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COMPTES RENDUS DE LA MISSION D'EVALUATION ET DE CONTROLE DE LA SECURITE SOCIALE


Mardi 23 mars 2010

- Présidence de M. Alain Vasselle, président -

Rendez-vous 2010 pour les retraites - Audition de M. Philippe François, responsable des études Retraites à la Fondation pour la recherche sur les politiques publiques (iFRAP), et Mme Sandrine Gorreri, rédactrice en chef du mensuel de l'iFRAP, « Société Civile »

La mission a procédé à l'audition de M. Philippe François, responsable des études Retraites à la Fondation pour la recherche sur les politiques publiques (iFRAP), et Mme Sandrine Gorreri, rédactrice en chef du mensuel de l'iFRAP, « Société Civile », dans le cadre du rendez-vous 2010 pour les retraites.

M. Philippe François a d'abord souligné l'importance du sujet des retraites pour l'iFRAP qui lui a consacré plusieurs rapports depuis 1997. Trois réformes sont intervenues récemment, en 1993, 2003 et 2007 ; leurs conséquences ne sont pas négligeables mais elles n'ont pas permis de résoudre quatre problèmes majeurs qui persistent dans le système actuel.

Le premier est celui du caractère incompréhensible des règles applicables, y compris pour le cas le plus simple, celui d'un salarié qui a effectué toute sa carrière dans le secteur privé. En effet, dans le régime de base, les cotisations sont calculées par rapport au plafond de la sécurité sociale, les pensions liquidées en fonction des vingt-cinq meilleures années et la réévaluation des retraites versées se fait au regard de l'inflation. Dans les régimes complémentaires, la retraite est calculée à partir d'un nombre de points, accumulés tout au long de la vie et dont la valeur est fixée de manière complexe. La somme des deux mécanismes est très difficile à réaliser en raison de l'application de principes foncièrement différents. Dans le détail aussi, les différences sont importantes, par exemple en ce qui concerne la pension de réversion versée avec ou sans plafond de ressources. Enfin, le changement régulier de périmètre des groupes de protection sociale et des caisses qui gèrent le régime de l'Agirc-Arrco (association générale des institutions de retraite des cadres - association pour le régime de retraite complémentaire des salariés) représente une difficulté supplémentaire. Seule la mise en oeuvre du droit à l'information constitue un progrès pour les salariés. Le régime de la fonction publique est en théorie plus simple, avec l'application d'un taux de remplacement de 75 % du salaire des six derniers mois hors primes, mais il est irresponsable puisqu'il connaît des taux de cotisation qui atteignent des niveaux totalement excessifs. Au total, cette complexité des règles, qui a un coût, empêche l'appropriation par les Français de leur système de retraite.

Le deuxième problème du système actuel est son caractère profondément injuste, en particulier entre les adhérents des régimes spéciaux et ceux du régime général. De nombreuses différences existent entre ces régimes : la règle des six derniers mois dans le secteur public ou des vingt-cinq meilleures années dans le secteur privé, les conditions de la réversion, qui est automatique dans les régimes spéciaux et liée aux ressources dans le régime général, ce qui fait que, bientôt, compte tenu de l'accroissement du taux d'activité des femmes, peu d'entre elles bénéficieront d'une pension de réversion de la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav). Une autre divergence majeure tient au taux de cotisation, d'environ 25 % dans le secteur privé alors qu'il s'établit aujourd'hui à 69 % pour les fonctionnaires de l'Etat et à des niveaux encore supérieurs à la RATP ou à la SNCF. Dans ces derniers régimes, ce ne sont pas les salariés qui paient leurs retraites mais les clients et/ou l'Etat. Pour les agents des industries électriques et gazières, 25 % des cotisations proviennent de la taxe sur le transport de l'électricité. La question des primes a également souvent pollué le débat ; or, la Prefon a été créée pour en tenir compte de même que, plus récemment, la retraite additionnelle de la fonction publique (Rafp). En outre, les primes sont perçues nettes de cotisations par les fonctionnaires, l'Etat n'ayant pas non plus de cotisations à verser à ce titre. La solidarité envers les régimes déficitaires des mineurs ou des agriculteurs est tout à fait normale ; en revanche, elle ne peut justifier le financement d'avantages particuliers, supérieurs à ceux dont bénéficient les salariés du secteur privé.

Le troisième problème, le mieux connu, est celui des déficits. Toutes les estimations effectuées au cours des dernières années, en particulier les prévisions du conseil d'orientation des retraites (Cor) de 2007, sont aujourd'hui dépassées : ni la Cnav, ni l'Agirc-Arrco ne connaissent une situation en équilibre, ce qui devait encore être le cas en 2010, les déficits attendus pour 2020 et 2040 s'élevant respectivement à 30 et 70 milliards d'euros. La question du déficit des régimes spéciaux est également posée même si, de fait, l'Etat en assure le financement année après année. Le Cor a créé, en 2000, la notion de besoin de financement des régimes publics mais celle-ci est arbitraire ; on devrait en réalité compter comme déficit tout ce qui dépasse le niveau de cotisation du secteur privé, soit 25 %.

Le quatrième problème est celui de l'insuffisante utilité des retraites pour l'économie française. L'épargne réalisée en vue de la retraite pourrait constituer une source de financement de l'économie très importante, comme cela existe ailleurs, par exemple en Californie où Calpers, le fonds de retraite des fonctionnaires, a pu investir 200 milliards de dollars.

En conclusion, il apparaît que tous les éléments nécessaires à une réforme des retraites sont connus. La priorité est désormais de mettre en place un système qui s'adapte à l'environnement économique et à l'évolution démographique.

Mme Sandrine Gorreri, rédactrice en chef du mensuel de l'iFRAP, « Société civile », a ensuite présenté les solutions préconisées par l'iFRAP ; celles-ci reposent sur l'idée d'une simplification et d'une unification des systèmes de retraite. Dans un premier temps, il s'agirait de fusionner les régimes de la Cnav, l'Agirc-Arrco et l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (Ircantec). Une telle organisation aurait l'avantage d'être plus claire et moins anxiogène pour l'ensemble des parties prenantes, salariés, retraités et employeurs. Ce mouvement est déjà largement engagé à l'échelon des retraites complémentaires, notamment entre l'Agirc et l'Arrco, avec une réduction du nombre des caisses, un accueil des adhérents fusionné, des rapprochements informatiques, des similarités pour les cotisations et une pratique de péréquations. Une telle fusion permettrait des économies de gestion évaluées à 1 milliard d'euros. Elle existe d'ailleurs déjà pour les indépendants, les professions libérales et les agriculteurs, pour lesquels régimes de base et régimes complémentaires sont unifiés. Ce nouveau régime devrait être géré de manière paritaire, le paritarisme ayant fait ses preuves, notamment à l'Agirc-Arrco. Il devrait fonctionner par points, comme aujourd'hui l'Ircantec et l'Agirc-Arrco.

Dans le même esprit, il faudrait fusionner les régimes de retraite de la fonction publique au sein d'une seule caisse, ce qui semble possible compte tenu de modalités de fonctionnement assez proches et aurait pour mérite de faire apparaître le déséquilibre de ces régimes. A terme, l'iFRAP estime nécessaire la mise en place d'un système unique et universel, comme l'a fait la Suède. Il s'agirait de généraliser un système par points, déjà connu des Français, en introduisant des mécanismes d'auto-équilibrage. Enfin, l'introduction d'une retraite par capitalisation obligatoire est une nécessité pour conforter le système ; elle correspondrait parfaitement au comportement des Français qui épargnent en moyenne bien plus que leurs voisins européens ; ce serait également bon pour le développement de l'économie. Dans ce but, il est impératif de mettre en place un cadre fiscal et social stable pour la capitalisation, soit en renforçant les produits existants, soit en créant un système additionnel obligatoire à l'image de ce qui a été fait en Suède.

Parallèlement, le développement de l'économie et de l'emploi est une priorité. Depuis 1974, la France connaît un problème endémique de chômage alors que d'autres pays ont réussi à créer des emplois : plus de 50 millions d'emplois marchands aux Etats-Unis en trente ans et 5 millions au Royaume-Uni. Pour développer l'emploi, il faut créer des entreprises ; or, en France seules 40 000 entreprises avec salariés sont créées pendant que l'Allemagne en crée 100 000 et le Royaume-Uni 180 000. Cette situation est pour une large part due au manque d'aide au financement du démarrage des entreprises.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a souhaité savoir si, pour rétablir l'équilibre des régimes de retraite, une hausse des cotisations est inéluctable ou s'il peut être envisagé d'élargir l'assiette du financement de ces régimes. De quelle façon peut-on rapprocher les régimes entre eux et quels critères techniques doit-on privilégier ? Le salaire de référence pour le calcul des pensions est-il une notion essentielle ? La loi de 2003 a créé un régime additionnel pour la fonction publique ; doit-il être conforté et étendu ? Par ailleurs, la question de la pénibilité est en débat, comment doit-elle être abordée ? Enfin, si l'on décide de développer l'épargne retraite, faut-il adopter un mécanisme obligatoire ou bien simplement facultatif, individuel ou collectif ?

Mme Christiane Demontès, rapporteure, s'est interrogée sur la contribution que pourraient apporter à la solidarité nationale les entreprises qui ne créent pas d'emplois. Elle a demandé des précisions sur la position de l'iFRAP relative à l'insuffisante utilité des retraites actuelles pour l'économie française.

Mme Sandrine Gorreri a constaté que le niveau de cotisation est déjà très élevé en France, ce qui ne laisse pas beaucoup de marges de manoeuvre, même si la part des retraites dans le Pib va à l'évidence s'accroître. A court terme, il est donc plutôt souhaitable de poursuivre l'allongement de la durée de cotisation et de favoriser l'augmentation de l'âge légal du départ en retraite ; la hausse des cotisations paraît à ce stade difficile car elle influe directement sur la compétitivité des entreprises. Les niches sociales représentent des montants considérables mais certaines ont déjà été taxées, comme les stock-options ; pour les autres, il conviendrait sans doute de revoir leur efficacité. L'épargne retraite a été rendue obligatoire en Suède. En Allemagne, un montant maximal de cotisation retraite a été fixé, ce qui est excellent en termes de visibilité. En France, les produits d'épargne retraite collectifs ont une diffusion encore limitée, notamment dans les PME où existe un barrage technique ; pour l'épargne individuelle, un cadre fiscal plus lisible et mieux harmonisé avec l'assurance vie semble nécessaire.

M. Philippe François a précisé que le système de retraite français par répartition ne permet pas de contribuer à l'investissement, ce qui explique son analyse sur sa relative « inutilité » pour l'économie. Sur la pénibilité, il paraît inévitable qu'elle soit prise en compte au moment de la retraite, ne serait-ce que du fait des écarts d'espérance de vie constatés à soixante ans. Cela étant, il convient d'en tenir compte de façon objective et non de façon globale, comme par exemple dans le cadre des « situations actives » de la fonction publique qu'il va falloir faire évoluer.

Mme Sandrine Gorreri est revenue sur la priorité du développement d'entreprises créatrices d'emplois. Celle-ci passe par l'amélioration des dispositifs pouvant drainer des capitaux vers les entreprises. On constate en effet que, dans l'ensemble, les entreprises françaises disposent de moins de capitaux que celles des autres pays, au démarrage et pendant leurs premières années de fonctionnement. Certes, la capitalisation ne pourra servir à financer uniquement des « jeunes pousses » mais il est impératif qu'une partie de l'épargne ainsi recueillie soit orientée dans cette direction.

M. Alain Vasselle, président, a demandé des précisions sur les injustices relevées par l'iFRAP entre les régimes du secteur privé et du secteur public. En effet, les auditions conduites par la Mecss aboutissent à relativiser l'écart dû au salaire de référence utilisé pour le calcul de la retraite, notamment du fait de la non-prise en compte des primes dans la fonction publique. S'y ajoute aussi la situation parfois extrêmement difficile des polypensionnés. L'analyse présentée sur le « besoin de financement » des régimes de la fonction publique est-elle partagée par les partenaires sociaux ? Si un système universel de retraite par points est mis en place, faudra-t-il en confier la gestion aux partenaires sociaux ? Enfin, sur la question du financement et de l'équilibre des régimes de retraite, la modification des paramètres ne pourra apporter une solution pérenne ; quelles pistes envisager alors : une remise en cause des exonérations de charges sociales, l'accroissement de la CSG, le recours à une nouvelle assiette, la mise en place d'une TVA sociale ?

M. Philippe François a évoqué la notion de taux de remplacement qui varie en fonction du niveau de revenu : il est certes supérieur pour les bas salaires dans le secteur privé mais globalement supérieur dans la fonction publique, comme le montrent les travaux du Cor. Dans le secteur public, il devrait rester stable jusqu'en 2040, compte tenu notamment de la progression à l'ancienneté des salaires, alors que, dans le secteur privé, il devrait plutôt baisser en raison de courbes de salaires plus évolutives et difficiles à mesurer aujourd'hui. Il a ensuite insisté sur la notion de taux de cotisation, en comparant le taux de 25 % dans le secteur privé avec celui de 69 % pour les fonctionnaires d'Etat. Il est tout à fait justifié d'effectuer de tels rapprochements, comme certains travaux du Cor le font, d'ailleurs.

Mme Sandrine Gorreri a rappelé que la gestion paritaire a fait ses preuves, ainsi qu'en témoigne la situation du régime Agirc-Arrco, par opposition à la Cnav, gérée de fait par l'Etat. Elle a insisté sur le taux très élevé d'épargne des Français, environ 17 % de leur revenu, soit 200 milliards d'euros de flux annuels.

M. Philippe François a enfin constaté que l'assurance maladie est aujourd'hui également en déficit, ce qui rend difficiles les transferts de ressources entre les branches, à l'image de ce qui avait été envisagé en 2003 pour les cotisations Unedic.

Rendez-vous 2010 pour les retraites - Audition de MM. Jean Lardin, président, Pierre Burban, secrétaire général, et Mme Caroline Duc,chargée des relations avec le Parlement de l'Union professionnelle artisanale (UPA)

La mission a ensuite procédé à l'audition de MM. Jean Lardin, président, Pierre Burban, secrétaire général, et Mme Caroline Duc, chargée des relations avec le Parlement de l'Union professionnelle artisanale (UPA), dans le cadre du rendez-vous 2010 pour les retraites.

M. Jean Lardin, président de l'UPA, a tout d'abord noté que la branche vieillesse de la sécurité sociale, qui connaît une dégradation continue de ses comptes depuis cinq ans, a fini l'année 2009 en déficit de 8,1 milliards d'euros et pourrait connaître un déséquilibre de 11,3 milliards en 2010. A ces sommes considérables, il convient d'ajouter les pertes des régimes de retraites complémentaires des salariés du secteur privé, qui pourraient atteindre 3,4 milliards en 2010, et celles du fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui devraient s'élever à 4,5 milliards.

Face à ce constat, l'UPA souhaite que la réforme à venir permette de préserver le système de retraite par répartition et l'équité intergénérationnelle.

En ce qui concerne le financement du système, alors que le taux de cotisations représente environ 25 % du salaire brut, il n'est plus possible d'imposer aux artisans qui, contrairement aux grandes entreprises, ne peuvent délocaliser leur production, des augmentations de cotisations. Dans ces conditions, la question du financement des retraites doit s'entendre principalement comme celle du redéploiement de l'assiette actuelle.

Le financement de la protection sociale repose, encore aujourd'hui, essentiellement sur la main-d'oeuvre alors que, depuis près de quinze ans, la part des salaires dans la valeur ajoutée a régulièrement diminué. Ce système renchérit le coût du travail relativement à celui du capital, ce qui défavorise les entreprises de main-d'oeuvre par rapport aux activités capitalistiques. Dès lors que l'Etat vient en aide, en cas de crise, à des secteurs à forte valeur ajoutée tels que la banque et l'assurance, il est normal que ces activités prennent en charge, une fois sorties de la crise, une partie des dépenses de la Nation au titre des retraites. L'UPA est donc favorable à un élargissement de l'assiette des cotisations sociales permettant de moins pénaliser les entreprises de main-d'oeuvre.

L'allongement de la durée de cotisations engagé en 2003 apparaît justifié au regard de l'augmentation régulière de l'espérance de vie et pourrait être poursuivi à condition de prendre en compte la situation de ceux qui sont entrés très tôt sur le marché du travail. Il reste que cet allongement de la durée de cotisations trouve sa limite dans un taux d'emploi des seniors très insuffisant. Les entreprises artisanales, contrairement à beaucoup d'autres, emploient souvent leurs salariés jusqu'à l'âge de la retraite car ceux-ci ont un capital de savoir-faire indispensable, tandis que les circuits de formation ne fournissent pas suffisamment de personnels jeunes qualifiés. Par ailleurs, dès lors que la question d'un nouvel allongement de la durée de cotisations et du nombre de trimestres requis pour obtenir une retraite à taux plein est abordée, se pose le problème de la validation de quatre trimestres pour une année civile d'activité pour les travailleurs indépendants de l'artisanat et du commerce. Lorsque leurs revenus sont inférieurs à huit cents fois le Smic horaire, les travailleurs indépendants doivent s'acquitter de cotisations sociales minimales qui ne permettent pas de valider quatre trimestres pour une année civile travaillée. Selon les données fournies par le régime social des indépendants (RSI) portant sur les revenus 2005, 25 % des artisans et des commerçants n'ont pas pu valider quatre trimestres et 13 % n'en ont validé qu'un seul. Dans ces conditions, l'UPA estime nécessaire de ne plus lier la validation de la durée d'assurance au niveau des revenus mais à l'existence d'une activité dans l'entreprise.

Par ailleurs, une éventuelle modification de l'âge légal de départ en retraite ne devrait être envisagée qu'en prenant en compte la situation particulière des personnes ayant eu des carrières longues, qui devraient pouvoir partir avant l'âge légal. Cette évolution devrait être étalée dans le temps avec un recul des âges très progressif.

L'UPA estime qu'il pourrait être utile d'introduire des dispositifs facultatifs de retraite supplémentaire par capitalisation en complément des deux premiers niveaux de retraite obligatoire par répartition, avec des incitations fiscales et sociales. Il reste que ce troisième niveau risque de n'être accessible qu'à certains et de rester lettre morte pour les autres.

Sur la pénibilité, il convient de rappeler que le taux de cotisation au titre des accidents du travail permet de faire payer à l'entreprise le risque qu'elle fait courir à ses salariés. Ce taux atteint par exemple 4,4 % de la masse salariale pour un électricien et 9,6 % pour un maçon. Pour les entreprises importantes, le taux de cotisation est fortement individualisé, mais une mutualisation est opérée pour celles dont les effectifs sont les plus faibles. Ainsi, parmi les petites entreprises du bâtiment, si certaines ont un nombre d'accidents très élevé, cette situation se répercute sur toutes les autres, ce qui n'incite pas à la mise en oeuvre de politiques de la santé et de la sécurité au travail. Pour autant, d'importants progrès ont été réalisés. Contrairement aux idées reçues, les salariés du bâtiment ne portent plus aujourd'hui de charges lourdes, compte tenu notamment de la présence d'engins de levage dans la plupart des entreprises. Il est donc préférable de traiter la question de la pénibilité sans établir des listes de professions pénibles, sous peine de nuire à l'attractivité de métiers déjà en déficit de main-d'oeuvre.

En revanche, il est souhaitable de prendre en compte la réalité des conséquences de la pénibilité sur les individus grâce à des appréciations médicales. Ainsi, il est fréquent que les carreleurs souffrent de sévères problèmes de genoux.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, observant que les exemples du RSI et de la caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) montrent que des rapprochements entre régimes sont possibles, s'est interrogé sur les moyens d'aller au-delà et de faire converger progressivement l'ensemble du système. En ce qui concerne l'élargissement de l'assiette du financement des retraites, faut-il faire porter l'effort sur les produits du capital, sur la CSG ou sur d'autres éléments ?

M. Alain Vasselle, président, a souhaité savoir si une remise en cause, au moins partielle, des exonérations de charges peut constituer une piste intéressante.

M. Jean Lardin a rappelé que, lors de la création des régimes de base et complémentaire des mutuelles, des paramètres très proches de ceux applicables dans le régime général ont été choisis. La fusion de la caisse autonome nationale de compensation des assurances vieillesse des artisans (Cancava), de l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (Organic) et de la caisse nationale d'assurance maladie des non-salariés (Canam) dans le RSI est incontestablement le signe d'une marche progressive vers une universalisation du système de retraite. Quant aux fonctionnaires, l'évolution de leur régime relève de l'Etat, mais il est clair qu'un rapprochement avec les autres régimes est souhaitable, même s'il faudra du temps pour parvenir à une harmonisation. En ce qui concerne l'assiette des cotisations, il faut rappeler que le système de sécurité sociale a été bâti sur la base du programme du conseil national de la résistance (CNR) qui souhaitait rassembler les Français autour d'un projet commun et d'un socle social solide. A l'époque, 82 % de la richesse étaient produits par des heures de main-d'oeuvre, ce qui explique le mode de financement retenu. Aujourd'hui, la situation a profondément évolué et la France est engagée dans un funeste processus de désindustrialisation et de perte d'emplois. Dans ces conditions, il est nécessaire de rechercher une assiette de cotisations plus large qui ne fasse pas porter l'ensemble de l'effort sur les industries de main-d'oeuvre.

La création de la CSG a été une bonne décision, mais cette contribution n'est plus affectée pleinement aujourd'hui à ce pour quoi elle a été conçue. Quant aux exonérations de charges, il convient de garder à l'esprit que, sauf exception, les entreprises, en tout cas dans l'artisanat, embauchent quand elles ont du travail à proposer et non pour bénéficier d'une exonération.

Mme Christiane Demontès, rapporteure, a demandé s'il est possible de reporter sur l'année suivante le montant des revenus donnant lieu à cotisations lorsque le niveau minimal permettant de valider quatre trimestres est dépassé.

M. Jean Lardin a répondu qu'un tel report n'est pas possible, mais qu'il existe néanmoins un élément de régulation à travers le plafond de la sécurité sociale. Toutefois, les artisans souhaitent bénéficier des mêmes conditions que les autres professions et pouvoir cotiser dès lors qu'ils ont une activité.

M. André Lardeux s'est interrogé sur la compatibilité d'une augmentation de la durée de cotisations avec le maintien à soixante ans de l'âge légal de départ. Quel sort réserver aux avantages familiaux dans le cadre de la future réforme ?

M. Jean Lardin a observé que la France se distingue dans le monde par un taux de fécondité élevé qui constitue un trésor auquel contribuent ces avantages familiaux qu'il convient donc de préserver. L'UPA considère que la sauvegarde du système de retraites nécessitera d'agir sur l'ensemble des paramètres disponibles, qu'il s'agisse de la durée de cotisations, de l'âge de départ ou de l'assiette de financement. Il faudra prendre en compte la situation de ceux qui ont commencé à travailler très tôt, dont le nombre se réduira dans les années à venir.

Rendez-vous 2010 pour les retraites - Audition de M. Serge Volkoff, directeur de recherches au Centre d'études de l'emploi, directeur du Centre de recherches et d'études sur l'âge et les populations

La mission a enfin procédé à l'audition de M. Serge Volkoff, directeur de recherches au Centre d'études de l'emploi (CEE), directeur du Centre de recherches et d'études sur l'âge et les populations au travail (Créapt), dans le cadre du rendez-vous 2010 pour les retraites.

A titre introductif, M. Serge Volkoff, directeur de recherches, a indiqué être à la fois statisticien, ce qui l'a conduit à travailler à la direction pour l'animation de la recherche et des statistiques (Dares) au ministère du travail, et ergonome. C'est en cette qualité qu'il a créé, en 1991, le centre de recherches et d'études sur l'âge et les populations au travail (Créapt), dont il est le directeur. Ce groupement d'intérêt scientifique vise à favoriser la compréhension des relations entre le vieillissement et l'activité de travail. S'appuyant sur une approche pluridisciplinaire (démographie, économie, médecine, etc.), le Créapt mène des analyses sur les conditions de travail dans l'objectif de proposer des aménagements aux politiques du travail dans les entreprises.

Après avoir rappelé être membre du conseil d'orientation des retraites (Cor) depuis sa création en 2000, M. Serge Volkoff a ainsi défini le rôle de l'expert scientifique : éclairer le débat public en apportant des connaissances scientifiques indispensables à la compréhension des problématiques sociales. En aucun cas il ne peut, au nom de la science, trancher entre telle ou telle solution ; les décisions relèvent du pouvoir politique. Il n'est, par exemple, pas du ressort des experts scientifiques de se prononcer pour ou contre la mise en place d'un dispositif de départ anticipé à la retraite. Les connaissances scientifiques ont un double mérite : elles précisent les termes du débat, c'est-à-dire définissent un cadre de réflexion, puis permettent d'en analyser chacune des composantes.

Il existe trois acceptions de la pénibilité. Celle-ci désigne tout d'abord une situation de travail qui influe, à plus ou moins longue échéance, sur l'espérance de vie du travailleur et sur sa qualité de vie au grand âge. Les ergonomes utilisent la notion d'« astreinte potentiellement invalidante ou pathogène à long terme ». Seule cette acception de la pénibilité justifierait qu'elle soit prise en compte dans la définition des règles relatives au bénéfice des pensions de retraite. La pénibilité peut ensuite faire référence aux déficiences de santé avec lesquelles vivent certains salariés. Elle se rapporte enfin à la perception qu'ont les intéressés de la pénibilité de leur travail.

Cette troisième acception, la plus courante, insiste sur la composante subjective de la pénibilité. Certaines caractéristiques du travail peuvent avoir pour conséquence qu'une partie des salariés qui y sont confrontés éprouvent une forme de mal-être, s'exprimant différemment selon chaque individu (grande fatigue, douleurs musculo-squelettiques, troubles du sommeil). Dès lors que le travail est vécu comme pénible, la volonté de partir le plus tôt possible à la retraite est très forte. De nombreuses études ont en effet montré que les individus qui ne perçoivent plus l'utilité de leur métier et ne s'épanouissent plus sur leur lieu de travail font souvent part de leur désir de partir en retraite le plus rapidement possible. Ce comportement n'est pas propre aux travailleurs seniors ; il concerne l'ensemble des actifs, quel que soit leur âge. En revanche, on observe deux spécificités s'agissant des salariés âgés : d'une part, les évolutions démographiques - notamment le vieillissement - sont telles que les seniors sont aujourd'hui conduits à occuper des postes qui ne leur auraient pas été attribués par le passé et qui peuvent parfois s'avérer pénibles ; d'autre part, beaucoup de salariés expérimentés vivent très mal les mutations organisationnelles et techniques à l'oeuvre dans de nombreuses entreprises. La lutte contre ce type de pénibilité appelle des mesures d'amélioration des conditions de travail, d'encouragement de la formation professionnelle tout au long de la vie et de réaménagement de l'organisation des tâches au sein des entreprises. En tout état de cause, il ne relève pas du système de retraite de prendre en compte cette pénibilité.

Concernant la deuxième acception de la pénibilité, relative aux déficiences de santé, les travaux de recherche montrent que les pourcentages de travailleurs victimes de pathologies augmentent avec l'âge, surtout après la cinquantaine. Il faut toutefois préciser qu'une partie seulement des travailleurs ayant une déficience de santé éprouvent, à cause de celle-ci, des difficultés dans l'exercice de leur métier. Par exemple, un tiers des personnes déclarant souffrir de fréquents maux de tête estime que ceux-ci influent sur leur travail. La diminution de la prévalence de ces déficiences nécessite une politique de santé au travail, impliquant par exemple des réaffectations de postes. Actuellement, la prise en compte de cette forme de pénibilité passe par différents dispositifs, parmi lesquels le licenciement pour inaptitude au travail, fréquemment utilisé. A terme, l'allongement de la durée d'activité risque mécaniquement d'accroître le nombre de travailleurs souffrant de pathologies.

La pénibilité au sens d'« astreinte ayant des conséquences sur l'espérance de vie » est l'acception qui intéresse le plus le système de retraite. Les connaissances scientifiques actuelles permettent d'affirmer que le travail peut avoir des conséquences sur la longévité et la qualité de vie au grand âge. Sur cette problématique, les travaux du professeur de médecine Gérard Lasfargues ont montré que l'état de santé des travailleurs en fin de vie active et au-delà dépend des conditions de travail et, plus globalement, de la pénibilité de leur travail. Dans son rapport intitulé « Départs en retraite et travaux pénibles », il a identifié trois facteurs de pénibilité susceptibles d'entraîner des effets, à long terme irréversibles, sur la santé : l'exposition professionnelle à des agents toxiques cancérogènes (par exemple, l'amiante) ; le travail de nuit ; les travaux nécessitant des efforts physiques importants (par exemple le port de charges lourdes). En revanche, la science ne permet pas de définir les seuils à partir desquels la soumission à ces facteurs influe sur l'espérance de vie et la qualité de vie des travailleurs. On sait toutefois qu'il existe un continuum, autrement dit  que plus l'exposition est forte et longue, plus les risques d'altération de l'état de santé augmentent. En outre, il est difficile d'évaluer précisément combien d'individus sont confrontés à ces facteurs de pénibilité. Des recherches sont actuellement en cours à la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) pour tenter d'améliorer l'état des connaissances sur cette question. Par ailleurs, il est vraisemblable que certains dispositifs sociaux - comme le départ anticipé pour carrière longue - permettent de limiter les effets de l'exposition aux trois facteurs de pénibilité identifiés. En tout état de cause, les effets de ces facteurs de pénibilité sur la santé ne se mesurent pas forcément au moment du départ en retraite mais peuvent se manifester bien plus tard.

La pénibilité est un sujet complexe et épineux du débat social car elle joue sur trois registres qui appellent la mise en oeuvre de politiques publiques différentes : une politique de prévention, une politique de prise en charge des déficiences en santé, une politique de prise en compte de la pénibilité par des départs anticipés. Pour cette dernière, la difficulté réside dans le fait que la pénibilité comme « astreinte tout au long de la vie » n'est, le plus souvent, pas vécue comme telle par les intéressés. Par exemple, les travailleurs exposés à des substances toxiques ignorent le plus souvent leur situation. De même, les salariés travaillant la nuit bénéficient souvent de compensations horaires et apprécient parfois cette forme d'activité qui leur permet d'organiser différemment leur vie. De surcroît, il existe un risque d'effet pervers : si l'on accorde aux travailleurs dont le métier sera reconnu comme pénible l'accès à des dispositifs de compensation, ceux dont l'activité n'aura pas été reconnue comme telle concluront de leur non-éligibilité à ces mesures que leur métier n'est pas considéré comme pénible.

Après avoir rappelé que lors de leurs auditions respectives, les partenaires sociaux ont fait part de leur volonté de dissocier le dossier de la pénibilité de celui des retraites, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a estimé qu'une approche individuelle de la pénibilité semble la solution la plus adéquate. Toutefois, la complexité du sujet impose de ne négliger aucune piste.

Mme Christiane Demontès, rapporteure, a fait remarquer que les partenaires sociaux insistent beaucoup sur le lien entre pénibilité et conditions de travail. La pénibilité doit-elle faire l'objet d'une réparation au moment de la sortie de la vie active ou d'une compensation au cours de la vie professionnelle ? En outre, sa prise en compte mérite-t-elle d'être définie au niveau collectif ou au niveau individuel ?

M. Alain Vasselle, président, a demandé si le président du Cor a fait valider de manière consensuelle, à l'occasion des travaux préparatoires à la publication du rapport de janvier 2010, l'analyse qui vient d'être présentée aux membres de la mission. Par ailleurs, peut-on établir une relation entre l'accélération des mutations au sein des entreprises et la vague de suicides chez France Télécom ? Existe-t-il des données statistiques montrant le lien entre activité professionnelle et décès prématuré ?

M. Serge Volkoff a indiqué que les séances de travail du Cor autour de la question de la pénibilité se sont déroulées dans un climat serein et constructif. Les analyses scientifiques présentées n'ont suscité de réaction négative ni de la part des syndicats de salariés, ni de la part du patronat. Les contacts bilatéraux établis avec les partenaires sociaux ont permis de mettre au jour les positions des uns et des autres. Du côté des représentants des employeurs, le sujet de la pénibilité fait certes l'objet d'une attention particulière, mais est aussi source d'inquiétudes dans la mesure où les dépenses liées à la prise en compte de la pénibilité pourraient être imputées aux entreprises. Une partie du patronat se montre, par ailleurs, toujours réticente à l'idée d'admettre que le travail peut affecter l'espérance de vie. Cet état de fait est plus facilement reconnu dans d'autres pays. Du côté des syndicats de salariés, un travail de réflexion approfondi a été mené sur la problématique de la pénibilité. Les représentants syndicaux sont cependant animés d'un sentiment contradictoire : ils se sentent mandatés par les salariés pour obtenir des possibilités de départ en retraite précoce (50 % des Français disent vouloir partir plus tôt), mais craignent aussi qu'une telle mesure ne soit prise pour solde de tout compte.

Le lien entre organisation du travail et pénibilité s'observe dans l'ensemble des pays industrialisés depuis les années soixante-dix. L'intensification du travail, qui se caractérise par des contraintes de temps plus lourdes, le réaménagement des objectifs, la coupure entre le haut et le bas de la hiérarchie au sein des entreprises, a contribué à détériorer les conditions de travail. Assurément, les récents suicides chez France Télécom s'inscrivent dans ce contexte. Le travail est de plus en plus vécu comme une source d'inquiétudes, de frustrations, y compris par les salariés expérimentés. C'est en promouvant une meilleure maîtrise des risques psychosociaux que le travail retrouvera du sens aux yeux des individus et que ceux-ci cesseront de vouloir partir plus tôt.

Il existe deux types de travaux statistiques montrant la corrélation entre âge de décès et vie professionnelle antérieure : ceux qui tentent de déterminer, au sein d'une même catégorie sociale (les éboueurs, les imprimeurs de presse...), les différences d'espérance de vie entre individus et ceux qui, à propos d'une pathologie donnée (cancer du poumon, par exemple), essayent de mettre en évidence les disparités sociales (davantage de cas de cancer du poumon chez les ouvriers que chez les cadres). En revanche, les outils scientifiques actuels ne permettent pas de déterminer les seuils à partir desquels l'exposition à des facteurs de pénibilité a des conséquences néfastes sur la longévité. En tout état de cause, la prise en compte de la pénibilité dans le système de retraite doit combiner une approche individuelle et une approche collective. L'idée force est de considérer que ce n'est pas l'appartenance à un métier qui compte, mais les conditions de travail vécues par chaque individu. En effet, tous les travailleurs, y compris ceux exerçant la même activité, n'ont pas le même parcours professionnel. Cette approche individuelle est cependant difficile à organiser sur le plan institutionnel. Aussi, une fois des critères de pénibilité interprofessionnels fixés, puis déclinés par branche, un système à trois niveaux pourrait être proposé :

- le premier identifierait les individus qui ne peuvent en aucun cas avoir droit à réparation au titre de la pénibilité ;

- le troisième déterminerait les métiers qui sont intrinsèquement pénibles (par exemple, fondeur) ;

- le niveau intermédiaire conjuguerait une dimension à la fois individuelle et collective : une commission départementale assistée d'experts serait chargée d'étudier les dossiers individuels pour identifier ceux qui justifient des mesures particulières.

Sans doute serait-il souhaitable de combiner compensation et réparation de la pénibilité, ce qui permettrait de traiter le stock et le flux. L'évaluation en fin de vie active de la pénibilité subie au cours de la carrière professionnelle pourrait faire l'objet d'une réparation. Parallèlement, l'analyse en temps réel des situations de travail pénible pourrait donner lieu à une compensation destinée aux travailleurs concernés.