sur la base du revenu réel, sans calcul provisionnel), la commission spéciale a adopté un amendement tendant à fixer à l'année 2004 la mise en oeuvre de la faculté ainsi ouverte aux entrepreneurs ayant opté pour le régime fiscal de la micro-entreprise ;

- à l'article 18 (report et étalement des charges sociales de la première année d'activité), elle a adopté un amendement rendant éligibles au dispositif les créateurs d'entreprise démarrant leur activité dans le cadre des couveuses d'entreprises, ainsi qu'un second amendement tendant à reculer sa mise en application au 1er janvier 2004 ;

- la commission spéciale a adopté un amendement supprimant l'article 18 bis qui tendait à prévoir la détermination d'un collecteur unique des cotisations sociales des professions artisanales, industrielles et commerciales, après que Mme Annick Bocandé, rapporteur, a rappelé qu'il lui semblait impossible de légiférer sur un sujet aussi technique sans connaître les conclusions de la mission des inspections des affaires sociales, des finances et de l'industrie et du commerce, diligentée par le Premier ministre, et que la procédure des ordonnances paraissait en tout état de cause la plus adaptée pour procéder à la simplification attendue en la matière ;

- à l'article 19 (modification du dispositif d'aide à la création d'entreprise pour les populations fragilisées), elle a enfin adopté un amendement tendant à intégrer les créateurs ou les repreneurs d'une activité libérale parmi ceux auxquels l'Etat peut apporter des aides.

Mercredi 19 mars 2003

- Présidence de M. Francis Grignon, président.

Examen du rapport (suite)

La commission spéciale a procédé à la poursuite de l'examen du rapport sur le projet de loi n° 170 (2002-2003) pour l'initiative économique en entendant M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, sur le titre Ier, à l'exception des articles 6 quater et 6 quinquies, et sur le titre VI.

Après avoir observé que lors de son examen par l'Assemblée nationale le nombre d'articles figurant sous le titre Ier avait doublé, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a rappelé que ces dispositions visaient à simplifier la création d'entreprise non seulement en facilitant le démarrage de l'activité mais également en créant un climat de confiance et en sécurisant la situation de l'entrepreneur et de ses proches. Il a rappelé qu'en 2002, sur les quelque 2,5 millions d'entreprises de l'industrie, du commerce et des services, le tiers d'entre elles était constitué sous forme de SARL, dont 82.000 sociétés unipersonnelles, et plus de 55 % étaient des entreprises individuelles. Il a noté que la forme sociétaire, représentant seulement 27 % de l'ensemble, avait été privilégiée par les créateurs d'entreprise au cours des dix dernières années.

Puis M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a présenté l'économie du titre Ier, en soulignant que les dispositions proposées concernaient alternativement ou parfois conjointement les entreprises individuelles et les entreprises créées sous forme de société.

S'agissant de l'institution d'un récépissé de création d'entreprise (RCE) prévue par l'article 2, il a rappelé que cette mesure avait vocation à faciliter certaines démarches telles que l'ouverture d'une boîte postale ou d'une ligne téléphonique, et regretté que l'Assemblée nationale ait décidé, contre l'avis du Gouvernement, que le RCE puisse être délivré aussi bien par les greffes des tribunaux de commerce que par les centres de formalités des entreprises (CFE). Il a estimé que la sécurité juridique commandait sur ce point de revenir au dispositif initial du projet de loi réservant cette compétence aux seuls greffes. Il s'est en outre interrogé sur la pluralité des tarifs pratiqués par les CFE pour la constitution des dossiers de demande d'immatriculation au registre du commerce et des sociétés.

Par ailleurs, bien qu'approuvant la suppression d'un minimum légal pour le capital social d'une SARL et le renvoi aux statuts du soin d'en définir le montant, résultant de l'article 1er, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a souligné les dangers du message faisant la promotion de la « société à un euro » alors qu'une des faiblesses des sociétés françaises demeure l'insuffisance de leurs fonds propres.

Puis la commission spéciale a adopté sur les titres Ier et VI, ce dernier regroupant les dispositions diverses, les amendements suivants :

- à l'article 1er (montant du capital social de la SARL), elle a adopté un amendement de coordination modifiant l'article L. 223-9 du code de commerce pour remplacer la référence au seuil légal de 7.500 euros par celle du montant du capital défini par les statuts ;

- la commission spéciale a adopté un amendement supprimant l'article 1er bis qui tendait à exonérer de droits fixes les opérations d'apport en capital pour les sociétés dotées d'un capital social inférieur à 7.500 euros ;

- à l'article 2 (récépissé de création d'entreprise), elle a adopté cinq amendements ayant respectivement pour objet de réserver aux seuls greffes des tribunaux de commerce la délivrance du RCE pour les entreprises créées sous forme de sociétés, d'exiger une mention sur le récépissé signalant que l'entreprise est en attente d'immatriculation, d'éviter tout conflit de compétence entre les greffes des tribunaux de commerce d'une part, et, respectivement, les chambres de métiers ou les chambres d'agriculture d'autre part, pour la délivrance du récépissé, et, enfin, de supprimer une disposition inutile, car sans portée normative ;

- la commission spéciale, après que M. Francis Grignon, président, a rappelé l'importance qu'il attachait à ce dispositif destiné à garantir la qualification dans l'artisanat, a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 3 pour améliorer l'efficacité des contrôles effectués sur l'exercice de certaines activités artisanales soumises à des exigences de qualification par la loi du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, et assigner aux chambres de métiers un rôle d'alerte ;

- à l'article 4 (domiciliation des entreprises au domicile du chef d'entreprise), la commission spéciale a adopté un amendement tendant à lever une ambiguïté, la notion d'« établissement fixe » risquant d'être interprétée comme restreignant le bénéfice des facilités de domiciliation aux seules activités itinérantes ;

- à l'article 6 (déclaration d'insaisissabilité de la résidence principale de l'entrepreneur individuel), elle a adopté, outre deux amendements de précision, un amendement tendant à combler une lacune du dispositif dans l'hypothèse du remploi des sommes tirées de la vente de la première résidence principale en cas de changement de résidence principale ;

- à l'article 6 ter (renforcement de la protection des cautions), après un débat sur les mesures de nature à garantir la protection des cautions, auquel ont participé MM. Jean Chérioux, Jean-Jacques Hyest, rapporteur, et Francis Grignon, président, la commission spéciale a adopté un amendement tendant à renforcer la protection de la caution personne physique envers un créancier professionnel par la généralisation de dispositifs s'appliquant actuellement à des cas particuliers de cautionnement ;

- enfin, à l'article 27 (application à l'outre-mer), elle a adopté un amendement rendant applicables en tant que de besoin à la Polynésie française, aux Iles Wallis-et-Futuna et à la Nouvelle-Calédonie les modifications et ajouts introduits par l'Assemblée nationale lors de l'examen du texte en première lecture.

La commission spéciale a ensuite procédé à la fin de l'examen du rapport en entendant M. René Trégouët, rapporteur, sur les titres III et V du projet de loi.

Après avoir indiqué que le titre III, initialement constitué de cinq articles, en comptait huit après son examen en première lecture par l'Assemblée nationale,M. René Trégouët, rapporteur, a expliqué que les dispositions qu'il prévoyait, d'un coût d'une centaine de millions d'euros par an, avaient pour objet de faciliter le financement des entreprises, et plus particulièrement de remédier aux problèmes de financement de la création d'entreprise et des petites et moyennes entreprises (PME). Il a souligné que plusieurs des articles de ce titre répondaient aux préconisations formulées depuis de nombreuses années par la commission des finances et par la commission des affaires économiques du Sénat.

S'agissant du titre V, initialement constitué également de cinq articles, M. René Trégouët, rapporteur, a rappelé que trois articles additionnels avaient été adoptés à l'Assemblée nationale sur l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF). Il a relevé l'intérêt que présentaient plusieurs dispositions de ce titre pour faciliter la transmission des entreprises en réduisant le frottement fiscal de celle-ci aussi bien pour les vendeurs que pour les repreneurs, et pour développer la création d'emplois par les PME. Il a évalué le coût de ce titre à plus de 300 millions d'euros par an, auquel s'ajoutait une importante perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale.

A l'issue de cette présentation, la commission spéciale a adopté les amendements suivants :

- à l'article 13 (création de fonds d'investissement de proximité), la commission spéciale a adopté trois amendements visant, pour le premier, à prévoir qu'un sous-quota de 10 % des fonds investis dans les PME serait réservé aux entreprises de moins de trois ans, contre huit ans dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, pour le deuxième, à élargir les critères d'éligibilité des entreprises aux fonds d'investissement de proximité en posant le principe d'un critère alternatif lié au siège social, et pour le troisième, à prévoir un dispositif spécifique pour les fonds investissant dans les départements d'outre-mer ;

- après l'article 14, elle a adopté un article additionnel visant à corriger une erreur de codification du code monétaire et financier relative aux entreprises éligibles aux fonds communs de placement dans l'innovation afin de renforcer la sécurité juridique des épargnants ;

- à l'article 17 (aménagement du taux de l'usure pour les prêts accordés à une personne morale), la commission spéciale a adopté un amendement précisant que les personnes morales exerçant une activité bancaire, d'assurance, financière ou immobilière étaient incluses dans le champ de la réforme proposée ;

- après l'article 17 bis, elle a inséré un article additionnel prévoyant le dépôt par le Gouvernement d'un rapport annuel au Parlement sur les achats des services de l'Etat aux PME afin de promouvoir un « réflexe PME » dans les administrations publiques. A cet égard, après que M. Francis Grignon, président, a rappelé les principales conclusions de son rapport d'information sur la Small Business Administration américaine (SBA), un débat, auquel ont participé MM. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, Thierry Foucaud et Roland du Luart, s'est engagé sur les effets négatifs de l'application des dispositions du code des marchés publics sur le développement des PME ;

- à l'article 22 (relèvement des seuils d'exonérations des plus-values professionnelles à long terme des personnes soumises à l'impôt sur le revenu), après un large débat auquel ont participé MM. Francis Grignon, président, René Trégouët, rapporteur, Jean-Jacques Hyest, rapporteur, Henri de Raincourt et Paul Dubrule, la commission spéciale a adopté un amendement permettant le lissage des paliers d'exonération prévus afin d'en supprimer les effets pervers, M. René Trégouët, rapporteur, indiquant qu'une rectification de l'amendement serait susceptible, après l'analyse d'expertises techniques portant sur les seuils d'entrée et de sortie du dispositif pouvant être pris en considération, d'être proposée ultérieurement à la commission spéciale ;

- à l'article 26 bis (exonération partielle à l'ISF des parts de société faisant l'objet d'un engagement collectif de conservation), la commission spéciale a adopté sept amendements visant, respectivement, à abaisser les seuils de détention du capital pour les sociétés cotées de 25 à 20 %, M. Jean-Paul Emin s'étant interrogé sur les raisons conduisant à maintenir le seuil de 34 % pour les sociétés non cotées, à autoriser les cessions et donations au sein d'un engagement existant, à permettre l'entrée d'un nouvel associé dans un engagement en cours, à prévoir les modalités de prolongation de la durée initiale d'un engagement collectif, à rendre éligibles aux dispositions de l'article les titres détenus par le biais de holdings dans la limite de deux niveaux d'interposition, à définir le régime de sortie du dispositif et enfin à poser le principe d'une information de l'autorité des marchés financiers pour les titres négociés sur les marchés réglementés ;

- par coordination, la commission spéciale a alors adopté un amendement complétant l'article 24 (allègement des droits de mutation à titre gratuit en cas de transmission d'entreprise entre vifs) pour tirer les conséquences de ceux adoptés à l'article 26 bis ;

- à l'article 26 ter (exonération à l'ISF des apports en numéraire aux PME), la commission spéciale a adopté deux amendements visant à étendre le champ des sociétés concernées par l'article aux sociétés financières et à prendre en compte dans l'exonération les apports en nature en relation directe avec l'activité de la société ;

- après l'article 26 ter, elle a inséré un article additionnel exonérant d'ISF les apports aux fonds d'investissement de proximité pour lancer ce nouveau support d'épargne dans une conjoncture difficile, M. Marc Massion votant contre ;

- puis elle a adopté trois articles additionnels après l'article 26 quater, les deux premiers pour, d'une part, exonérer d'ISF les parts et actions détenues par les salariés dans leur entreprise à hauteur de 50 % afin de conforter l'actionnariat salarié, M. Marc Massion votant contre, et, d'autre part, les apports en numéraire aux groupements fonciers agricoles pour inciter à l'installation de jeunes agriculteurs, le troisième écartant pour six mois le droit de reprise de l'administration fiscale en cas de dépôt spontané d'une déclaration rectificative ou nouvelle à l'ISF, M. Marc Massion votant à nouveau contre.

Enfin, la commission spéciale a adopté le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, Mme Annick Bocandé et M. René Trégouët, rapporteurs, ainsi amendé, M. Marc Massion votant contre.