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COMPTES RENDUS DE LA MISSION D'EVALUATION ET DE CONTROLE DE LA SECURITE SOCIALE


Mercredi 14 décembre 2016

- Présidence de M. Jean-Noël Cardoux, président -

Audition de M. Patrice Ract Madoux, président de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)

La réunion est ouverte à 14 h 30.

M. Jean-Noël Cardoux, président. - Mes chers collègues, nous avons le plaisir d'accueillir M. Patrice Ract Madoux, président de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades). Monsieur le président, je vous remercie d'avoir répondu à cette invitation décidée un peu au pied levé. Nous avons souhaité vous entendre à propos du projet de rapprochement entre la Cades et l'agence France Trésor (AFT), dont nous avons été informés, de manière soudaine, par une lettre de monsieur Michel Sapin, ministre des finances, en date du 25 novembre dernier. Ce rapprochement devrait reposer sur un mandat de gestion, en application duquel l'AFT procéderait à des opérations financières pour le compte de la Cades, avec des dettes qui resteraient cependant distinctes entre l'État et la sécurité sociale. La Cades conserverait, quant à elle, sa personnalité juridique, mais ses personnels seraient transférés à l'AFT.

Nous avons été surpris, tout comme vous sans doute, par l'échéance programmée au 31 décembre prochain. C'est pourquoi nous vous avons sollicité pour mieux comprendre les enjeux de ce projet ainsi que ses conséquences sur l'exercice des missions de la Cades et sur ses personnels. Comme motif à ce rapprochement, le Gouvernement évoque un risque opérationnel. Je pense qu'il part plutôt du principe que la Cades, dont l'échéance est prévue en 2024, n'est pas destinée à perdurer et qu'il prend acte que les possibilités de transfert de dettes de l'Acoss vers la Cades, votées en 2011 par le Parlement, ont été épuisées en totalité cette année. Actuellement, le stock de dettes de la Cades est de l'ordre de 136 milliards d'euros, ce qui signifie que depuis sa création, la Cades a déjà amorti la moitié de la dette qui lui a été transférée pour l'amortissement de laquelle elle avait été créée.

En revanche, comme nous l'avons évoqué à maintes reprises dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), l'Acoss porte toujours un stock de dettes qui pourrait atteindre 30 milliards d'euros en 2020, faute d'une autorisation de transferts vers la Cades. Si l'on voulait procéder à nouveau à des transferts, il faudrait que le Parlement apporte une nouvelle ressource, en modifiant le taux de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). J'ai déjà indiqué, à titre personnel, qu'une telle éventualité ne me choquerait pas spécialement, à la condition qu'elle soit expliquée. Organiser la disparition de la Cades, prévue pour 2024, est sans doute prématuré, car il faudra bien résoudre la question des 30 milliards d'euros résiduels de l'ACOSS, tandis que la conjoncture s'annonce plus difficile dans les mois à venir, comme en témoignent la hausse des taux d'intérêt aux États-Unis et la crise italienne. Si cette tendance venait à se confirmer, la gestion de cette dette résiduelle de l'Acoss s'avérerait plus périlleuse encore.

Puisque ce projet doit aboutir le 31 décembre prochain, un certain nombre de questions se pose. J'en retiendrai trois : En quoi les missions de la Cades diffèrent-elles de celles de l'AFT et quelles peuvent être les convergences éventuelles entre ces deux établissements ? Les textes actuels sont-ils suffisants pour servir de fondements à cette réforme ? Quelle est la réaction de votre personnel à cette annonce ?

Sur toutes ces questions, monsieur le président, je vous laisse la parole sans plus attendre.

M. Patrice Ract Madoux, président de la Caisse d'amortissement de la dette sociale. - J'ai reçu, quelques jours avant vous, une lettre des ministres me demandant, lors de la réunion du conseil d'administration, de faire adopter un certain nombre de conventions. Ces instructions des ministres me semblaient devoir être transmises au conseil d'administration par le représentant de l'État, ce qui a été fait au cours de la dernière réunion. Il a ainsi été procédé à la lecture de la lettre des ministres par le représentant de l'Etat, ce qui a suscité des interrogations des administrateurs quant aux missions concernées et au sort des personnels. Le représentant de l'État a indiqué en réponse que les textes de mandat de gestion et de mise à disposition des personnels étaient en cours de préparation et seraient, une fois finalisés, soumis à un prochain conseil d'administration de la Cades qui pourrait alors mandater son président pour leur signature.

Quelle est l'idée des ministres ? Elle a été initiée par l'AFT qui, en la personne de son directeur général qui siège au conseil d'administration de la Cades, considère, d'une part, que la fin de l'activité de la caisse est fixée en 2024 et qu'elle dispose de personnels compétents sur les emprunts en devises, notamment en dollars, qui lui font défaut. Elle considère, d'autre part, que l'AFT, qui appartient au ministère des finances, est soumise à de fortes contraintes en matière de recrutement qu'elle pense pouvoir desserrer en demandant à la Cades de lui envoyer son personnel. Pour que cette démarche aboutisse, il faudrait transférer au préalable les missions de la Cades à l'AFT.

Comme président d'un établissement public administratif, ma première réaction a été de considérer qu'il me paraissait difficile de signer une convention transférant l'ensemble de ses missions à une autre entité, même si cette autre entité est l'État, et de demander que l'ensemble de son personnel soit mis à disposition de l'État. La date du 31 décembre me paraît hors de question.

Pour le texte sur lequel se fonde le Gouvernement pour exiger le transfert des activités de la Cades à l'AFT, la direction des affaires juridiques du ministère a changé plusieurs fois d'avis. La position actuelle du ministère des finances est de fonder cette démarche sur un article de l'ordonnance de 1996 issu d'un amendement présenté par M. Philippe Marini, alors rapporteur général de la commission des finances, et adopté lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, qui prévoit que le ministre des finances est autorisé à procéder à des opérations pour le compte de la Cades. Lorsque cet ancien sénateur, dont chacun reconnaît les qualités de stratège, avait souligné le caractère anodin et technique de la mesure qu'il proposait dans cet amendement, le compte rendu avait mentionné l'existence de sourires sur les travées !

Sur le moment, j'ai considéré qu'il s'agissait d'une mesure vexatoire à l'encontre de la Cades qui s'inscrivait dans la continuité des tentatives de fusion du PLFSS et du PLF, ainsi que des dettes de la sécurité sociale et de l'État.

Le ministère des finances fonde donc cette mutation de la Cades sur un article voté dans des circonstances discutables et pour lequel, conformément aux intentions du ministre du budget de l'époque, M. Éric Woerth, aucun décret d'application n'a jamais été pris. Aujourd'hui, le ministère des finances considère qu'il convient de l'appliquer. Si on lit ce texte, il prévoit que le ministre des finances est autorisé à émettre des emprunts pour le compte de la Cades. Le mandat de gestion et la convention de mise à disposition des personnels proposés par cette réforme reviendraient à ce que l'AFT émette au nom et pour le compte de la Cades, ce qui est différent du texte de loi. Ce point reste en débat avec la direction des affaires juridiques du ministère.

Sur le fond, je trouve tout à fait normal que les ministres s'intéressent à l'avenir de la Cades. Je trouve que c'est un peu tôt puisque 136 milliards d'euros de dettes doivent encore être amortis. Je viens de présenter à la presse notre programme d'émissions qui s'élève à quelque neuf milliards d'euros. L'Acoss porte toujours 30 milliards d'euros de dettes qui devraient être, selon la ministre, madame Marisol Touraine, progressivement absorbés par les excédents de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) et de la Caisse nationale d'assurance maladie (Cnam). Il est nécessaire, au préalable, de supprimer les articles de loi qui attribuent ces excédents à différents établissements. Dans le PLFSS pour 2017, un article a ainsi été adopté pour supprimer l'affectation des excédents de la Cnav au Fonds de réserve pour les retraites (FRR). Les excédents de la Cnam sont toujours affectés à la Cades.

D'un point de vue juridique, je considère qu'il n'est pas possible pour un président d'établissement public, même avec l'accord de son conseil d'administration, d'abandonner l'ensemble des missions que lui confie la loi ainsi que l'ensemble du personnel qu'il a sous sa responsabilité. La lettre des ministres précise, à cet égard, que le prochain président n'aura aucune autorité hiérarchique sur son personnel.

Pourquoi choisir comme date butoir la fin décembre 2016 ? Une telle précipitation provient certainement du fait que je ne suis pas très loin de la fin de mon mandat et qu'il s'agit là, ainsi que l'évoque -avec beaucoup de tact- la lettre des ministres, de ma dernière mission.

M. Jean-Noël Cardoux, président. - Votre audition se révèle particulièrement instructive. Si je comprends bien, la première source de vos maux vient du Sénat et la  seconde, de la qualité de votre personnel que l'État veut récupérer. Lorsqu'on lit ce fameux article 5 de l'ordonnance de janvier 1996, l'État peut, c'est donc une possibilité, par dérogation, procéder à la souscription d'emprunts pour le compte de la Cades. Cette possibilité n'a jamais été suivie pendant dix ans et l'on se demande pourquoi, de manière soudaine, on la met en oeuvre.

Le transfert des personnels me paraît cependant un motif assez futile.

Je ne suis pas d'accord avec cette démarche qui s'inscrit dans un contexte d'incertitude, notamment sur l'annonce des excédents futurs faite par madame Marisol Touraine. Nous sommes en plein débat politique. La sagesse eût été d'attendre que les nouvelles structures gouvernementales, quelles qu'elles soient, soient mises en place pour initier un tel rapprochement. En outre, votre personnel est mis sous pression par une telle échéance et, encore une fois, une telle démarche ne me paraît pas correcte.

M. Patrice Ract Madoux. - Il m'est difficile de parler au nom du personnel. Les personnels sont, bien sûr, mis sous pression dans la mesure où ils sont très inquiets quant à leur propre avenir. On leur propose une mise à disposition de l'AFT. La mise à disposition d'agents contractuels de droit public prévoit en principe un droit de retour dans l'établissement public d'origine ; or, celui-ci ne pourra être mis en oeuvre puisqu'à la fois les emplois et l'établissement public d'origine de ces agents vont disparaître en 2024. Il y a une tentative de séduction du personnel qui se dit aussi que si les choses sont retardées par l'actuel débat juridique, l'issue risque d'arriver plus brutalement un peu plus tard. Sur la dizaine de personnes qui travaillent à mes côtés, quelques-uns se disent qu'ils peuvent trouver un avantage à travailler à l'AFT mais il n'y a pas unanimité sur ce sujet.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Vous avez répondu par anticipation à la question que je me posais sur la possibilité ouverte par le II de l'article 5 de l'ordonnance de janvier 1996, pour savoir si elle avait déjà été utilisée et si elle pouvait servir de fondement à un mandat permanent et global.

Si vos collaborateurs ont été agents contractuels depuis plusieurs années, il devrait être possible de les intégrer.

M. Patrice Ract Madoux. - Ces personnels ont un statut particulier puisqu'ils ont été recrutés par la Cades. Ils ont été initialement recrutés avec des contrats de trois ans renouvelables. J'ai veillé, dès mon arrivée à la Cades, à ce que leurs contrats soient transformés en contrats à durée indéterminée (CDI) se terminant à la fin de l'établissement. Leur contrat est donc sui generis et nous avons provisionné une indemnité spécifique de fin d'établissement. Ce ne sont donc pas de vrais contrats de droit public. Pour assurer leur transformation en véritable contrat de droit public, il faudrait que l'AFT dispose d'emplois disponibles, ce qui, pour le moment, n'est pas encore le cas et je ne sais pas si cela sera le cas en 2020 ou en 2024.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - Derrière les enjeux plus personnels que vous avez signalés, il y a celui de la relation entre les finances sociales et les finances publiques, qui s'est incarné dans une relation parfois difficile entre les rapporteurs généraux, que mes prédécesseurs ont connue. La création d'un budget distinct de la sécurité sociale n'a pas toujours été bien acceptée. Là, on touche à la dette de la sécurité sociale, qui est à la fois significative et bien gérée. Que pouvons-nous faire face à cette situation qui s'inscrit dans la durée ? Une telle situation relève d'un problème d'organisation. C'est une question à laquelle il nous faut, en tant que parlementaires, répondre.

J'avais une autre question : dans l'hypothèse où les opérations de marché seraient confiées à l'AFT, quelles seraient les missions résiduelles de la Cades ? Est-il possible de distinguer le programme d'émission de ces opérations de marché ?

M. Jean-Noël Cardoux, président. - L'application de ce texte pourrait potentiellement placer le conseil d'administration de la Cades en situation conflictuelle avec l'État.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - En outre, le rapprochement de la Cades avec l'AFT pourrait-il induire un effet sur son différentiel de taux d'emprunt avec l'État ? J'ai l'impression que vous avez su tirer le meilleur parti de la situation présente des marchés.

M. Patrice Ract Madoux. - En effet, si les taux d'emprunt se sont rapprochés, il reste toutefois un très léger surcoût des emprunts de la Cades par rapport à ceux de l'État. Cependant, si les émissions de la Cades venaient à être assurées par l'AFT, comme cela est prévu dans ce nouveau dispositif, elles seraient faites sous le nom de la Cades. Il n'y a donc pas de raison que cet écart de taux disparaisse, même si c'est ce qu'envisageait l'argumentation de Philippe Marini au cours de la séance du 11 décembre 2005 d'examen du projet de loi de finances pour 2006.

M. Gérard Dériot. - Le rapporteur général du budget de la sécurité sociale n'était pas présent. Une telle situation ne pouvait être que très conflictuelle !

M. Patrice Ract Madoux. - Cette opération est donc présentée par l'AFT comme la constitution d'une équipe renforcée et capable de réaliser de belles émissions pour l'État et la Cades. Si l'idée qui l'anime n'est pas infondée, cette démarche me paraît prématurée. En outre, d'après la lettre des ministres, la gouvernance de la Cades demeure inchangée et le conseil d'administration aura les mêmes fonctions, tandis que le président du conseil d'administration verra ses fonctions évoluer. En effet, il devrait présider un conseil d'administration, sans que ses anciennes troupes lui rendent compte de leurs activités, en tout cas, pas au quotidien, sauf à passer son temps à l'AFT où on lui expliquera que ce n'est pas son rôle. Le rôle du président sera ainsi complètement différent. La réforme fait perdre la plus grande partie de l'intérêt de cette mission que j'ai certainement exercée trop longtemps. Au terme de mon sixième mandat, qui se terminera huit jours après celui du Président de la République, mes réserves, quant à cette nouvelle configuration, sont sans doute à mettre au compte de ma longue expérience !

M. René-Paul Savary. - Quel est le montant des dettes gérées par l'Agence France Trésor ?

M. Patrice Ract Madoux. - Environ 1.800 milliards d'euros, tandis que la Cades gère encore 136 milliards d'euros. S'y ajoutent environ 60 milliards d'euros de dette sociale répartis entre l'Acoss, l'Unédic, les hôpitaux et d'autres dettes plus minimes. La troisième tranche de la dette française, à hauteur de 8 %, relève des collectivités territoriales. Au total, la dette publique française s'élève à 2.100 milliards d'euros. L'intérêt de la Cades est d'avoir amorti 124 milliards d'euros depuis sa création et d'avoir économisé une vingtaine de milliards d'euros avec les intérêts que nous n'avons pas eu à payer, soit près de sept points de Produit intérieur brut (PIB). Ainsi, la dette publique française s'élève aujourd'hui à 98 % et non à 105 % du PIB.

M. René-Paul Savary. - Pourquoi n'avons-nous pas géré la dette de l'Etat de manière identique ?

M. Patrice Ract Madoux. - La Cades, qui est une caisse d'amortissement, a la chance de disposer de ressources pour amortir les emprunts. Dans le cas de l'AFT, on ne vote que les intérêts car cette agence ne dispose d'aucun crédit pour amortir l'emprunt. La seule façon d'amortir la dette résultera d'éventuels excédents du budget général ; ce qui arrivera certainement un jour mais peut-être pas tout de suite. La dette de l'État est en quelque sorte perpétuelle et fait l'objet de remboursements annuels. Elle n'est donc pas amortie.

M. Jean-Noël Cardoux, président. - Merci monsieur le président. Votre audition nous a été très utile. Au nom de la Mecss, je vous propose d'adresser, dès la semaine prochaine, une lettre aux ministres afin d'obtenir plus d'explications sur cette opération, en insistant d'une part, sur le caractère prématuré de cette décision et en posant, d'autre part, la question de sa base juridique et du devenir du personnel de la Cades.

M. Patrice Ract Madoux. - Mon souhait est que vous insistiez tout particulièrement sur la situation des personnels afin qu'ils puissent bénéficier des meilleures garanties possibles.

M. Jean-Noël Cardoux, président. - Nous y veillerons. J'indique à présent à nos collègues que je réunirai à nouveau la Mecss à la reprise des travaux du Sénat en janvier, pour définir le programme de contrôle 2017. Nous avons des travaux en cours sur la fraude sociale, avec un deuxième volet consacré à la fraude aux prestations, que vont reprendre nos collègues Agnès Canayer et Anne Emery-Dumas, et qui sera présenté lors du premier trimestre 2017. Ainsi, la Mecss sera en mesure de produire un rapport global sur cette thématique sur la fraude sociale, avant le renouvellement sénatorial de l'année prochaine. Le second chantier résulte des discussions du PLFSS. En effet, certains amendements relatifs à l'installation de médecins en zones sous-denses ont été repoussés, à la condition que la Mecss s'empare du problème de la démographie médicale. Nous allons ainsi profiter de la trêve qui va être la nôtre de la fin février à juin prochain pour lancer les travaux sur cette thématique et sur la télémédecine. Je vous propose ainsi de nous réunir, dès la reprise de janvier, afin de bien cadrer ce programme de travail et de désigner des rapporteurs.

La réunion est close à 15 heures 15.