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Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi modifiant la loi n°52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile


Analyse des discussions législatives et des scrutins publics :

Ce document, établi par le service de la séance du Sénat, a pour objet d'analyser le contenu et de retracer les différentes étapes de la discussion d'un texte examiné par le Sénat. Il présente également le résultat des différents scrutins publics intervenus.

Loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile (Journal officiel du 11 décembre 2003).

Comprenant quatorze articles, ce projet de loi, déposé en première lecture sur le Bureau de l'Assemblée nationale, tend à réformer la réglementation en matière de droit d'asile définie par la loi du 25 juillet 1952 et répond à une triple préoccupation : raccourcir les délais d'instruction des demandes, rationaliser les procédures et rénover le fonctionnement de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

En effet, la multiplication récente du nombre des demandes d'asile (passées de 23 730 en 1998 à 78 893 en 2002), liée à la complexité de la procédure actuelle caractérisée par l'existence de trois types d'asile, a conduit à l'allongement sensible de la durée de traitement des dossiers permettant de nombreux détournements de procédure et le maintien irrégulier de certains demandeurs sur le territoire national.

Il existe actuellement trois procédures :

- l'asile conventionnel accordé par l'OFPRA, en application de la convention de Genève du 28 juillet 1951, à toute personne persécutée dans son pays d'origine du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques ;

- l'asile constitutionnel accordé également par l'OFPRA, au titre du quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, à toute personne persécutée dans son pays en raison de son action en faveur de la liberté ;

- l'asile territorial accordé par le ministre de l'intérieur à toute personne établissant que sa vie ou sa liberté sont menacées ou craignant de subir des tortures ou des traitements dégradants contraires à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Les deux premières procédures sont susceptibles de recours devant la commission des recours des réfugiés et la reconnaissance du statut de réfugié en découlant donne droit à la délivrance d'une carte de résident d'une durée de dix ans. La procédure d'asile territorial résultant d'une décision non motivée peut être contestée devant le juge administratif et ouvre droit à la délivrance d'une carte de séjour temporaire d'un an.

Le projet de loi clarifie la procédure en supprimant la distinction entre l'asile conventionnel et l'asile territorial, notion à laquelle est substituée celle de « protection subsidiaire » dont la définition découle d'un accord entre partenaires européens de novembre 2002, et en confiant le suivi de l'ensemble des demandes à l'OFPRA.

Dans un souci d'harmonisation avec les règles appliquées par nos partenaires européens, le projet de loi introduit la notion d'asile interne, reconnaissant l'existence d'une possibilité d'asile sur une partie du territoire du pays d'origine et permettant de rejeter les demandes de personnes pouvant avoir accès à ce type de protection dans leur propre pays.

Le mode de fonctionnement de l'OFPRA est modernisé de même que celui de la commission des recours. L'OFPRA est doté d'un conseil d'administration aux pouvoirs renforcés et les compétences de la commission des recours sont étendues à l'octroi de la procédure de protection subsidiaire. Sa composition est modifiée de façon à permettre au délégué du haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés de proposer un assesseur et non plus de désigner un juge, à préciser le statut des autres assesseurs, personnalités qualifiées nommées sur proposition du vice-président du Conseil d'État sur proposition de l'un des ministres représentés au conseil et enfin à permettre de nommer des présidents de sections parmi les magistrats des chambres régionales des comptes et parmi les magistrats de l'ordre judiciaire.

Le projet de loi prévoit enfin différentes mesures d'adaptation relatives à l'outre-mer et fixe au 1er janvier 2004 la date d'entrée en vigueur de la réforme. Il précise toutefois que la procédure d'asile territorial reste en vigueur pour toutes les demandes présentées avant le 31 décembre 2003.

Première lecture.

Lors de la discussion générale en première lecture au Sénat, le 22 octobre 2003, M. Dominique de Villepin, ministre des affaires étrangères, rappelant la longue tradition de notre pays en matière d'asile, illustrée notamment par la ratification de la convention de Genève et la création de l'OFPRA puis de la commission des recours des réfugiés (CRR), a reconnu que le système était actuellement en crise et a énuméré certaines des difficultés les plus fréquemment citées : procédures redondantes n'excluant pas la possibilité de les enchaîner et ainsi de maintenir en moyenne pendant trois ans des personnes étant pour 90 % d'entre elles en situation irrégulière, saturation des instances concernées, allongement des délais de traitement des dossiers égaux en moyenne à dix-huit mois, multiplication des demandes infondées : 13 % de réponses favorables aux dossiers OFPRA et 0,3 % aux demandes d'asile territorial, explosion des coûts de la prise en charge sociale des demandeurs d'asile passés en quatre ans de 150 à 496 millions d'euros.

Il a noté que ces difficultés étaient communes à plusieurs pays européens et que l'une des originalités du projet de loi consistait à anticiper sur les mesures de rénovation de la procédure d'asile prises à l'échelon européen. Constatant la multiplication des demandes fondées sur des motivations économiques devant être prises en compte mais ne relevant pas de l'asile, le ministre a insisté sur l'obligation de clarifier la procédure et de lutter contre les abus tout en restant fidèle à notre tradition d'asile.

Il a ensuite présenté les points forts de la réforme tendant :

- à renforcer les garanties offertes aux demandeurs d'asile se traduisant par l'abandon du critère de l'origine étatique des persécutions pour l'obtention du statut de réfugié et le remplacement de la notion d'asile territorial par celle de protection subsidiaire ;

- à rationaliser les procédures en confiant la gestion de l'ensemble des dossiers à l'OFPRA, seul habilité à qualifier les demandes, permettant ainsi de réduire sensiblement la durée de traitement des demandes ;

- à prendre en compte les nouvelles réalités du droit d'asile à l'échelon européen et à harmoniser les réglementations en vigueur, permettant d'introduire les notions d'asile interne et de pays d'origine sûr et d'abandonner le critère de l'origine étatique des persécutions ;

- à renforcer les moyens de l'OFPRA et de la CRR grâce à la création de 196 emplois supplémentaires et à une augmentation sensible du financement fixé à 36,2 millions d'euros en 2004.

En conclusion, le ministre a considéré que ces mesures devaient permettre de « redonner toute sa portée et tout son sens à la tradition française d'accueil des opprimés » et « d'honorer un engagement que les constituants ont pris il y a deux siècles devant les hommes et devant l'Histoire ».

M. Jean-René Lecerf, rapporteur de la commission des lois, évoquant « l'alchimie particulière qui s'est instaurée entre la France et la liberté, entre la patrie des droits de l'homme et la main tendue à ceux qui sont persécutés » a rappelé les principes constitutionnels fondant le droit d'asile inscrits dans les Constitutions de 1793, de 1946 et de 1958 mais a reconnu que le système avait « été détourné de son but pour devenir un facteur considérable d'immigration irrégulière au détriment de l'état de droit, de l'intérêt élémentaire des victimes de la persécution, de la dignité des personnes et de l'efficacité de nos institutions ».

Saluant la qualité des interventions de l'OFPRA et de la CRR, le rapporteur a fait observer que, face à une augmentation considérable du nombre des demandes et des délais de traitement, jamais le nombre des reconnaissances de statut de réfugié n'avait été aussi faible, ce qui résultait d'un nombre toujours croissant de demandes fondées exclusivement sur des motivations économiques ne relevant de la procédure d'asile. Il a insisté sur les risques résultant de l'amalgame entre asile et immigration.

Souscrivant aux mesures tendant à l'unification des procédures autour de l'OFPRA, à l'avènement de la protection subsidiaire et à la prise en compte des persécutions d'origine non étatique, il a reconnu le caractère plus controversé des notions d'asile intérieur et de pays d'origine sûr pourtant largement prises en compte par différents partenaires européens.

Il a considéré que le raccourcissement du délai de traitement des demandes à six ou huit mois constituerait un bon indicateur du succès de la réforme tout en rappelant la nécessaire implication de tous les partenaires, y compris le ministère de l'intérieur, conformément à l'engagement du ministre lui-même, et l'augmentation des moyens de fonctionnement de l'OFPRA et de la CRR. Il a estimé que cette réforme devait permettre d'enclencher un cercle vertueux : des délais plus courts permettant de réduire le nombre des demandes infondées, diminuant le coût social ainsi généré et autorisant une meilleure prise en charge des demandeurs.

M. Paul Dubrule, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, a rappelé les fondements conventionnels et constitutionnels du droit d'asile en France et l'obligation de le réglementer pour être en mesure d'en garantir l'effectivité. Il a analysé les motivations de la réforme en soulignant que le droit d'asile était devenu une préoccupation européenne en raison de la multiplication des demandes présentées en Europe (soit 65 % de l'ensemble des demandes d'asile dans le monde) d'une part, et de la mise en place d'un espace de libre circulation conduisant à une plus grande concertation régionale d'autre part, et en évoquant l'explosion des demandes, des délais et des coûts et la nécessité d'une remise en ordre des procédures internes d'examen des dossiers.

Le rapporteur pour avis a considéré que le projet de loi était équilibré et donnait des droits nouveaux aux demandeurs d'asile. Il a affirmé que le droit à un examen individuel des dossiers n'était pas remis en cause et a souhaité que le statut de la commission des recours des réfugiés soit précisé. Il a proposé que le coût global de la politique d'asile soit présenté de façon plus lisible pour les citoyens et que la politique d'hébergement évolue de façon à garantir une meilleure prise en charge et ensuite une meilleure insertion. Il a insisté sur l'obligation d'accroître les moyens mis à la disposition de l'OFPRA et à l'amélioration de la productivité et de la coopération interministérielle.

Sont intervenus dans la discussion générale de ce projet de loi : MM. Ernest Cartigny qui a souligné la différence entre politique d'immigration et politique de droit d'asile et la nécessité d'harmoniser les procédures au niveau européen, puis s'est interrogé sur les difficultés liées à la définition des pays dits « sûrs », Louis Mermaz, Jean-Marie Vanlerenberghe qui a réclamé des moyens suffisants pour assurer le succès de la réforme et s'est félicité de la volonté d'anticiper sur les décisions européennes tout en rappelant l'obligation de prudence dans la détermination des notions d'asile interne et de pays sûrs, et en réaffirmant la nécessité de progresser dans l'harmonisation des législations européennes, Robert Del Picchia qui a jugé indispensable la coordination des politiques européennes afin d'éviter l' « asylum shopping », Robert Bret et Philippe Madrelle.

Le Sénat a ensuite examiné les motions de procédure. Par scrutin public n° 24 demandé par la commission des lois, il a rejeté la motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité présentée par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée fondée sur :

- le caractère inconstitutionnel de la notion d'asile interne, l'asile ne pouvant se concevoir que dans le cadre de l'entité globale d'un État,

- les réserves à l'égard de la notion de pays sûr, la situation des réfugiés ayant toujours été appréciée par rapport à l'individu et non par rapport au statut de son pays d'origine,

- le fait que le projet de loi méconnaîtrait les décisions du Conseil constitutionnel fixant que les modifications de la législation sur l'asile ne peuvent que tendre à rendre celui-ci plus effectif,

- le fait que la confidentialité des informations relatives aux demandeurs d'asile ne serait pas respectée du fait de la communication de certains documents au ministre de l'intérieur,

- la méconnaissance des droits de la défense dès lors que les demandeurs ne bénéficient plus de l'assistance d'un conseil devant la commission des recours des réfugiés et qu'ils perdent une possibilité de recours devant la CRR.

Aucun de ces motifs n'a été retenu par la commission des lois et le Gouvernement a au contraire souhaité une adaptation du droit aux nouvelles conditions internationales et conforme à l'obligation d'harmonisation des normes européennes.

Puis le Sénat rejeté par scrutin public n° 25 demandé par la commission la motion tendant à opposer la question préalable présentée par Mme Danièle Bidard-Reydet, M. Robert Bret, Mmes Nicole Borvo, Josiane Mathon, Marie-Claude Beaudeau et Marie-France Beaufils, M. Yves Coquelle, Mmes Annie David, Michelle Demessine et Evelyne Didier, MM. Guy Fischer, Thierry Foucaud et Gérard Le Cam, Mme Hélène Luc, MM. Roland Muzeau, Jack Ralite et Ivan Renar, Mme Odette Terrade et M. Paul Vergès fondée sur le rejet de l'amalgame entre immigration et asile, sur celui de l'harmonisation européenne sur des directives non finalisées et enfin sur les craintes résultant du rôle joué par le ministère de l'intérieur dans la procédure.

Le Sénat a alors abordé la discussion des articles du projet de loi à propos desquels MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Jean Chérioux, Patrice Gélard et Mme Nicole Borvo se sont exprimés.

A l'article premier (portant sur l'article 2 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) fixant les compétences de l'OFPRA, le principe du « guichet unique » et instituant la protection subsidiaire accordée pour une durée d'un an renouvelable aux personnes exposées à des menaces graves, mais ne remplissant pas les conditions d'obtention du statut de réfugié, le Sénat, sur proposition de M. Louis Mermaz et des membres du groupe socialiste, a expressément visé dans la loi la protection résultant, non seulement de la convention de Genève du 28 juillet 1951, mais également du protocole de New York du 31 juillet 1967 qui a levé les restrictions géographiques et les limitations temporelles initialement prévues en 1951. Un amendement de la commission des affaires étrangères ayant le même objet a été retiré au profit de cet amendement socialiste qui a reçu un avis favorable de la commission des lois et du Gouvernement.

Sur proposition de la commission des lois, le Sénat a posé le principe de la convocation pour une audition du demandeur d'asile par l'OFPRA, sauf si l'office s'apprête à rendre une décision positive, si la demande est manifestement infondée, si le demandeur est originaire d'un pays dans lequel les circonstances qui avaient pu conduire à la reconnaissance de l'asile ont cessé, et si le demandeur ne peut se présenter pour des raisons médicales (avis favorable du Gouvernement).

Par scrutin public n° 26 demandé par le groupe socialiste, le Sénat a rejeté l'amendement de M. Louis Mermaz et des membres du groupe socialiste ouvrant une possibilité d'extension de la protection subsidiaire au conjoint ou partenaire du bénéficiaire et à leurs enfants, ainsi qu'aux ascendants de ce dernier (avis défavorables de la commission des lois et du Gouvernement). Il a par ailleurs adopté les amendements de la commission des lois (avis favorables du Gouvernement) prévoyant que le refus d'accorder la protection subsidiaire au motif d'une menace grave à l'ordre public doit plutôt viser l'activité du demandeur que sa seule présence sur le territoire français et précisant que la décision d'octroi de la protection subsidiaire peut être abrogée à tout moment si la personne a commis un crime contre la paix, un crime de guerre, un crime contre l'humanité ou un crime grave de droit commun, si elle a agi contrairement aux buts et aux principes des Nations unies ou si elle constitue une menace pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État.

En ce qui concerne l'asile interne, le Sénat, à l'initiative de la commission des lois, a reconnu comme agents de protection les organisations internationales et régionales, au même titre que l'État, les partis et les organisations contrôlant l'État ou une partie substantielle de l'État (avis favorable du Gouvernement). Par scrutin public n° 27 demandé par le groupe socialiste, le Sénat a rejeté l'amendement de M. Louis Mermaz et des membres du groupe socialiste tendant à supprimer la notion d'asile interne et donc la possibilité pour l'OFPRA de refuser l'asile à une personne pouvant obtenir une protection sur une partie du territoire de son État d'origine (avis défavorables de la commission des lois et du Gouvernement). Il a en revanche, sur proposition de la commission des lois, décidé de préciser les conditions de sa mise en oeuvre en indiquant que, pour se décider, l'OFPRA tient compte, non seulement de la situation personnelle du demandeur, mais aussi de l'auteur de la persécution (avis favorable du Gouvernement). Puis le Sénat a adopté l'article premier ainsi modifié par scrutin public n° 28 demandé par le groupe socialiste.

A l'article 2 (portant sur l'article 3 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 précitée) concernant l'organisation de l'OFPRA et prévoyant la possibilité de transmission au ministère de l'intérieur des documents d'état civil ou de voyage relatifs aux personnes dont les demandes d'asile ont été rejetées, après avoir repoussé par scrutin public n° 29 demandé par le groupe socialiste l'amendement de suppression présenté par M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres de ce groupe (avis défavorables de la commission des lois et du Gouvernement), le Sénat a adopté l'amendement de la commission des lois complétant cet article par des dispositions confiant la conservation des archives de l'OFPRA au ministère des affaires étrangères et n'autorisant leur accès qu'aux seules personnes autorisées par le directeur général de l'office (avis favorable du Gouvernement). Le Sénat a alors adopté l'article 2 ainsi modifié par scrutin public n° 30 demandé par le groupe socialiste.

Il a adopté sans modification l'article 3 (portant sur l'article 4 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 précitée) relatif aux conditions de délivrance de documents d'état civil aux bénéficiaires de la protection subsidiaire.

A l'article 4 (portant sur l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 précitée) fixant la composition et les compétences de la commission des recours des réfugiés, le Sénat, sur proposition de la commission des affaires étrangères, a précisé que la CRR est une juridiction administrative (avis de sagesse de la commission des lois et avis favorable du Gouvernement) et a prévu, à l'initiative de la commission des lois et de façon à renforcer l'indépendance de celle-ci, que les présidents des sections de jugement soient choisis parmi les magistrats du siège ou les magistrats honoraires, du siège ou du parquet (avis favorable du Gouvernement). Il a également rétabli, sur amendement de M. Louis Mermaz et des membres du groupe socialiste, la commission des lois ayant retiré un amendement ayant le même objet, la compétence consultative de la commission des recours des réfugiés sur les conditions d'entrée des réfugiés (avis favorable du Gouvernement). Il a également adopté un amendement des mêmes auteurs réaffirmant le principe des droits de la défense devant la CRR et la possibilité pour les réfugiés de se faire assister d'un conseil et d'un interprète malgré les avis défavorables de la commission des lois et du Gouvernement.

A l'article 6 (portant sur l'article 10 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 précitée) relatif à l'admission au séjour du demandeur d'asile, le Sénat, sur proposition du Gouvernement, a tout d'abord adopté un amendement étendant la compétence d'un préfet sur plusieurs départements en matière d'admission au séjour au titre de l'asile, afin de permettre une délivrance plus rapide des titres de séjour (avis favorable à titre personnel du rapporteur de la commission des lois). Il a ensuite adopté plusieurs amendements de la commission des lois précisant la notion de « pays sûr », notamment en spécifiant que ces pays doivent veiller au respect des principes de liberté, de démocratie, d'État de droit, des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et en indiquant que la référence à la notion de pays sûr ne fait pas obstacle à l'examen individuel de chaque demande (avis favorables du Gouvernement).

A l'article 7 (portant sur l'article 11 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 précitée) définissant les conditions d'attribution d'un titre de séjour aux demandeurs d'asile, le Sénat a substitué, sur proposition du Gouvernement, la notion de document provisoire de séjour à celle de titre de séjour (avis favorable à titre personnel du rapporteur de la commission des lois).

A l'article 8 (portant sur l'article 12 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 précitée) fixant les conditions de délivrance d'une carte de séjour temporaire aux bénéficiaires de la protection subsidiaire, le Sénat a adopté avec avis favorable du Gouvernement un amendement de la commission des lois précisant que la qualité de réfugié ouvre droit à la délivrance de la carte de résident valable dix ans et renouvelable de plein droit, et que la protection subsidiaire permet d'obtenir une carte de séjour valable un an.

Le Sénat a ensuite adopté conformes l'article 9 portant sur l'article 12-1 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 précitée portant mesures de coordination et l'article 10 portant sur les articles 13 à 18 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 précitée portant abrogation de certaines dispositions.

A l'article 11 (portant sur le titre III de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 précitée) prévoyant les adaptations nécessaires à l'application de la loi à l'outre-mer et les renvoyant à des décrets d'application, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel de la commission des lois et un amendement de coordination du Gouvernement prévoyant la possibilité d'une compétence interdépartementale pour la délivrance des documents provisoires de séjour (avis favorable de la commission des lois).

Il a adopté conforme l'article 12 portant mesures de coordination concernant les articles 18 et 47 de l'ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie, les articles 18 et 47 de l'ordonnance n° 2000-372 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Polynésie française, les articles 17 et 45 de l'ordonnance n° 2000-371 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les îles de Wallis et Futuna et les articles 17 et 45 de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte.

Il a également adopté conforme l'article 12 bis portant mesures de coordination concernant l'article 16 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique après que le Gouvernement a invoqué l'article 40 de la Constitution contre un amendement de M. Michel Dreyfus-Schmidt et des membres du groupe socialiste prévoyant que, devant la CRR, l'aide juridictionnelle est également accordée aux demandeurs d'asile (avis défavorable de la commission des lois).

A l'article 13 fixant les conditions d'entrée en vigueur de la loi, le Sénat a adopté un amendement de M. Michel Dreyfus-Schmidt et des membres du groupe socialiste précisant que les demandeurs d'asile territorial ayant une demande d'admission au statut de réfugié pendante devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides à la date d'entrée en vigueur de la présente loi et les demandeurs d'asile territorial qui présentent une demande d'asile à compter de la date de son entrée en vigueur sont réputés avoir demandé l'asile au titre de la présente loi.

Le Sénat a adopté en l'état l'article 14 relatif à l'application de la loi à l'outre-mer.

Après les explications de vote de MM. André Rouvière, Robert Del Picchia, de Mme Nicole Borvo et de M. Philippe Arnaud, le Sénat a adopté par scrutin public n° 31 demandé par le groupe socialiste le projet de loi ainsi modifié qui a été définitivement adopté en seconde lecture à l'Assemblée nationale.

Conseil constitutionnel.

Saisi en application de l'article 61 de la Constitution par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2003-485 DC du 4 décembre 2003, a déclaré les dispositions des articles 1er, 2, 4, 5, 6 et 10 conformes à la Constitution, sous deux réserves d'interprétation portant sur la notion d'asile interne et sur l'étendue de la compétence dévolue au pouvoir réglementaire concernant la commission des recours des réfugiés.

Le Conseil constitutionnel a tout d'abord rappelé le principe découlant du quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 disposant que « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République » et que le législateur se doit d'assurer en toutes circonstances l'ensemble des garanties légales résultant de cette exigence.

Il a validé la nouvelle procédure d'examen des demandes par l'OFPRA permettant de rejeter une demande si le demandeur peut avoir accès à une protection sur une partie du territoire de son pays d'origine sans craindre d'y être persécuté et en ayant la possibilité d'y demeurer de façon stable, bénéficiant ainsi de « l'asile interne ». Le conseil a toutefois précisé que cette partie du territoire devait constituer une zone substantielle du pays d'origine et que les intéressés devaient pouvoir y accéder et s'y établir en toute sûreté et y mener une existence normale. En ce domaine, il revient donc à l'OFPRA de porter une appréciation concrète de la nature et de l'effectivité de la protection.

Le Conseil constitutionnel a par ailleurs confirmé le caractère réglementaire des dispositions que le décret en Conseil d'État prévu à l'article 10, relatif aux modalités d'application de la loi et notamment à la fixation des critères d'habilitation des agents pouvant obtenir communication de certains documents, des modalités d'exercice des recours, des conditions du recours aux ordonnances, des délais de délivrance des documents provisoires de séjour permettant de déposer une demande d'asile et de ceux relatifs à la procédure d'examen prioritaire des demandes par l'office doit comporter. Il a en outre précisé que ce décret devra déterminer la durée du mandat des membres de la commission des recours des réfugiés, de façon à ce qu'il ne soit pas porté atteinte à l'impartialité ou à l'indépendance de cette commission, lesquelles constituent des garanties essentielles du droit d'asile.

Le conseil a considéré que la notion de « pays sûr » figurant sur une liste établie par le conseil d'administration de l'OFPRA dans l'attente de la détermination d'une position communautaire sur cette question et pouvant servir de fondement au refus d'accorder l'asile à une personne originaire d'un tel pays était suffisamment précise et qu'en tout état de cause cette disposition ne liait pas la CRR et n'avait pas de conséquence sur la nature individuelle de l'examen de chaque dossier.

Travaux préparatoires

Assemblée nationale :

Première lecture (5 juin 2003) : n°s 810, 883, 872 et adoption 146 (12ème législ.).

Sénat :

Première lecture (22 et 23 octobre 2003) : n°s 340 (2002-2003), 20, 29 et adoption 6 (2003-2004).

Nombre d'amendements déposés 77

Nombre d'amendements adoptés 20

Nombre d'amendements retenus par l'A.N. 20

(Scrutins n°s 24 à 31)

Assemblée nationale :

Deuxième lecture (18 novembre 2003) : n°s 1165, 1209 et adoption 196 (12ème législ.).

Rapporteurs au Sénat : M. Jean-René Lecerf, commission des lois, et, pour avis, M. Paul Dubrule, commission des affaires étrangères.

Conseil constitutionnel :

Décision n° 2003-485 DC du 4 décembre 2003 (Journal officiel du 11 décembre 2003).

Table de concordance

Numérotation
articles
en cours de navette

Numérotation
articles
texte définitif

1er à 4

Idem

5

supprimé

6

5

7

6

8

7

9

8

10

9

11

10

12

11

12 bis

12

13 et 14

id

Analyse politique du scrutin n° 24

Séance du mercredi 22 octobre 2003

sur la motion n° 18, présentée par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité au projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile.

Nombre de votants ............................................................................. 313

Suffrages exprimés ............................................................................ 305

Pour ............................................................. 105

Contre .......................................................... 200

GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 23 ) :

Pour ........................................................................................... 22

N'a pas pris part au vote ............................................................ 1

M. Guy Fischer - qui présidait la séance

GROUPE DE L' UNION CENTRISTE ( 28 ) :

Contre ........................................................................................ 28

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DEMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ( 17 ) :

Contre ........................................................................................ 9

Abstention .................................................................................. 8

MM. Nicolas Alfonsi, Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin,
Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, François Fortassin, Dominique Larifla

GROUPE SOCIALISTE ( 83 ) :

Pour ........................................................................................... 83

GROUPE DE L'UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE ( 165 ) :

Contre ........................................................................................ 163

N'ont pas pris part au vote ......................................................... 2

M. Christian Poncelet - président du Sénat

M. Emmanuel Hamel

SENATEURS NE FIGURANT SUR LA LISTE D'AUCUN GROUPE ( 5 ) :

N'ont pas pris part au vote .......................................................... 5

Analyse politique du scrutin n° 25

Séance du mercredi 22 octobre 2003

sur la motion n° 76, présentée par Mme Danièle Bidard-Reydet et plusieurs de ses collègues, tendant à opposer la question préalable au projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile.

Nombre de votants ............................................................................. 313

Suffrages exprimés ............................................................................ 305

Pour ............................................................. 105

Contre .......................................................... 200

GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 23 ) :

Pour ........................................................................................... 22

N'a pas pris part au vote ............................................................. 1

M. Guy Fischer - qui présidait la séance

GROUPE DE L' UNION CENTRISTE ( 28 ) :

Contre ........................................................................................ 28

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DEMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ( 17 ) :

Contre ........................................................................................ 9

Abstention .................................................................................. 8

MM. Nicolas Alfonsi, Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin,
Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, François Fortassin, Dominique Larifla

GROUPE SOCIALISTE ( 83 ) :

Pour ........................................................................................... 83

GROUPE DE L'UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE ( 165 ) :

Contre ........................................................................................ 163

N'ont pas pris part au vote ......................................................... 2

M. Christian Poncelet - président du Sénat

M. Emmanuel Hamel

SENATEURS NE FIGURANT SUR LA LISTE D'AUCUN GROUPE ( 5 ) :

N'ont pas pris part au vote ........................................................... 5

Analyse politique du scrutin n° 26

Séance du jeudi 23 octobre 2003

sur l'amendement n °44, présenté par M. Louis Mermaz et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, à l'article 1er du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile (compétences de l'OFPRA et institution de la protection subsidiaire).

Nombre de votants ............................................................................. 313

Suffrages exprimés ............................................................................ 311

Pour ............................................................. 111

Contre .......................................................... 200

GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 23 ) :

Pour ........................................................................................... 23

GROUPE DE L' UNION CENTRISTE ( 28 ) :

Contre ........................................................................................ 28

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DEMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ( 17 ) :

Pour ........................................................................................... 5

MM. Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin, Gérard Delfau,
François Fortassin

Contre ........................................................................................ 10

Abstention .................................................................................. 2

MM. Rodolphe Désiré, Dominique Larifla

GROUPE SOCIALISTE ( 83 ) :

Pour ........................................................................................... 83

GROUPE DE L'UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE ( 165 ) :

Contre ........................................................................................ 162

N'ont pas pris part au vote ......................................................... 3

M. Christian Poncelet - président du Sénat

et M. Serge Vinçon - qui présidait la séance

M. Emmanuel Hamel

SENATEURS NE FIGURANT SUR LA LISTE D'AUCUN GROUPE ( 5 ) :

N'ont pas pris part au vote ............................................................ 5

Analyse politique du scrutin n° 27

Séance du jeudi 23 octobre 2003

sur l'amendement n° 46, présenté par M. Louis Mermaz et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, à l'article 1er du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile (compétences de l'OFPRA et institution de la protection subsidiaire).

Nombre de votants ............................................................................. 313

Suffrages exprimés ............................................................................ 313

Pour ............................................................. 115

Contre .......................................................... 198

GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 23 ) :

Pour ........................................................................................... 23

GROUPE DE L' UNION CENTRISTE ( 28 ) :

Contre ........................................................................................ 28

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DEMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ( 17 ) :

Pour ........................................................................................... 9

Contre ........................................................................................ 8

MM. Nicolas Alfonsi, Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin,
Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, François Fortassin, Dominique Larifla

GROUPE SOCIALISTE ( 83 ) :

Pour ........................................................................................... 83

GROUPE DE L'UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE ( 165 ) :

Contre ........................................................................................ 162

N'ont pas pris part au vote ......................................................... 3

M. Christian Poncelet - président du Sénat

et M. Serge Vinçon - qui présidait la séance

M. Emmanuel Hamel

SENATEURS NE FIGURANT SUR LA LISTE D'AUCUN GROUPE ( 5 ) :

N'ont pas pris part au vote ........................................................... 5

Analyse politique du scrutin n° 28

Séance du jeudi 23 octobre 2003

sur l'article 1er du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile (compétences de l'OFPRA et institution de la protection subsidiaire).

Nombre de votants ............................................................................. 318

Suffrages exprimés ............................................................................ 316

Pour ............................................................. 205

Contre .......................................................... 111

GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 23 ) :

Contre ........................................................................................ 23

GROUPE DE L' UNION CENTRISTE ( 28 ) :

Pour ........................................................................................... 28

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DEMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ( 17 ) :

Pour ........................................................................................... 10

Contre ........................................................................................ 5

MM. Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin, Gérard Delfau,
François Fortassin

Abstention .................................................................................. 2

MM. Rodolphe Désiré, Dominique Larifla

GROUPE SOCIALISTE ( 83 ) :

Contre ....................................................................................... 83

GROUPE DE L'UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE ( 165 ) :

Pour ........................................................................................... 162

N'ont pas pris part au vote ......................................................... 3

M. Christian Poncelet - président du Sénat

et M. Serge Vinçon - qui présidait la séance

M. Emmanuel Hamel

SENATEURS NE FIGURANT SUR LA LISTE D'AUCUN GROUPE ( 5 ) :

Pour .......................................................................................... 5

Analyse politique du scrutin n° 29

Séance du jeudi 23 octobre 2003

sur l'amendement n° 52, présenté par M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, tendant à supprimer l'article 2 du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile (organisation de l'OFPRA).

Nombre de votants ............................................................................. 273

Suffrages exprimés ............................................................................ 273

Pour ............................................................ 106

Contre .......................................................... 167

GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 23 ) :

Pour ........................................................................................... 23

GROUPE DE L' UNION CENTRISTE ( 28 ) :

N'ont pas pris part au vote ........................................................... 28

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DEMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ( 17 ) :

N'ont pas pris part au vote ............................................................. 17

GROUPE SOCIALISTE ( 83 ) :

Pour ............................................................................................... 83

GROUPE DE L'UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE ( 165 ) :

Contre ............................................................................................ 162

N'ont pas pris part au vote ............................................................. 3

M. Christian Poncelet - président du Sénat

et M. Serge Vinçon - qui présidait la séance

M. Emmanuel Hamel

SENATEURS NE FIGURANT SUR LA LISTE D'AUCUN GROUPE ( 5 ) :

Contre ........................................................................................ 5

Analyse politique du scrutin n° 30

Séance du jeudi 23 octobre 2003

sur l'amendement n° 57, présenté par M. Louis Mermaz et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, à l'article 2 du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile (organisation de l'OFPRA).

Nombre de votants ............................................................................. 318

Suffrages exprimés ............................................................................ 316

Pour ............................................................. 111

Contre .......................................................... 205

GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 23 ) :

Pour ........................................................................................... 23

GROUPE DE L' UNION CENTRISTE ( 28 ) :

Contre ........................................................................................ 28

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DEMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ( 17 ) :

Pour ........................................................................................... 5

MM. Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin, Gérard Delfau,
François Fortassin

Contre ........................................................................................ 10

Abstention .................................................................................. 2

MM. Rodolphe Désiré, Dominique Larifla

GROUPE SOCIALISTE ( 83 ) :

Pour ........................................................................................... 83

GROUPE DE L'UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE ( 165 ) :

Contre ........................................................................................ 162

N'ont pas pris part au vote ......................................................... 3

M. Christian Poncelet - président du Sénat

et M. Serge Vinçon - qui présidait la séance

M. Emmanuel Hamel

SENATEURS NE FIGURANT SUR LA LISTE D'AUCUN GROUPE ( 5 ) :

Contre ....................................................................................... 5

Analyse politique du scrutin n° 31

Séance du jeudi 23 octobre 2003

sur l'ensemble du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile.

Nombre de votants ............................................................................. 318

Suffrages exprimés ............................................................................ 316

Pour ............................................................. 205

Contre .......................................................... 111

GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 23 ) :

Contre ........................................................................................ 23

GROUPE DE L' UNION CENTRISTE ( 28 ) :

Pour ........................................................................................... 28

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DEMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ( 17 ) :

Pour ........................................................................................... 10

Contre ........................................................................................ 5

MM. Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin, Gérard Delfau,
François Fortassin

Abstention ................................................................................... 2

MM. Rodolphe Désiré, Dominique Larifla

GROUPE SOCIALISTE ( 83 ) :

Contre ........................................................................................ 83

GROUPE DE L'UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE ( 165 ) :

Pour ........................................................................................... 162

N'ont pas pris part au vote ......................................................... 3

M. Christian Poncelet - président du Sénat

et M. Serge Vinçon - qui présidait la séance

M. Emmanuel Hamel

SENATEURS NE FIGURANT SUR LA LISTE D'AUCUN GROUPE ( 5 ) :

Pour ........................................................................................... 5



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