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Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux



Analyse des discussions législatives et des scrutins publics :

Ce document, établi par le service de la séance du Sénat, avec le concours du service du secrétariat général de la Présidence, a pour objet d'analyser le contenu et de retracer les différentes étapes de la discussion d'un texte examiné par le Sénat. Il présente également le résultat des différents scrutins publics intervenus.

Loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux (Journal officiel du 24 mars 2006 et rectificatif au Journal officiel du 31 mars 2006).

Le projet de loi pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux s'inscrit dans le cadre de la « bataille pour l'emploi » engagée par le Gouvernement et tend à lever les obstacles à la reprise d'activité pour les bénéficiaires de minima sociaux.

Dans cette perspective, le texte améliore les incitations financières à la reprise d'activité en réformant « l'intéressement », dispositif de cumul entre salaire et minima sociaux dont la complexité a affecté la lisibilité et l'efficacité, pour prévoir un dispositif plus simple de prime de retour à l'emploi de 1 000 euros et de primes mensuelles forfaitaires. Sont également prévus un soutien renforcé aux emplois offrant un temps de travail et une durée d'activité suffisante, soit au moins 78 heures mensuelles en moyenne pendant au moins quatre mois, ainsi que, en deçà de ces seuils, un mécanisme de cumul entre salaire et allocation rendant progressif l'intéressement en fonction du temps de travail. Enfin, pour consolider l'insertion professionnelle, la prime au retour à l'emploi, aide destinée à permettre à ses bénéficiaires de faire face aux frais qui accompagnent ce retour, est pérennisée et étendue.

Par ailleurs, le projet de loi s'efforce de lever l'obstacle au retour à l'emploi que constitue pour les bénéficiaires de minima sociaux l'accès à un mode de garde pour leurs enfants.

Première lecture.

Examiné en première lecture par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence le 6 décembre 2005, le projet de loi a été modifié sur plusieurs points :

- à l'initiative des députés ont été introduits, d'une part, un mécanisme de places d'accueil garanties pour les enfants de bénéficiaires de minima sociaux retrouvant un emploi et, d'autre part, une harmonisation des sanctions applicables en cas de fraude à ces allocations et l'instauration d'un régime d'amendes administratives offrant une alternative aux sanctions pénales ;

- à l'initiative du Gouvernement, ont par ailleurs été modifiées à la marge les règles applicables au contrat d'avenir et au contrat insertion-revenu minimum d'activité.

Au cours de la discussion générale en première lecture au Sénat, Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, après avoir rappelé que plus de 6 millions de personnes, soit 10 % de la population, vivaient des minima sociaux et que 400 000 bénéficiaient du revenu minimum d'insertion (RMI) depuis plus de cinq ans, a déclaré que l'emploi constituait la « priorité absolue » du Gouvernement.

Estimant que les mesures fondées sur l'assistance ne suffisaient pas et contribuaient à entretenir l'exclusion, elle a indiqué que le Gouvernement avait la volonté d'inciter activement à la reprise d'un emploi en lançant une réforme globale des minima sociaux, conformément au plan de cohésion sociale. Elle a expliqué que le projet de loi, visant à la refonte de l'intéressement, constituait une première étape, d'autres réformes devant venir par la suite, s'inspirant des travaux parlementaires en cours, notamment au Sénat.

Après avoir détaillé les mesures contenues dans le projet de loi pour assurer l'attractivité financière du retour à l'emploi et plus particulièrement le retour à un emploi d'une durée supérieure à un mi-temps, elle a précisé que l'effet incitatif des nouvelles primes serait renforcé par la loi de finances pour 2006. Elle a ajouté que ces primes seraient incessibles, insaisissables et exonérées d'impôt.

Elle a observé que la réforme des minima sociaux, dont le coût était évalué à 240 millions d'euros, serait intégralement à la charge de l'Etat et n'induirait pas de coût supplémentaire pour les conseils généraux.

Après avoir présenté les modifications introduites en première lecture à l'Assemblée nationale, elle a souligné l'importance, parallèlement à la réforme des minima sociaux, d'améliorer l' « appui à la démarche de recherche d'emploi » et l'urgence à réformer les « droits connexes garantis par l'Etat ».

M. Bernard Seillier, rapporteur de la commission des affaires sociales, a observé que le projet de loi empruntait deux voies pour lever les obstacles à la reprise d'activité pour les bénéficiaires de minima sociaux : l'amélioration des incitations financières, d'une part, la mise en place de mesures destinées à résoudre les difficultés concrètes qui freinent le retour à l'emploi, d'autre part.

Après avoir estimé que l'opacité des dispositifs d'intéressement actuels conduisaient les personnes fragilisées à préférer les revenus d'assistance dans la mesure où il leur était impossible d'anticiper leur nouveau revenu en cas de retour à l'emploi, le rapporteur a approuvé la lisibilité du dispositif proposé consistant dans une prime de retour à l'emploi de 1 000 euros et de primes mensuelles forfaitaires. Il a souscrit à l'objectif tendant à favoriser une réinsertion professionnelle durable et à apporter un soutien renforcé aux emplois offrant un temps de travail et une durée d'activité suffisants avec un intéressement progressif en fonction du temps de travail.

Puis il a préconisé, sur le volet de la réforme des minima sociaux, deux améliorations :

- un versement immédiat, et non quatre mois après la reprise d'activité, de la prime pour l'emploi, cette échéance étant trop tardive pour aider effectivement le bénéficiaire à faire face à ses frais de retour à l'emploi ;

- la création d'une prime de sortie de l'intéressement dans la mesure où la fin de l'intéressement s'accompagne d'une réduction brutale et significative des revenus.

Tout en souscrivant au système de places garanties imaginé par l'Assemblée nationale en matière d'accès en crèche pour les enfants de bénéficiaires de minima sociaux retrouvant un emploi, le rapporteur a fait valoir que le mécanisme d'accès préférentiel retenu était incomplet puisqu'il ne s'adressait qu'aux parents ayant déjà retrouvé un emploi alors que l'impossibilité de faire garder ses enfants pouvait pénaliser la recherche d'emploi elle-même.

Concernant les sanctions prévues pour fraude aux minima sociaux, M. Seillier a souligné leur caractère actuel très disparate et le fait que, dans 75 % des cas, les plaintes des caisses d'allocations familiales étaient classées sans suite, avant d'approuver l'harmonisation de ces sanctions résultant des travaux de l'Assemblée nationale ainsi que la création d'un régime d'amendes administratives.

Pour conclure son propos, le rapporteur a estimé qu'au-delà de la question de l'articulation entre minima sociaux et revenus d'activité traitée par le projet de loi, une véritable réforme de ces minima devrait inclure l'harmonisation des droits connexes qui leur sont attachés et une généralisation de l'accompagnement professionnel et social des bénéficiaires. Il a indiqué que deux propositions de loi allant dans ce sens, inspirées respectivement par les travaux du groupe de travail sur les minima sociaux de la commission des affaires sociales présidé par Mme Valérie Létard et par le rapport remis au mois de décembre 2005 au Premier ministre par MM. Michel Mercier et Henri de Raincourt, seraient prochainement déposées sur le Bureau du Sénat.

Dans la suite de la discussion générale, sont également intervenus MM. Georges Mouly et Roland Muzeau, Mme Valérie Létard, MM. Bernard Cazeau et Alain Gournac, Mme Christiane Demontès, MM. Jean-Paul Virapoullé et Jean Desessard et Mme Raymonde Le Texier.

Le Sénat a ensuite rejeté, par le scrutin public n° 79 demandé par la commission des affaires sociales, la motion tendant à opposer la question préalable présentée par MM. Muzeau, Fischer et Autain, Mme Hoarau et les membres du groupe CRC motivée par la considération selon laquelle le projet de loi traduit la « volonté [gouvernementale] de démanteler les systèmes d'aides et de protection sociale » et stigmatise les chômeurs et les plus pauvres (avis défavorables de la commission et du Gouvernement).

Il a également rejeté, par le scrutin public n° 80 demandé par le groupe socialiste, la motion tendant au renvoi en commission présentée par Mme Printz, M. Cazeau, Mmes Le Texier, Demontès et Schillinger, MM. Desessard, Godefroy, Sueur, Guérini et les membres de ce même groupe fondée sur le constat selon lequel le projet de loi avait été élaboré dans la précipitation et sans concertation, suscitant de nombreuses interrogations (avis défavorables de la commission et du Gouvernement).

Le Sénat a ensuite abordé l'examen des articles.

Il a apporté au projet de loi les principales modifications suivantes :

- par l'adoption d'un amendement du Gouvernement à l'article 1er relatif à la prime de retour à l'emploi (art. L. 322-12 du code du travail) résultant d'un travail commun de rédaction avec la commission des affaires sociales qui souhaitait le versement immédiat de cette prime, le Sénat a ramené la date de versement de ladite prime à la fin du premier mois de reprise d'activité pour les titulaires d'un contrat à durée indéterminée ou d'un contrat à durée déterminée de plus de six mois1(*) ;

- la suppression du plafonnement du salaire ouvrant droit au bénéfice de la prime d'intéressement, par l'adoption d'un amendement de la commission à l'article 2 relatif à la prime forfaitaire due aux bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (art. L. 351-20 du code du travail et art. 1er de la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi) ;

- par l'adoption à l'unanimité d'un amendement du Gouvernement à l'article 6 relatif à la garde des enfants des bénéficiaires de l'allocation de parent isolé, du revenu minimum d'insertion et de l'allocation de solidarité spécifique (art. L. 214-7 du code de l'action sociale et des familles), la substitution de la référence à un objectif de création de places d'accueil à la notion de « garantie de places » d'accueil jugée trop contraignante pour s'adapter correctement aux réalités locales ;

- à l'article 10 bis concernant les pénalités applicables à la fraude au RMI (art. L. 262-46, L. 262-47 et L. 262-47-1 du code de l'action sociale et des familles), d'une part, l'instauration, à l'initiative de la commission des affaires sociales, d'une garantie de procédure consistant dans la consultation obligatoire de la commission locale d'insertion avant le prononcé d'une sanction à l'encontre d'un bénéficiaire du RMI (avis de sagesse du Gouvernement) et, d'autre part, à l'initiative du Gouvernement, la mise en conformité du dispositif avec les exigences constitutionnelles par la limitation du cumul des sanctions administratives et pénales au montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues ;

- à l'article 14 relatif à l'assouplissement de la durée hebdomadaire des contrats d'avenir (art. L. 322-4-12 du code du travail), l'introduction, à l'initiative de sa commission et de MM. Gournac et Ferrand, de la possibilité de moduler la durée hebdomadaire du travail pour le titulaire d'un contrat d'avenir embauché par un atelier ou un chantier d'insertion et pour les salariés des associations de services à la personne mentionnés au premier alinéa de l'article L. 129-1 du code du travail ;

- à l'article 16 relatif aux personnes morales susceptibles de mettre en oeuvre des ateliers ou des chantiers d'insertion (art. L. 322-4-16 et L. 322-4-16-8 du code du travail), outre deux coordinations, l'instauration, à l'initiative de la commission, de la possibilité, pour les départements, de gérer des ateliers ou des chantiers d'insertion, faculté déjà offerte aux communes et à leurs groupements, et, à l'initiative de Mme Christiane Demontès et des membres du groupe socialiste, le rétablissement, pour les ateliers et chantiers d'insertion, de l'obligation de conclure une convention avec l'Etat ;

Le Sénat a par ailleurs apporté les précisions et compléments suivants :

- à l'initiative du Gouvernement, il a complété, par l'insertion d'un article 1er bis, le régime juridique de la prime exceptionnelle de retour à l'emploi ;

- à l'article 3 relatif à la prime forfaitaire due aux bénéficiaires de l'allocation de revenu minimum d'insertion (art. L. 131-2, L. 262-10, L. 262-11, L. 262-30, L. 262-32, L. 262-39, L. 262-40, L. 262-41 et L. 262-44 du code de l'action sociale et des familles), il a adopté trois amendements de la commission ayant pour objet, d'une part, de préciser le rôle des départements en matière de primes forfaitaires d'intéressement et, d'autre part, de prévoir les adaptations nécessaires pour la mise en oeuvre des primes forfaitaires d'intéressement des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion dans les départements d'outre-mer ;

- à l'article 4 relatif à la prime forfaitaire due aux bénéficiaires de l'allocation de parent isolé (art. L. 511-1, L. 524-1 et L. 524-5 du code de la sécurité sociale), il a adopté trois amendements de la commission procédant à des coordinations ;

- à l'initiative du Gouvernement, le Sénat a, par l'insertion d'un article 5 bis, adapté le dispositif de l'allocation de retour à l'activité (ARA) aux nouvelles primes forfaitaires (art. L. 832-9 du code du travail) ;

- à l'initiative du Gouvernement, il a, par l'insertion d'un article 8 bis, aménagé la liste des obligations alimentaires pour tenir compte des modifications apportées dans le code civil par les lois réformant l'autorité parentale et le divorce (art. L. 262-35 du code de l'action sociale et des familles) ;

- aux articles 10 ter et 10 quater relatifs respectivement aux pénalités applicables à la fraude à l'allocation de parent isolé (art. L. 524-6 et L. 524-7 insérés dans le code de la sécurité sociale) et aux pénalités applicables à la fraude aux allocations d'aide aux travailleurs privés d'emploi (art. L. 365-1 et L. 365-3 du code du travail), le Sénat a adopté deux amendements de coordination présentés par le Gouvernement fixant les conditions de cumul des amendes administratives et des amendes pénales ; à l'article 10 quater, il a également adopté un amendement de coordination de sa commission prévoyant un délai minimum d'un mois pour permettre à l'allocataire de l'ASS condamné à une amende administrative de présenter ses observations ;

- à l'article 10 quinquies relatif au report de la date de remise du rapport annuel d'évaluation de la loi portant décentralisation du RMI (art. 50 de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de RMI et créant un RMA), le Sénat, à l'initiative de sa commission, a élargi l'objet du rapport annuel d'évaluation du RMI décentralisé au nouveau dispositif d'intéressement résultant du projet de loi et, à l'initiative du Gouvernement, aux données relatives aux contrats d'avenir ainsi qu'aux informations relatives aux primes forfaitaires ;

- à l'article 13 modifiant le régime du contrat d'avenir (art. L. 322-4-12 du code du travail), le Sénat a, contre l'avis du Gouvernement, adopté un amendement présenté par M. Mercier et les membres du groupe Union centriste-UDF ayant reçu un avis de sagesse de la commission, tendant à fixer l'aide versée par le département à un employeur au titre du contrat d'insertion-RMA au niveau du montant du RMI perçu par l'allocataire au moment de la signature du contrat. Sur ce même article, il a également supprimé, à l'initiative de sa commission, une disposition relative à la compensation par l'Etat des pertes de recettes supportées par les organismes de sécurité sociale du fait de la modification du régime du contrat d'avenir, la commission ayant préalablement renoncé, à la demande du Gouvernement, à limiter le nombre de renouvellements du contrat d'avenir ;

- à l'article 15 créant un contrat insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA) à durée indéterminée (art. L. 322-4-9, L. 322-4-15-1 et L. 322-4-15-4 du code du travail), le Sénat, à l'initiative de sa commission, a limité à dix-huit mois, soit la durée maximale de la convention conclue entre l'employeur et la collectivité débitrice de la prestation, la durée de versement de l'aide ;

- à l'initiative du Gouvernement, le Sénat a, par l'insertion d'un article 15 bis (art. L. 322-4-15-5 du code du travail), prévu de permettre le rétablissement du RMI en cas de rupture, du fait de l'employeur, du CI-RMA conclu sous la forme d'un contrat à durée indéterminée ;

- à la demande de sa commission, le Sénat a corrigé une erreur de référence à l'article 17 supprimant une procédure d'agrément (art. L. 322-4-16 du code du travail) et apporté une précision au dispositif de l'article 18 modifiant l'objet du fonds de garantie créé par la loi de cohésion sociale (art. 80 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale).

Puis le Sénat a complété le projet de loi par l'insertion de cinq nouveaux articles :

- trois à l'initiative du Gouvernement : un article 20 prévoyant une imputation des aides au retour à l'emploi versées par les ASSEDIC sur le reliquat des droits à l'allocation d'assurance chômage du bénéficiaire lors de sa reprise d'activité, afin d'adapter le code du travail à la nouvelle convention d'assurance chômage (art. L. 354-1 du code du travail) ; un article 22 clarifiant les conditions de déductibilité du montant de l'aide versée à l'employeur pour une personne sous contrat d'avenir ou sous contrat insertion-RMA (art. L. 821-7-2 du code de la sécurité sociale) ; un article 24 habilitant le Gouvernement à créer par ordonnance, à titre expérimental, un nouveau contrat de transition professionnelle pour aider au reclassement des salariés licenciés pour motif économique par des entreprises de moins de mille salariés, ce dernier ajout ayant été adopté par le scrutin public n° 82 demandé par le groupe socialiste ;

- un article 21, à l'initiative de MM. Gournac et Ferrand, pour exclure toute possibilité de remise de dette en cas de fraude ou de fausses déclarations (art. L. 262-41 du code de l'action sociale et des familles) ;

- un article 23, à l'initiative de MM. de Montesquiou, de Raincourt et Leclerc, pour étendre aux entreprises comptant moins de vingt salariés au 1er janvier 2002 le bénéfice des règles dérogatoires au régime des heures supplémentaires applicable aux petites entreprises jusqu'à la fin de l'année 2008 (avis de sagesse de la commission et du Gouvernement).

Le Sénat a enfin, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, rétabli l'intitulé initial du projet de loi.

Le Sénat a par ailleurs :

- rejeté, par le scrutin public n° 81 demandé par le groupe socialiste, un amendement présenté par M. Jean-Pierre Godefroy et les membres de ce même groupe tendant à insérer un article additionnel après l'article 1er pour abroger l'ordonnance du 2 août 2005 relative au contrat de travail « nouvelles embauches »

- et adopté sans modification l'article 5 (exonération fiscale des primes ; art. 81 du code général des impôts et art. L. 136-2 du code de la sécurité sociale), l'article 7 (accès des ressortissants communautaires et de l'Espace économique européen au RMI ; art. L. 262-9-1 du code de l'action sociale et des familles), l'article 8 (coordination entre le RMI, le contrat insertion-revenu minimum d'activité et le contrat d'avenir ; art. L. 262-12-1 du code de l'action sociale et des familles), l'article 9 (suppression de la récupération sur succession du RMI ; art. L. 262-43 du code de l'action sociale et des familles), l'article 10 (coordinations concernant le RMI ; art. L. 262-33, L. 262-33-1, L. 262-34, L. 262-48 et L. 262-49 du code de l'action sociale et des familles), l'article 11 (sécurisation de la situation des actuels bénéficiaires de mesures d'intéressement), l'article 12 (durée minimale des contrats d'accompagnement dans l'emploi et des contrats d'avenir pour les personnes bénéficiant d'aménagements de peine ; art. L. 322-4-7 et L. 322-4-11 du code du travail), l'article 19 (suppression d'une condition de délai pour l'accès au contrat d'avenir et au CI-RMA ; art. L. 322-4-10 et L. 322-4-15-3 du code du travail).

Après avoir entendu les explications de vote de MM. Roland Muzeau, Jean-Pierre Godefroy et Jean Desessard, le Sénat a adopté le projet de loi ainsi modifié.

Commission mixte paritaire.

Réunie au Sénat le 7 février 2006, la commission mixte paritaire est parvenue à l'élaboration d'un texte commun pour les vingt-quatre articles restant en discussion, retenant le texte du Sénat pour quinze d'entre eux.

Les avancées résultant des travaux du Sénat, figurant dans le texte adopté, sont les suivantes :

- le versement de la prime de mille euros dès le premier mois de la reprise d'activité, afin que le bénéficiaire soit en mesure de faire face aux frais liés à celle-ci ;

- un dispositif d'aide à la garde des enfants plus efficace pour les bénéficiaires et plus facile à mettre en oeuvre pour les collectivités ;

- l'amélioration du régime des sanctions applicables en cas de fraude et l'introduction de la possibilité d'infliger des amendes administratives, ainsi que l'instauration de l'obligation de consulter la commission locale d'insertion avant toute sanction administrative ;

- l'assouplissement du régime des contrats aidés, du dispositif d'insertion par l'activité économique et de la durée hebdomadaire des contrats d'avenir.

Les conclusions de la commission mixte paritaire, transmises par le Sénat, ont été lues à l'Assemblée nationale le 23 février 2006 qui a adopté définitivement le projet de loi.

Conseil constitutionnel.

Par sa décision n° 2006-534 DC du 16 mars 2006, le Conseil constitutionnel, saisi par plus de soixante députés, a déclaré conforme à la Constitution l'article 32 habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures expérimentales en matière de transition professionnelle et issu d'un amendement gouvernemental adopté par le Sénat en première lecture.

Il a par ailleurs censuré d'office l'article 31, issu d'un amendement adopté par le Sénat en première lecture et tendant à appliquer jusqu'au 31 décembre 2008 le régime des heures supplémentaires dans les entreprises de vingt salariés au plus, au motif que cette disposition était dépourvue de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le Bureau de la première assemblée saisie.



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