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Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux



Analyse des discussions législatives et des scrutins publics :

Ce document, établi par le service de la séance du Sénat, avec le concours du service du secrétariat général de la Présidence, a pour objet d'analyser le contenu et de retracer les différentes étapes de la discussion d'un texte examiné par le Sénat. Il présente également le résultat des différents scrutins publics intervenus.

Loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux (Journal officiel du 15 avril 2006).

Le projet de loi relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins, adopté par l'Assemblée nationale le 1er décembre 2005 après déclaration d'urgence, traduit les engagements pris lors de l'adoption, en mars 2005, de la Charte de l'environnement.

Le texte adapte le régime juridique applicable aux parcs nationaux en confirmant les pouvoirs reconnus à l'établissement public dans les espaces protégés du parc en créant les conditions d'un partenariat avec les collectivités locales situées dans les zones périphériques. La terminologie retient désormais le « coeur de parc », regroupant les espaces à protéger, et « l'aire d'adhésion » qui englobe les communes adhérant à la charte du parc.

Le dispositif comprend également la création d'un parc naturel marin, d'un établissement public « Parcs nationaux de France » devant coordonner et mutualiser l'action des parcs nationaux, d'un parc national des Hauts de La Réunion et d'un parc amazonien en Guyane, ainsi que d'un nouvel outil, le parc naturel urbain.

L'Assemblée nationale a introduit dans le projet de loi les nouveautés suivantes :

- la clarification du vocabulaire utilisé avec la distinction entre le « coeur du parc » désignant les espaces protégés et l' « aire d'adhésion » désignant la zone géographique périphérique, ainsi que le renforcement de la protection du coeur de parc ;

- la création d'un établissement public interparcs chargé de mutualiser l'action des parcs nationaux sur des sujets communs et de les représenter à l'étranger ;

- la création d'un établissement public des aires marines protégées.

Première lecture.

Au cours de la discussion générale en première lecture au Sénat, Mme Nelly Ollin, ministre de l'écologie et du développement durable, a souligné que le projet de loi donnait l'occasion au Parlement, pour la première fois depuis plus de quarante-cinq ans, de se pencher sur la loi du 22 juillet 1960 relative à la création des parcs nationaux, un des « monuments législatifs de la Vème République ». Elle a précisé que, chaque année, plusieurs millions de personnes visitaient les sept parcs nationaux existant en France.

Mme Ollin a estimé que les « pères fondateurs des parcs nationaux à la française » s'étaient montrés précurseurs en inventant d'emblée un système gradué d'encadrement des activités humaines tolérées dans les parcs et d'autorisations individuelles et en imaginant une zone périphérique.

Elle a indiqué que le projet de loi avait pour objectif de préserver le socle d'exigence posé dès 1960 tout en renforçant le niveau de protection des parcs nationaux, en particulier au plan pénal, et de permettre, dans la zone périphérique, une véritable solidarité économique et sociale structurée autour des espaces protégés, avec un label attribué aux communes adhérant à la charte. Elle a observé que le projet de loi innovait encore en permettant aux collectivités situées outre-mer de doter leurs territoires d'espaces protégés à la mesure de leurs immenses richesses biologiques et en proposant de créer des parcs naturels marins prenant en compte l'importance des façades maritimes de la France.

La ministre a conclu en annonçant que le Gouvernement avait décidé de faire des parcs nationaux une priorité budgétaire pour 2007.

M. Jean Boyer, rapporteur de la commission des affaires économiques, après avoir observé que le projet de loi traduisait les engagements constitutionnels inscrits dans la Charte de l'environnement adoptée au mois de mars 2005 et s'insérait dans la stratégie de la biodiversité définie en février 2004, a rappelé que la France s'était dotée tardivement de parcs nationaux, les sept existant, dont cinq en zone de montagne, ayant été créés entre 1963 et 1989, avec une superficie couverte par l'ensemble des zones centrales représentant seulement 0,66 % du territoire national. Il a précisé qu'à côté du succès relatif à la protection des zones centrales des parcs, la mise en valeur des zones périphériques, désormais appelées aires d'adhésion, était souvent restée lettre morte.

Le rapporteur a exposé que le projet de loi avait pour objet :

- de rénover en profondeur le cadre législatif en vigueur en confortant le niveau de protection des parcs nationaux et en créant les conditions d'un partenariat entre les espaces protégés et la zone périphérique par l'association des collectivités territoriales concernées dans un projet de territoire ;

- de doter la France d'un outil de gestion et de préservation des aires maritimes à forte valeur écologique ;

- de prendre en compte les spécificités de l'outre-mer.

Après avoir indiqué qu'initialement constitué de quinze articles le projet de loi en comptait vingt-cinq à l'issue des travaux de l'Assemblée nationale, M. Boyer a déclaré que la commission proposerait lors de l'examen des articles :

- de préciser le mode de nomination du directeur de l'établissement public du parc national ;

- d'organiser l'exploitation des ressources génétiques en Guyane ;

- d'élargir aux terrains situés dans le coeur des parcs nationaux le dispositif fiscal bénéficiant aux terrains classés en zones Natura 2000 ;

- de déroger aux règles générales de recrutement par concours des agents de la fonction publique territoriale pour les parcs situés outre-mer.

Puis il a attiré l'attention du Gouvernement sur l'impérieuse nécessité d'inscrire, dans la loi de finances pour 2007 et pour les années ultérieures, les moyens budgétaires requis par la mise en oeuvre de la réforme.

Dans la suite de la discussion générale, sont également intervenus treize sénateurs : M. Gérard Le Cam, Mme Françoise Férat, MM. Paul Raoult, Jean-Claude Gaudin, François Fortassin, Mme Jacqueline Alquier et MM. Jean-Pierre Vial, Yves Dauge, José Balarello, Louis Le Pensec, Jacques Blanc, Jean Desessard et Thierry Repentin.

Le Sénat a ensuite abordé l'examen des articles.

Il a apporté au projet de loi les principales modifications suivantes :

- à l'article 3 relatif à la charte du parc national (art. L. 331-3 du code de l'urbanisme), le Sénat a, par l'adoption à l'unanimité de deux amendements identiques émanant respectivement de la commission, d'une part, et de M. Raoult et des membres du groupe socialiste, d'autre part, retenu le concept de « développement durable », consacré en droit international et dans le bloc de constitutionnalité, pour la définition des orientations de la charte concernant l'aire d'adhésion du parc1(*). Sur ce même article 3, le Sénat a également adopté treize autres amendements de précision, de clarification rédactionnelle ou de coordination, dix d'entre eux étant présentés par la commission, deux par M. Raoult et les membres du groupe socialiste et un par MM. J. Blanc, P. Blanc et Revet, ce dernier amendement ayant recueilli un avis de sagesse de la commission et du Gouvernement ;

- à l'article 6 relatif à la composition du conseil d'administration et aux modalités d'intervention de l'établissement public du parc national (art. L. 331-8 et L. 331-9 du code de l'environnement), le Sénat, à l'initiative de M. Repentin, a prévu la présence d'un sénateur et d'un député comme membres de droit des conseils d'administration des parcs nationaux (avis de sagesse du Gouvernement), à l'initiative de M. J. Blanc et de plusieurs de ses collègues, a supprimé la limite d'âge pour les élus membres de ces conseils d'administration (avis de sagesse du Gouvernement) et, à l'initiative de la commission, a prévu, d'une part, la nomination du directeur de l'établissement par arrêté du ministre chargé de la protection de la nature sur la base d'une liste de trois noms établie par un comité de sélection paritaire présidé par le président du conseil d'administration et soumise pour avis au conseil d'administration et, d'autre part, la codification de la possibilité offerte à l'établissement d'engager des actions, notamment de jumelage, et d'utiliser des outils de gestion en commun avec des parcs frontaliers. Le Sénat a également adopté, sur cet article 6, quatre amendements d'ordre rédactionnel ;

- à l'article 9 regroupant des dispositions particulières aux départements d'outre-mer et aux espaces maritimes (art. L. 331-14 et L. 331-15 du code de l'environnement et art. L. 331-14-1 inséré dans ce même code), le Sénat, par un amendement de sa commission sous-amendé par le Gouvernement, a reconnu à l'établissement public du parc national la possibilité de proposer aux autorités de l'Etat compétentes d'appliquer un régime particulier à la pêche, à la circulation en mer et à la gestion du domaine public maritime dans le coeur du parc. Sur ce même article, le Sénat a également instauré, par l'adoption d'un amendement de la commission et d'un sous-amendement présenté par M. Le Cam et les membres du groupe CRC, la possibilité, pour les parcs situés dans les départements d'outre-mer, de déroger au régime général applicable aux parcs nationaux. Le Sénat a enfin adopté sur cet article un amendement rédactionnel de la commission et un amendement de coordination du Gouvernement ;

- à l'article 10 regroupant les dispositions pénales (art. L. 331-18, L. 331-24, L. 331-25, L. 331-26, L. 415-3 et L. 428-5 du code de l'environnement et art. L. 331-27 et L. 331-28 insérés dans ce même code), le Sénat a, à l'initiative de M. Raoult et des membres du groupe socialiste, rendu obligatoire la remise en état des lieux en cas d'infraction d'une personne morale et, à l'initiative de sa commission, érigé en circonstance aggravante le fait de porter atteinte à la faune et à la flore protégées ou de contrevenir à la réglementation sur la chasse dans une réserve naturelle comme le projet de loi le propose par ailleurs pour ces mêmes infractions dans le coeur d'un parc national. Le Sénat a également adopté sur cet article deux amendements rédactionnels de sa commission et un amendement de précision présenté par MM. J. Blanc, P. Blanc et Revet actualisant la procédure d'envoi des procès-verbaux au procureur de la République ;

- à l'article 10 bis créant l'établissement public national « Parcs nationaux » (art. L. 331-29 inséré dans le code de l'environnement), le Sénat, à l'initiative de sa commission, a prévu qu'un représentant désigné par l'Assemblée des départements de France et un représentant désigné par l'Association des régions de France siègeraient au conseil d'administration ;

- à l'article 10 quater relatif à la création d'un parc amazonien en Guyane (art. L. 331-15-1 à L. 331-15-6 insérés dans le code de l'environnement), le Sénat, à l'initiative de sa commission, s'est attaché à conforter les prérogatives des élus locaux en prévoyant que la charte du parc national définirait, sur proposition du congrès guyanais, les orientations en matière d'accès et d'utilisation des ressources génétiques et que les autorisations d'accès seraient délivrées par le président du conseil régional après avis du président du conseil général et de l'établissement public. Sur proposition du Gouvernement, il a prévu la possibilité dérogatoire, pour les communes guyanaises, d'avoir une partie de leur territoire incluse dans le parc national et une autre partie incluse dans un parc naturel régional. Sur ce même article 10 quater, le Sénat a également adopté deux amendements formels de la commission, deux amendements identiques de coordination présentés par la commission et par M. Raoult et les membres du groupe socialiste (vote à l'unanimité des présents) et deux amendements rédactionnels de la commission ayant recueilli un avis de sagesse du Gouvernement ;

- à l'initiative de sa commission, le Sénat a inséré deux nouveaux articles 13 bis et 13 ter pour étendre aux espaces naturels tels que les zones centrales de parcs nationaux, les réserves naturelles, les sites classés et les espaces naturels remarquables du littoral, d'une part, la déduction des revenus fonciers des dépenses de travaux de restauration et de gros entretien effectués en vue du maintien d'un bon état écologique et paysager et, d'autre part, l'exonération de droits de mutation votée en loi de finances rectificative pour 2005, applicables aux terrains inclus dans des sites Natura 2000 (art. 31 et art. 793 du code général des impôts) ;

- à l'initiative de M. Repentin et contre l'avis du Gouvernement, le Sénat a introduit un article 14 bis permettant de déroger au régime juridique de la fonction publique pour le recrutement des personnels des parcs nationaux afin de favoriser le recrutement de personnes résidant dans le parc ;

- à l'article 14 quinquies tendant à rendre la loi sur les parcs nationaux applicable à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, le Sénat a, contre l'avis du Gouvernement, ajouté une mention d'applicabilité aux espaces maritimes des Terres australes et antarctiques françaises.

Le Sénat a par ailleurs apporté les précisions et compléments suivants :

- à l'article 1er définissant le parc national et son périmètre (art. L. 331-1 du code de l'urbanisme), il a adopté à l'unanimité un amendement de précision de la commission tendant à inscrire la notion de continuité géographique avec le coeur du parc ;

- à l'article 2 décrivant la procédure de création d'un parc national (art. L. 331-2 du code de l'urbanisme), il a adopté un amendement de la commission précisant qu'il appartient au préfet de constater l'actualisation du périmètre du parc en cas d'adhésion de nouvelles communes ;

- à l'article 4 relatif à la réglementation des activités et des travaux dans les espaces protégés (art. L. 331-4 du code de l'environnement et art. L. 331-4-1 et L. 331-4-2 insérés dans le même code), il a adopté deux amendements identiques émanant respectivement de la commission, d'une part, et de M. Raoult et des membres du groupe socialiste, d'autre part, pour se référer à la notion d' « entretien normal » en ce qui concerne les travaux échappant à un régime d'interdiction et d'autorisation spéciale dans les espaces protégés des parcs. Sur ce même article, il a également adopté trois autres amendements de la commission, d'ordre rédactionnel ;

- à l'article 7 transférant certaines compétences de police administrative spéciale du maire à l'établissement public du parc national (art. L. 331-10 du code de l'environnement), le Sénat a adopté un amendement de précision rédactionnelle présenté par sa commission ;

- à l'article 8 relatif à l'intervention financière de l'établissement public du parc national (art. L. 331-13 du code de l'environnement), le Sénat a précisé, à l'initiative de sa commission, que le parc national affectataire de biens d'une collectivité territoriale se substitue à elle pour la gestion de ces immeubles ;

- à l'initiative de MM. A. Dupont, Revet, J. Blanc et Le Grand et de Mme Keller, le Sénat a, par l'insertion d'un article 10 bis A, aligné le régime applicable en matière de responsabilité pénale des personnes morales dans les réserves naturelles sur celui applicable dans les parcs nationaux (art. L. 332-25-1 inséré dans le code de l'environnement) ;

- à l'initiative de M. Braye et de plusieurs de ses collègues, le Sénat a inséré un article 10 quinquies A pour préciser le contenu des chartes de parcs naturels régionaux en matière de protection des structures paysagères ; il a, à l'article 10 quinquies relatif à la durée de classement en parc naturel régional, assoupli, par un vote à l'unanimité, les possibilités d'allongement de cette durée sur proposition de sa commission (avis de sagesse du Gouvernement) et, sur proposition de M. Braye et de plusieurs de ses collègues, a inséré un article 10 sexies concernant les documents de planification, d'aménagement et de gestion des ressources naturelles s'appliquant au territoire d'un parc naturel régional pour prévoir de recueillir l'avis de l'organisme de gestion du parc lors de leur élaboration (art. L. 333-1 du code de l'environnement) ;

- par l'adoption de deux amendements identiques émanant respectivement de M. Braye et des membres du groupe UMP, d'une part, et de Mme Férat et des membres du groupe Union centriste-UDF, d'autre part, le Sénat a inséré un article 10 septies relatif au syndicat mixte chargé de l'aménagement et de la gestion du parc naturel régional pour accorder à ses membres les garanties bénéficiant aux élus locaux (art. L. 333-3 du code de l'environnement) ; sur proposition des mêmes auteurs, le Sénat a, par un vote unanime, inséré un article 10 octies dans le projet de loi pour confier la compétence d'élaboration, de suivi et de révision du schéma de cohérence territoriale (SCOT) au syndicat mixte en vue d'une simplification des procédures (art. L. 122-4-1 inséré dans le code de l'urbanisme et art. L. 122-5 de ce même code) ;

- à l'article 11 relatif aux parcs naturels marins (art. L. 334-1 à L. 334-8 insérés dans le code de l'environnement), le Sénat a adopté sept amendements d'ordre rédactionnel, l'un présenté par Mme Y. Boyer et les membres du groupe socialiste, les autres par la commission ; il a également, à l'initiative de Mme Y. Boyer et du groupe socialiste, rendu minoritaires les représentants de l'Etat au sein des conseils de gestion (avis de sagesse de la commission et du Gouvernement) et, sur proposition de M. Lise et des membres du groupe socialiste, prévu une représentation du parc naturel régional concerné au sein du conseil de gestion créé pour chaque parc naturel marin (vote à l'unanimité) ;

- à l'initiative du Gouvernement, le Sénat a inséré un article 13 bis proposant une nouvelle rédaction du dispositif spécifique d'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties situées dans le coeur des parcs nationaux des départements d'outre-mer et faisant l'objet d'un engagement de gestion de leur propriétaire (art. 1395 F inséré dans le code général des impôts et art. 154 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) ;

- à l'article 14 regroupant des dispositions diverses et transitoires, le Sénat a adopté, outre un amendement de coordination de sa commission, deux amendements identiques présentés par M. Le Grand et les membres du groupe UMP, d'une part, et par M. Desessard et plusieurs de ses collègues, d'autre part, ayant pour objet d'étendre aux réserves naturelles le régime protecteur du code minier applicable aux travaux de recherche ou d'exploitation d'une mine ;

- à l'article 14 bis relatif à la délégation de compétences entre l'Office national des forêts et les parcs nationaux (art. L. 331-9-1 du code de l'environnement), le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement clarifiant le cadre juridique de la convention régissant cette délégation ;

- à l'article 14 ter traitant de la responsabilité des propriétaires, des autorités de police administrative et des gestionnaires des espaces naturels (art. L. 361-1 du code de l'environnement), le Sénat a adopté un amendement rédactionnel de sa commission ;

- à l'article 15 regroupant les dispositions transitoires, le Sénat a adopté un amendement présenté par MM. J. Blanc, P. Blanc et Revet garantissant la continuité des procédures en vigueur dans les zones centrales des parcs nationaux jusqu'à la publication du décret approuvant la charte du parc, ainsi que deux amendements de la commission ayant respectivement pour objet de n'appliquer l'obligation de compatibilité des documents d'urbanisme et d'aménagement avec la charte d'un parc national qu'aux documents dont l'élaboration ou la mise en révision est décidée postérieurement à la publication de la loi, d'une part, et de maintenir la réglementation spécifique en matière de chasse dans le parc national des Cévennes, d'autre part.

Le Sénat a par ailleurs :

- supprimé, à l'initiative de sa commission, l'article 10 ter relatif à la coopération transfrontalière des parcs, par coordination avec la codification des dispositions concernées à l'article 6 du projet de loi. Il a également supprimé, par l'adoption de quatre amendements identiques présentés respectivement par la commission, par M. Raoult et les membres du groupe socialiste, par M. Braye et plusieurs de ses collègues et par Mme Didier et les membres du groupe CRC, l'article 11 ter relatif aux parcs naturels urbains et la division du projet de loi correspondante ;

- et adopté sans modification l'article  5 (dispositions conservatoires applicables aux projets de création des parcs nationaux et signalisation du périmètre du coeur du parc ; art. L. 331-6 et L. 331-6-1 du code de l'environnement), l'article 11 bis relatif au régime des contraventions de grande voirie sur les espaces naturels protégés (art. L. 322-10-4, L. 331-19-1 et L. 332-22-1 insérés dans le code de l'environnement), l'article 12 regroupant des dispositions d'ordre financier (art. L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales), l'article 13 regroupant des dispositions fiscales (art. 795 et art. 1045 bis du code général des impôts) et l'article 14 quater définissant le régime de la publicité dans les aires d'adhésion des parcs nationaux (art. L. 581-8 du code de l'environnement).

Le Sénat a enfin, par l'adoption de trois amendements identiques présentés par M. Raoult et les membres du groupe socialiste, par M. Braye et les membres du groupe UMP et par Mme Férat et les membres du groupe Union centriste-UDF, modifié l'intitulé du projet de loi pour y ajouter la référence aux parcs naturels régionaux.

Après avoir entendu les explications de vote de M. Gérard Le Cam, Mme Françoise Férat et MM. Paul Raoult, François Trucy, Jean Desessard, Jacques Pelletier et Jean-Paul Emorine, le Sénat a adopté le projet de loi ainsi modifié.

Commission mixte paritaire.

Réunie à l'Assemblée nationale le 21 février 2006, la commission mixte paritaire est parvenue à l'élaboration d'un texte commun pour les vingt-neuf articles restant en discussion, seulement cinq articles ayant été adoptés par le Sénat sans modification en première lecture.

Au-delà d'un grand nombre de modifications de clarification rédactionnelle ou de précision, la commission a, à l'initiative conjointe des deux rapporteurs, prévu une association de l'établissement public du parc national à l'élaboration et aux différentes procédures de révision des documents d'urbanisme. Concernant le parc amazonien en Guyane, elle a exigé un avis conforme du président du conseil général pour la délivrance, par le président du conseil régional, des autorisations d'accès aux ressources génétiques, et sur le volet du projet de loi relatif aux parcs naturels marins, elle a prévu la présence d'un député et d'un sénateur au sein du conseil d'administration de l'Agence des aires marines protégées.

La commission mixte paritaire a, pour l'essentiel, entériné les apports du Sénat résultant de la première lecture, à l'exception notable de : la désignation d'un député et d'un sénateur comme membres de droit du conseil d'administration de chaque établissement public d'un parc national (article 6 du projet de loi), la suppression de la limite d'âge pour le président d'un tel établissement public (article 6) et la dérogation aux règles de recrutement dans la fonction publique pour le recrutement des agents des parcs nationaux (article 14 bis A). Sur ces deux derniers points, elle a respectivement prévu l'application de la limite d'âge de droit commun, assortie toutefois de la possibilité de maintenir en fonction un président qui atteindrait cette limite avant le terme de son mandat, d'une part, et l'introduction de dispositifs de prise en compte des acquis de l'expérience et des connaissances du patrimoine naturel, culturel et paysager des parcs nationaux français dans la procédure de recrutement des agents de ces parcs, d'autre part.

Les conclusions de la commission mixte paritaire ont été adoptées par le Sénat le 14 mars 2006. Elles ont été lues à l'Assemblée nationale le 30 mars 2006 qui a adopté définitivement le projet de loi.



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