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Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi autorisant la ratification du traité relatif à l'adhésion à l'Union européenne de la République tchèque, de l'Estonie, de Chypre, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie


Analyse des discussions législatives et des scrutins publics :

Ce document, établi par le service de la séance du Sénat, a pour objet d'analyser le contenu et de retracer les différentes étapes de la discussion d'un texte examiné par le Sénat. Il présente également le résultat des différents scrutins publics intervenus.

Loi n° 2003-1210 du 19 décembre 2003 autorisant la ratification du traité relatif à l'adhésion à l'Union Européenne de la République tchèque, de l'Estonie, de Chypre, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie (Journal officiel du 20 décembre 2003).

Le traité d'Athènes du 16 avril 2003 ouvre la voie au cinquième élargissement qu'ont connu les pays fondateurs de l'Union européenne.

La République tchèque, l'Estonie, Chypre, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, Malte, la Pologne, la Slovénie et la Slovaquie devraient ainsi intégrer l'Union le 1er mai 2004.

Le présent traité, signé à Athènes le 16 avril 2003, se borne à énoncer que les dix pays « deviennent membres de l'Union européenne et parties aux traités sur lesquels l'Union est fondée, tels qu'ils ont été modifiés ou complétés », à renvoyer à l'acte annexé pour les conditions de l'admission et à prévoir les délais de ratification.

En matière institutionnelle, le traité prévoit que « les pouvoirs et compétences des institutions de l'Union, telles qu'elles figurent dans les traités (...) s'appliquent à l'égard du présent traité ». En l'état actuel des traités, c'est donc le Traité de Nice qui s'appliquera.

L'acte relatif aux conditions de l'adhésion auquel renvoie le traité est composé de cinq parties, dix-huit annexes et dix protocoles :

- la première partie concerne les principes et renvoie à une annnexe pour la mise en oeuvre de l'acquis de Schengen ;

- la seconde partie prévoit les adaptations des traités ;

- la troisième partie porte sur la reprise de l'acquis communautaire en listant, dans trois annexes, l'ensemble des modifications apportées aux textes en vigueur, des adaptations et techniques nécessaires et des conditions spécifiques de mise en oeuvre pour des chapitres de négociations particuliers ;

- la quatrième partie est relative aux dispositions temporaires et notamment à des mesures transitoires pour chacun des pays, elle fait référence à une annexe pour la fixation du maximum des crédits d'engagements pour l'élargissement ;

- la cinquième partie porte sur les dispositions de mise en oeuvre de l'acte.

Bien que le principe de la reprise de l'acquis communautaire dès l'adhésion soit énoncé par l'article 2 de l'acte d'adhésion, un certain nombre de mesures transitoires s'appliqueront.

L'Union européenne a ainsi imposé deux périodes transitoires à plusieurs Etats adhérents sur la libre circulation des travailleurs (pour huit des dix adhérents, les travailleurs salariés de Chypre et Malte bénéficiant dès l'adhésion de la libre circulation) et sur le cabotage routier (pour sept des dix adhérents, Malte, Chypre et la Slovénie n'étant pas concernés).

Des périodes transitoires ont, par ailleurs, été accordées aux adhérents, dans des cas où la transposition de l'acquis est particulièrement complexe sur le plan administratif ou nécessite des investissements lourds ou encore a des conséquences politiques, économiques et sociales qui nécessitent une transition : pour l'ensemble des adhérents, 250 périodes transitoires sont prévues, leur durée moyenne est de trois ans.

En ce qui concerne l'euro et l'espace Schengen, les dix nouveaux Etats membres y participeront, dès lors qu'ils rempliront les conditions nécessaires, sans possibilité d'opposer à terme une clause d'exemption comme le Royaume-Uni et le Danemark à l'égard de l'euro ou le Royaume-Uni et l'Irlande à l'égard de Schengen.

Dès l'adhésion, ils devront appliquer la majeure partie de l'acquis de Schengen, sous bénéfice de la levée des contrôles aux frontières extérieures.

Lors des négociations d'adhésion, des mécanismes concrets, fondés sur les structures existantes des accords d'association, des systèmes « d'examens par les pairs » sur place auxquels participent des représentants des Etats membres, et des questionnaires pour le suivi de la reprise et de la mise en oeuvre effective de l'acquis communautaire, ont été mis en place.

Des clauses de sauvegarde ont également été instituées, en cas de manquement grave d'un nouveau membre aux exigences de reprise de l'acquis (clause de sauvegarde du marché intérieur pour suspendre la libre circulation de marchandises ; clause de sauvegarde « justice et affaires intérieures » en cas de manquements graves à des normes judiciaires essentielles comme le respect des libertés publiques ; mécanisme de protection des brevets pharmaceutiques, enfin, qui permet d'empêcher l'importation et la commercialisation d'un tel produit dans un pays adhérent dans le ou les Etats membres où le produit jouit de la protection d'un brevet ou d'un certificat complémentaire de protection).

Dans tous les cas, c'est la Commission qui détermine la nature des mesures de sauvegarde, leur proportionnalité ainsi que les conditions d'application et d'abrogation.

Au Sénat, M. Dominique de Villepin, ministre des affaires étrangères, a tout d'abord noté qu'avec cet élargissement, le cinquième de son histoire, l'Europe avançait « avec détermination vers l'unification du continent ». Il a précisé que la vision française de l'Europe n'entrait pas en contradiction avec la vision qu'a la France de la nation : « Il n'y a pas d'antagonisme entre l'Europe et la nation ; l'Europe, ce n'est pas une nouvelle nation, l'Europe, c'est une forme inédite d'exercice en commun de la souveraineté des nations. »

M. de Villepin a relevé que ce cinquième élargissement de l'Union européenne représentait un défi sans précédent et indiqué qu'une négociation de plus de cinq ans avait permis de surmonter tous les obstacles et de parvenir au présent traité. Il a ajouté que ce résultat avait été obtenu en portant haut l'exigence : tout d'abord de la fidélité à l'histoire : « C'est bien ce sentiment d'une même appartenance à la famille européenne qui nous a conduits, ensemble, à travers des négociations souvent difficiles, au succès final, en maintenant entre nous les liens de la confiance » a-t-il dit ; ensuite, de préservation de l'intégrité de la construction européenne.

Le ministre a souligné que tout cela n'avait pu se faire qu'à travers un formidable travail d'adaptation des économies de ces pays aux lois du marché économique.

Il a ensuite évoqué l'exigence de contenir dans des limites supportables le coût de ce nouvel élargissement : « Le Gouvernement est conscient du défi qui se présente à nous : il entend préserver les intérêts de la France en garantissant un financement viable pour les différentes politiques communes (...) tout en veillant à maintenir l'évolution des dépenses européennes dans des limites raisonnables. »

Le ministre a estimé que, grâce à ces exigences fortes, l'élargissement de l'Union préserverait la cohésion des Européens autour de valeurs partagées : « L'Europe doit se renforcer, au moment où elle s'apprête à prendre un tournant historique. »

Il a ensuite voulu répondre aux interrogations « qui se (faisaient) entendre sur l'élargissement de l'Europe » : l'inquiétude liée à la concurrence des nouveaux pays ou de l'immigration et l'avenir du projet européen. Il s'est voulu rassurant et a indiqué qu'il avait clairement opté pour l'ouverture avant de préciser que la réponse s'articulait autour d'un triple défi pour l'avenir : le défi économique, le défi institutionnel, au titre duquel il a notamment souligné la nécessité d'une meilleure association des parlements nationaux et rappelé les principales dispositions contenues dans le projet de Constitution rédigé par la Convention, sous la présidence de M. Valéry Giscard d'Estaing « et avec la participation remarquable (du) président Haenel et (du) président Badinter », et le défi politique de l'Europe : « l'élargissement demeure la meilleure garantie de paix et de stabilité pour notre continent et, pour la France, un puissant relais d'influence au plan mondial » a-t-il précisé.

Le ministre a noté que c'était une véritable gouvernance économique et sociale « que nous bâtissons aujourd'hui à l'échelon européen ».

Il a ensuite abordé le développement d'une politique européenne de sécurité : « C'est l'enjeu de l'espace de liberté, de sécurité et de justice que nous voulons créer entre Européens ».

Puis il a indiqué que « nous (devions) faire de l'Europe l'un des piliers du monde nouveau en renforçant sa dimension politique ».

M. de Villepin a ensuite relevé qu'à travers l'avenir du processus d'élargissement, c'était la question des frontières de l'Europe qui était posée et, au-delà, la nature de l'identité, de l'avenir même de la construction européenne.

Il a indiqué que « nous (devions) savoir distinguer entre les différents types de candidatures », que la Roumanie et la Bulgarie appartenaient au même groupe de candidats que ceux qui faisaient leur entrée dans l'Union le 1er mai 2004 et représentaient à cet égard le dernier élément de l'élargissement en cours, avec l'objectif de les accueillir en 2007, et que la Turquie relevait, elle, d'une autre logique et que c'était en décembre 2004, sur la base des travaux de la Commission européenne, qu'il appartiendrait à l'Union de se prononcer sur la question de l'ouverture de négociations d'adhésion avec ce pays.

Le ministre a enfin ajouté qu'il convenait de ne pas oublier les Balkans occidentaux : « A ceux-ci, nous avons ouvert la perspective d'une adhésion à terme » a-t-il dit.

Puis il a indiqué qu'aux frontières de l'Europe, il fallait parallèlement définir des relations plus étroites avec nos « nouveaux voisins » de l'Est de l'Europe - la Russie, l'Ukraine, la Moldavie - comme du sud de la Méditerranée, « avec le souci d'éviter la formation de nouvelles lignes de démarcation ».

Le ministre a souligné que l'Europe devait continuer résolument à innover et que c'était ce que la France, sous l'impulsion du Président de la République, avait entrepris avec une relation franco-allemande rénovée, avec des relations nouvelles entre l'Europe et les Etats-Unis, avec une approche plus humaine de la mondialisation et avec la volonté, enfin, de mettre l'Europe au service des Européens.

Il s'est montré convaincu que la volonté était bien présente, dans tous les Etats membres, anciens comme nouveaux, de bâtir l'Europe de demain à partir des acquis de l'Europe d'aujourd'hui.

Il a conclu que dans l'unité ainsi retrouvée, les Européens sauraient puiser les ressources indispensables pour relancer leur histoire commune et permettre à l'ensemble du continent européen de retrouver sa conscience et sa responsabilité.

M. Serge Vinçon, rapporteur de la commission des affaires étrangères, a souligné que par son ampleur et ses implications, cet élargissement était sans précédent : « l'Europe à vingt-cinq comptera plus de 453 millions d'habitants (...) sur un territoire de 4 millions de kilomètres carrés dont l'unification au sein d'une même communauté de droit est sans exemple ». Il a relevé que le traité d'Athènes refermait la parenthèse de la division de l'Europe et de la guerre froide, et ouvrait une nouvelle page de l'histoire européenne, porteuse d'espoirs et de défis : « d'espoirs de paix, de prospérité, d'un destin commun porté par des valeurs communes ; de défis aussi, car il s'agit d'inventer ensemble une Europe à la fois efficace et démocratique, une Europe qui progresse dans le respect de la diversité de ses membres ».

Le rapporteur a ensuite retracé les étapes du processus entamé plus de dix ans auparavant, puis indiqué que l'acquis communautaire, réparti en trente et un chapitres de négociations, recouvrait tous les éléments de la construction européenne, et que sa reprise avait été accompagnée d'aides financières pour un montant total de 19 milliards d'euros sur la période 1990-2003, répartis sur trois programmes de préadhésion. Il a ajouté que, dans le seul domaine de l'environnement, le coût de la mise aux normes à la charge des nouveaux membres devrait s'élever à près de 100 milliards d'euros sur les dix prochaines années.

Puis le rapporteur a noté que, sur le terrain juridique, à peu d'exceptions près, les nouveaux adhérents étaient prêts.

Le rapporteur a ensuite évoqué la sécurité sanitaire des aliments, insuffisamment garantie dans certaines installations, et le degré de corruption relevé par la Commission dans certains pays.

Puis, après avoir estimé que les adhérents étaient prêts, il s'est demandé ce qu'il en était exactement de l'Union européenne.

Il a noté que le préalable institutionnel posé à l'élargissement par le traité d'Amsterdam avait été formellement levé par le traité de Nice, et relevé que si le fonctionnement de l'Union européenne, ces prochaines années, serait sans doute difficile, il ne croyait pas qu'il aurait fallu pour autant différer l'élargissement actuel. Il a ajouté qu'à son sens, la motivation d'ordre politique dépassait largement les argumentaires où étaient invoqués tour à tour la géographie, la morale et la prospérité économique, même si elle ne les excluait pas totalement.

Le rapporteur a ensuite évalué les difficultés, au titre desquelles la préoccupation liée à l'écart des richesses, la préoccupation d'ordre financier et la préoccupation d'ordre institutionnel.

Le rapporteur a conclu que l'élargissement « ne remet(tait) pas en cause notre ambition pour l'Union européenne et sa place sur la scène internationale, qu'il nous appartiendra(it) de continuer à promouvoir, y compris aux yeux de nos nouveaux partenaires, une fois débarrassés de l'obsession de leur adhésion ».

M. Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, a tout d'abord estimé que « la sympathie ancienne, profonde et sincère que nous avons pour les pays qui vont adhérer ne (devait) pas nous faire approuver l'élargissement "les yeux grands fermés" » et qu'il convenait en réalité de répondre à deux questions : « Les dix pays qui vont nous rejoindre sont-ils prêts ? Et, quant à nous, sommes-nous prêts pour les accueillir ? »

A la première question, M. Haenel a noté que les pays candidats « venaient de très loin » et qu'en une décennie, ils avaient su restructurer leurs économies, réorienter leurs échanges et réformer en profondeur leurs marchés du travail et leurs systèmes de protection sociale. Il a ajouté que, partout, la démocratie politique s'était enracinée.

M. Haenel a relevé que l'interrogation principale qui subsistait portait sur la capacité de ces pays à appliquer réellement l'« acquis communautaire » : « Cette capacité problématique à mettre en oeuvre l'acquis communautaire est un facteur d'incertitude pour l'Union dans son ensemble ». Il a rappelé que la construction européenne était fondée en grande partie sur la confiance mutuelle entre les Etats, qui sont responsables de la mise en oeuvre du droit communautaire, et souligné que, dans certains domaines, les nouveaux adhérents allaient avoir à assumer des responsabilités pour le compte de l'Union tout entière : « et, là, il est légitime que nous soyons soucieux de leurs efforts » a-t-il dit pensant par exemple aux questions de sécurité sanitaire de l'alimentation et à la reconnaissance mutuelle des décisions de justice.

M. Haenel a noté que des solutions existaient : « harmoniser les règles de procédure, encourager la formation permanente des magistrats et les échanges entre les juges, développer l'évaluation mutuelle de la qualité de la justice ».

M. Haenel a estimé que « chacun devait garder à l'esprit que, le 1er mai prochain, nos nouveaux partenaires ne devr(aient) pas relâcher leurs efforts, mais au contraire les poursuivre » et que, « si les nouveaux adhérents poursuivent leurs efforts, le rapprochement se poursuivr(ait) et conduir(ait) à une vraie convergence, peut-être plus vite que nous ne le pensons ».

S'agissant de la seconde question, M. Haenel s'est montré moins catégorique. Il a répondu qu'« officiellement, oui », puisque, en approuvant le traité de Nice, le « préalable institutionnel » à l'élargissement avait été levé, mais que « personne ne (pouvait) se satisfaire de cette réponse » : « Si le problème avait été vraiment réglé, nous n'aurions pas lancé la Convention sur l'avenir de l'Europe ! ».

M. Haenel a indiqué que le traité de Nice « n'(avait) pas tous les défauts qu'on lui prête », mais que chacun savait qu'il fallait à l'Union élargie une base plus large et plus solide : « Cette base, pour l'essentiel, les travaux de la Convention la fournissent ». Il a estimé que les aspects les plus novateurs du projet de Constitution paraissaient remis en cause les uns après les autres et que « si, de concession en concession, le projet de Constitution devait être ramené à un simple travail de réécriture, à une meilleure présentation des traités, mieux vaudrait se refuser à cet exercice (...) Plutôt pas de Constitution qu'une Constitution mutilée, affadie, privée de ses éléments novateurs ».

M. Haenel a souligné que ce nouvel élargissement « nous ramen(ait) », lui semblait-il, « à la distinction (...) qu'avait proposée le président Giscard d'Estaing (...) entre "l'Europe-espace" et "l'Europe-puissance". L'Europe-espace, c'est la paix entre les Etats membres, le marché unique et les politiques communes nécessaires pour que ce marché unique fonctionne bien. C'est une zone de paix et de prospérité. L'idée de l'Europe-puissance va beaucoup plus loin. C'est l'idée que, en plus de tout cela, les Européens doivent s'affirmer ensemble vis-à-vis de l'extérieur, qu'ils doivent peser de manière autonome dans les affaires du monde, en d'autres termes qu'ils doivent travailler pour un monde multipolaire dans lequel l'Europe serait un des pôles d'équilibre face à la puissance américaine ».

M. Haenel a relevé que le processus d'élargissement n'était pas un problème pour l'Europe-espace, mais était une difficulté pour l'affirmation d'une Europe-puissance, et que « si la conférence intergouvernementale échouait, il faudrait en conclure qu'on ne peut construire l'Europe-puissance à partir de l'Union à vingt-cinq » : « Ce serait le premier échec de l'élargissement, la preuve que l'on ne peut plus, au stade actuel, concilier approfondissement et élargissement » a-t-il ajouté.

M. Haenel a indiqué que, dans l'optique où des pays décidés à avancer chercheraient les voies de l'Europe-puissance à partir d'un groupe plus restreint, l'élargissement rendait plus nécessaire que jamais que le couple franco-allemand se resserre, « car il est la base nécessaire et la seule force d'entraînement possible, avec quelques autres pays, pour l'Europe-puissance, quelle qu'en soit la forme ».

M. Haenel a conclu qu'il fallait dire « oui » à l'élargissement au nom de l'Europe-espace, mais qu'il fallait « aussi sauvegarder les chances de l'Europe-puissance, que nous offre le projet de traité constitutionnel » : « S'il est possible d'avancer à vingt-cinq, tant mieux. Mais chacun doit être conscient que, si nous n'obtenons pas les moyens d'avancer à vingt-cinq, nous avancerons tout de même, car quoi qu'il arrive l'élan européen ne doit pas retomber ».

Sont ensuite intervenus dans la discussion générale MM. Philippe Darniche, Jacques Pelletier, Claude Estier, Denis Badré, André Dulait, Mme Nicole Borvo, MM. Robert Badinter, Jacques Oudin, Jean-Yves Autexier, Bernard Fournier, Paul Girod et Yann Gaillard.

Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée aux affaires européennes, a noté que cet élargissement était en passe de redonner à l'Europe sa véritable géographie politique et a répondu aux interventions des sénateurs en regroupant son propos autour de trois questions : Qu'en est-il du processus d'élargissement et de ses conséquences ? Quel est l'avenir institutionnel de l'Union et quel modèle souhaitent les Français pour l'Europe ? Quelles sont les perspectives des frontières de l'Europe et quel rôle doit être aujourd'hui assigné à l'Union européenne dans le monde ?

Mme Lenoir a notamment souligné le coût modéré de l'élargissement, quinze euros par an et par individu, jusqu'à fin 2006, « sans commune mesure avec les enjeux de l'unification du continent européen ».

Mme Lenoir a ensuite indiqué que, depuis l'origine, la France avait toujours entendu faire prévaloir une vision politique de l'Europe, « celle de ses fondateurs ».

Puis Mme Lenoir a abordé la question des frontières de l'Europe et du rôle de l'Europe dans le monde. A cet égard, elle a évoqué l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie pour 2007 : « Rien ne permet de penser que ces pays, qui sont, vous le savez, largement francophones, ne seront pas prêts. C'est donc avec joie que nous les intégrerons dans la famille européenne, si possible à la date prévue ». Quant à la Turquie, elle a souligné qu'elle relevait d'une logique différente et qu'en tout état de cause, l'examen de sa candidature ne se ferait qu'à la fin de 2004, conformément à la proposition française, émise lors du sommet de Copenhague. Quant aux pays des Balkans occidentaux, elle a précisé qu'était ouverte la perspective d'une adhésion à terme.

S'agissant des relations de l'Union avec ses « nouveaux voisins » de l'Est de l'Europe et du sud de la Méditerranée, Mme Lenoir s'est demandée pourquoi ne pas envisager une association de ces pays dans un deuxième cercle, telle que l'a proposée M. Dulait : « Ce cercle pourrait signifier leur intégration dans le marché intérieur et leur participation à certaines des politiques communes de l'Union ».

Mme Lenoir a enfin relevé que la volonté de l'Europe de jouer un rôle mondial existait.

Elle a conclu son propos en mettant en exergue « un principe essentiel au succès de cet élargissement à nul autre pareil » : la solidarité, d'abord une solidarité politique, ensuite une solidarité économique et sociale, enfin, une solidarité dans la défense de valeurs communes, au coeur du projet européen.

Le Sénat est ensuite passé à la discussion de l'article unique.

Après les interventions, pour explication de vote, de Mme Marie-Claude Beaudeau et de M. Jean Bizet, l'article unique du projet de loi a été mis aux voix par scrutin public n° 56, demandé par la commission, et adopté par 285 voix pour et une voix contre, le projet de loi devenant par là-même définitif.

Mme Noëlle Lenoir a souligné que « l'esprit d'ouverture manifesté par le vote du Sénat (était) le meilleur message qui (pouvait) être adressé non seulement à nos futurs partenaires, mais aussi à l'ensemble de nos partenaires européens, ainsi que sur le plan international ».

Travaux préparatoires

Assemblée nationale :

Première lecture (26 novembre 2003) : n°s 1048, 1241 et adoption 205 (12ème législ.).

Sénat :

Première lecture (10 décembre 2003) : n°s 88, 94 et adoption 16 (2003-2004).

(Scrutin n° 107)

Rapporteur au Sénat : M. Serge Vinçon, commission des affaires étrangères.

Analyse politique du scrutin n° 107

Séance du mercredi 10 décembre 2003

sur l'article unique constituant l'ensemble du projet de loi autorisant la ratification du traité relatif à l'adhésion à l'Union européenne de la République Tchèque, de l'Estonie, de Chypre, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie (élargissement de l'Union européenne).

Nombre de votants .........................................................

293

Suffrages exprimés .........................................................

286

Pour ......................................................

285

1

Contre ..................................................

GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 23 ) :

Contre ................................................................................

1

Mme Marie-Claude Beaudeau

Abstention ..........................................................................

3

MM. François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Loridant

N'ont pas pris part au vote .................................................

19

GROUPE DE L'UNION CENTRISTE ( 29 ) :

Pour .......................................................................................................

29

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DEMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ( 17 ) :

Pour .....................................................................................

17

GROUPE SOCIALISTE ( 83 ) :

Pour .....................................................................................

77

Abstention ...........................................................................

4

MM. Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Godefroy, André Lejeune,

Gérard Roujas

N'ont pas pris part au vote ...................................................

2

MM. Michel Charasse, Claude Saunier

GROUPE DE L'UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE ( 164 ) :

Pour .....................................................................................

162

N'ont pas pris part au vote ..................................................

2

M. Christian Poncelet - président du Sénat

et M. Adrien Gouteyron - qui présidait la séance

SENATEURS NE FIGURANT SUR LA LISTE D'AUCUN GROUPE ( 5 ) :

N'ont pas pris part au vote .....................................................

5



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