Loi n° 2004-596 du 24 juin 2004 autorisant l'approbation du protocole à la convention du 27 novembre 1992 portant création d'un fonds international d' indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (Journal officiel du 25 juin 2004).
Ce protocole , adopté à Londres le 16 mai 2003, a pour objet d'améliorer le système d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, afin de garantir une indemnisation rapide et équitable des victimes.
La France a joué un rôle primordial dans la rédaction de ce protocole, apparu comme une nécessité après le naufrage du pétrolier « Erika », le 12 décembre 1999.
Au Sénat , Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée aux affaires européennes, a rappelé que ce protocole portait création d'un second fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, appelé plus communément FIPOL II. Elle a relevé qu'il permettrait de mobiliser au total 900 millions d'euros pour indemniser les victimes d'un sinistre. Mme Haigneré a également relevé qu'un tel montant aurait permis une indemnisation intégrale de l'ensemble des victimes du naufrage de l' Erika .
Mme Haigneré a précisé qu'il n'avait pas été possible de se limiter à une simple révision des plafonds en vigueur et qu'il avait fallu créer une nouvelle organisation, appelée « fonds complémentaire » ou « FIPOL II », juridiquement indépendante du fonds existant, mais dont le fonctionnement s'appuyait en grande partie sur les procédures en place, qu'elle se bornait à compléter. Elle a noté qu'ainsi, les victimes n'auraient à présenter qu'une seule demande d'indemnisation, qui vaudrait pour le fonds de 1992 et pour le fonds complémentaire.
La ministre déléguée a indiqué que, désormais, l'indemnisation d'un sinistre serait en premier lieu à la charge du propriétaire du navire jusqu'à environ 108 millions d'euros, en vertu de la convention de 1969, et que le fonds de 1992 interviendrait ensuite jusqu'à un plafond de 245 millions d'euros, le fonds complémentaire étant appelé à prendre le relais afin de porter ce plafond à 900 millions d'euros.
Par ailleurs, Mme Haigneré a souhaité que la part financière relevant de la responsabilité directe des armateurs des navires ne respectant pas les normes de sécurité les plus exigeantes soit augmentée : « Une telle mesure aura pour effet de limiter la concurrence déloyale des "navires poubelles" avec les armateurs européens qui respectent ces normes de sécurité » , a-t-elle fait observer.
Enfin, la ministre déléguée s'est félicitée de l'adoption, à Luxembourg, de la directive européenne harmonisant la définition des infractions de pollution maritime et obligeant les Etats membres à créer et à imposer des sanctions pénales aux auteurs de pollution.
M. André Boyer, rapporteur de la commission des affaires étrangères, a souligné que pour les pays les plus désireux d'améliorer la réparation des dommages, notamment la France et plusieurs de ses partenaires européens, la création de ce fonds complémentaire était apparue comme le moyen le plus efficace d'atteindre à court terme l'objectif recherché, sans avoir à obtenir un consensus parmi les quatre-vingt-cinq Etats parties aux conventions sur la responsabilité civile et sur le FIPOL.
Le rapporteur a relevé deux particularités : l'institution d'un mécanisme provisoire de plafonnement, afin d'éviter un déséquilibre au sein des pays contributeurs durant la phase de montée en puissance du fonds complémentaire, d'une part, l'entrée en vigueur du fonds complémentaire après la ratification du protocole par huit Etats représentant au moins 450 000 tonnes de pétrole brut importé, conditions qui pourraient être réunies d'ici à la fin de l'année 2004, d'autre part.
M. André Boyer a approuvé ce projet de loi, mais a estimé qu'il ne pouvait être considéré comme une réponse satisfaisante aux lacunes du régime international d'indemnisation des marées noires et accentuait certains défauts de ce régime, en particulier le déséquilibre de plus en plus fort entre la responsabilité limitée des propriétaires de navires et celle, bien plus étendue, des importateurs.
Le rapporteur a noté que les différents travaux parlementaires, notamment ceux du Sénat, qui avaient été réalisés à la suite des deux marées noires de l' Erika et du Prestige plaidaient tous dans le sens d'un relèvement des plafonds de responsabilité des propriétaires de pétroliers, avec des modulations tenant non pas exclusivement à la jauge du navire, mais également à l'état d'entretien du bâtiment et à la dangerosité de la cargaison transportée.
De même, il lui a paru indispensable que le régime international, tout en préservant le principe de l'assurance et de la mutualisation, nécessaire à un bon niveau d'indemnisation, permette de mieux responsabiliser tous les acteurs concernés.
M. Boyer a jugé évident que, au-delà du rôle préventif et réparateur de ces conventions internationales, bien d'autres actions étaient nécessaires pour éviter que ne se renouvellent les catastrophes ayant frappé la France ces dernières années.
M. Xavier Pintat a ensuite qualifié d'« avancée positive » le protocole, regretté que la majoration de l'indemnisation ne soit pas rétroactive, et souhaité que les efforts du Gouvernement soient poursuivis afin de remédier aux faiblesses originelles de cette mutualisation collective. Il s'est prononcé en faveur d'une refonte globale de ce système, dans le but de parvenir à une pleine et totale responsabilité des acteurs du transport maritime. M. Henri de Richemont a souligné les qualités du régime international en ce qui concerne les conventions organisant tant la responsabilité civile que le FIPOL, estimant positif que les textes internationaux privilégient une logique d'indemnisation à une logique de responsabilisation. Il a formulé le souhait que la France développe la flotte sous pavillon français afin de renforcer son poids en tant que puissance maritime internationale, faisant valoir que « le contrôle de l'Etat du pavillon [était] plus important que le contrôle de l'Etat du port ».
Puis M. Claude Estier a pris la parole pour explication de vote. S'il a souligné que le protocole était un « texte bienvenu », il a toutefois regretté qu'il ne revienne pas sur la procédure d'examen de la recevabilité des demandes par le FIPOL ni sur l'évaluation des dommages subis, puisque, a-t-il précisé, « seuls les dossiers jugés recevables par le fonds de 1992 pourront donner lieu à une indemnisation complémentaire ».
M. Estier a souhaité voir se concrétiser la mise en place d'une politique européenne de sécurité maritime « plus ambitieuse et plus efficace, qui mette l'accent sur le principe de sanction » : « Le principe pollueur-payeur doit devenir un axe important d'une politique européenne de sécurité maritime. Ce principe pourrait aussi avoir un rôle dissuasif ». Il a conclu que, comme le soulignait le rapport de M. Boyer, il était nécessaire d'améliorer le régime international de responsabilité civile et d'indemnisation.
Suivant l'avis du rapporteur, le Sénat a adopté définitivement à l'unanimité le projet de loi déjà adopté par l'Assemblée nationale.
Travaux préparatoires
Assemblée nationale :
Première lecture (11 mai 2004) : n°s 1510, 1584 et adoption 288 (12ème législ.).
Sénat :
Première lecture (16 juin 2004) : n°s 308, 338 et adoption 95 (2003-2004).
Rapporteur au Sénat : M. André Boyer, commission des affaires étrangères.