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Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi relative à l'accueil et à la protection de l'enfance


Analyse des discussions législatives et des scrutins publics :

Ce document, établi par le service de la séance du Sénat, a pour objet d'analyser le contenu et de retracer les différentes étapes de la discussion d'un texte examiné par le Sénat. Il présente également le résultat des différents scrutins publics intervenus.

Loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance (Journal officiel du 3 janvier 2004).

Le présent projet de loi, déposé en premier lieu sur le Bureau du Sénat, a pour objet de renforcer la protection des mineurs en danger, d'améliorer l'accueil par les assistantes maternelles et de moderniser le financement des services tutélaires.

En matière de protection de l'enfance, le texte vise à perfectionner l'information sur la maltraitance des enfants. Il prévoit ainsi la création d'un observatoire de l'enfance maltraitée, chargé de la consolidation des données statistiques, ainsi que de l'organisation d'une collaboration entre les différents services chargés de les collecter. Le projet de loi envisage également de faciliter la constitution de partie civile pour les associations oeuvrant dans le domaine de la protection de l'enfance, de renforcer les sanctions contre les employeurs de mineurs âgés de moins de seize ans et d'améliorer le dispositif de lutte contre l'absentéisme scolaire.

Les dispositions concernant l'adaptation de l'accueil fourni par les assistantes maternelles prévoient en outre l'augmentation des capacités d'accueil à trois enfants gardés simultanément.

Le texte tend enfin, en matière de financement des services tutélaires, à permettre l'expérimentation d'une nouvelle dotation globale, dans l'attente d'une réforme de plus grande ampleur.

Première lecture.

Lors de la discussion générale au Sénat, M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille, a souligné que le texte en discussion était le fruit d'un « travail de discussion et de concertation avec tous les acteurs concernés ». Il a tout d'abord fait valoir que les dispositions de la loi de 1992 portant réforme du statut des assistants maternels n'étaient plus adaptées aux besoins actuels des familles, et que la mise en oeuvre prochaine de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) aurait pour effet d'accroître une demande déjà difficilement satisfaite. Le ministre a donc présenté la réforme de l'agrément contenue dans le projet de loi comme le moyen le plus adapté pour accroître l'offre d'accueil en direction des familles.

En matière d'absentéisme scolaire, M. Jacob a regretté l'inefficacité et l'iniquité du système de sanction actuellement en vigueur, fondé sur la suppression des prestations familiales. Il a présenté le nouveau dispositif envisagé par le texte, impliquant un diagnostic des causes de l'absentéisme par le chef d'établissement ; la création, sous la responsabilité des préfets et à destination des familles, de modules de soutien à la responsabilité parentale faisant intervenir les acteurs du soutien familial ; en cas d'échec du module et de persistance de l'absentéisme, la saisine du procureur de la République par l'inspecteur d'académie et le prononcé d'une amende d'un montant maximum de 750 €. Le ministre a en outre souligné que la lutte contre le travail illégal des mineurs permettrait de lutter contre les phénomènes d'absentéisme.

S'agissant de la création d'un observatoire de l'enfance maltraitée, M. Jacob a rappelé la nécessité d'unifier les indicateurs et les modes de traitement des données utilisés par les différentes administrations, d'améliorer la comptabilisation des signalements des cas de maltraitance à l'échelon local et de favoriser les échanges de statistiques entre les services de l'Etat et des collectivités territoriales.

Evoquant la constitution de partie civile des associations oeuvrant dans le domaine de la protection de l'enfance, le ministre a fait valoir que la nouvelle rédaction de l'article 2-3 du code de procédure pénale proposée par le texte permettrait à ces associations d'intervenir par voie d'action pour déclencher l'action publique, pour toutes les infractions d'atteinte à l'intégrité physique, psychique ou morale des mineurs. M. Jacob a enfin abordé la réforme des dotations globales de financement des services tutélaires, en soulignant son caractère provisoire, dans l'attente d'une réforme globale censée intervenir au 1er janvier 2005.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur de la commission des affaires sociales, a fait observer qu'en dépit de la particulière richesse du dispositif français de protection de l'enfance et de « la grande compétence de ses acteurs », la méconnaissance du phénomène de maltraitance pouvait nuire à la mise en oeuvre d'une politique ciblée. Il a donc salué la création d'un observatoire qui ne serait pas le « énième » du genre, mais un outil efficace de surveillance épidémiologique rigoureuse de la maltraitance.

Présentant les différents aspects du projet de loi et les amendements que la commission des affaires sociales proposerait au vote du Sénat, le rapporteur a plus particulièrement insisté sur le financement des services de tutelle des majeurs protégés par dotation globale. Il a notamment rappelé son caractère provisoire, la nécessité à terme de neutraliser les transferts de charges entre les différents financeurs publics et de mettre en place des indicateurs qualitatifs pertinents pour maîtriser le dynamisme des dotations globales. Le rapporteur a en outre précisé qu'une telle expérimentation devrait faire l'objet d'un bilan.

M. Lorrain a conclu en saluant « la concordance qui exist(ait) entre les initiatives du Gouvernement et les préoccupations de la société » et en invitant le Sénat à adopter le projet de loi.

Dans la suite de la discussion générale, Mme Nelly Olin a regretté que la maltraitance constitue un phénomène mal connu en France et en a appelé « à la conscience et au civisme des Français », en arguant qu'il suffisait « que chacun de nous retrouve cet intérêt pour l'autre pour que l'indifférence fasse place à l'écoute, à la générosité et au courage ». Mme Michèle Demessine a mis en doute la cohérence d'un texte « fourre-tout » et l'efficacité de mesures « trop partielles », intervenant dans un domaine où la réflexion devait être transversale. Elle a en outre considéré que la création d'un observatoire supplémentaire ne saurait tenir lieu de politique nationale de protection de l'enfance. M. André Vallet est convenu qu'un seul texte ne saurait éradiquer les phénomènes de maltraitance, et a présenté un certain nombre d'observations techniques avant de considérer que le présent projet de loi constituait une « avancée ». Mme Michèle San Vicente a regretté qu'aucune durée légale et maximale de travail ne soit assortie aux dispositions relatives aux assistantes maternelles pour « poser des limites aux employeurs », et que le texte ne prévoie aucune mesure de responsabilisation et d'aide des familles en matière d'absentéisme scolaire. Mme Anne-Marie Payet s'est déclarée favorable au texte, sous réserve de l'ajout d'une disposition simplifiant la procédure relative aux débiteurs d'aliments prévue à l'article L. 132-7 du code de l'action sociale et des familles. Mme Gisèle Printz a qualifié les mesures du projet de loi de « symboliques » et a souhaité une réunion interministérielle sur le thème de la maltraitance, dépassant « le stade des bonnes intentions ».

Après avoir entendu les réponses du ministre, le Sénat a abordé la discussion des articles. Sur proposition de M. Mercier et des membres du groupe de l'Union centriste, il a adopté1(*) un article additionnel avant l'article 1er (article 1er A), ayant pour objet de prévoir explicitement la décharge automatique de la dette alimentaire des enfants, pupilles de l'Etat, qui ont été pris en charge par l'aide sociale à l'enfance, ou dont les parents se sont vu retirer totalement l'autorité parentale.

Au cours de l'examen du titre Ier, relatif à l'agrément des assistants maternels, le Sénat a adopté à l'article 1er, visant à assouplir les dispositions relatives à la capacité d'accueil des assistantes maternelles, un amendement de la commission ayant pour objet de limiter à six le nombre d'enfants pouvant être accueillis par une assistante maternelle non permanente. Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse du Sénat. L'article 2, tendant à faciliter la mise en oeuvre de la réforme de l'agrément pour les départements, a été adopté dans le texte du projet de loi.

Au sein du titre II, concernant la lutte contre l'absentéisme scolaire, le Sénat a adopté sans l'amender l'article 3, abrogeant l'article L. 552-3 du code de la sécurité sociale, afin de mettre fin au dispositif administratif de suppression ou de suspension des prestations familiales en cas d'absentéisme scolaire. Il a également adopté un amendement de la commission insérant un article 3 bis nouveau prévoyant la prise en compte de l'avis écrit du mineur de plus de treize ans sur la proposition d'emploi qui lui est faite.

Ont ensuite été adoptés dans le texte du projet de loi :

- l'article 4, renforçant les sanctions pénales applicables aux personnes qui emploient illégalement des enfants soumis à l'obligation scolaire dans le mannequinat ou les professions ambulantes ;

- l'article 5, aggravant les sanctions pénales applicables aux personnes employant illégalement des mineurs de moins de seize ans dans le domaine du spectacle ou usant d'une méthode de répartition des fonds correspondant au travail d'un enfant non conforme à la législation en vigueur ;

- l'article 6, renforçant les sanctions pénales à l'encontre des personnes employant clandestinement un mineur soumis à l'obligation scolaire et les rendant applicables dans la collectivité départementale de Mayotte.

Dans le cadre du titre III, portant création d'un observatoire de l'enfance maltraitée, le Sénat a ensuite adopté deux amendements de la commission à l'article 7 ayant pour objet d'intituler cet organisme « Observatoire de l'enfance en danger » afin de ne pas limiter son champ d'action aux seuls phénomènes de maltraitance ; et tendant à établir clairement que l'observatoire n'avait pas vocation à mettre en oeuvre des pratiques de prévention, de dépistage et de prise en charge de la maltraitance. Sur ce dernier point, le Gouvernement s'en est remis à la sagesse du Sénat et l'article 7 a enfin été modifié par un amendement du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à prévoir la remise d'un rapport annuel par l'observatoire au Parlement et au Gouvernement.

Après avoir adopté l'article 8, étendant à l'observatoire les dispositions relatives au secret professionnel et au mode de financement applicables au SNATEM (service national d'accueil téléphonique pour l'enfance maltraitée), le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement tendant à insérer une division, un intitulé et un article nouveaux (titre III bis, relatif au signalement des actes de maltraitance et article 8 bis), et visant à rendre inapplicables les sanctions pénales prévues en cas de révélation du secret :

- aux personnes informant les autorités judiciaires, médicales ou administratives de privations ou de sévices sur un mineur ;

- aux médecins portant, avec l'accord de la victime, de tels méfaits à la connaissance du procureur de la République.

Le Sénat a ensuite examiné le titre IV, concernant la constitution de partie civile des associations oeuvrant dans le domaine de l'enfance maltraitée. A l'article 9, modifiant l'article 2-2 du code de procédure pénale afin d'en réserver les dispositions aux constitutions de partie civile des associations luttant en faveur des majeurs victimes de violences sexuelles ou familiales, il a adopté un amendement de la commission permettant aux associations concernées de se porter partie civile lorsque la victime est un majeur protégé et que son représentant légal n'est pas en mesure de donner son accord.

Au cours du scrutin public n° 15, demandé par le groupe UMP, le Sénat a par ailleurs adopté un amendement de la commission proposant une nouvelle rédaction de l'article 10, relatif aux conditions de constitution de partie civile des associations lorsque la victime est mineure, et tendant à compléter la liste limitative d'infractions pour lesquelles une association peut se porter partie civile en y intégrant la mise en danger de la personne, les atteintes à la dignité de la personne ou le délaissement de mineurs.

L'article 11, rendant applicables les dispositions des articles 2-2 et 2-3 du code de procédure pénale en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis et Futuna a été adopté sans modification. Au sein du titre V, relatif à l'expérimentation de dotations globales de financement dans les services tutélaires, l'article 12 a été amendé sur proposition de la commission, afin de prévoir la transmission, dans un délai de deux ans, d'un rapport du Gouvernement au Parlement dressant le bilan de l'expérimentation.

Après avoir entendu les explications de vote de Mmes Claire-Lise Campion, Michèle Demessine et Nelly Olin, le Sénat a adopté l'ensemble du projet de loi, ainsi modifié.

En première lecture, l'Assemblée nationale a introduit deux articles additionnels, tendant à punir de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende le fait d'inciter un mineur à la mendicité, et à soustraire à toute forme de sanction disciplinaire les médecins signalant des actes de maltraitance après avoir levé le secret médical.

Deuxième lecture.

Lors de la discussion générale au Sénat, M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille, a salué les initiatives de Mme Beaudeau et de M. Mercier relatives au signalement par les médecins des enfants maltraités et à la dispense d'obligation alimentaire pour les enfants confiés durant leur minorité à l'aide sociale à l'enfance.

Le ministre a par ailleurs précisé que les amendements déposés par le Gouvernement étaient de portée purement rédactionnelle ou visaient à reporter l'entrée en vigueur de l'obligation faite aux propriétaires de locations saisonnières de sécuriser leurs piscines.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur de la commission des affaires sociales, a rappelé les principales innovations d'un texte qu'il a qualifié « d'appel ». Il s'est en outre félicité de l'adoption conforme par les députés du dispositif prévu par le Sénat pour la constitution de partie civile des associations oeuvrant dans le domaine de la protection de l'enfance, ainsi que de l'harmonisation du quantum des sanctions pénales réprimant le travail illégal des mineurs.

Le rapporteur a également souhaité que l'amende de 750 € infligée en cas de non-respect de l'obligation scolaire soit appliquée avec « pédagogie ». Il a par ailleurs mentionné que la commission comprenait les motivations qui avaient conduit les députés à supprimer les dispositions introduites par le Sénat, plafonnant à six enfants la capacité d'accueil des assistantes maternelles, dans la mesure où le statut de ces dernières était en cours de réforme.

Dans la suite de la discussion générale, sont également intervenus Mme Michèle San Vicente, qui a regretté la suppression du plafond d'accueil des assistantes maternelles voté par le Sénat, M. Philippe Nogrix, pour saluer l'esprit de concertation qui avait inspiré la préparation du texte, et Mme Gisèle Printz, qui est revenue sur la question de l'imprescriptibilité de l'inceste et des crimes sexuels sur les enfants.

Abordant la discussion des articles, le Sénat a adopté conformes les articles 1er et 2, relatifs à l'agrément des assistants maternels, ainsi que l'article 3 ter prévoyant la détermination par décret en Conseil d'Etat des modalités de contrôle de l'assiduité scolaire. Sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission, il a supprimé l'article 6 bis, introduit par les députés, punissant de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende le fait de provoquer un mineur à la mendicité.

L'article 7, précisant les missions de l'observatoire national de l'enfance en danger, a été adopté dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, et un amendement du Gouvernement a été adopté, proposant une nouvelle rédaction de l'article 8 bis, afin de rétablir l'autorisation octroyée aux professionnels de santé de signaler aux préfets les personnes dangereuses détenant une arme ou ayant manifesté l'intention d'en acquérir une. Le Sénat a ensuite adopté conformes l'article 8 ter, garantissant la protection des médecins signalant un acte de maltraitance, et l'article 8 quater, instaurant la prise en compte systématique de l'intérêt de l'enfant dans les décisions de justice le concernant.

Après avoir adopté conformes les articles 9 et 11, relatifs à la constitution de partie civile des associations oeuvrant dans le domaine de l'enfance maltraitée, le Sénat a adopté sans les modifier les articles 12 et 13, respectivement relatifs à l'expérimentation de dotations globales de financement dans les services tutélaires et à l'obligation alimentaire. Il a enfin adopté un amendement du Gouvernement insérant un article 14 nouveau, visant à reporter de six mois l'application des dispositions de la loi du 3 janvier 2003 relative à la sécurité des piscines, concernant les locations saisonnières.

Après avoir entendu les explications de vote de MM. Guy Fischer et Charles Guené, le Sénat a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

Le 18 décembre 2003, l'Assemblée nationale a adopté sans le modifier le texte adopté en deuxième lecture par le Sénat, le rendant définitif.

Travaux préparatoires

Sénat :

Première lecture (16 octobre 2003) : n°s 434 (2002-2003), 10 et adoption 4 (2003-2004).

Nombre d'amendements déposés 26

Nombre d'amendements adoptés 10

Nombre d'amendements retenus par l'A.N. 9

(Scrutin n° 15)

Assemblée nationale :

Première lecture (2 décembre 2003) : n°s 1152, 1249 et adoption 209 (12ème législ.).

Sénat :

Deuxième lecture (17 décembre 2003) : n°s 97, 106 et adoption 28 (2003-2004).

Nombre d'amendements déposés 4

Nombre d'amendements adoptés 3

Nombre d'amendements retenus par l'A.N. 3

Assemblée nationale :

Deuxième lecture (18 décembre 2003) : n°s 1317, 1319 et adoption 221 (12ème législ.).

Rapporteur au Sénat : M. Jean-Louis Lorrain, commission des affaires sociales.

Table de concordance

Numérotation articles
en cours de navette

Numérotation articles
texte définitif

 

Numérotation articles
en cours de navette

Numérotation articles
texte définitif

1er A

Supprimé

 

8 bis

11

1er à 3

idem

 

8 ter

12

3 bis

4

 

8 quater

13

3 ter

5

 

9

14

4

6

 

10

15

5

7

 

11

16

6

8

 

12

17

6 bis

supprimé

 

13

18

7

9

 

14

19

8

10

 
 
 

Analyse politique du scrutin n° 15

Séance du jeudi 16 octobre 2003

sur l'amendement n° 7 rectifié, présenté par M. Jean Louis Lorrain au nom de la commission des affaires sociales, à l'article 10 du projet de loi relatif à l'accueil et à la protection de l'enfance (exercice de la partie civile par les associations de défense des enfants).

Nombre de votants ............................................................................. 319

Suffrages exprimés ............................................................................ 228

Pour ............................................................. 228

Contre .......................................................... 0

GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 23 ) :

Pour ........................................................................................... 23

GROUPE DE L' UNION CENTRISTE ( 28 ) :

Pour ........................................................................................... 28

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DEMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ( 17 ) :

Pour ........................................................................................... 9

Abstention ................................................................................. 8

MM. Nicolas Alfonsi, Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin,
Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, François Fortassin, Dominique Larifla

GROUPE SOCIALISTE ( 83 ) :

Abstention ................................................................................. 83

GROUPE DE L'UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE ( 165 ) :

Pour ........................................................................................... 163

N'ont pas pris part au vote ......................................................... 2

M. Christian Poncelet - président du Sénat

et M. Serge Vinçon - qui présidait la séance

SENATEURS NE FIGURANT SUR LA LISTE D'AUCUN GROUPE ( 5 ) :

Pour ........................................................................................... 5



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