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Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi de règlement du budget de l'année 2006



Analyse des discussions législatives et des scrutins publics :

Ce document, établi par le service de la séance du Sénat, avec le concours du service du secrétariat général de la Présidence, a pour objet d'analyser le contenu et de retracer les différentes étapes de la discussion d'un texte examiné par le Sénat. Il présente également le résultat des différents scrutins publics intervenus.

Loi n° 2007-1147 du 31 juillet 2007 de règlement définitif du budget de 2006 (Journal officiel du 1er août 2007).

Ce projet de loi, déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, a pour objet de constater les montants définitifs des recettes et des dépenses de l'État, ainsi que de clôturer en termes comptables l'exercice budgétaire sur lequel il porte.

Dans la discussion générale au Sénat sont intervenus MM. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, Jean Arthuis, président de cette commission, Joël Bourdin, Aymeri de Montesquiou, Bernard Vera, Marc Massion et Jean-Jacques Jégou.

M. Eric Woerth a tout d'abord rappelé que le projet de loi de règlement du budget 2006 venait couronner le premier exercice budgétaire entièrement conçu et exécuté sous l'empire de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et marquait le point d'orgue de cette réforme, tandis que M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, se félicitait des neuf auditions de ministres intervenues la semaine précédente sous la forme de questions / réponses en « petit hémicycle ».

Relevant que la discussion du règlement définitif passait d'un exercice comptable à un véritable exercice politique d'évaluation des résultats atteints par les politiques publiques, le ministre a souligné que les résultats de l'année passée permettraient désormais d'éclairer les résultats prévisionnels de l'année en cours et de préparer la définition des objectifs de l'année suivante. Le ministre a également considéré que la présentation du budget par politiques publiques et non plus par simples budgets ministériels, ainsi que la nouvelle logique de résultats et de performances annuels, constitueraient un levier majeur de modernisation de l'État et donneraient de nouveaux moyens de contrôle au Parlement.

Le ministre a ensuite qualifié de très satisfaisants les résultats pour l'année 2006, en rappelant que le déficit budgétaire de l'État était inférieur aux prévisions initiales (39 milliard d'euros contre 45,7 milliards d'euros prévus par la loi de finances rectificative de fin d'année), grâce à la dynamique des recettes fiscales et principalement de l'impôt sur les sociétés. Il a en outre souligné que, pour la quatrième année consécutive, l'autorisation parlementaire avait été respectée et la progression des dépenses contenue au niveau de l'inflation, permettant de tenir l'objectif « zéro volume ». Il s'est également félicité du respect du plafond d'emplois en précisant que la baisse du nombre d'emplois en équivalents temps plein était de 9 500 contre les 5 300 prévus en loi de finances initiale.

Par ailleurs, le ministre a indiqué que, pour la première fois, les comptes de l'État étaient présentés non plus selon une comptabilité de caisse mais selon une comptabilité générale avec, à l'égal des entreprises, un bilan, un compte de résultat et un tableau des flux de trésorerie. Il a ajouté que les immobilisations feraient désormais l'objet d'un recensement plus systématique et que les provisions comptables seraient enregistrées, répondant ainsi à l'exigence démocratique inscrite à l'article XV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

M. Eric Woerth a ensuite rappelé que des rapports annuels de performances étaient pour la première fois annexés au projet de loi de règlement, qui devraient permettre de connaître le coût réel des politiques publiques ainsi que leurs résultats. Il a précisé que, sur l'ensemble des indicateurs de performance analysables, seuls 20 % ne traduisaient pas de réelle amélioration de la performance.

Il a enfin jugé nécessaire de faire prochainement évoluer la procédure budgétaire elle-même en concentrant davantage l'attention sur l'examen du projet de loi de règlement, et en particulier sur les rapports annuels de performances, par rapport au projet de loi de finances initiale, afin d'instaurer une véritable responsabilité des ministres qui ne seraient plus jugés sur le volume du budget qu'ils obtiennent mais sur la mise en oeuvre des politiques publiques dont ils sont responsables dans la limite des moyens qui leur sont alloués.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, a pour sa part, après avoir souligné qu'il s'agissait du premier volet de la trilogie budgétaire et fiscale de l'été (avec le débat d'orientation budgétaire et le projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat), suggéré d'appeler ce projet de loi portant règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2006.

Rappelant qu'il était pour la première fois également fondé sur les appréciations de la Cour des comptes, il a souligné que si cette dernière avait certifié les documents afférents à l'exercice 2006, elle avait émis un certain nombre de réserves. M. Philippe Marini a notamment souhaité une ligne de partage claire et constante entre, d'une part, les provisions pour risques et charges inscrites au bilan de l'État et, d'autre part, les engagements hors bilan. Il s'est également inquiété du nombre de rapports annuels de performances comportant des indicateurs non renseignés.

Tout en se félicitant que, pour la première fois depuis 2001, les comptes de l'État atteignent l'équilibre du solde primaire, c'est-à-dire que l'État n'emprunte plus pour financer ses dépenses hors intérêts de la dette, le rapporteur général a observé que les agences et caisses d'affectation de toute nature que la LOLF devait limiter s'étaient au contraire multipliées.

Enfin, il s'est inquiété de l'augmentation des dépenses fiscales.

Alors que M. Joël Bourdin saluait les bons résultats budgétaires intervenus, M. Aymeri de Montesquiou a nuancé son propos en relevant que les résultats obtenus en termes de déficit s'expliquaient non par une politique déterminée de baisse des dépenses mais par un surcroît de recettes, principalement de l'impôt sur les sociétés. Il a observé que le taux des prélèvements obligatoires avait encore augmenté de 0,4 point pour se situer à 44,2 % du produit intérieur brut (PIB), tandis que le niveau de la dette restait à près de 65 % du PIB.

Il a également observé que le périmètre de la norme de dépenses de l'État ne tenait pas compte notamment du prélèvement sur recettes reversé à l'Union européenne, des prélèvements opérés au profit des collectivités locales, ainsi que de la dette de l'État contractée vis-à-vis du régime général et du régime agricole de la sécurité sociale et du coût de 13 milliards d'euros du paquet fiscal.

M. Aymeri de Montesquiou s'est enfin inquiété de la fiabilité des hypothèses de croissance pour 2008 et de la crédibilité des perspectives budgétaires.

M. Bertrand Vera, s'exprimant au nom du groupe CRC, a lui aussi estimé que l'apparente amélioration de la situation budgétaire tenait en fait à l'accroissement des ressources fiscales au regard des prévisions de la loi de finances initiale. Il a en outre dénoncé la compression de la dépense publique, ainsi que la forte propension à faire supporter au budget de l'État une part sans cesse croissante des cotisations sociales dues par les entreprises, de même que la cession de titres publics, qu'il s'agisse de la participation de l'État dans le capital de sociétés autoroutières ou de France Telecom.

M. Marc Massion, s'exprimant ensuite au nom du groupe socialiste, a tout d'abord observé que le délai de dépôt du projet de loi de règlement (fixé au 1er juin) n'avait pas été respecté. Il a en outre considéré que l'affichage favorable du solde budgétaire relevait pour une part non négligeable d'opérations de caisse et dénoncé des manquements au principe de sincérité, en rappelant les treize réserves émises par la Cour des comptes concernant la certification des comptes de l'État.

M. Jean-Jacques Jégou, au nom du groupe Union centriste - UDF, a manifesté les mêmes inquiétudes s'agissant tant de la cession des titres que de la sincérité du budget, notamment en matière d'engagements hors bilan.

Le Sénat a ensuite procédé à la discussion des articles, ainsi qu'à deux débats de contrôle de l'exécution des crédits de la mission « Sécurité » et de la mission « Culture » à l'article 4 (Budget général - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de paiement).

Sont intervenus au cours du débat de la mission « Sécurité » M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis de la commission des lois, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, MM. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial de la commission des finances, Georges Othily, Mme Éliane Assassi, MM. Jean-Claude Peyronnet, Michel Mercier, Christian Demuynck, Jean Arthuis, président de la commission des finances, André Rouvière, Ambroise Dupont, Paul Girod, Christian Cambon, et Joël Bourdin.

Lors du débat de contrôle sur l'exécution des crédits de la mission « Culture » sont intervenus MM. Yann Gaillard, rapporteur spécial de la commission des finances, Philippe Richert, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, Philippe Marini, rapporteur général, Mme Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication, MM. Jean Arthuis, président de la commission des finances, Ivan Renar, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Joël Bourdin, Aymeri de Montesquiou, Jean-Marc Todeschini, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, ainsi que MM. Ambroise Dupont et Robert del Picchia.

Par ailleurs, la commission des finances a retiré après avoir reçu l'assurance du ministre qu'ils seraient satisfaits en 2008 quatre amendements tendant respectivement à corriger une erreur figurant dans une annexe du projet de loi, à préciser les catégories statutaires des emplois des opérateurs publics, à élargir la mission de la société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) et à compléter l'intitulé du projet de loi qui deviendrait le projet de loi « de règlement des comptes et rapport de gestion ».

Aucun amendement n'a été adopté aux neuf articles du projet de loi. Au cours du scrutin public n° 120 de droit, le Sénat a adopté définitivement le projet de loi.

Travaux préparatoires

Assemblée nationale (première lecture)

Projet de loi (n° 3)

Rapport de M. Gilles Carrez, au nom de la commission des finances (n° 66)

Discussion et adoption le 16 juillet 2007, après déclaration d'urgence (T.A. n° 1)

Sénat (première lecture)

Projet de loi adopté par l'Assemblée nationale (n° 389, 2006-2007)

Rapport de M. Philippe Marini, au nom de la commission des finances (n° 393, 2006-2007)

Discussion et adoption le 23 juillet 2007 (T.A. n° 113, 2006-2007)

Amendements déposés 5

Amendements adoptés 0

(Scrutin n° 120)



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