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Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi portant règlement définitif du budget de 2005



Analyse des discussions législatives et des scrutins publics :

Ce document, établi par le service de la séance du Sénat, avec le concours du service du secrétariat général de la Présidence, a pour objet d'analyser le contenu et de retracer les différentes étapes de la discussion d'un texte examiné par le Sénat. Il présente également le résultat des différents scrutins publics intervenus.

Loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005 (Journal officiel du 20 juillet 2006).

Ce projet de loi, déposé en premier lieu sur le Bureau de l'Assemblée nationale en application de l'article 39 de la Constitution, a pour objet de constater les montants définitifs des recettes et des dépenses de l'Etat, ainsi que de clôturer en termes comptables l'exercice budgétaire sur lequel il porte.

Le projet de loi portant règlement définitif du budget de 2005 est en outre le dernier à être présenté et discuté dans les formes prévues par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement insérant un article 14 dans le projet de loi et prévoyant le dépôt annuel au Parlement, sous forme d'une annexe générale au projet de loi de finances de l'année, d'un rapport récapitulant, par mission et programme, l'ensemble des opérateurs de l'État ou catégories d'opérateurs, les crédits ou les impositions affectées qui leur sont destinés, et présentant à titre indicatif le total des emplois rémunérés par eux ou mis à leur disposition par des tiers.

Au cours de la discussion générale au Sénat, M. Christian Poncelet, président du Sénat, a fait observer que la discussion du projet de loi de règlement en juin constituait une innovation, permettant au Parlement « d'apprécier concrètement la mise en oeuvre de l'autorisation budgétaire qu'il a donnée avant de discuter des orientations du budget à venir ».

Après avoir félicité les membres de la commission des finances d'avoir procédé à l'audition de dix ministres et « passé au crible » les missions correspondantes, M. Poncelet a rappelé que la discussion des articles donnerait lieu à quatre débats interactifs.

M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'État, a rendu hommage au travail de la commission des finances du Sénat, « qui a tout fait pour que ce rendez-vous soit une préfiguration aussi complète que possible de ce que sera(it) le débat de l'année prochaine sur le projet de loi de règlement ». Jugeant intéressante la méthode expérimentée par la commission, le ministre a estimé que les auditions avaient « donné lieu à des échanges très riches ».

Rappelant que l'année 2005 avait vu le déficit public passer sous la barre des 3 % du PIB, M. Copé a fait valoir que l'autorisation budgétaire avait été respectée pour la troisième année consécutive, en particulier grâce à la constitution d'une réserve de précaution de 7,5 milliards d'euros permettant de faire face aux aléas liés à des dépenses imprévisibles, ainsi qu'à l'enrayement de « la mécanique infernale des reports » de crédits. Il a toutefois indiqué que la maîtrise des dépenses n'avait pas conduit à sacrifier les priorités gouvernementales, en particulier en matière d'investissements.

Revenant sur les observations formulées par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution du budget de 2005, le ministre a contesté l'emploi du terme d'insincérité, arguant que les inévitables débats sur les modalités de prise en compte de certaines dépenses et recettes ne remettaient pas en cause la régularité des comptes de l'État, par ailleurs validés par Eurostat. Il a en outre souligné que la France était le seul des quatre grands pays de l'Union européenne à avoir ramené son déficit en deçà du seuil prévu par le pacte de stabilité en 2005.

S'agissant de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), M. Copé a rappelé au Sénat que des audits de modernisation avaient été entrepris afin de justifier et d'expliciter les gains de productivité obtenus et les économies réalisées en termes de crédits et de non-remplacement de départs à la retraite. Il a également mentionné que l'affectation des plus-values de recettes à la réduction du déficit constituait une démarche vertueuse consolidant le « socle de crédibilité » sur lequel il fallait « maintenant bâtir les étapes suivantes ».

Voyant dans la mise en oeuvre effective de la LOLF, le respect pour la quatrième année consécutive du plafond de dépenses voté par le Parlement et la gestion responsable des fruits de la croissance à travers l'affectation intégrale des plus-values de recettes au désendettement les trois défis à venir, le ministre a prédit que le budget 2007 marquerait un « tournant » en ce qu'il comporterait une baisse de la dette publique de l'ordre de 1 % en volume et une réduction des effectifs de fonctionnaires à hauteur de 15 000 équivalents temps plein.

Le ministre a conclu en estimant que les Français, à la veille d'échéances électorales majeures, seraient en mesure de choisir entre la responsabilité, faite de priorités financées et de dépenses maîtrisées, et la dépense publique supplémentaire, l'impôt supplémentaire et la dette, incarnés selon lui par le programme du parti socialiste.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, s'est félicité que l'examen du projet de loi de règlement cesse d'être « un exercice rétrospectif, comptable et ingrat » pour devenir « l'heure de vérité » et de la « reddition des comptes ». Il a à cet égard indiqué que la commission proposerait symboliquement au vote du Sénat un amendement intitulant le texte « Projet de loi portant règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2005 ».

Abordant la mise en oeuvre de la LOLF, le rapporteur général a estimé nécessaire « de bien juger des performances d'une machine, quelque peu lourde, qui se met(tait) en ordre de marche selon les nouvelles règles du jeu ». Il a notamment jugé déroutants certains aspects de la globalisation des crédits, empêchant de calculer avec une précision suffisante la progression des dépenses de fonctionnement ou de bien repérer le concept d'investissement, et appelé de ses voeux l'intégration comptable aux effectifs de l'Etat des personnels rémunérés par les établissements publics qui en dépendent totalement. Enfin, il a relevé que le décalage entre le cadre des missions dans lequel s'appréciait dorénavant la performance et la réalité budgétaire et comptable soumise à l'approbation du Parlement ne disparaîtrait pas sans délai, dans la mesure où les emplois demeuraient comptabilisés au niveau des ministères, où la responsabilité spécifique des directeurs de programme devrait encore être précisée par rapport à celle des ministres, et où la non-correspondance entre la structure de la nomenclature budgétaire et l'organisation administrative pouvait aboutir à limiter les capacités de manoeuvre et l'autorité des responsables de programmes.

Jugeant que 2005 était une année de consolidation budgétaire, M. Marini, après avoir rappelé que l'heure n'était pas « aux largesses budgétaires », a donné acte au Gouvernement d'avoir accompli une performance remarquable compte tenu du contexte économique, citant tour à tour la diminution très marquée des reports de crédits, le rétablissement du solde en deçà de 3 % et le respect des autorisations parlementaires de dépenses et de la règle « zéro volume ».

S'agissant des critiques émises par la Cour des comptes, le rapporteur général n'a pas jugé la présentation des comptes de l'Etat insincère, mais a regretté le maintien de quelques pratiques discutables en matière de sous-budgétisation de certaines dotations, de retards de paiement générateurs de charges d'intérêts pour le budget ou d'arriérés de paiement de l'État au détriment de la sécurité sociale.

M. Marini a observé que la LOLF, bien que comportant beaucoup d'aspects positifs et constituant un levier efficace pour la réforme de l'État, « ne saurait se substituer à la volonté politique » et ne devait déboucher ni sur l'installation d'une « bureaucratie lolfienne », ni sur la recentralisation des politiques. Il a illustré son propos en plaidant pour la réforme de la comptabilité patrimoniale et a notamment regretté que les monuments historiques dont l'État était le détenteur en termes patrimoniaux fassent l'objet d'une valorisation à l'euro symbolique, empêchant toute constatation dans les comptes de leur dégradation, par le biais d'amortissements ou de provisions.

Le rapporteur général a conclu en soulignant que « le peuple français, [...] usager des services publics, a(vait) le droit de savoir et de bénéficier de prestations de la collectivité calculées au meilleur coût, financées de la meilleure façon possible » et qu'une bonne gestion devait rendre à l'État les marges de manoeuvre indispensables pour asseoir sa crédibilité.

Dans la suite de la discussion générale, sont également intervenus Mme Nicole Bricq, MM. Roger Karoutchi, Aymeri de Montesquiou, Thierry Foucaud, Jean-Jacques Jégou et François Marc.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a fait observer que des dépenses pouvaient être régulières sans être sincères et que c'était « la portée révolutionnaire de la loi organique relative aux lois de finances que de poser l'exigence de la sincérité des comptes publics et de demander à la Cour des comptes d'exprimer une opinion à cet égard ».

Le président de la commission s'est réjoui que la discussion de la loi de règlement prenne en 2006 une consistance particulière, à travers des auditions en commission élargie regroupant soixante sénateurs, quatre présidents de commission, onze rapporteurs spéciaux, quatorze rapporteurs pour avis et dix ministres pendant trois jours. Il a indiqué que la commission des finances se donnait pour objectifs de publier autant de contributions qu'il y avait de missions et de conférer aux rapports intéressant la loi de règlement la même importance qu'à ceux qui accompagnaient la loi de finances.

M. Arthuis, notant l'existence d'un consensus au-delà des clivages partisans sur la nécessité d'équilibrer les finances publiques et de réduire la dette, s'est également félicité de ce que la question des effectifs de fonctionnaires ne fasse plus figure de tabou. Il a toutefois regretté que le contenu de certaines auditions demeure formel et s'est avoué incapable d'en tirer dix mesures « susceptibles de générer immédiatement des économies au niveau des dépenses publiques ». Le président de la commission a en conséquence invité le Gouvernement à s'engager résolument dans la voix des audits et le Parlement à « s'astreindre à des méthodes plus rigoureuses pour que ses dossiers aient un contenu réel qui permette des prescriptions, des prises de décisions et des actions concrètes ».

Il est enfin revenu sur le projet de suppression de 15 000 postes de fonctionnaires en 2007, décision qu'il a qualifiée de courageuse en dépit d'effets jugés négligeables. Voyant dans la LOLF l'instrument de la réforme de l'État, M. Arthuis a enjoint les parlementaires d'en faire bon usage afin de ne pas « accréditer l'idée que le Parlement p(ouvait) être le complice du dysfonctionnement de l'État ».

Le Sénat a ensuite procédé à la discussion des articles, ainsi qu'à quatre débats de contrôle de l'exécution des crédits de la défense, de l'administration générale et territoriale de l'Etat, de l'écologie et du développement durable, et du sport, de la jeunesse et de la vie associative.

Aucun amendement n'a été adopté au projet de loi. Au cours du scrutin public n° 216 de droit, le Sénat a adopté définitivement le projet de loi par 171 voix pour et 127 contre.



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