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Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi relative aux archives du Conseil constitutionnel



Analyse des discussions législatives et des scrutins publics :

Ce document, établi par le service de la séance du Sénat, avec le concours du service du secrétariat général de la Présidence, a pour objet d'analyser le contenu et de retracer les différentes étapes de la discussion d'un texte examiné par le Sénat. Il présente également le résultat des différents scrutins publics intervenus.

Loi organique n° 2008-695 du 15 juillet 2008 relative aux archives du Conseil constitutionnel

et

Loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives (Journal officiel du 16 juillet 2008).

Le projet de loi organique modifiant l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et relatif à ses archives et le projet de loi relatif aux archives ont été déposés sur le Bureau du Sénat.

Le premier a pour principal objet de ramener de 60 à 25 ans le délai de communication des archives du Conseil constitutionnel.

Se situant dans le prolongement des lois de 1978 et 1979 tendant à faciliter l'accès des usagers aux documents administratifs et aux archives publiques, le second vise à améliorer la protection des archives tout en aménageant un accès plus rapide à ces sources de l'histoire collective. Les archives concernées sont, d'une part, les archives publiques, c'est-à-dire celles produites par une personne publique ou une personne privée investie d'une mission de service public, et, d'autre part, les archives privées classées, c'est-à-dire celles appartenant à des personnes privées ayant fait l'objet de classement eu égard à leur intérêt public.

Le renforcement du régime protecteur consiste à :

- pour les archives publiques, renforcer les sanctions pénales et créer une sanction administrative limitant l'accès aux salles de lecture des personnes déjà condamnées pénalement pour destruction ou vol d'archives ;

- pour les archives privées classées, prévoir au profit de l'Etat, dans le cadre des ventes publiques ou de gré à gré, un système de préemption dans les quinze jours suivant la vente.

Par ailleurs, pour faciliter l'accès aux archives publiques et politiques, le projet de loi ordinaire :

- supprime le délai de 30 ans actuellement en vigueur pour l'ensemble des archives publiques et pose le principe de libre communicabilité à toute personne des archives publiques qui ne mettent pas en cause l'un des secrets protégés par la loi ;

- réduit le nombre de délais de communication des archives publiques : de six s'échelonnant de 30 à 150 ans, ils passent à trois de 25, 50 et 100 ans (25 ans pour le délai de communication de droit commun concernant les documents couverts par le secret protégé par la loi, en particulier les documents relatifs aux délibérations du Gouvernement ; 50 et 100 ans pour les documents les plus sensibles touchant aux intérêts fondamentaux de l'Etat, aux affaires portées devant les juridictions et à l'état civil notamment).

Première lecture.

Les deux projets de loi ont été examinés en première lecture par le Sénat le 8 janvier 2008.

Au cours de la discussion générale commune, après Mme Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication, et M. René Garrec, rapporteur de la commission des lois, sont intervenus Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Yves Détraigne, Jean-Claude Peyronnet et Philippe Nachbar, Mme Josiane Mathon-Poinat et M. Robert Badinter.

Lors de l'examen des articles, plus des deux tiers des amendements déposés ont été adoptés, soit 57 sur 75.

Après avoir adopté sans modification et à l'unanimité, par le scrutin public de droit n° 64, le projet de loi organique modifiant l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et relatif à ses archives, le Sénat a apporté au dispositif du projet de loi relatif aux archives les principales modifications suivantes :

- à l'article 2 (Définition des archives publiques) et dans un article 22 nouveau, consécration de l'autonomie des assemblées dans la constitution, la propriété et la gestion de leurs archives (amendement de la commission des lois adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement) et dans un article 21 nouveau, application du délai de 25 ans au lieu de 30 pour la divulgation des travaux non publics des commissions d'enquête des assemblées parlementaires (amendement de la commission des lois1(*)) ;

- l'insertion d'un article 3 bis tendant à définir un régime de conservation des archives produites par l'ensemble des groupements de collectivités territoriales (amendement de la commission des lois adopté contre l'avis du Gouvernement qui souhaitait en restreindre le champ d'application aux établissements publics à fiscalité propre), l'insertion d'un article 4 ter donnant la possibilité aux grandes communes de faire conserver leurs archives par un de ces groupements (amendement de la commission des lois adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement) ;

- à l'article 11 (Délai de communicabilité des archives publiques), contre l'avis du Gouvernement, délai applicable aux documents susceptibles de porter atteinte à la vie privée porté de 25 à 75 ans lorsque la personne concernée est encore en vie (amendement de la commission des lois) et maintien du délai de 100 ans pour la consultation des questionnaires du recensement de la population (sous-amendement de MM. Yves Fréville et Yannick Texier) ;

- l'insertion d'un article 11 bis prévoyant une communication immédiate, dès que l'instance a pris fin par une décision définitive, des archives judiciaires audiovisuelles quand elle est sollicitée à des fins historiques ou scientifiques (amendement de la commission des lois) ;

- l'insertion d'un article 18 A instituant un dispositif de réduction d'impôt au bénéfice des propriétaires d'archives privées classées qui engagent, dans certaines conditions, des travaux nécessaires pour la valorisation de ce patrimoine (amendement de la commission des affaires culturelles adopté contre l'avis du Gouvernement) ;

- l'insertion d'un article 28 renforçant les sanctions pénales applicables aux vols et destructions de biens culturels, découvertes archéologiques ou oeuvres d'art exposées dans un musée ou un lieu de culte (amendement du Gouvernement adopté avec un avis de sagesse de la commission des lois).

Le Sénat a apporté au projet de loi les autres modifications suivantes :

- suppression de l'article 1er (Principe de modification du code du patrimoine) comme article introductif non normatif (amendement de la commission des lois) ;

- insertion de deux articles 1er bis et 1er ter de clarification de la définition des archives (amendements de la commission des lois et de la commission des affaires culturelles) ;

- insertion d'un article 1er quater tendant à renforcer le statut du Conseil supérieur des archives en lui donnant un fondement législatif et en réservant un siège à un député et à un sénateur (amendement de la commission des affaires culturelles) ;

- à l'article 3 (Collecte, conservation et protection des archives publiques) :

? élargissement des critères de sélection des archives publiques par la prise en compte de leur intérêt scientifique et harmonisation desdits critères par la référence, pour les documents contenant des données personnelles, à leur éventuelle utilité administrative (amendements de la commission des affaires culturelles) ;

? confirmation qu'il appartiendra à l'administration des archives de délivrer l'agrément aux sociétés privées d'archivage autorisées à recueillir des archives publiques (amendement de la commission des affaires culturelles) ;

? obligation pour les services administratifs d'archives et les sociétés privées d'archivage de respecter non seulement les conditions d'accès et de communication mais encore les critères de sécurité et de conservation des documents déposés (amendement de la commission des lois) ;

- suppression de l'article 5 (Allongement du délai de la procédure de classement d'archives privées) afin de ramener d'un an à six mois le délai à l'issue duquel l'administration peut décider de classer des archives privées (amendements identiques de la commission des lois et de la commission des affaires culturelles) ;

- à l'article 6 (Transposition aux archives privées classées des mesures protectrices applicables aux objets mobiliers), précision que toute aliénation doit être notifiée dans les quinze jours suivant son accomplissement (amendement de la commission des affaires culturelles) ;

- insertion d'un article 6 bis pour prévoir que les travaux engagés sur des archives classées s'exécutent avec l'autorisation de l'administration des archives et sous son contrôle (amendement de la commission des affaires culturelles) ;

- à l'article 7 (Droit de reproduction d'archives privées avant exportation), précision selon laquelle le bénéficiaire de la reproduction en assume les frais (amendement de la commission des affaires culturelles) ;

- à l'article 11 (Délai de communicabilité des archives publiques), suppression de la référence à la notion de demande préalable, le principe étant que les archives publiques sont communicables de plein droit (amendement de la commission des lois) ;

- à l'article 19 (Coordination avec la loi de 1951 sur le secret en matière de statistiques), élargissement des compétences du comité du secret statistique créé par la loi du 7 juin 1951 (amendement de MM. Yves Fréville et Yannick Texier adopté contre l'avis du Gouvernement et de la commission des lois) ;

- insertion de trois nouveaux articles 23, 25 et 26 pour opérer une série d'harmonisations de définitions et de régimes applicables entre les archives publiques et les documents administratifs régis par la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public (amendements de la commission des lois adoptés contre l'avis du Gouvernement) ;

- insertion d'un article 24 pour clarifier la notion d'actes parlementaires au sens de la loi du 17 juillet 1978 (amendement de la commission des lois ayant reçu un avis de sagesse du Gouvernement).

Le Sénat a également procédé à 26 aménagements d'ordre rédactionnel ou de coordination aux articles 3, 4, 8, 11, 12, 13 et 15 et par l'insertion des articles 4 bis et 27 ainsi que la suppression de l'article 16.

Le Sénat a enfin adopté sans modification les articles 9, 10, 14, 17, 18 et 20.

Après les explications de vote de MM. Yannick Texier, Ivan Renar et Jean-Claude Peyronnet, le Sénat a adopté, à l'unanimité, en première lecture, le projet de loi relatif aux archives.

L'Assemblée nationale a examiné à son tour le projet de loi modifiant l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et relatif à ses archives et le projet de loi relatif aux archives le 29 avril 2008.

Deuxième lecture.

Le 15 mai 2008, le Sénat a examiné en deuxième lecture les deux projets de loi.

Au cours de la discussion générale commune, après Mme Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication, et M. René Garrec, rapporteur de la commission des lois, se sont exprimés M. Jean-Pierre Sueur et Mmes Josette Mathon-Poinat et Catherine Morin-Desailly.

Lors de l'examen des articles, le Sénat a adopté sur le projet de loi organique relatif aux archives du Conseil constitutionnel un unique amendement d'ordre formel, émanant de la commission des lois, à l'article 2 relatif à son entrée en vigueur avant d'adopter l'ensemble du texte à l'unanimité.

Sur le projet de loi relatif aux archives, le Sénat a adopté deux amendements présentés par la commission des lois :

- à l'article 29 (Habilitation donnée au Gouvernement à agir par ordonnance pour harmoniser les régimes d'accès aux données publiques), pour combler une lacune du dispositif adopté par l'Assemblée nationale et fixer un délai de neuf mois pour la publication de l'ordonnance et un délai de trois mois pour le dépôt du projet de loi de ratification ;

- et à l'article 30 (Présentation d'un rapport au Parlement sur la pérennité de l'archivage numérique), pour élargir le champ du rapport à l'ensemble des conditions de collecte, classement, conservation et communication des archives et préciser que la remise du rapport interviendra au plus tard un an après la promulgation de la loi puis selon une périodicité de trois ans.

Les autres articles qui restaient en discussion (1er quater, 3, 4 ter, 6 ter, 11, 12, 13, 15, 19, 23, 24, 25, 26 et 28) ont été adoptés sans modification et l'article 18 A a été supprimé conforme.

Après les explications de vote de M. Robert del Picchia, le Sénat a adopté le projet de loi relatif aux archives.

L'Assemblée nationale a adopté définitivement les deux projets de loi le 1er juillet 2008.

Conseil constitutionnel.

Saisi le 1er juillet 2008 par le Premier ministre de la loi organique relative aux archives du Conseil constitutionnel, le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2008-566 DC du 9 juillet 2008, l'a déclarée, sous une réserve, conforme à la Constitution.

Le Conseil constitutionnel a estimé que « le régime des archives du Conseil constitutionnel, qui n'est pas dissociable des conditions dans lesquelles le Conseil exerce ses missions, relève du domaine de la loi organique ». Après avoir affirmé pour la première fois de façon expresse, par un considérant de principe, qu' « il résulte de l'ensemble des dispositions du titre VII de la Constitution que le constituant a entendu garantir l'indépendance du Conseil constitutionnel », celui-ci a considéré que les règles de conservation, d'ouverture et de consultation de ses archives, telles qu'elles sont fixées par la loi organique, ne portaient atteinte ni à son indépendance ni non plus « au principe de la séparation des pouvoirs garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ».

Toutefois, le Conseil constitutionnel a émis une réserve selon laquelle les décrets en Conseil d'État auxquels renvoient certaines dispositions du code du patrimoine que la loi organique rend applicables aux archives du Conseil « devront donner lieu à une consultation du Conseil constitutionnel et à une délibération du conseil des ministres », au motif que l'ordonnance précitée du 7 novembre 1958 prévoit que les décrets pris pour son application doivent être des décrets pris en conseil des ministres après consultation du Conseil constitutionnel et avis du Conseil d'État.



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