COMPTES RENDUS DE LA MISSION D'EVALUATION ET DE CONTROLE DE LA SECURITE SOCIALE

- Présidence de M. Alain Milon, président -

La réunion est ouverte à 14 h 00.

Rapport relatif à l'évaluation de l'efficacité des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale prévue par la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale - Audition de Mme Laurence Eslous et M. Antoine Magnier, inspecteurs généraux des affaires sociales

M. Alain Milon, président. - Mes chers collègues, nous aurons le plaisir d'entendre aujourd'hui Mme Laurence Eslous et M. Antoine Magnier, inspecteurs généraux des affaires sociales, sur le rapport de mars 2023 de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) et de l'inspection générale des finances (IGF) portant sur la méthodologie d'évaluation des niches sociales. Ce rapport s'inscrit dans le cadre de la disposition de la révision organique de 2022 selon laquelle, chaque année, l'annexe du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss) relative aux niches sociales doit évaluer un tiers des niches. Compte tenu, notamment, du non-respect de cette disposition dans le Placss 2022, le Sénat a rejeté le texte.

Nous vous remercions d'avoir répondu à l'invitation de la Mecss. Du fait des questions d'actualité au Gouvernement à 15 heures, cette audition s'achèvera à 14 heures 45. Nous aurons ensuite à désigner les rapporteurs pour nos prochains rapports d'information.

Madame, Monsieur les inspecteurs généraux, je vous invite à nous présenter votre rapport, son contenu, ses modalités d'élaboration et ses perspectives de mise en oeuvre. Les sénateurs présents pourront ensuite vous interroger.

Je vous donne la parole.

M. Antoine Magnier, inspecteur général des affaires sociales. - Monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, vous nous invitez à présenter brièvement les principaux points de notre rapport. Je souhaite tout d'abord rappeler les attendus de notre lettre de mission.

Notre mission visait à proposer au Gouvernement une méthodologie pour répondre au mieux aux exigences de la loi organique en matière d'évaluation des dispositifs de réduction des prestations sociales, patronales et autres recettes allouées à la sécurité sociale. Trois choses nous ont essentiellement été demandées.

Il s'agissait en premier lieu de réfléchir au périmètre des mesures destinées à être soumises à cette obligation organique. Nous proposons un cadre d'identification de près de 150 mesures pouvant être concernées. Nous recommandons également que la délimitation du périmètre fasse l'objet d'un échange avec les parlementaires.

Il nous était ensuite demandé de proposer une méthode d'évaluation des dispositifs. Il convient de répondre aux exigences de la loi organique, mais aussi aux attentes des parlementaires. Dans la mesure du possible, la méthode devait retenir des critères applicables à l'ensemble des mesures et l'évaluation devait pouvoir être faite annuellement - au moins pour une partie des mesures. Nous avons été invités à nous inspirer d'une précédente mission de l'Igas et de l'IGF.

Enfin, notre mission consistait à mettre en oeuvre cette grille d'analyse transversale et à identifier les mesures qui, à notre sens, auraient mérité des évaluations plus approfondies. Il nous revenait ensuite de proposer les modalités de ces analyses.

Nous avons abordé la mission avec une certaine perplexité. En effet, il nous est rapidement apparu que les nouvelles exigences de la loi étaient extrêmement ambitieuses. Les parlementaires semblent imposer une mesure de l'évaluation de l'efficacité, mais aussi de l'efficience des mesures, c'est-à-dire de l'efficacité rapportée au coût de mise en oeuvre pour les finances publiques. La conduite rigoureuse de tels travaux suppose d'employer des techniques et statistiques économétriques extrêmement sophistiquées. Or, trop peu d'experts sont capables de recourir à ces techniques. Ces travaux impliquent également de disposer de données détaillées et d'un délai suffisant.

Nous avons tout d'abord tenté de tirer les enseignements des pratiques d'évaluation des politiques publiques - en France et à l'étranger - en vue d'émettre des propositions d'organisation à même de répondre aux exigences d'évaluation. Ces considérations méthodologiques sont présentées dans l'annexe 1 et dans la première partie de notre rapport.

Une idée fait consensus au sein de notre mission : les évaluations d'impact doivent sensiblement se développer. La démarche est néanmoins exigeante. Faute de données ou de temps, ces travaux ne peuvent pas toujours être réalisés. En outre, les résultats restent souvent entourés d'une marge d'incertitude.

Dans ce contexte, nous avons envisagé d'autres types d'évaluation, d'une nature micro-économique, structurelle ou qualitative. Nous projetons des démarches ambitieuses, mais également d'autres, plus modestes, dans l'attente des résultats des travaux approfondis.

Nous retenons plusieurs grands principes. Eu égard aux moyens requis pour les évaluations d'impact causal, il convient de proportionner les travaux au regard des enjeux. Nous ne pourrions pas évaluer dans le temps imparti toutes les mesures avec les mêmes exigences. Il nous apparaît également nécessaire d'envisager la mobilisation d'autres acteurs tels que l'Insee, les services statistiques ministériels, les administrations spécialisées dans l'analyse et l'étude des politiques publiques ou encore les chercheurs de la sphère académique. Enfin, il nous semble souhaitable de mener ces travaux avec un grand degré de transparence et de rendre publics les travaux réalisés, dans des délais utiles - au Parlement, notamment.

Nous proposons une grille d'analyse transversale des mesures, élaborée avec le souci de fournir un ensemble d'informations sur les caractéristiques clés ainsi que des éléments d'appréciation objectifs. L'objectif est d'améliorer l'information du Parlement, d'aider à structurer les futures analyses et d'orienter un prochain programme d'évaluation. Nous avons construit cette grille avec le concours de la direction de la sécurité sociale, en nous inspirant des travaux des précédentes missions. La grille se fonde sur 26 caractéristiques, dont 13 caractéristiques descriptives - essentiellement de nature juridique -, 8 caractéristiques quantitatives et 5 caractéristiques destinées à orienter le futur programme d'évaluation.

La grille a été complétée par la direction de la sécurité sociale et a été rendue publique lors de la publication des documents annexés au projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale de 2022.

Nous suggérons de retenir une stratégie d'amélioration du remplissage de la grille. Si les administrations sont d'ores et déjà en mesure de fournir les caractéristiques descriptives, nous avons observé que les caractéristiques quantitatives n'étaient renseignées que pour moitié environ. À quelques exceptions près, nous envisageons que la grille d'analyse puisse être complétée dans sa totalité à horizon mi-2025, dans le cadre de la production de l'annexe du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale relatif à l'année 2024.

Nous avons procédé au recensement des travaux d'évaluation de l'ensemble des mesures. Nous retenons près de 70 études portant sur les dispositifs dits « d'allègements généraux » ainsi qu'une centaine d'études sur les autres mesures. En réalité, une faible part des mesures concernées ont fait l'objet d'une évaluation.

Ces travaux nous conduisent à émettre des propositions d'organisation. Nous suggérons qu'un programme d'évaluation triennal soit mis en oeuvre, distinguant des travaux approfondis et des travaux plus légers.

Les travaux approfondis nécessiteront la mobilisation de moyens conséquents (administrations compétentes, chercheurs de la sphère académique, etc.). Nous envisageons qu'une vingtaine d'évaluations approfondies puissent être conduites. Le bon sens suggère d'évaluer de manière commune les mesures intriquées entre elles. Il serait souhaitable que certains travaux s'appuient sur des comités partenariaux impliquant l'ensemble des acteurs concernés, sur le modèle de ce qui avait été fait pour l'évaluation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) entre 2013 et 2017. Les mesures d'allègements généraux, celles concernant les heures supplémentaires et celles portant sur le partage de la valeur ajoutée pourraient s'appuyer sur de tels comités.

En parallèle, des évaluations plus légères seront à envisager pour les autres mesures.

Enfin, nous recommandons la mise en place d'une gouvernance associant l'ensemble des administrations devant être mobilisées dans le cadre des évaluations. Cette instance pourrait être présidée par une personnalité qualifiée.

M. Alain Milon, président. - Je vous remercie. Je cède la parole à madame la rapporteure générale.

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - La loi organique est effectivement exigeante, mais nous avons besoin d'un regard exigeant pour évaluer les niches qui ont vocation à perdurer, à évoluer ou à être supprimées. Je vous remercie d'avoir montré que cette exigence impose une méthodologie. Certaines mesures requièrent une évaluation approfondie, voire la mise en place d'un comité partenarial. Vous avez cherché à graduer cette réponse.

Lors de la discussion du premier projet de loi d'approbation des comptes, nous avons été étonnés que l'exigence d'évaluation d'un tiers des mesures, prévue par les nouvelles dispositions organiques, n'ait pas été respectée. « Dans chaque niche se trouve un chien qui mord ». Nous devons absolument trouver comment répondre à ce chien.

Vous nous avez présenté les modalités d'élaboration de votre rapport. Il est éminemment important de traduire ce qui a déjà été fait, ce qui peut être amélioré par de nouvelles recherches et ce qui pourrait correspondre à l'attente des parlementaires. Vous évoquez bien l'articulation avec les rapports précédents et la méthodologie indispensable.

Les moyens, notamment humains, disponibles pour l'évaluation des niches, vous semblent-ils suffisants ?

Quelles sont, selon vous, les conditions pour que ces évaluations soient suivies d'effet ?

Les rapports de 2011 et 2015 notaient les niches sociales. Préconisez-vous un système de notation ?

Les allégements généraux de cotisations sociales patronales réunissent, outre les allégements dégressifs, le « bandeau maladie » et le «  bandeau famille », qui ont été longuement évoqués lors de l'examen du dernier PLFSS. Comment prendre en compte de telles niches composites ? Une note globale ne risquerait-elle pas de nous faire passer à côté de mesures d'économies ?

Votre rapport propose que le Placss 2022 fixe la norme de référence, c'est-à-dire la situation à partir de laquelle les niches sont définies et chiffrées. Par nature, la définition de la norme de référence est en partie conventionnelle. Il nous paraît que la norme de référence annexée au Placss 2022 ne risque pas de faire disparaître du champ d'analyse des dispositions relevant manifestement de politiques publiques, comme par exemple les allégements généraux de cotisations sociales patronales ; pouvez-vous confirmer ce point ?

À votre connaissance, un programme d'évaluation a-t-il été établi pour les trois prochaines années ?

Connaissez-vous la position du Gouvernement sur votre méthode et sur les évaluations proposées ?

M. Alain Milon, président. - Je vous laisse répondre.

Mme Laurence Eslous, inspectrice générale des affaires sociales. - Nous intervenons ici en tant que producteurs d'un rapport, avec une autre inspection générale. La crédibilité de nos travaux - et, plus largement, des inspections générales - implique que nous conservions une certaine distance par rapport au Gouvernement. Nous ne sommes donc pas en mesure de répondre à vos questions précises sur les perspectives de mise en oeuvre. Nous ne disposons pas d'informations autres que celles publiées dans les lois de financement de la sécurité sociale. Nous retenons de l'annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale 2024 et de l'annexe au Placss 2022 que le Gouvernement se met en ordre de marche pour suivre nos recommandations et montre une volonté de transparence sur la publication des données.

Au regard de la norme de référence retenue par l'Administration dans l'annexe au Placss 2022, il semble que notre appel à la clarté et à la stabilité a été entendu. Nous sommes ici dans la continuité des précédents efforts du Gouvernement pour apporter une vision aussi exhaustive que possible des niches fiscales.

M. Antoine Magnier. - Vous soulignez que l'obligation organique n'a pas été respectée ; nous ne pouvons pas partager cette appréciation. Notre grille d'analyse a été diffusée lors de la publication de l'annexe associée au projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale. Cette annexe comprenait également des fiches individuelles pour chaque mesure retenue par l'Administration. Leur contenu a pu être complété et actualisé par les travaux d'évaluation identifiés dans le cadre de notre mission.

Les travaux conduits en 2011 par le comité d'évaluation des défenses fiscales et des niches sociales, présidé par M. Guillaume, datent d'une douzaine d'années. Les observateurs pourraient considérer que certaines conclusions ne sont plus d'actualité. Ces travaux mobilisaient d'importants moyens, essentiellement au sein d'administrations du ministère de l'Économie et des Finances. Traditionnellement, les missions des services d'inspection, plus usuelles, ne font pas l'objet de tels moyens ni de telles ambitions.

Plusieurs conclusions de la mission conduite en 2015 sont présentées dans l'annexe du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale de 2022. Les attendus de cette mission diffèrent de la nôtre. Pour rappel, elle avait été demandée par les ministres compétents au début de la mise en oeuvre du « bandeau famille » et de la création du CICE. Cette mission ne concernait pas les dispositifs généraux, mais des mesures ciblées. Elle devait évaluer l'efficience des mesures, repérer celles dont la pertinence pouvait être réinterrogée et évaluer les conséquences sur les recettes de la suppression des dispositifs jugés peu efficients. Les éléments d'analyse produits par la mission avaient sensiblement renforcé l'information sur ces mesures ciblées. La mission proposait également une grille d'analyse s'appuyant sur des caractéristiques descriptives, d'une part, et sur un système d'indicateurs d'alerte, d'autre part. La grille ne proposait pas une cotation du degré d'efficience et d'efficacité des mesures ; elle visait à repérer les mesures nécessitant des travaux d'évaluation complémentaires et à orienter un futur programme d'évaluation.

Nous nous sommes inspirés de ces travaux. Pour répondre aux nouvelles exigences de la loi organique, il nous semble impératif de consacrer davantage de moyens à l'évaluation de ces mesures et de penser l'organisation des travaux d'évaluation dans la durée.

L'évaluation de l'efficacité des niches composites demeure complexe. Ces mesures générales concernent un très grand nombre de salariés, ce qui complexifie la mise en oeuvre des techniques statistiques économétriques quasi expérimentales. En outre, ces dispositifs portent sur des montants très conséquents, rendant difficile l'interprétation des résultats - les enjeux financiers sont tels que les mesures affectent les entreprises qui en bénéficient, mais aussi celles qui n'en bénéficient pas ou qui en bénéficient peu de manière directe. Enfin, depuis plus de 20 ans, ces mesures sont déployées conjointement avec d'autres. Or, les approches économétriques et statistiques usuelles ne parviennent pas à distinguer les effets propres à chaque mesure. Les dernières réformes des mesures d'allègements généraux recouvrent plusieurs aspects et ont parfois été prises parallèlement à d'autres types de politiques publiques. De plus, les effets de la crise sanitaire compliqueront la mise en oeuvre des mesures. Ces difficultés persisteront donc dans les années à venir. Elles pourraient même s'amplifier.

Nos travaux nous amènent néanmoins à préconiser la poursuite des évaluations de ces dispositifs, au regard notamment de leurs enjeux financiers, économiques et sociaux. Les réformes conduites ces dix dernières années sont importantes et emportent plusieurs composantes. Selon nous, il serait souhaitable d'envisager de nouveaux travaux d'évaluation pour éclairer certains aspects de ces mesures.

Nous disposons de nombreux travaux d'évaluation des dispositifs ciblant les bas salaires. Ces derniers portent essentiellement sur la ristourne dégressive telle qu'elle a été conçue dans les années 90 et, dans une moindre mesure, sur les mesures prises au cours de la seconde moitié des années 90. Pour autant, ces travaux ne permettent pas d'isoler l'impact de l'élargissement de ces allègements par rapport à d'autres mesures - dont la réduction du temps de travail.

Beaucoup a également été fait pour évaluer l'impact du CICE. L'organisation retenue pour cette évaluation doit nous inspirer.

La poursuite de l'évaluation de ces travaux améliorera notre appréhension des effets de la ristourne dégressive sur les trajectoires salariales. Elle nous permettra aussi, d'une part, de mieux apprécier l'effet propre des « bandeau famille » et « bandeau maladie », et d'autre part, de disposer d'éléments plus généraux sur l'impact de ces dispositifs sur la structure productive de notre économie.

M. Alain Milon, président. - Il nous reste quelques minutes. Je vous propose que nos collègues posent leurs questions, quitte à ce que vous nous communiquiez vos réponses par écrit.

M. Bernard Jomier. - Le conseil d'analyse économique indiquait en 2019 que les exonérations applicables aux salaires supérieurs à 1,6 fois le SMIC n'avaient pas d'impact sur l'emploi. Vous décrivez la complexité de ces évaluations. Nous disposons toutefois d'une étude que nous pouvons utiliser, en tant que législateur. Si je vous entends, nous ne savons pas, aujourd'hui, évaluer l'impact de 147 mesures représentant plusieurs dizaines de milliards d'euros.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - Je rejoins exactement ces propos. Je suis stupéfait que le Gouvernement considère que les évaluations existantes ne permettent pas de nourrir, même partiellement, l'annexe au PLFSS. Il nous a été dit que les allégements de cotisations patronales amélioraient l'emploi, et donc, les comptes des entreprises. Ne sommes-nous pas capables de dresser a minima le bilan d'une mesure ?

M. Alain Milon, président. - Nous partageons tous ce sentiment.

Mme Pascale Gruny. - Nous sommes une mission d'évaluation. Nous avons besoin de faits pour travailler les sujets. Je suis déçue par ce moment.

M. Alain Milon, président. - Nous devons malheureusement nous en arrêter là. Nous pourrions nous revoir, avec un temps moins contraint.

L'évaluation n'est pas aisée. Nous attendons toutefois des résultats.

Je vous remercie.

Désignation de rapporteurs

M. Alain Milon, président. -Nous devons désigner des rapporteurs pour les deux contrôles que nous avons décidé de lancer lors de notre réunion du 12 décembre 2023 - contrôles avalisés le 14 décembre par le bureau de la commission.

Pour le contrôle sur la fiscalité comportementale dans le domaine de la santé, je propose que les rapporteurs soient Mme Élisabeth Doineau et Mme Cathy Apourceau-Poly.

Pour le contrôle sur la branche accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP), je propose que les rapporteurs soient Mme Marie-Pierre Richer et Mme Annie Le Houerou.

Il en est ainsi décidé.

Dans le cas du Placss 2023, je vous propose de réunir dans un rapport les contributions brèves et percutantes de chaque rapporteur de branche sur l'efficacité d'une politique ou d'un dispositif. Je vous suggère que nous ayons une discussion à ce sujet lors d'une prochaine réunion.

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - Je souhaite revenir sur l'audition qui vient d'avoir lieu. Dans notre rapport sur le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale, nous déplorons que l'obligation organique d'évaluation d'un tiers des niches n'ait pas été respectée. Il faut combler le fossé entre la demande et la réponse.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - En travaillant sur le projet de loi organique, nous avons été confrontés aux réticences du Gouvernement et de nos homologues de l'Assemblée nationale quant à l'intégration de données d'évaluation dans les annexes. Les gouvernements - quel que soit leur bord - n'apprécient pas que les parlementaires puissent disposer d'évaluations. Le Gouvernement nous fournit des études d'impact. La Cour des comptes nous remet également des informations. Je doute que l'obligation d'évaluer chaque année un tiers des niches sociales soit pleinement respectée.

Mme Raymonde Poncet Monge. - Le Parlement devrait être associé au processus d'évaluation, comme cela a été suggéré.

M. Alain Milon, président. - Nous organiserons une nouvelle audition.

La séance est levée à 14 heures 55.