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Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République



Analyse des discussions législatives et des scrutins publics :

Ce document, établi par le service de la séance du Sénat, avec le concours du service du secrétariat général de la Présidence, a pour objet d'analyser le contenu et de retracer les différentes étapes de la discussion d'un texte examiné par le Sénat. Il présente également le résultat des différents scrutins publics intervenus.

Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République (Journal officiel du 24 juillet 2008).

Le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République tend à tirer les conséquences des réformes intervenues depuis 1958, notamment l'élection du Président de la République au suffrage universel direct et la réduction à cinq ans de la durée de son mandat qui ont infléchi l'équilibre institutionnel dans le sens d'une présidentialisation. Correspondant à la vingt-quatrième révision depuis l'origine, le projet vise à un rééquilibrage par l'amélioration du contrôle de l'exécutif, le renforcement des pouvoirs du Parlement et l'attribution de droits nouveaux aux citoyens. Il s'inspire des recommandations présentées par le comité présidé par l'ancien Premier ministre, Edouard Balladur, en 2007 et reprend des réflexions plus anciennes issues des travaux du comité consultatif dirigé par le doyen Georges Vedel en 1993, du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale présidé en 2002 par l'ancien sénateur Daniel Hoeffel et de la mission d'information de la commission des lois du Sénat sur les Parlements des pays européens conduite en 2006.

Première lecture.

Au cours de la discussion générale, qui a duré plus de 6 heures, se sont succédé dans le débat, à la suite de M. François Fillon, Premier ministre, dont M. Christian Poncelet, Président du Sénat, a salué la présence, et de MM. Jean-Jacques Hyest et Josselin de Rohan, respectivement président de la commission des lois et président de la commission des affaires étrangères et rapporteurs au fond et pour avis du texte, 26 orateurs : MM. Jean-Pierre Bel et Henri de Raincourt, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Jean-Michel Baylet, Michel Mercier, Bernard Frimat, Jean-Pierre Raffarin, Guy Fischer, Nicolas Alfonsi, Nicolas About, Robert Badinter, Josselin de Rohan, Pierre Fauchon, Pierre Mauroy et Gérard Larcher, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Jean Puech, Jean-Claude Peyronnet, Patrice Gélard, Hubert Haenel, Richard Yung, Alain Vasselle, David Assouline, Robert del Picchia et Eric Doligé ainsi que Mme Gisèle Gautier, avant la réponse de Mme Rachida Dati, garde des sceaux.

Puis le Sénat a successivement rejeté, conformément à l'avis de la commission des lois et du Gouvernement, trois motions de procédure :

- par le scrutin public n° 96, une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité présentée par Mme Eliane Assassi et le groupe CRC, fondée sur le double motif que le projet de loi « ne respecte pas le principe de séparation des pouvoirs » et « accroît les déséquilibres déjà existants dans nos institutions entre le pouvoir exécutif, en particulier le Président de la République, et le Parlement » et que l'article 11 constitue une « remise en cause du principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère » ;

- par le scrutin public n° 97, une motion tendant à opposer la question préalable présentée par M. Jean-Pierre Sueur et le groupe socialiste, fondée sur l'idée que le projet de loi « contient nombre de leurres » et ne règle pas la « question de la réforme du Sénat » ni celle du « vote des étrangers aux élections locales » ;

- une motion tendant au renvoi à la commission présentée par M. Robert Bret et le groupe CRC motivée par le maintien par le projet de loi de l'article 88-1 de la Constitution qui se réfère au traité de Lisbonne dont l'entrée en vigueur est compromise par le rejet irlandais.

Le Sénat est ensuite passé à l'examen des articles auquel il a consacré près d'une cinquantaine d'heures avec l'adoption de 94 amendements sur les 517 déposés, 165 ayant été rejetés, les autres étant tombés, retirés ou non soutenus.

Au cours de cette première lecture du projet de loi constitutionnelle qui a donné lieu à des débats approfondis, le Sénat a largement amendé le dispositif, revenant sur nombre de modifications apportées par les députés. Les principales évolutions du texte sont les suivantes :

- la suppression de l'article 1er A complétant l'article 1er de la Constitution pour y inscrire que les langues régionales appartiennent au patrimoine de la République (adoption par le scrutin public n° 98, contre l'avis de la commission des lois et du Gouvernement, de six amendements identiques de suppression émanant respectivement de M. Michel Charasse, Mme Nathalie Goulet et M. François Fortassin, de MM. Patrice Gélard, Hugues Portelli et Jean-René Lecerf, de M. Jean-Luc Mélenchon, de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et du groupe CRC, de M. Adrien Gouteyron et plusieurs de ses collègues et de M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues). Outre les auteurs de ces amendements et le rapporteur, pas moins de 22 intervenants ont contribué au débat : MM. Laurent Béteille et Christian Cointat, Mme Muguette Dini, MM. Bernard Frimat et Jean-René Lecerf, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Jacques Legendre, Nicolas Alfonsi, José Balarello, François Marc, Robert Badinter, Robert Bret, Jean-Pierre Fourcade et François Autain, Mme Marie-Christine Blandin, MM. David Assouline, Philippe Dallier, Bruno Retailleau, Joseph Kergueris, Josselin de Rohan, Philippe Marini et Henri de Raincourt ;

- la suppression de l'article 6 (art. 17 de la Constitution - Encadrement de l'exercice du droit de grâce par le Président de la République), avec pour conséquence le maintien des grâces collectives et la suppression de la commission chargée d'émettre un avis sur les demandes de grâce (amendement présenté par M. Nicolas Alfonsi et plusieurs de ses collègues, adopté contre l'avis de la commission des lois et du Gouvernement au terme d'un large débat sur le droit de grâce dans lequel sont intervenus, hormis les personnes susmentionnées, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Bernard Frimat, Bernard Vera, Michel Charasse et David Assouline, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jean-Pierre Bel et Alain Gournac, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Josselin de Rohan, Dominique Braye, Robert Badinter, Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat, Hugues Portelli, Roland du Luart, René Beaumont et Charles Pasqua) ;

- à l'article 9 (art. 24 de la Constitution - Missions et mode d'élection du Parlement), à l'initiative de la commission des lois ayant reçu un avis de sagesse du Gouvernement, le Sénat a inscrit la prééminence du Parlement en matière d'évaluation des politiques publiques, en étendant le champ du contrôle parlementaire au-delà de l'action gouvernementale et prévoyant que le Parlement mesure les effets des lois qu'il vote, et a également plafonné à 348 le nombre de sénateurs et supprimé la mention « en tenant compte de leur population » considérée comme inutile dans la mesure où le Sénat représente d'ores et déjà les collectivités territoriales sur des bases essentiellement démographiques (adoption par le scrutin public n° 110). Sur cette question de la limitation de l'effectif sénatorial et de la référence démographique, en lien avec celle du mode d'élection des sénateurs, plus de trente amendements ont été présentés (dont cinq identiques tendant à supprimer le plafonnement de l'effectif sénatorial, rejetés par le scrutin public n° 109) et près d'une trentaine de sénateurs ont pris part au débat : outre M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des lois, M. Bernard Frimat, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Gérard Longuet, Richard Yung et Michel Mercier, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Michel Charasse, Adrien Gouteyron, Jacques Mahéas, Henri de Raincourt, Yannick Bodin, Eric Doligé et Christian Cointat, Mmes Anne-Marie Payet et Alima Boumediene-Thiery, MM. Charles Pasqua, Gérard Delfau et Jean-Patrick Courtois, Mme Monique Cerisier-Ben Guiga, MM. Nicolas Alfonsi, Robert Badinter, Hugues Portelli, David Assouline et Jean-Pierre Raffarin, Mme Eliane Assassi, M. Josselin de Rohan et Mme Nathalie Goulet ;

- la suppression de l'article 10 bis (art. 33 de la Constitution - Publicité des auditions des commissions) posant le principe du caractère public des auditions des commissions parlementaires (amendements identiques de la commission des lois et de M. Pierre Fauchon et plusieurs de ses collègues, ayant reçu un avis de sagesse du Gouvernement) ;

- à l'article 11 (Domaine de la loi) :

? l'ajout de la référence à la liberté, au pluralisme et à l'indépendance des médias dans la liste des domaines dont la loi détermine les principes fondamentaux (adoption d'un amendement présenté par M. David Assouline et le groupe socialiste accepté par la commission et ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement) alors que le Sénat avait rejeté deux amendements des mêmes auteurs tendant à insérer de nouveaux articles après l'article 4 de la Constitution ( le premier, par le scrutin public n° 102, affirmant cette garantie d'indépendance et prévoyant l'encadrement législatif des concentrations économiques dans le secteur des communications ; le second précisant les modalités d'exercice de l'expression pluraliste des formations politiques à la radio et à la télévision en comptabilisant désormais l'expression du Président de la République dans le temps imparti au Gouvernement sauf en situation de cohabitation). Ces rejets sont intervenus au terme d'un large débat dans lequel sont intervenus MM. David Assouline et Jean-Pierre Sueur, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat et Jacqueline Gourault, MM. Hugues Portelli, Michel Charasse, Bernard Frimat, Robert Badinter, Jean-Jacques Hyest, rapporteur, Jean-Claude Peyronnet, Michel Mercier, Jean-Pierre Bel, Robert Bret et Patrice Gélard ainsi que Mme Alima Boumediene-Thiery ;

? l'inscription du principe d'une entrée en vigueur des dispositions fiscales et des exonérations de charges sociales nouvelles subordonnée à leur validation, respectivement, par une loi de finances et une loi de financement de la sécurité sociale (amendement présenté par MM. Jean Arthuis, Nicolas About, Philippe Marini, Alain Vasselle et plusieurs de leurs collègues1(*)) ;

? la suppression de la possibilité de déroger, au titre d'un « motif déterminant d'intérêt général », au principe de non-rétroactivité de la loi pénale (adoption, contre l'avis du Gouvernement, de cinq amendements identiques présentés par MM. Patrice Gélard, Hugues Portelli et Jean-René Lecerf, par la commission des lois, par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et le groupe CRC, par Mme Anne-Marie Payet et le groupe Union centriste-UDF et par M. Jean-Pierre Sueur et le groupe socialiste) ;

? la suppression de la répartition des contentieux entre les ordres juridictionnels du domaine dont la loi fixe les règles (initiative de la commission des lois, six amendements identiques proposant également cette modification) ;

? l'inscription, dans le domaine dont la loi fixe les règles, du régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que des conditions d'exercice des mandats locaux (amendement de la commission des lois sous-amendé par M. Christian Cointat et plusieurs de ses collègues) ;

? l'ajout de « la recherche » au nombre des secteurs dont la loi détermine les principes fondamentaux (amendement de MM. Jean-Paul Virapoullé et Jean-René Lecerf, repris par la commission des lois, adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement). En revanche, conformément à l'avis de la commission des lois et du Gouvernement, le Sénat a rejeté, par le scrutin public n° 111, l'inscription dans cette même liste du droit à disposer d'un logement décent proposée par Mme Bariza Khiari et le groupe socialiste ;

- à l'article 13 (art. 35 de la Constitution - Information et autorisation du Parlement relative aux interventions des forces armées à l'étranger), à l'initiative conjointe de la commission des lois et de la commission des affaires étrangères, la définition du délai imparti au Gouvernement pour informer le Parlement d'une intervention des forces armées (au plus tard dans les trois jours suivant le début de l'intervention) et la précision selon laquelle la prolongation d'une intervention des forces armées à l'étranger au-delà de quatre mois est autorisée par une loi qui ne peut être amendée (avis défavorable du Gouvernement sur ce dernier point) ;

- le rétablissement de l'article 12 (art. 34-1 nouveau de la Constitution - Résolutions) permettant aux assemblées parlementaires de voter des résolutions sans pouvoir mettre en cause, directement ou indirectement, la responsabilité du Gouvernement (amendements identiques de la commission des lois et de la commission des affaires étrangères ayant reçu un avis de sagesse du Gouvernement) ;

- à l'article 14 (art. 39 de la Constitution - Suppression de la priorité donnée au Sénat pour examiner les projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France ; Conditions d'élaboration des projets de loi ; Avis du Conseil d'Etat sur les propositions de loi), d'une part, le renvoi à la loi organique pour définir les conditions de présentation des projets de loi, seule la Conférence des présidents de la première assemblée saisie étant compétente pour en constater le respect avant une inscription à l'ordre du jour (amendement de la commission des lois) et, d'autre part, la suppression de la faculté donnée aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat de demander au Conseil d'Etat son avis sur une proposition de loi avant son examen en commission (amendement de MM. Patrice Gélard, Hugues Portelli et Jean-René Lecerf, adopté contre l'avis de la commission et du Gouvernement) ;

- la suppression de l'article 15 (art. 41 de la Constitution) donnant la possibilité aux présidents des assemblées d'opposer l'irrecevabilité fondée sur une méconnaissance du domaine de la loi (amendements identiques de la commission des lois et de M. Bernard Frimat et du groupe socialiste ayant reçu un avis de sagesse du Gouvernement) ;

- à l'article 16 (art. 42 de la Constitution - Discussion en séance publique sur le texte de la commission ; Délais entre le dépôt ou la transmission d'un texte et son examen en séance publique), d'une part, l'extension de six à huit semaines du délai minimal entre le dépôt dans la première assemblée saisie d'un projet ou d'une proposition de loi et sa première lecture et de trois à cinq semaines du délai minimal entre sa transmission dans l'autre assemblée et sa première lecture dans cette assemblée (amendement de la commission des lois et sous-amendement de M. Bernard Frimat et du groupe socialiste adoptés contre l'avis du Gouvernement) et, d'autre part, le maintien des délais minimaux dans le cadre de la procédure accélérée, la faculté étant cependant laissée au Gouvernement d'y déroger moyennant justification devant la Conférence des présidents d'une « situation urgente » (amendements de la commission des lois adoptés contre l'avis du Gouvernement) ;

- à l'article 18 (art. 44 de la Constitution - Exercice du droit d'amendement en séance ou en commission), compétence des seuls règlements des assemblées pour définir les conditions d'exercice du droit d'amendement, le renvoi à une loi organique d'encadrement étant supprimé (initiative de la commission des lois) ;

- contre l'avis du Gouvernement, la réécriture de l'article 22 (art. 48 de la Constitution - Nouvelles modalités de répartition de l'ordre du jour) afin, d'une part, de reconnaître la compétence de principe des assemblées en matière de détermination de leur ordre du jour et de réserver prioritairement au cours de la session ordinaire deux semaines sur trois au Gouvernement, une sur trois au Parlement et un jour par mois aux groupes de l'opposition et aux groupes minoritaires ainsi que, lors des sessions extraordinaires, une séance par semaine aux questions (amendement de la commission des lois) et, d'autre part, d'instaurer l'obligation d'inscrire une proposition de loi à l'ordre du jour de l'autre assemblée dans les six mois de son adoption par la première assemblée (amendement de M. Christian Cointat). La question de l'ordre du jour a donné lieu au dépôt de quatorze amendements et à un débat auquel ont pris part, outre le rapporteur de la commission des lois et M. Christian Cointat, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Pierre Fauchon, Bernard Frimat, Michel Charasse, Hugues Portelli, Jean-René Lecerf, Jean-Pierre Sueur, Michel Sergent, Patrice Gélard, Charles Revet, Jean-Pierre Raffarin, Robert Bret, Nicolas About et Jean-Pierre Bel ;

- à l'article 23 (art. 49 de la Constitution - Limitation des conditions dans lesquelles le Gouvernement peut engager sa responsabilité sur le vote d'un texte), la suppression de la limitation par session du nombre de recours à l'article 49-3 et l'exigence d'une consultation de la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale pour recourir à l'article 49-3 sur un texte autre que le projet de loi de finances ou le projet de loi de financement de la sécurité sociale (amendement de la commission des lois adopté contre l'avis du Gouvernement après un débat approfondi auquel ont pris part, outre le rapporteur de la commission des lois, MM. Nicolas Alfonsi, Bernard Frimat, Michel Charasse, Josselin de Rohan, Patrice Gélard, Nicolas About, Charles Revet, Hugues Portelli, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Pierre Fauchon, Robert Badinter, Jean-Pierre Bel, Christian Cointat, Yvon Collin et Robert Bret, Mme Alima Boumediene-Thiery ainsi que M. Jean-Pierre Sueur) ;

- à l'article 24 (art. 51-1 nouveau de la Constitution - Définition des droits des groupes politiques par les Règlements des assemblées), l'extension aux groupes minoritaires des droits spécifiques reconnus aux groupes d'opposition (amendements identiques de la commission des lois et de M. François Fortassin et plusieurs de ses collègues) ;

- à l'article 25 (art. 56 de la Constitution - Avis sur les nominations des membres du Conseil constitutionnel), la suppression, pour les anciens Présidents de la République, de la qualité de membre de droit à vie du Conseil constitutionnel (adoption avec l'assentiment de la commission des lois et contre l'avis du Gouvernement, lors du scrutin public n° 115 et après pointage, de quatre amendements identiques présentés par M. Jean Desessard et plusieurs de ses collègues, M. Nicolas Alfonsi et plusieurs de ses collègues, M. Robert Badinter et le groupe socialiste, MM. Hugues Portelli, Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Mme Françoise Henneron et M. Yves Pozzo di Borgo) ;

- l'insertion d'un article 25 bis nouveau (art. 61 de la Constitution) instaurant un contrôle préalable par le Conseil constitutionnel de la constitutionnalité des propositions de loi soumises à référendum au titre de l'article 11 de la Constitution (amendement de la commission des lois) ;

- à l'article 28 (art. 65 de la Constitution - Conseil supérieur de la magistrature), le retour à la composition initiale des deux formations du CSM (siège et parquet : outre les magistrats, un conseiller d'Etat et un avocat, six personnalités qualifiées au lieu de cinq et un professeur d'université) et aux modalités de désignation des personnalités qualifiées (le Président de la République et les présidents des assemblées en nomment chacun deux et les nominations par le Défenseur des droits des citoyens et le président du Conseil économique, social et environnemental sont supprimées) ainsi que l'organisation de la parité entre magistrats et non magistrats au sein des formations exerçant une compétence disciplinaire (amendement de la commission des lois) ; concernant le parquet, la compétence consultative de la formation du CSM sur les sanctions disciplinaires infligées aux magistrats et, enfin, la possibilité pour le ministre de la justice, sauf en matière disciplinaire, de participer aux séances des formations du CSM et pas seulement à celles de sa formation plénière (sous-amendement du Gouvernement). Cet article a donné lieu au dépôt de dix-neuf amendements et, outre celles du rapporteur, aux interventions de M. Hubert Haenel, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Pierre Fauchon et Jean-René Lecerf, Mme Jacqueline Gourault, M. Christian Cointat, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Michel Charasse, Jean-Pierre Sueur, Robert Badinter, Pierre-Yves Collombat et Hugues Portelli ;

- à l'article 31 (art. 71-1 nouveau de la Constitution - Création d'un Défenseur des droits des citoyens), le changement de dénomination en « Défenseur des droits », la mention de sa mission de surveillance du respect des droits et libertés par les organismes publics et tout autre organisme mentionné par une loi organique, la création d'une saisine d'office et l'instauration d'un compte rendu de son activité au Président de la République et au Parlement (amendement de réécriture présenté par la commission des lois) ;

- le rétablissement du dispositif initial de l'article 33 (art. 88-5 de la Constitution - Modalités de ratification des traités relatifs à l'adhésion de nouveaux Etats à l'Union européenne) laissant au Président de la République la faculté d'opter pour la voie parlementaire (Congrès) ou pour le référendum afin d'obtenir l'autorisation de ratifier un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne (adoption, par le scrutin public n° 114, de cinq amendements identiques présentés par la commission des lois, par la commission des affaires étrangères, par M. Pierre Fauchon et le groupe Union centriste-UDF, par M. Hubert Haenel et un grand nombre de ses collègues du groupe UMP et par M. Jean-Pierre Sueur et le groupe socialiste, ayant reçu un avis de sagesse du Gouvernement). Cet article a suscité un large débat auquel ont pris part, outre les personnes susmentionnées : M. Jacques Blanc, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Bernard Frimat, Bernard Vera, Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, Robert del Picchia, Henri de Richemont, Jean-René Lecerf, Michel Charasse et Jean-Pierre Fourcade, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Bruno Retailleau, André Dulait, Roland du Luart, Jean-Pierre Raffarin, Jacques Valade, Nicolas Alfonsi, Pierre Laffitte et Jean Arthuis.

Le Sénat a apporté au projet de loi constitutionnelle les autres modifications suivantes :

- le transfert, de l'article 34 à l'article 1er de la Constitution, des dispositions relatives à l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives et aux responsabilités professionnelles et sociales (article 1er B nouveau, inséré à l'initiative de la commission des lois) ;

- à l'article 1er (art. 4 de la Constitution - Participation des partis et groupements politiques à la vie démocratique), l'inscription de la référence au pluralisme, la loi devant garantir la participation des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation dans le respect de ce principe (amendement de la commission des lois adopté lors du scrutin public n° 101) ;

- à l'article 3 bis (art. 11 de la Constitution - Proposition de loi soutenue par une pétition d'un dixième des électeurs), l'amélioration rédactionnelle du dispositif de recours au référendum d'initiative parlementaire soutenu par une pétition populaire avec le renvoi à la loi organique de la fixation des conditions de sa présentation ainsi que l'exigence d'une participation supérieure à un seuil fixé par cette loi pour l'adoption de la proposition (initiative de la commission des lois) ; la mention selon laquelle la non-adoption par le peuple français fait obstacle à toute nouvelle proposition de référendum sur le même sujet avant l'expiration d'un délai de deux ans suivant le scrutin (sous-amendement de M. Michel Charasse) ;

- à l'article 4 (art. 13 de la Constitution - Avis conjoint des commissions parlementaires sur certaines nominations effectuées par le Président de la République), l'attribution à une commission mixte paritaire issue des commissions permanentes compétentes du Sénat et de l'Assemblée nationale du pouvoir de rendre un avis sur les nominations effectuées par le Président de la République, le veto résultant d'une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés étant maintenu (amendement de la commission des lois adopté contre l'avis du Gouvernement au terme d'un débat mettant en concurrence douze amendements et sous-amendements) ;

- à l'article 10 (art. 25 de la Constitution - Retour des anciens ministres au Parlement et sincérité des découpages électoraux), la suppression de l'avis donné par la commission indépendante sur les projets de redécoupages électoraux des circonscriptions sénatoriales, les sénateurs étant élus dans le cadre fixe des départements et des collectivités d'outre-mer (amendement de la commission des lois) ;

- à l'article 17 (art. 43 de la Constitution - Augmentation du nombre de commissions permanentes), la reconnaissance de la compétence de principe des commissions permanentes, les commissions spéciales n'étant constituées qu'à la demande du Gouvernement ou de l'assemblée saisie (initiative de la commission des lois) ;

- à l'article 19 (art. 45 de la Constitution - Faculté pour la Conférence des présidents de s'opposer à la déclaration d'urgence ; Conditions de recevabilité des amendements en première lecture ; Possibilité pour le président d'une assemblée de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire), la suppression de la mention de la recevabilité en première lecture de tout amendement présentant un lien, même indirect, avec le texte en discussion (adoption de trois amendements identiques présentés par la commission des lois, par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et le groupe CRC et par M. Thierry Repentin et le groupe socialiste, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse de la Haute assemblée) et l'exigence d'une initiative conjointe des présidents des deux assemblées pour convoquer une commission mixte paritaire sur une proposition de loi (amendement de la commission des lois) ;

- à l'article 20 (art. 46 de la Constitution - Délai séparant le dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi organique de son examen), l'application aux textes organiques soumis à une procédure accélérée des mêmes délais que pour les lois ordinaires et le maintien d'un délai minimal de quinze jours entre son dépôt et son examen devant la première assemblée saisie lorsque le texte répond à une situation d'urgence (amendement de la commission des lois) ;

- à l'article 21 (art. 47, 47-1 et 47-2 nouveau de la Constitution - Rôle de la Cour des comptes), la précision selon laquelle la Cour des comptes exprime son opinion sur la sincérité des comptes de l'État et de la sécurité sociale (amendements identiques de M. Jean Arthuis et de plusieurs de ses collègues et de Mme Nicole Bricq et du groupe socialiste, ayant reçu un avis de sagesse de la commission des lois et du Gouvernement) ;

- la suppression de l'article 23 bis (art. 50-1 nouveau de la Constitution - Déclaration à caractère thématique du Gouvernement devant les assemblées suivie d'un débat avec vote), compte tenu du rétablissement du pouvoir d'adopter des résolutions à l'article 12 (adoption de quatre amendements identiques présentés par la commission des lois, par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et le groupe CRC, par M. Pierre Fauchon et le groupe Union centriste-UDF et par M. Bernard Frimat et le groupe socialiste, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse de la Haute assemblée) ;

- l'insertion d'un article 24 bis nouveau (art. 54 de la Constitution) ouvrant la possibilité à un groupe parlementaire de saisir le Conseil constitutionnel en vue de contrôler la compatibilité d'un engagement international avec la Constitution (amendement présenté par M. Robert Bret et le groupe CRC, adopté avec un avis favorable de la commission des lois et un avis défavorable du Gouvernement) ;

- l'insertion d'un article 24 ter nouveau changeant la dénomination du Conseil constitutionnel en « Cour constitutionnelle » (amendement de M. Robert Badinter et du groupe socialiste, adopté avec un avis favorable de la commission des lois et un avis défavorable du Gouvernement) ;

- l'insertion d'un article 25 ter nouveau (art. 61 de la Constitution) donnant la possibilité à un groupe parlementaire de saisir le Conseil constitutionnel en vue de contrôler la conformité d'une loi à la Constitution (amendement de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et du groupe CRC, adopté avec un avis favorable de la commission des lois et un avis défavorable du Gouvernement) ;

- à l'article 30 (art. 70 de la Constitution - Extension au domaine de l'environnement de la compétence du Conseil économique, social et environnemental), l'instauration de la possibilité, pour le Parlement, de consulter le CESE sur toute question économique, sociale ou environnementale et, pour le Gouvernement, de le consulter sur les projets de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques (amendement de la commission des lois) ;

- à l'article 30 quater (art. 72-3 de la Constitution - Collectivités d'outre-mer), l'inscription de l'île de Clipperton au nombre des collectivités dont la loi détermine le régime législatif et l'organisation particulière (amendement présenté par M. Christian Cointat ayant reçu un avis de sagesse de la commission des lois et du Gouvernement) ;

- l'insertion d'un article 30 quinquies nouveau (art. 73 de la Constitution) pour prévoir la possibilité d'habiliter par décret, selon les cas, et pas seulement par la loi, les départements d'outre-mer à adapter les lois et règlements qui leur sont applicables et les collectivités d'outre-mer à fixer les règles qui leur sont applicables dans certaines matières relevant de la loi ou du règlement (amendement de M. Christian Cointat) ;

- l'insertion d'un article 30 sexies nouveau (art. 74-1 de la Constitution) pour étendre à la Nouvelle-Calédonie, aux Terres australes et antarctiques françaises et à Clipperton la possibilité d'appliquer à ces collectivités, par voie d'ordonnance, la législation en vigueur en métropole et également préciser la possibilité d'adapter par ordonnances les dispositions législatives en vigueur outre-mer (amendement de M. Christian Cointat) ;

- l'insertion d'un article 31 bis nouveau (art. 87 de la Constitution) pour inscrire dans la Constitution le principe de la participation de la République au développement de la francophonie conçue comme un espace de solidarité au service de la diversité culturelle et linguistique, de la paix, de la démocratie et du développement (amendement présenté par M. Jacques Legendre et plusieurs de ses collègues ayant reçu un avis de sagesse du Gouvernement) ;

- à l'article 32 (art. 88-4 de la Constitution - Examen par le Parlement des projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne), le changement de la dénomination, au sein des assemblées, de la « commission chargée des affaires européennes » en « comité chargé des affaires européennes » (amendements identiques de la commission des lois et de la commission des affaires étrangères) ;

- l'insertion d'un article 33 bis nouveau (art. 89 de la Constitution) pour spécifier que les délais prévus par l'article 42 de la Constitution pour l'examen des projets et propositions de loi sont bien applicables à la navette des textes constitutionnels (amendement de la commission des lois, le Gouvernement ayant demandé son retrait) ;

- à l'article 34 (Entrée en vigueur), le report, du 1er janvier au 1er mars 2009, des dispositions nouvelles ne nécessitant pas de loi ou de loi organique pour leur entrée en vigueur (amendement de la commission des lois accepté par le Gouvernement) et la suppression du maintien, au-delà de cette date d'entrée en vigueur, des règles actuelles de discussion pour les projets et propositions de loi dont l'examen en commission a déjà commencé (amendement de la commission des lois ayant reçu un avis de sagesse du Gouvernement) ;

- à l'article 35 (art. 88-4 et 88-5 de la Constitution, art. 4 de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 et art. 2 de la loi constitutionnelle du 4 février 2008 - Modifications liées à l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne), la suppression de la possibilité ouverte à soixante députés ou soixante sénateurs de déclencher un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne pour méconnaissance du principe de subsidiarité par un acte législatif européen, les modalités d'un tel recours ressortissant au règlement de chaque assemblée (amendement de la commission des lois ayant reçu un avis de sagesse du Gouvernement).

D'importants débats ont par ailleurs eu lieu qui n'ont cependant pas abouti à une modification du texte. Ils ont eu pour objet :

- la suppression de la référence à la notion de race à l'article 1er de la Constitution, proposée simultanément par MM. Guy Fischer, Mmes Alima Boumediene-Thiery et Bariza Khiari et leurs groupes respectifs. Sont intervenus dans ce débat, outre ses promoteurs, le rapporteur au fond et la garde des sceaux, MM. Robert Badinter, Jean-Luc Mélenchon, Bernard Frimat, Michel Charasse, Hugues Portelli, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Jean-Pierre Raffarin, François Fortassin, Pierre Fauchon et Nicolas About ;

- l'inscription dans la Constitution du droit de vote pour les résidents étrangers : dix amendements ont été présentés respectivement par Mme Eliane Assassi, M. Robert Bret et le groupe CRC, M. Gérard Delfau et plusieurs de ses collègues, Mme Bariza Khiari et le groupe socialiste, Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues ; ont par ailleurs pris part au débat, au terme duquel sont intervenus deux scrutins publics de rejet n°s 99 et 100, MM. Pierre Fauchon, Robert del Picchia, Richard Yung et Jean Desessard, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Jean-Luc Mélenchon, Bernard Frimat, Guy Fischer, Christian Cointat, Dominique Braye, Jean-Pierre Sueur, Jean-Pierre Bel et David Assouline ;

- l'abrogation de l'article 40 de la Constitution ou la limitation de son champ d'application : deux amendements identiques proposant son abrogation, présentés par M. Jean Arthuis, d'une part, et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et le groupe CRC, d'autre part, ont été rejetés par le scrutin public n° 104 ; un autre amendement, tendant à exclure la saisine du Conseil constitutionnel lorsque l'irrecevabilité financière n'a pas été soulevée dans la première assemblée ayant adopté le texte, présenté initialement par M. Christian Cointat et repris par M. Gérard Delfau, a été repoussé par le scrutin public n° 105. Outre les personnes susmentionnées, ont pris part à ce débat, en présence de M. Eric Woerth, ministre du budget, Mme Nicole Bricq, M. Jean-Jacques Hyest, président-raporteur de la commission des lois, M. Philippe Marini, rapporteur général, MM. Bernard Frimat, Michel Charasse, Richard Yung, Jean-François Voguet, Jean-Pierre Fourcade, Michel Mercier, Alain Vasselle, Gérard Longuet, René Garrec et Nicolas Alfonsi ainsi que Mme Josiane Mathon-Poinat ;

- l'encadrement des pleins pouvoirs dévolus au Président de la République en cas de crise majeure : trois amendements identiques proposant d'abroger l'article 16 de la Constitution, présentés respectivement par Mme Josiane Mathon-Poinat et le groupe CRC, Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues et M. Jean-Pierre Sueur et le groupe socialiste, ont été rejetés par le scrutin public n° 106. Ont également pris part à ce débat à l'article 5 (art. 16 de la Constitution - Contrôle de la durée d'exercice des pleins pouvoirs dévolus au Président de la République en cas de crise majeure), MM. Michel Mercier, Michel Charasse et Robert Badinter, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat ainsi que M. Hugues Portelli ;

- la prise de parole du Président de la République devant le Parlement réuni en Congrès prévue par l'article 7 du projet de loi (art. 18 de la Constitution) : trois amendements identiques de suppression de l'article 7, présentés respectivement par Mme Nicole Borvo Cohn-Seat et le groupe CRC, par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues et par M. Richard Yung et le groupe socialiste, ont été rejetés par le scrutin public n° 107 et un large débat s'est tenu auquel ont pris part, outre les personnes susmentionnées, vingt et un autres sénateurs : MM. Michel Mercier, Alain Gournac, Christian Cointat, Pierre Fauchon, Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des lois, Bernard Frimat, Michel Charasse, Josselin de Rohan, Dominique Braye, Jean-Pierre Raffarin, Robert Badinter, Jean-Pierre Sueur, Nicolas Alfonsi et Hugues Portelli, Mme Nicole Bricq, MM.Charles Pasqua et Jean-Pierre Bel, Mmes Isabelle Debré et Eliane Assassi ainsi que MM. Jean-Michel Baylet et David Assouline.

Des amendements d'ordre purement formel, tendant à améliorer la rédaction ou à procéder à des coordinations, ont été adoptés aux articles 3 ter (art. 11 de la Constitution - Extension du champ du référendum législatif), 3 quater (art. 11 de la Constitution - Promulgation des propositions de loi référendaires), 11 (art. 34 de la Constitution - Domaine de la loi), 19 (art. 45 de la Constitution - Faculté pour la Conférence des présidents de s'opposer à la déclaration d'urgence ; Conditions de recevabilité des amendements en première lecture ; Possibilité pour le président d'une assemblée de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire) et 26 (art. 61-1 nouveau de la Constitution - Exception d'inconstitutionnalité sous forme de motion préjudicielle renvoyée au Conseil constitutionnel).

Ont enfin été adoptés conformes les articles 5 (art. 16 de la Constitution - Contrôle de la durée d'exercice des pleins pouvoirs dévolus au Président de la République en cas de crise majeure), 7 (art. 18 de la Constitution - Prise de parole du Président de la République devant le Congrès), 13 bis (art. 38 de la Constitution - Exigence d'une ratification expresse des ordonnances), 27 (art. 62 de la Constitution - Effets des décisions du Conseil constitutionnel), 28 bis (Intitulé du titre XI de la Constitution - Conseil économique, social et environnemental (CESE)), 29 (art. 69 de la Constitution - Saisine du CESE par voie de pétition et extension de ses compétences au domaine environnemental), 30 bis (art. 71 de la Constitution - Dénomination du CESE) et 30 ter (art. 71 de la Constitution - Limitation du nombre de membres du CESE).

Après les explications de vote de MM. Bernard Frimat, Michel Mercier, Jean-Patrick Courtois et Bruno Retailleau ainsi que de Mme Nathalie Goulet, le Sénat a adopté en première lecture, par le scrutin public de droit n° 116, le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République ainsi modifié.

Deuxième lecture.

Le texte adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 9 juillet 2008 a été soumis à l'examen du Sénat les 15 et 16 juillet suivants, donnant lieu à plus de 15 heures de débat.

Dans la discussion générale, à la suite de M. François Fillon, Premier ministre, est intervenu M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois, qui, après avoir souligné la qualité des débats de première lecture au Sénat et rappelé que les « modifications substantielles » introduites dans le dispositif avaient pour objectif de « conforter les droits du Parlement dans le respect des principes du bicamérisme » et de « renforcer les droits et les libertés », a indiqué que l'Assemblée nationale avait « en deuxième lecture, largement tenu compte des apports du Sénat, sur trois points importants : les dispositions relatives au Sénat, [...] l'organisation du Conseil supérieur de la magistrature et l'institution du Défenseur des droits » et que « les divergences apparues en première lecture entre les deux assemblées avaient permis aux députés, en deuxième lecture, de trouver des formules équilibrées pour conforter les droits du Parlement, en intégrant les préoccupations exprimées par le Sénat » sur les questions suivantes : les avis du Parlement sur les nominations effectuées par le chef de l'État, la possibilité de voter des résolutions, les délais entre le dépôt et la transmission d'un texte et son examen en séance publique ou le droit de grâce.

Le rapporteur a estimé que le Sénat avait eu « satisfaction sur les sujets auxquels il attachait une importance particulière » et que l'objectif principal de cette « réforme ambitieuse » étant de « renforcer les droits du Parlement et d'offrir une meilleure garantie des droits et des libertés à nos concitoyens » on pouvait se réjouir que soient « confortées l'expression du pluralisme et la participation des partis et des groupements politiques à la vie démocratique de la nation », que « la place des langues régionales dans le patrimoine de la France au sein d'un nouvel article 75-1 laissait intacts les principes constitutionnels d'indivisibilité de la République, d'égalité devant la loi et d'unicité du peuple français, et permettait d'apporter une reconnaissance à l'exceptionnelle richesse du patrimoine linguistique de la France métropolitaine et d'outre-mer », que soit confirmée « la participation de la République au développement de la francophonie », et que soit globalement approuvé l'apport du Sénat « s'agissant tant de la définition des règles concernant la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias, que de la représentation des Français établis hors de France » ainsi que de « la fixation par la loi des conditions d'exercice des mandats locaux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ».

Le rapporteur a observé qu' « à l'inverse, l'Assemblée nationale, [...] n'avait pas repris les dispositions sur la non-rétroactivité de la loi, pas plus que celles qui avaient trait à la répartition du contentieux entre les ordres juridictionnels », que le Sénat avait écartées.

Ayant indiqué le rétablissement par l'Assemblée nationale de la possibilité pour les présidents des assemblées d'opposer l'irrecevabilité fondée sur la méconnaissance du domaine de la loi, le rapporteur a observé que cela demeurait une simple faculté et a émis des doutes sur la prospérité effective de cette procédure.

Réaffirmant l'importance de l'innovation consistant à examiner en séance publique le texte adopté par la commission, le rapporteur a regretté que « le dispositif proposé par l'Assemblée nationale ne présente pas les mêmes garanties que celles qui avaient été retenues par le Sénat en première lecture » et a exprimé le souhait que les « délais minimaux puissent être aménagés selon la taille et la nature des textes dans le dialogue entre le Gouvernement et les assemblées lors de l'établissement de l'ordre du jour ». Sur la question de l'ordre du jour, il a considéré acceptable, bien qu'offrant de moindres garanties que le système proposé par le Sénat, qu'une semaine par mois soit réservée au contrôle et aux initiatives législatives parlementaires et a regretté que ne soit pas prévu « un programme législatif pour donner une grande lisibilité au travail parlementaire ». Il a enfin souhaité que la limitation de la possibilité d'engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte ne conduise pas un jour à l'inefficacité du Gouvernement.

Sur les questions européennes, le rapporteur a rappelé que « le Sénat était revenu à la quasi-unanimité au texte du Gouvernement en ce qui concerne les modalités de ratification des traités d'adhésion à l'Union européenne, en évitant qu'un pays ami ne soit stigmatisé dans notre Constitution », et a estimé que « la nouvelle rédaction adoptée par l'Assemblée nationale permettrait que les nouvelles adhésions ne soient pas automatiquement soumises à référendum, si les deux assemblées souhaitent, chacune à la majorité des trois cinquièmes, donner au Président de la République la possibilité de soumettre la ratification au Congrès ».

Considérant que les « avancées du dialogue entre l'Assemblée nationale et le Sénat » avaient permis de parvenir à un « compromis équilibré » tenant « largement compte des préoccupations de l'Assemblée nationale mais qui correspond aux perspectives dégagées par le Sénat en première lecture », M. Jean-Jacques Hyest a préconisé, au nom de la commission des lois, une adoption conforme en soulignant qu'il s'agissait de « la plus importante réforme de notre Constitution depuis cinquante ans » permettant de « corriger le parlementarisme rationalisé qui aurait fini par asphyxier le Parlement » et de « moderniser notre démocratie, en ouvrant de nouveaux droits aux citoyens » avec notamment l'exception d'inconstitutionnalité et la création d'un Défenseur des droits ou encore le référendum d'initiative parlementaire soutenu par les citoyens.

Dans la suite de la discussion générale sont intervenus Mmes Catherine Troendle et Eliane Assassi, MM. Michel Mercier, Bernard Frimat et Francis Grignon, Mme Alima Boumediene-Thiery ainsi que M. David Assouline.

Puis le Sénat a successivement repoussé, conformément à l'avis de la commission des lois et du Gouvernement, par les scrutins publics de droit nos 136 et 137 :

- la motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité, présentée par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et le groupe CRC, fondée sur « l'atteinte au principe de séparation des pouvoirs réalisée par la venue du Président de la République devant le Parlement réuni en Congrès » et le fait de « subordonner l'entrée en vigueur d'une révision constitutionnelle à l'entrée en vigueur d'un traité » elle-même remise en cause par le vote négatif des Irlandais ;

- la motion tendant à opposer la question préalable, présentée par M. Jean-Pierre Sueur et le groupe socialiste, fondée sur l'idée selon laquelle la revalorisation des droits du Parlement censée résulter de la réforme constitutionnelle proposée constituait en réalité un « faux-semblant » et que le dispositif ignorait des questions essentielles telles que la représentativité du Sénat ou le vote des étrangers.

Dans la discussion des articles, suivant l'avis de la commission des lois, le Sénat n'a ensuite adopté aucun des 145 amendements déposés (122 étant rejetés et 23 retirés ou non soutenus). À l'article 9 (art. 24 de la Constitution - Missions et mode d'élection du Parlement), ont notamment été repoussés, par le scrutin public n° 139, trois amendements identiques présentés par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues, M. Robert Bret et le groupe CRC et M. Bernard Frimat et le groupe socialiste, tendant à inscrire dans la Constitution que le Sénat « assure la représentation des collectivités territoriales de la République en fonction de leur population ».

Lors de la présentation des amendements qui, pour la plupart, avaient déjà été examinés en première lecture, ont pris la parole, outre le rapporteur et les intervenants susmentionnés : MM.  Alain Lambert et Patrice Gélard, Mmes Eliane Assassi et Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Pierre-Yves Collombat, David Assouline, Christian Cointat, Gérard Longuet, Michel Dreyfus-Schmidt, Henri de Raincourt, Bernard Saugey, René Garrec et Jean-Marc Todeschini, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Josselin de Rohan, Ivan Renar, Philippe Marini, André Trillard, Eric Doligé, Philippe Richert, Jean-Pierre Sueur, Richard Yung, Robert del Picchia, Michel Mercier et Jean-Claude Peyronnet, Mme Nicole Bricq, MM. Didier Boulaud, Robert Badinter, Alain Gournac et Jean-Luc Mélenchon, Mme Gisèle Printz, MM. Jean-Pierre Fourcade et Jean-René Lecerf, Mmes Nathalie Goulet, Christiane Demontès et Isabelle Debré, M. Thierry Repentin, Mme Catherine Troendle ainsi que MM. Hubert Haenel, Gaston Flosse et Bruno Retailleau.

Après les explications des vote de MM. Pierre Laffitte, Patrice Gélard et Bernard Frimat, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat et Alima Boumediene-Thiery, MM. Robert del Picchia et Michel Mercier, le Sénat a adopté en termes identiques, par 162 voix contre 125 lors du scrutin public de droit n° 142, le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République.

Congrès du Parlement.

Le Président de la République, par décret en date du 17 juillet 2008, a convoqué le Parlement en Congrès, le lundi 21 juillet 2008, afin de lui soumettre le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République voté en termes identiques par les deux assemblées.

Après l'intervention de M. François Fillon, Premier ministre, le Congrès, présidé par M. Bernard Accoyer, président de l'Assemblée nationale, a écouté les explications de vote des représentants de chaque groupe politique des deux assemblées.

Sont ainsi successivement intervenus : M. Bernard Frimat pour le groupe socialiste du Sénat, M. Jean-Michel Baylet pour le groupe du Rassemblement démocratique et social européen du Sénat, M. Henri de Raincourt pour le groupe Union pour un mouvement populaire du Sénat, Mme Marie-Georges Buffet pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine de l'Assemblée nationale, M. Arnaud Montebourg pour le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche de l'Assemblée nationale, M. François Sauvadet pour le groupe Nouveau Centre de l'Assemblée nationale, M. Michel Mercier pour le groupe Union Centriste-UDF du Sénat, M. Guy Fischer pour le groupe communiste républicain et citoyen du Sénat et M. Jean-François Copé pour le groupe de l'Union pour un mouvement populaire de l'Assemblée nationale.

Le projet de loi constitutionnelle a été approuvé par scrutin public à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés par 539 voix contre 357. Le projet de loi est ainsi devenu définitif.



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