Mercredi 25 mars 2015
- Présidence de M. Jean-Noël Cardoux, président de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale -La réunion est ouverte à 10 h 30.
Audition de M. Patrice Ract Madoux, président de la Cades (Caisse d'amortissement de la dette sociale)
La mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale entend M. Patrice Ract Madoux, président de la Cades (Caisse d'amortissement de la dette sociale).
M. Jean-Noël Cardoux, président. - La commission des affaires sociales a entendu hier le secrétaire d'Etat chargé du budget, M. Christian Eckert, sur la présentation des comptes du régime général de la sécurité sociale pour l'année 2014. Les résultats sont plutôt positifs puisque le déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) devrait être inférieur de 2,2 milliards d'euros à la prévision de la loi de financement de la sécurité sociale et s'élever à 13,2 milliards d'euros au lieu de 15,4 milliards d'euros. Votre audition, monsieur le président, porte sur l'activité de la Cades en 2014 et notamment son articulation avec celle de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) qui centralise la trésorerie des différentes branches de la sécurité sociale et porte en trésorerie une part importante de la dette sociale.
Faut-il envisager à brève échéance un nouveau transfert de dette vers la Cades, notamment au vu de l'écart entre les taux de refinancement respectifs de la Cades et de l'Acoss et au regard des risques de remontée de ces taux ? Quelles seraient les conséquences d'un transfert de dette vers la Cades sur le taux de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) ?
M. Patrice Ract Madoux. - Je voudrais débuter mon propos en soulignant que la résorption des déficits sociaux n'est pas une tâche insurmontable. Le déficit de la sécurité sociale s'est stabilisé entre 10 et 15 milliards d'euros, ce qui représente un point de contribution sociale généralisée (CSG). A titre de comparaison, le déficit de l'Etat est compris entre 60 et 70 milliards d'euros.
Dès l'origine en 1996, les missions de la Cades portaient sur le paiement des intérêts et l'amortissement de la dette, à un horizon initialement fixé à 2009. La création de la Cades s'est accompagnée de l'attribution d'une ressource spécifique, la CRDS. La Cades a repris, depuis sa création, environ 226 milliards d'euros de dette et en a amorti environ 100 milliards, soit cinq points de PIB, auxquels il faut ajouter un point de PIB d'économies de d'intérêts. La création de la Cades a donc, au total, permis de réduire le ratio d'endettement public de six points et permet de « limiter » le ratio d'endettement de la France à 95 % du PIB.
La date d'extinction de la caisse a été progressivement repoussée à 2024. La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS), votée en 2005, prévoit que tout nouveau transfert de dette des organismes de sécurité sociale vers la Cades doit s'accompagner d'un transfert de ressources de nature à ne pas prolonger davantage sa durée de vie. Ce garde-fou a fait suite à une modification législative intervenue en 2004 selon laquelle la Cades serait mise en extinction « lorsqu'elle aurait achevé sa mission », ce qui pouvait paraître peu contraignant.
Il existe toutefois un mécanisme de souplesse régulièrement utilisé au travers de l'augmentation du plafond de trésorerie de l'Acoss sans reprise de dette.
Depuis l'entrée en vigueur de la LOLFSS, chaque reprise de dette par la Cades s'est donc accompagnée de l'attribution de recettes nouvelles. Il a toutefois été jugé préférable de ne pas augmenter le taux de la CRDS, qui aurait dû être porté à 0,57 % en 2008 pour faire face à un transfert de dette de 27 milliards d'euros. La compensation s'est donc faite par l'attribution de fractions de CSG, auparavant attribuées à des caisses de sécurité sociale ou au FSV. En 2011, pour ne pas augmenter le taux de la CRDS qui aurait dû être doublé, une nouvelle diversification des ressources a été opérée. Depuis 2011, les ressources de la Cades s'élèvent à environ 16 milliards d'euros et se composent, pour des parts équivalentes, de la CRDS et de fractions de CSG ainsi que d'un versement du fonds de réserve des retraites (FRR), mis en extinction par la réforme des retraites de 2010 et d'une fraction de prélèvement sur les revenus du capital, transféré du FRR à la Cades. Les intérêts versés étant inférieurs à ce qui avait prévu lors du calibrage des ressources, de l'ordre de 3,5 milliards d'euros, l'amortissement de la dette est de l'ordre de 12,7 milliards d'euros.
L'unification des ressources de la Cades supposerait, en l'état actuel des reprises de dette, de faire passer le taux de la CRDS de 0,5 % à 1,33 %.
Le besoin de financement total annuel de la Cades s'élève à 38 milliards d'euros. Il est couvert à hauteur de 16,4 milliards d'euros par les ressources affectées à la caisse, le solde (22 milliards d'euros) étant couvert par des emprunts obligataires émis sur les marchés. A la différence de l'Etat, la Cades utilise la possibilité qui lui est offerte d'émettre des emprunts en euros mais également en devises. Nous avons ainsi, pour la première fois en janvier dernier, émis un emprunt libellé en renminbi, pour une valeur de 420 millions d'euros. La totalité des emprunts en devises est néanmoins convertie en euros afin de réduire l'exposition de la caisse aux risques de change.
Il reste 130 milliards d'euros de dette à amortir.
Notre taux de refinancement s'est longtemps établi à 5 %. En décroissance depuis 2004, il permet aujourd'hui de limiter le versement d'intérêts à 3 ,2 milliards d'euros.
La période actuelle est caractérisée par la faiblesse des taux d'intérêt, qui permet d'envisager, selon une probabilité de 50 %, une extinction de la dette de la Cades à l'horizon 2024, comme cela est prévu.
Au vu du déficit porté en trésorerie par l'Acoss, 36,3 milliards d'euros en 2015, un nouveau transfert vers la Cades sera nécessaire tôt ou tard. La mission de l'Acoss n'est pas de porter de la dette en trésorerie et cette dette n'est pas amortie. Cette nécessité est atténuée, à court terme, par la faiblesse des taux d'intérêt.
M. Olivier Cadic. - La pratique qui consiste à augmenter le déficit porté en trésorerie par l'Acoss a nécessairement des limites. A quel moment un nouveau transfert de dette vers la Cades sera-t-il nécessaire ?
M. Patrice Ract Madoux. - Je suis d'avis qu'un tel transfert doit être opéré sans tarder, l'Acoss n'a en effet pas vocation à porter de dette. Plus ce transfert sera effectué tardivement, plus il hypothèquera la possibilité de tenir l'objectif d'une extinction de la caisse en 2024, d'autant plus qu'un maintien des taux d'intérêt à leur niveau actuel est loin d'être acquis.
Cependant, cette dette est relativement indolore pour l'Acoss dans la mesure où elle répercute aux caisses de sécurité sociale les intérêts versés, qui sont ensuite transférés lors des reprises de dette. De même, le transfert de 10 milliards d'euros de dette par an à la Cades réduit le déficit porté par l'Acoss. Par ailleurs, la faiblesse actuelle des taux d'intérêt, qui peuvent même être négatifs, atténue le poids, pour l'Acoss, de ce déficit de trésorerie. Enfin, un nouveau transfert de dette suppose un transfert de ressources de niveau équivalent. Pour 10 milliards d'euros, il serait actuellement nécessaire d'augmenter le taux de la CRDS de 0,1 point, soit un taux global de 0,9 % après transfert de 40 milliards d'euros. L'ensemble de ces facteurs explique les réticences des décideurs politiques à opérer ce transfert.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Le mécanisme d'amortissement de la dette sociale par la Cades repose sur une prise de risque et sur un pari. Il existe en effet un risque non négligeable de hausse des taux d'intérêt qui sont actuellement à un niveau exceptionnellement bas. Il s'agit également d'un pari, car l'extinction de la Cades en 2024 suppose qu'à cette date les comptes de la sécurité sociale soient suffisamment assainis pour ne plus produire de déficits s'accumulant d'année en année. Un tel assainissement semble difficilement envisageable malgré les chiffres encourageants que le secrétaire d'Etat nous a présentés hier.
M. Patrice Ract Madoux. - La suppression de la Cades suppose en effet la fin des déficits sociaux récurrents.
M. Philippe Mouiller. - Je m'interroge sur les raisons qui ont présidé à l'émission d'un emprunt en devises chinoises.
M. Patrice Ract Madoux. - Il y a à cela plusieurs raisons. Une grande partie des emprunts obligataires que nous émettons ont toujours intéressé les banques centrales asiatiques en raison de l'abondance de liquidités dont elles disposent et de la qualité de notre signature. De manière générale, les emprunts contractés auprès de la banque centrale chinoise le sont en dollars. Des facteurs d'ordre diplomatique, avec la commémoration du 50ème anniversaire des relations entre la France et la République Populaire de Chine, et des facteurs liés au développement international du renminbi et des marchés de swap permettant de convertir en euros les emprunts contractés, ont constitué un terrain favorable à l'émission d'un emprunt libellé en renminbi. Cette décision a, bien sûr, été prise en relation avec l'agence France Trésor.
M. Olivier Cadic. - Le mécanisme d'amortissement de la dette sociale par la Cades constitue un report sur les générations suivantes de l'effort de financement de notre système de protection sociale. Ne serait-il pas plus juste et moins néfaste, pour la compétitivité économique de notre pays, de faire peser le financement de la Cades sur les successions plutôt que sur les salaires du secteur privé ?
M. Patrice Ract Madoux. - Du point de vue de la Cades, la nature des ressources affectées n'a aucune importance. Toutefois, la substitution d'une ressource à une autre nécessiterait une réflexion sur l'impact économique des différents prélèvements obligatoires.
Par ailleurs, je précise que la CRDS ne pèse pas uniquement sur les salaires mais sur la totalité des revenus, quelle que soit leur nature.
M. Jean-Noël Cardoux, président. - J'observe que le mécanisme d'amortissement de la dette sociale demeure fortement tributaire de décisions politiques. On peut d'ailleurs s'interroger sur l'opportunité politique pour un Gouvernement, quel qu'il soit, de renoncer à un tel outil en gravant dans le marbre un principe d'équilibre des comptes de la sécurité sociale. Je voudrais vous poser une dernière question afin de conclure notre échange. Il a été décidé que les versements du fonds de réserve des retraites vers la Cades s'effectueraient de façon progressive avec un solde qui demeurera au-delà de l'horizon prévisionnel d'extinction de la Cades. N'aurions-nous pas intérêt à anticiper ? Quelle utilisation sera faite du solde du FRR ?
M. Patrice Ract Madoux. - J'étais favorable à un versement du fonds de réserve des retraites, soit 30 milliards en 2011, en totalité, plutôt qu'à un étalement sur quinze ans dont j'avais alors évalué le coût à 10 milliards d'euros. L'importance du solde en 2024 dépendra des évolutions conjoncturelles d'ici à cette date et notamment de l'évolution des taux. Actuellement, le FRR a des plus-values latentes sur ses actifs mais il ne faut pas oublier qu'en 2008, il était en moins-value de l'ordre de 25 %. Initialement, le solde devait être attribué à l'assurance-vieillesse mais à l'heure actuelle, aucune décision n'a été prise concernant l'utilisation de ces fonds.
M. Jean-Noël Cardoux, président. - Je vous remercie.
La réunion est levée à 11 h 15.